CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02038-00 Solicitante: AP CONSTRUCCIONES S.A. Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
TUTELA-Carácter subsidiario del amparo. SUBSIDIARIEDAD-La tutela no procede para plantear argumentos que no fueron formulados ante el juez ordinario. RECONOCIMIENTO DEL APODERADO-Decreto 2591 de 1991 y CGP. La Sala decide la solicitud de tutela interpuesta por la solicitante contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Primera-Subsección B.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 24 de abril de 2024, AP Construcciones S.A., a través de apoderado judicial, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, que alegó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Primera-Subsección B al proferir la sentencia del 15 de febrero de 2024 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho1 que interpuso contra la Secretaría Distrital del Hábitat de Bogotá. En virtud del amparo, se pide revocar la providencia reprochada y ordenar la devolución del expediente al Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo de Bogotá, 1 Identificado con rad. n°.: 11001-33-41-045-2016-00013-01. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02038-00 Solicitante: AP Construcciones S.A. Acción de tutela – Sentencia de primera instancia autoridad judicial de primera instancia, «para resolver los demás cargos que nunca analizó por haber accedido a declarar la caducidad de la facultad sancionatoria», así como ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Primera- Subsección B que, en caso de corresponderle una eventual segunda instancia, se declare impedida por prejuzgamiento. 2.
Hechos relevantes AP Construcciones S.A. formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declaren nulas las resoluciones n°. 317 del 18 de marzo de 2014, n°. 580 del 23 de marzo de 2015 y n°. 938 del 23 de junio de 2015, por las cuales la Secretaría Distrital del Hábitat de Bogotá le impuso una multa por supuestas fallas técnicas y deficiencias constructivas, relacionadas con la presencia de humedades en un apartamento del Conjunto Residencial Torres del Ferrocarril.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se reconozcan perjuicios materiales por daño emergente en el monto de $70.407.357. El asunto correspondió en primera instancia al Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo de Bogotá, que en sentencia del 30 de junio de 2020 accedió a las pretensiones al encontrar probada la caducidad de la facultad sancionatoria de la demandada.
La parte demandante formuló recurso de apelación, pues la decisión recurrida no se pronunció sobre el restablecimiento del derecho y le condenó en costas erróneamente. La parte demandada también formuló recurso de apelación y planteó que la caducidad de la facultad sancionatoria no procedía en ese asunto. El 15 de febrero de 2024, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Primera-Subsección B revocó la sentencia recurrida y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. 3.
Fundamentos de la solicitud La solicitante sostiene que la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados, pues incurrió en desconocimiento del precedente y en defecto procedimental absoluto. 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02038-00 Solicitante: AP Construcciones S.A. Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Aduce que el Tribunal, en sala conformada por los mismos magistrados, conoció otro expediente de nulidad y restablecimiento del derecho bajo supuestos de hecho idénticos2 y en sentencia del 15 de junio de 2023, resolvió que no procedía el cargo de la caducidad de la facultad sancionatoria.
Sin embargo, en vez de decidir el fondo del asunto, como sí lo hizo en la sentencia que se reprocha en este trámite, ordenó devolver el expediente al juzgado de origen para que resolviera los demás cargos de la demanda, con el fin de garantizar el debido proceso y la doble instancia. Así las cosas, se reprocha un desconocimiento del precedente horizontal y una trasgresión del derecho a la igualdad, ya que el Tribunal dio un trato judicial distinto a casos similares.
Además, argumenta que la decisión de segunda instancia es irregular, pues desconoció las limitaciones del juez de segunda instancia al decidir asuntos que no fueron analizados por el juez de primera instancia ni planteados en el recurso de apelación. Agrega que esa decisión limita el derecho al solicitante a la doble instancia, ya que como el Tribunal procedió a analizar los demás cargos y negó las pretensiones de la demanda, le impide controvertir las nuevas consideraciones expuestas por la autoridad judicial, «se quedará sin posibilidad de DOBLE INSTANCIA frente a la denegación de los demás cargos resueltos». 4.
Trámite procesal El 3 de mayo de 2024 se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, así como a la Secretaría Distrital del Hábitat de Bogotá, en calidad de tercera con interés. También se requirió al apoderado de la solicitante para que anexara los soportes que acrediten a Juan Carlos Pinzón Manrique como representante legal de AP Construcciones S.A. En el escrito de contestación, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Primera-Subsección B, al oponerse al amparo, adujo que la decisión cuestionada se ajusta a derecho y fue debidamente motivada en lo fáctico, jurídico, probatorio y jurisprudencial.
Advirtió que, conforme al artículo 328 del CGP, el juez 2 Identificado con rad. n°.: 11001-33-41-045-2016-00038-01. 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02038-00 Solicitante: AP Construcciones S.A. Acción de tutela – Sentencia de primera instancia de segunda instancia puede resolver sin limitaciones cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia. Planteó que la solicitud de tutela es «absolutamente temeraria», ya que pretende una instancia adicional para controvertir la decisión judicial «de manera injustificada e indebida».
El Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo de Bogotá aportó enlace digital al expediente ordinario, así como al expediente rad. n°. 11001-33-41-045-2016-00038-01. La Secretaría Distrital de Hábitat de Bogotá sostuvo que la acción de tutela no satisface el requisito de inmediatez, ya que no justificó la demora de 2 meses entre la providencia cuestionada y la radicación del escrito.
Agrega que el solicitante dispone del recurso extraordinario de revisión para controvertir la decisión, de modo que tampoco cumple el requisito de subsidiariedad. Advirtió que no se configuran los defectos alegados, ya que el Tribunal decidió la segunda instancia sin limitaciones conforme al artículo 328 del CGP y mantuvo la misma postura sustancial que la planteada en sentencia del 15 de junio de 2023.
La parte actora cumplió el requerimiento y aportó el certificado de existencia y representación legal de AP Construcciones S.A., que da cuenta de la calidad de representante legal de Juan Carlos Pinzón Manrique. Los demás terceros con interés fueron notificados por aviso y guardaron silencio. CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra la sentencia que negó las pretensiones de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 6.
Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la C. Pol y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ. La 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02038-00 Solicitante: AP Construcciones S.A. Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Sala es competente para decidir la solicitud con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2020 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental3.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela4.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional5: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se 3 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 4 Ibidem. 5 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02038-00 Solicitante: AP Construcciones S.A. Acción de tutela – Sentencia de primera instancia deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.
Además de lo anterior, la Corte indicó que: (…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal.
Subsidiariedad El inciso tercero del artículo 86 de la Constitución y el artículo 6.1 del Decreto 2591 de 1991 prevén que la acción de tutela no procede cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La jurisprudencia constitucional ha precisado que esta regla tiene dos excepciones: i) el empleo de la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, o ii) cuando los medios de defensa no sean idóneos ni eficaces para superar la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados6. 6 Corte Constitucional, sentencia SU-026 de 2021, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02038-00 Solicitante: AP Construcciones S.A. Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Este requisito general de las acciones de tutela se hace más exigente cuando el objeto de la acción es una providencia judicial.
Así, se ha establecido que los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios son, por regla general, las vías legítimas de defensa y reconocimiento de derechos fundamentales 7. La Corte Constitucional, en sentencia SU-062 de 2018, estableció las razones principales que refuerzan el requisito de subsidiariedad en tutelas contra providencias judiciales: En primer lugar, las sentencias son decisiones emanadas de un juez que recibió el encargo constitucional de poner fin a las controversias en una jurisdicción determinada, para lo cual, fue revestido de autonomía e independencia (…). [L]a acción de tutela que no es presentada con apego estricto al principio de subsidiariedad, niega la garantía del debido proceso, de acuerdo con la cual, una persona sólo puede ser procesada por su juez natural.
En segundo lugar, las etapas, el procedimiento y los recursos que conforman un proceso son el primer espacio de protección de los derechos fundamentales de los asociados, especialmente en lo que tiene que ver con las garantías del debido proceso de manera que no es admisible que el afectado alegue la vulneración o amenaza de un derecho fundamental cuando no ha solicitado el amparo de sus derechos dentro del proceso, pues, en principio, el ordenamiento jurídico le ha dotado de todas las herramientas necesarias para corregir durante su trámite las irregularidades procesales que puedan afectarle.
Y la última razón es que la acción de tutela contra providencias judiciales no pretende sustituir al juez natural, ni discutir aspectos legales que ya han sido definidos, o están pendientes de definir. Sin embargo, cuando se desconoce el principio de subsidiariedad, y se intenta usar la acción de tutela como otra instancia u otro recurso de litigio, sin que existan razones evidentes para advertir violaciones a derechos fundamentales, se atenta contra la cosa juzgada y contra la seguridad jurídica.
La Corte Constitucional también ha destacado que el requisito de subsidiariedad guarda relación con el deber de identificar de manera razonable los hechos y argumentos que acrediten la trasgresión de derechos fundamentales, de modo que: (…) se traduce en el deber de demostrar que, en el asunto sub-judice, efectivamente sus derechos están siendo trasgredidos y que ello fue puesto a consideración del juez natural de la causa o, en su defecto, que ello no fue posible por razones ajenas a su voluntad8. 7 Corte Constitucional, sentencia SU-026 de 2021, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; se citan, entre otras, las sentencias SU-263 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio;
SU-210 de 2017, M.P. José Antonio Cepeda; SU-068 de 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos; SU-184 de 2019, M.P. Alberto Rojas Ríos y SU-073 de 2020, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 8 Corte Constitucional, sentencia SU-081 de 2020, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02038-00 Solicitante: AP Construcciones S.A. Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Caso concreto La providencia reprochada revocó la decisión adoptada en primera instancia, que accedió a las pretensiones de la demanda por haber operado la caducidad de la facultad sancionatoria de la demandada.
Indicó que el juez de primera instancia contó erróneamente el término de caducidad a partir del auto que abrió la investigación sancionatoria contra la demandante y aplicó equivocadamente las disposiciones del CPACA, pues el término debía contarse a partir de la solicitud de intervención de la Secretaría Distrital del Hábitat que formuló la administración del conjunto residencial del apartamento defectuoso.
El Tribunal se refirió a una sentencia de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado proferida el 29 de septiembre de 2009, según la cual el término previsto en el artículo 38 del CCA se cuenta a partir de la ocurrencia o del conocimiento de la ocurrencia del hecho que da origen a la sanción para iniciar la correspondiente investigación administrativa, proferir la decisión de fondo y notificarla, so pena de entenderse caduca su facultad sancionatoria.
Como la queja se formuló el 13 de abril de 2011, en vigencia del CCA, de modo que resultaba aplicable el término de 3 años previsto en el artículo 38 del CCA para proferir y notificar el acto administrativo principal, el cual venció el 13 de abril de 2014, y la resolución controvertida se expidió el 18 de marzo de 2014, no operó la caducidad de la facultad sancionatoria.
El Tribunal advirtió que, como ambas partes recurrieron en apelación la totalidad de la sentencia, le corresponde decidir el asunto sin limitaciones según lo previsto en el artículo 328 del CGP. En ese entendido, como el juez de primera instancia solo estudió la caducidad de la facultad sancionatoria, el Tribunal dispuso resolver los demás cargos de nulidad formulados en la demanda.
Argumentó que, contrario a lo afirmado en la demanda, los problemas de humedad y moho se presentaban en elementos del apartamento afectado en contacto con el exterior, lo que vulnera el artículo B.5.1.3. del Acuerdo 20 de 1995. La demandante intentó demostrar que la humedad se causó por un mal uso de las recomendaciones de ventilación de las viviendas, sin embargo, el Tribunal planteó que dicho 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02038-00 Solicitante: AP Construcciones S.A. Acción de tutela – Sentencia de primera instancia argumento tiene soporte en una única prueba basada en simulaciones virtuales que no tuvieron en cuenta las condiciones reales de la construcción final del edificio, ni evaluaron los problemas de filtración. Advirtió que la Secretaría del Hábitat fue clara al indicar las deficiencias constructivas del inmueble por humedades, fisuras y desniveles, de modo que la demandante tenía pleno conocimiento de esos defectos y de las obras necesarias para solucionarlos.
En esa medida, desestimó el cargo por desconocimiento al principio de «nadie está obligado a lo imposible». En relación con el supuesto desconocimiento del derecho a la igualdad y a los principios de buena fe y confianza legítima, fundado en unas decisiones de archivo de otros asuntos disciplinarios relacionados con otros apartamentos del mismo conjunto residencial, la sentencia controvertida advirtió que tales decisiones se profirieron en asuntos que no comparten identidad fáctica.
Además, la autoridad sancionatoria fue respetuosa del debido proceso y no fue desleal o deshonesta, ni creó expectativa alguna favorable a la demandante. El Tribunal advirtió que la sanción impuesta se ajustó a los principios de adecuación y proporcionalidad, en atención a la gravedad de la falta, el bien jurídico lesionado, la reincidencia en la comisión de los hechos, el provecho económico, la renuencia de la sociedad constructora y la importancia del derecho a la vivienda digna.
Además, la multa impuesta se encuentra en los límites legales y resulta razonable y adecuada a la falta cometida. Lo anterior, en la medida que se comprobó que la parte actora vulneró lo dispuesto en el Decreto 419 de 2008, el Acuerdo 20 de 1995 -Código de la Construcción del Distrito Capital de Bogotá, así como el numeral 12 del artículo 23 y el artículo 114 del Acuerdo Distrital 079 de 2003- Código de Policía de Bogotá y demás normas concordantes.
La decisión controvertida agregó que el trámite sancionatorio no desconoció los deberes de mantenimiento y cuidado del bien a cargo del propietario, ya que la humedad presentada en el apartamento era imputable a la constructora, sumado a que la demandante no desvirtuó la afectación de los muros en contacto con el exterior. Tampoco desconoció el derecho al debido proceso, el cual se alegó 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02038-00 Solicitante: AP Construcciones S.A. Acción de tutela – Sentencia de primera instancia vulnerado en la demanda al tramitar una queja que no cumplía con los requisitos formales, ya que la Secretaría de Hábitat podía adelantar la investigación de manera oficiosa.
Además, advirtió que la demandante no acudió a la diligencia de intermediación dentro del procedimiento sancionatorio. Por último, advirtió que no procedía resolver un argumento planteado en los alegatos de conclusión de segunda instancia sobre la derogatoria tácita del Acuerdo 20 de 1995, norma con fundamento en la cual se impuso la sanción, ya que la parte demandante omitió su deber procesal de formularlo en la demanda, en atención al carácter de justicia rogada aplicable a los juicios de nulidad del acto administrativo.
Agregó que la parte demandada no tuvo oportunidad de pronunciarse sobre ese aspecto, de modo que decidir ese argumento vulneraría las garantías esenciales del debido proceso. La Sala advierte que los argumentos presentados por la solicitante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal, en tanto cuestionan la indebida aplicación de los límites al juez de segunda instancia contenidos en el artículo 328 CGP.
Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto. Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.
La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. Por las razones expuestas, la solicitud no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. Por otra parte, la solicitud de tutela planteó el desconocimiento del precedente horizontal de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, toda vez que en sentencia del 15 de junio de 2023, proferida en un 11 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02038-00 Solicitante: AP Construcciones S.A. Acción de tutela – Sentencia de primera instancia expediente de nulidad y restablecimiento del derecho bajo supuestos fácticos y jurídicos similares9, ordenó devolver el expediente al juzgado de origen para que resolviera los demás cargos de la demanda, con el fin de garantizar el debido proceso y la doble instancia. Al revisar las actuaciones agotadas en el expediente ordinario, la Sala advierte que la solicitante no planteó al juez ordinario la existencia de un precedente horizontal aplicable al asunto.
La parte demandante inclusive radicó un memorial del 25 de septiembre de 2023, posterior a la notificación de la sentencia desconocida, en el que informó la actualización de su dirección electrónica. No obstante, guardó silencio sobre la existencia del precedente judicial que ahora alega desconocido. Los hechos y argumentos que fundan la supuesta vulneración de derechos fundamentales con motivo del desconocimiento de ese criterio jurisprudencial no fueron objeto de debate ante el juez natural de la causa, de modo que la tutela no cumple el requisito de subsidiariedad en relación con ese argumento y, en consecuencia, su estudio es improcedente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la solicitud de tutela de AP Construcciones S.A. contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Primera- Subsección B.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible. 9 Identificado con rad. n°.: 11001-33-41-045-2016-00038-01. 12 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02038-00 Solicitante: AP Construcciones S.A. Acción de tutela – Sentencia de primera instancia CUARTO: RECONOCER personería a Rodrigo Pombo Cajiao como apoderado de la solicitante, de conformidad con los artículos 10 del Decreto 2591 de 1991 y 74 CGP.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ