Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 19001-23-33-000-2014-00544-01 (4210-2016) Demandante: Luis Aliver Mosquera Buitrón Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio en plazas del orden territorial y nacionalizado.
Aplicación de sentencias de unificación del 22 de enero de 2015, 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el ocho (8) de julio de dos mil dieciséis (2016) por el Tribunal Administrativo del Cauca, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES El señor LUIS ALIVER MOSQUERA BUITRÓN instauró demanda contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) RDP 002562 del 28 de enero de 2014, (ii) RDP 008050 del 7 de marzo de 2014, y (iii) RDP 008264 de 10 de marzo de 2014; por medio de las cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor del demandante y confirmó tal decisión respectivamente al resolver los recursos de reposición y apelación. 1 Folios 35 a 36, C1.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 19001-23-33-000-2014-00544-01 (4210-2016) Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la UGPP a reconocer y pagar al accionante la pensión gracia en cuantía equivalente al 75% del promedio salarial mensual devengado en el último año anterior a la adquisición del estatus jurídico, con los correspondientes ajustes de ley y efectiva desde el 12 de marzo de 2013.
Además, solicitó que se efectúe la indexación sobre el valor de las sumas adeudadas por este concepto y que se cancelen los intereses moratorios de que trata el artículo 195 de la Ley 1437 de 2011. Que la autoridad demandada sea condenada en costas y que dé cumplimiento al fallo dentro de los 30 días siguientes a su ejecutoria. HECHOS2 Los hechos en que se fundamento la demanda pueden resumirse de la siguiente manera.
Que el señor Luis Aliver Mosquera Buitrón nació el 12 de marzo de 1963. Que en su vida laboral estuvo vinculado al magisterio como docente oficial nombrado por el municipio de Balboa (Cauca) mediante el Decreto 038 del 30 de noviembre de 1979, esto en el cargo de director de la Escuela Rural Mixta de la vereda Cabuyo Alto, cargo del cual tomó posesión el 1.° de diciembre de 1979.
Que, mediante el Decreto 0954 del 18 de septiembre de 1995, el departamento del Cauca designó al actor en la Escuela Rural Mixta Integrada Olaya de Balboa como educador en propiedad. Que luego tuvo una permuta en virtud del Decreto 00032 del 31 de enero de 2007 a la Institución Educativa Cristo Rey de Popayán, y finalmente fue trasladado por el Decreto 00067 de 2007 a la Institución Educativa César Negret Velasco del mismo ente territorial.
Que, el 20 de noviembre de 2013, el reclamante radicó ante la UGPP una solicitud tendiente a obtener el reconocimiento de la pensión gracia por haber laborado durante más de 20 años al servicio del magisterio. Que la entidad demandada negó lo reclamado a través de la RDP 002562 del 28 de enero de 2014. Que el demandante presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación los cuales fueron resueltos mediante actos administrativos RDP 008050 del 7 de marzo de 2014, y RDP 008264 de 10 de marzo de 2014, respectivamente, resolviendo confirmar en todas y cada una de las partes la decisión inicial.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3 La parte activa asegura que con los actos administrativos demandados se 2 Folios 33 a 35, C1. 3 Folios 36 a 50, C1. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 19001-23-33-000-2014-00544-01 (4210-2016) transgreden los artículos: 2, 13, 25, 48, 53, 58, 93 y 209 de la Constitución Política; 1, 17, 21, 23, 24 y 26 de la Ley 16 de 1972; así como las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, y 91 de 1989.
Que la pensión gracia se reconoce a favor de los docentes territoriales y nacionalizados. Que el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989 define quiénes son docentes territoriales, nacionales y nacionalizados, por lo que en el presente caso es sencillo verificar que el actor nunca fue nombrado por un acto del gobierno nacional, de manera que, en los términos de dicha norma, se logra determinar que el demandante tiene un tipo de vinculación nacionalizada que le da derecho al reconocimiento de la prerrogativa solicitada.
Que, por esa razón, el acto que niega este derecho vulnera los artículos 1.º y 15 de la Ley 91 de 1989; 1 y 3 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928 y 3 de la Ley 37 de 1933. Que de conformidad con el acervo probatorio recaudado en el presente caso y en el cual se encuentran los decretos de nombramientos y actas de posesión del accionante, se puede determinar que este ha hecho parte del ramo docente del orden territorial o nacionalizado, por cuanto los nombramientos fueron realizados por entes territoriales.
Que, en tal sentido, el hecho de que el reclamante reciba su salario con cargo a los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones no le quita su calidad de educador, pues su nombramiento, cargo y la prestación de su servicio es directamente realizada por el departamento o municipio. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 16 de enero de 20154 y notificada a la UGPP5, quien presentó memorial de contestación6 en el que manifestó que, el actor no aportó copia autentica del Decreto de nombramiento 038 del 30 de noviembre de 1979 y su respectiva acta de posesión. Que igualmente es necesario aportar certificados de tiempo de servicios del FOMAG suscrito por funcionario competente donde se especifique desde y hasta cuando laboró. Que, por tanto, ante la ausencia de pruebas se puede concluir que el demandante no cumple a cabalidad con el requisito establecido en la norma de 20 años de servicios en la docencia territorial o nacionalizado.
Que los tiempos de servicios prestados por el actor desde el 20 de diciembre de 1962 hasta el 10 de agosto de 1974, no se pueden tener cuenta para el cómputo de la prerrogativa solicitada, puesto que la vinculación era por parte del Ministerio de Educación Nacional. 4 Folios 60 a 62, C1. 5 Folio 69, C1. 6 Folios 74 a 81, C1. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 19001-23-33-000-2014-00544-01 (4210-2016) Propuso como excepciones las que denominó: (i) inexistencia de la obligación demandada y cobro de lo no debido, (ii) ausencia de vicios en el acto administrativo, y, (iii) prescripción. En la audiencia inicial7 se indicó en la etapa de saneamiento que en el proceso no hay defecto o vicio que conlleve la nulidad procesal.
De las excepciones de inexistencia de la obligación demandada, cobro de lo no debido, ausencia de vicios en el acto administrativo, se consideró que deberían ser resueltas en la sentencia y frente a la prescripción solo se haría pronunciamiento si se accedía a las pretensiones de la demanda. Seguidamente se fijó el litigio en determinar si el actor cumple con los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, específicamente, si tal como lo manifiesta la demandada el vínculo del accionante desde 1995 hasta 2011 fue como nacional, razón por la cual no sería posible acceder a la prestación solicitada.
Finalmente se señaló que no existía ánimo conciliatorio, de igual manera se advirtió que no se solicitó la práctica de medidas cautelares y se efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 del CPACA. En la audiencia de pruebas8 se incorporaron los medios de convicción allegados al proceso y se prescindió de la audiencia de alegatos y juzgamiento con base en el artículo 180 del CPACA, por lo que se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, y al Ministerio Público para que conceptuara de fondo.
SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN9 El Tribunal Administrativo del Cauca mediante sentencia del 8 de julio de 2016 accedió a las pretensiones de la demanda, en el sentido de declarar la nulidad de los actos demandados y ordenar el reconocimiento de la pensión gracia a favor del reclamante desde el cumplimiento del estatus pensional, esto es, desde el 13 de marzo de 2013, liquidada con el 75% de todo lo devengado en el último año que consolidó el mismo.
Por otro lado, condenó en costas a la UGPP. Para ello argumentó que, para el caso concreto, fue aceptado por las partes en la audiencia inicial los hechos de que el actor nació el 12 de marzo de 1963, no presenta antecedentes disciplinarios y que había demostrado una vinculación territorial anterior al año de 1980. Que, igualmente está probado con el expediente administrativo que el demandante laboró como docente territorial del 1.° de diciembre de 1979 al 30 de agosto de 1980, según Decretos 038 del 30 de noviembre de 1979 y 031 del 30 de agosto de 7 Folios 126 a 129, C1. 8 Folios 170 a 171, C1. 9 Folios 183 a 195, C1.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 19001-23-33-000-2014-00544-01 (4210-2016) 1980 y del 1.° de septiembre de 1986 al 3 de octubre de 1995, según Decreto 239 de 1986. Que respecto a la vinculación que se encontraba en discusión y que fue objeto del problema jurídico planteado, esto es, si a partir del 4 de octubre de 1995 varió el tipo de relación legal y reglamentaria de educador territorial a nacional, podía concluirse que mediante el Decreto 0954 del 18 de septiembre de 1995, el reclamante fue nombrado docente nacionalizado del municipio de Balboa (Cauca), del cual tomó posesión el 4 de octubre de 1995, y que luego, a pesar de que tuvo varias situaciones administrativas como permutas y traslados conservó dicho carácter.
Que, de acuerdo con las pruebas obrantes y de lo aceptado dentro del proceso, es claro que el demandante cumplió con todos los requisitos exigidos en la ley para el reconocimiento de la pensión gracia, el cual consolidó desde el 12 de marzo de 2013. Que en lo relacionado con la prescripción se advierte que el señor Mosquera Buitrón solicitó la prerrogativa el 20 de noviembre de 2013, y presentó la demanda el 20 de noviembre de 2016, es decir, dentro de los 3 años siguientes a la fecha de exigibilidad del derecho, por lo que no se configuró dicha excepción. EL RECURSO DE APELACIÓN10 La parte demandada en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, al asegurar que, de conformidad a las normas que regulan la pensión gracia, al observar los tiempos de servicio relacionados y las pruebas allegadas al proceso, se logra determinar que no se demostró el cumplimiento de los requisitos previstos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, específicamente en lo concerniente a los 20 años de servicios en la docencia inicial del orden departamental, municipal o distrital.
Que de las certificaciones aportadas al proceso no se logra evidenciar si la vinculación desde 1995 fue nacional o de otro tipo, lo cual impide tener dicho período como computable para cumplir la exigencia de los 20 años de labor, más aún porque debe tenerse en cuenta que los recursos económicos del Estado para satisfacer las prestaciones no son infinitos, al punto de que es necesario establecer condicionamientos y restricciones como la de la naturaleza de la relación legal.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación fue admitido el 19 de enero de 2017,11 y posteriormente, mediante auto del 27 de abril de 201712 se corrió traslado a las partes para alegar. 10 Folios 202 a 205, C1. 11 Folio 248, C1. 12 Folio 254, C1. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 19001-23-33-000-2014-00544-01 (4210-2016) ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandada presentó alegaciones finales con las que ratificó los argumentos expuestos en la contestación y en el recurso de apelación.13 La parte demandante radicó alegatos14 en los que reprodujo varios de los planteamientos expuestos en el acápite de normas violadas y concepto de violación de su demanda.
POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia.15 CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si el actor cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una o varias vinculaciones con carácter territorial o nacionalizado durante todo el tiempo de servicio, y en particular una con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 13 Folios 258 a 259, C1. 14 Folios 260 a 262, C1. 15 Ver constancia secretarial a folio 263, C1.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 19001-23-33-000-2014-00544-01 (4210-2016) 1. Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional.
Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4. Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»16. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: 16 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 19001-23-33-000-2014-00544-01 (4210-2016) «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199717 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201818 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 18 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 19001-23-33-000-2014-00544-01 (4210-2016) permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 19001-23-33-000-2014-00544-01 (4210-2016) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,19 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo 19 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 19001-23-33-000-2014-00544-01 (4210-2016) caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que el señor Luis Aliver Mosquera Buitrón nació el 12 de marzo de 1963,20 de modo que cumplió los 50 años el 12 de marzo de 2013.
El segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio del reclamante como docente territorial o nacionalizado, (el cual es punto de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial. • (i) Del 1.º de diciembre de 1979 al 31 de agosto de 1980 y (ii) del 1.º de septiembre de 1986 al 30 de septiembre de 1995 Conforme a los Formatos Únicos para la Expedición de Certificado de Historia Laboral expedidos el 25 de abril de 2014 por la Secretaría de Educación Municipal de Popayán,21 efectivamente se tiene demostrado que el demandante laboró como docente durante los dos períodos bajo estudio mediante unas vinculaciones que, según dichos documentos, se asegura que fueron nacionalizadas.
Pues bien, sobre el punto se destaca que en el expediente reposa el Decreto 038 del 30 de noviembre de 1979,22 por medio del cual el alcalde de Balboa (Cauca) nombró al accionante en el cargo de director de la “Escuela Rural Mixta de la Vereda Cabuyo Alto” de primaria, del que tomó posesión desde el 1.º de diciembre del mismo año.23 20 Según registro civil de nacimiento y fotocopia de cedula de ciudadanía obrantes a folios 3 y 26, C1. 21 Folios 28 a 30, C1. 22 Folio 4, C1. 23 Folio 5, C1.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 19001-23-33-000-2014-00544-01 (4210-2016) De igual forma, obra como prueba el Decreto 239 del 2 de septiembre de 1986,24 con el que, nuevamente el alcalde de Balboa nombra al señor Mosquera Buitrón en el cargo de director de la “Escuela Rural Mixta de El Turbio”, ello para desempañarse como tal a partir del 1.º de septiembre de la misma anualidad, específicamente en una plaza que se denominó municipal.
Al respecto, la Sala destaca que en los referidos actos se aprecia que la decisión fue adoptada sin la intervención directa del Ministerio de Educación Nacional, ni aval de este para que, en virtud de la desconcentración, la mencionada autoridad municipal en representación de la Nación efectuara la designación en comento, así como tampoco se verifica que se haya presentado autorización de financiamiento por parte del delegado de dicha cartera gubernamental ante el FER.
A partir de estos medios probatorios, se extrae con claridad que los referidos nombramientos del actor tuvieron lugar por decisión autónoma y directa del alcalde del municipio de Balboa, lo que indica que tal vínculo lo fue en calidad de docente territorial, toda vez que en la parte motiva del acto en mención no se señala que estas plazas se hubiesen creado y ocupado en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975, ni bajo los postulados del artículo 6.° de dicha norma, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación, intervención que tampoco se encuentra en el decreto referido previamente.
De hecho, en ningún momento se extrae que los cargos ejercidos por el reclamante hayan sido de aquellos propios de la planta de personal de la Nación, o que hubiese sido vinculado por la autoridad territorial como representante de la mencionada cartera en virtud de una autorización legal, por lo que se descarta que las mencionadas relaciones legales y reglamentarias hayan sido del orden nacional, más aún cuando tal situación se ajusta a la interpretación que se desarrolló en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, según la cual es territorial la plaza creada de forma exclusiva por el distrito, departamento o municipio respectivo, y cuyos gastos se cubran con cargo a su propio presupuesto.
Ahora, según los aludidos certificados laborales, la relación legal y reglamentaria del accionante durante los dos interregnos bajo estudio tenían una naturaleza jurídica nacionalizada. Sin embargo, en ninguna de las pruebas se menciona que la plaza ocupada haya sido creada o transformada con la financiación o aval por parte del representante del FER con recursos del Sistema General de Participaciones, sino que, por el contrario, del acto administrativo de nombramiento y del formato de historia laboral se concluye que el vínculo siempre tuvo un carácter territorial, tanto así que para el 24 Folio 6, C1.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 19001-23-33-000-2014-00544-01 (4210-2016) segundo período expresamente se señala que la posición directiva a ocupar era del orden municipal. Por consiguiente, los tiempos de labor oficial del demandante como maestro estatal territorial del (i) 1.º de diciembre de 1979 al 31 de agosto de 1980 (9 meses) y (ii) del 1.º de septiembre de 1986 al 30 de septiembre de 1995 (9 años y 29 días), pueden computarse para cumplir la exigencia de 20 años de servicio necesarios para acceder a la prerrogativa solicitada. • Del 4 de octubre de 1995, al menos hasta el 25 de abril de 201425 De conformidad el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido el 25 de abril de 2014 por la Secretaría de Educación Municipal de Popayán,26 se tiene demostrado con claridad que el reclamante laboró como educador oficial durante el lapso bajo estudio mediante una relación legal y reglamentaria que tal documento señala del orden nacional.
Al respecto, en el expediente reposa el Decreto 0954 del 18 de septiembre de 199527 proferido por el gobernador del departamento del Cauca en el que se decide nombrar al accionante en el cargo de docente seccional de la Escuela Rural Integrada de Olaya, plaza de la que tomó posesión desde 4 de octubre de 1995. En el referido acto se observa que la decisión fue adoptada con la intervención indirecta del delegado del Ministerio de Educación ante el FER del Cauca, pues no participó con su firma en los decretos, pero sí en la actuación administrativa exclusivamente con fines de autorización o aval de financiamiento de las referidas plazas.
A partir de este material probatorio, es posible arribar a la conclusión de que el demandante fue maestro oficial nacionalizado en el período estudiado, y no nacional como fue certificado, para lo cual es adecuado resaltar que el Consejo de Estado28 ha precisado sobre la primera clasificación aludida que: «El carácter nacionalizado de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».
Es pertinente señalar que en lo que respecta a la diferenciación y clasificación de las vinculaciones docentes, fue la misma Ley 91 de 1989 la que en su artículo 1.º consagró lo siguiente: 25 Esta fecha corresponde a la del certificado de historia laboral en el que se indica que, para ese momento, el accionante aún seguía activo. 26 Folios 27 a 28, C1. 27 Folio 7 a 8, C1. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 13 de julio de 2023.
Radicado: 25000 23 42 000 2019 00093 01 (3408–2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 19001-23-33-000-2014-00544-01 (4210-2016) «ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional.
Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» (Líneas intencionales).
Con base en lo anterior, se observa que el nombramiento del actor en el interregno bajo análisis tuvo lugar por decisión directa del gobernador del departamento del Cauca, ello con la indicación de que la plaza sería financiada con recursos del entonces Situado Fiscal, por lo que también se verifica que hubo una participación indirecta del delegado del Ministerio de Educación ante el FER solo con fines de autorización, tanto así que se ordenó remitir copia del acto de designación a dicho funcionario.
En tal sentido, resulta adecuado concluir que la plaza ocupada por el reclamante fue creada o transformada en vigencia y cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975 y bajo los postulados del artículo 6.° de dicha norma, en virtud de los cuales, los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación. Ahora, si bien el mencionado certificado laboral sostiene que la relación legal y reglamentaria fue nacional, lo cierto es que en ningún aparte del acto administrativo de nombramiento se advierte que la plaza ocupada por el demandante haya sido de aquellas previstas para la planta de personal de la referida cartera gubernamental, ni que esta entidad le haya conferido autorización expresa al departamento del Cauca para que nombrara al accionante en el cargo de docente, pues no se verifica intervención directa de la Nación en lo que respecta a la decisión de vinculación, sino solo la de su delegado ante el FER, pero exclusivamente para asegurar la financiación a través del entonces Situado Fiscal.
En consecuencia, lo que se verifica para el lapso examinado es que: i) la posición a ocupar está prevista en la planta de personal del departamento del Cauca, pero creada o autorizada para financiarse por la aprobación del respectivo Fondo Educativo Regional con recursos del SGP; ii) se advierte la presencia del delegado del Ministerio de Educación en la designación del actor, sin que ello signifique necesariamente que el docente sea del orden nacional, más aún cuando se observa que el trámite de vinculación fue realizado ante la máxima autoridad administrativa departamental; y en todo caso, iii) la decisión fue proferida en una fecha posterior al 1.° de enero de 1976, cuando en vigencia el proceso de nacionalización de la Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 19001-23-33-000-2014-00544-01 (4210-2016) educación pudo haberse creado o transformado dicha posición en virtud de la Ley 43 de 1975.
Lo anterior entonces se ajusta a la regla jurisprudencial interpretativa en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 cuando se indicó lo siguiente: «[…] se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1.° de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (i) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975). v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. […]».
Incluso, es del caso precisar que el hecho de que el reclamante hubiese presentado diferentes situaciones administrativas como traslados o ascensos a lo largo del interregno en comento, en nada modifica o altera la naturaleza jurídica de la relación legal y reglamentaria como había sido concebida desde el nombramiento, pues hasta tanto no haya solución de continuidad y una nueva manifestación nominadora de otra entidad, no puede hablarse de una variación del vínculo inicial.
Por consiguiente, al no encontrar razones que justifiquen prescindir del tiempo laborado por el demandante como docente nacionalizado durante el lapso transcurrido entre el 4 de octubre de 1995 y el 25 de abril de 2014 (18 años, 6 meses y 21 días), observa la Sala que, sumando los primeros períodos analizados previamente, el actor sí satisfizo el requisito de cumplir más de 20 años al servicio educativo como maestro con vinculaciones compatibles con la esencia de la pensión gracia. Seguidamente, sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar algún vínculo en una plaza docente de iguales calidades a las mencionadas con anterioridad, ello previo al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva sin dificultad del hecho de que el accionante efectivamente se desempeñó como tal al servicio del municipio de Balboa, nombrado como docente territorial, en particular para el tiempo comprendido entre el 1.º de diciembre de 1979 y el 31 de agosto de 1980; es decir, en un lapso anterior a la primera data en comento, por lo que se encuentra colmada la exigencia objeto de análisis.
En punto de cumplir el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta del demandante, entendida como el ejercicio del cargo con Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 19001-23-33-000-2014-00544-01 (4210-2016) honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa, ni en primera instancia y mucho menos mediante el recurso de apelación analizado en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe del interesado en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo.
Con base en lo expuesto, se estima que el tribunal de primera instancia acertó al acceder al reconocimiento de la pensión gracia solicitada por el señor Mosquera Buitrón, de suerte que habrá de confirmarse el fallo apelado, incluido el análisis de la prescripción, pues efectivamente, la fecha de exigibilidad del derecho fue el 13 de marzo de 2013 (cuando el docente cumplió con todos los requisitos para el efecto, lo cual no fue objeto de reparo), y se observa que la parte activa radicó la petición de reconocimiento el 20 de noviembre de 2013,29 y radicó la demanda el 5 de agosto de 2014,30 es decir, dentro del término de 3 años siguientes a la consolidación de la prerrogativa y de su interrupción, lo que implica, como lo estimó el juez de origen, que no se configuró dicha excepción. Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación y de los alegatos de conclusión presentados por la parte demandada no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses.
En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. 29 Ver folio 16, C1. 30 Ver sello de radicación a folio 53, C1. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 19001-23-33-000-2014-00544-01 (4210-2016) En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada que accedió a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandada según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.
TERCERO: SE RECONOCE PERSONERÍA como mandataria general de la UGPP a la abogada Marcela Patricia Ceballos Osorio con tarjeta profesional 214.303, y como apoderada sustituta a la abogada Evelyn María Molina Padilla, portadora de la tarjeta profesional 338.949, ello conforme a los poderes que se observan en el índice 46 de SAMAI.
CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente