CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., cinco (5) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 110010315000202304574-00 Actor: Mandato del Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia1 Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia2 Tema: Acción de tutela contra providencia judicial/ falta del cumplimiento del requisito general de relevancia constitucional Derecho Fundamental Invocado: Acceso a la administración de justicia Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el actor contra el Tribunal Administrativo de Antioquia.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES La solicitud 1.El actor, a través de apoderada, presentó acción de tutela contra la Sala Primera del Tribunal Administrativo del Antioquia, porque, a su juicio, al proferir el auto de 24 de febrero de 2023, en el proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 058373333001202000149-01, vulneró su derecho fundamental invocado supra. 1 Cfr. índice núm. 3 de SAMAI.
Documento denominado “ED_CARATULA(.pdf) NroActua 3”. Archivo aportado en forma digital. 2 Ibidem. 2 Núm. único de radicación: 110010315000202304574-00 Actor: Mandato del Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3.
La Superintendencia Nacional de Salud, mediante la Resolución núm. 000167 del 16 de marzo de 1995, autorizó el funcionamiento del Programa de la Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia, con el fin de organizar y garantizar la prestación del Plan Obligatorio de Salud de sus afiliados. 4.
Afirmó que, el Programa celebró diversos contratos con el Municipio de San Juan de Urabá para la administración de recursos del régimen subsidiado de seguridad social en salud y el aseguramiento de los beneficios del Sistema General de Seguridad Social en Salud al Régimen Subsidiario. 5. Manifestó que, mediante escrito radicado del 21 de noviembre de 2011, NURC 1-2011-099878, el director del Programa de EPS-S de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia, informó la decisión de retirar el programa de la administración del Régimen Subsidiado. 6.
Agregó que, la Superintendencia Nacional de Salud, mediante Resolución núm. 0808 del 2 de abril de 2012, tomó entre otras las siguientes decisiones: “[…] Ordenó la revocatoria del certificado de habilitación y toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios, y la intervención forzosa administrativa para liquidar del PROGRAMA DE EPS-S DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFENALCO ANTIOQUIA, entidad identificada con el NIT. 890.900.842-6.
Nombró al señor Mario Fernando Calle Uribe, como Agente Especial Liquidador del Programa de Entidad Promotora de Salud. Estableció que el régimen aplicable a la liquidación sería el establecido en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. […]”. 3 Núm. único de radicación: 110010315000202304574-00 Actor: Mandato del Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia 7.
Afirmó que, mediante la Resolución núm. 095 de 16 de septiembre de 2014, el Agente Liquidador del Programa de EPS-S en Liquidación de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia, en uso de sus facultades, liquidó una deuda por concepto de administración del régimen subsidiado, en contra del Municipio de San Juan de Urabá. 8.
Manifestó que, el 10 de abril de 2018 se suscribió un acuerdo de pago entre el actor y el Municipio de San Juan de Urabá, por el valor de ciento veintidós millones ciento treinta mil quinientos veintisiete pesos ($122.130.527.00). En el cual, el Municipio reconoció las deudas derivadas de los contratos celebrados en el periodo ocurrido entre el 1° de junio de 2010 y el 31 de marzo de 2011, y se comprometió hacer el pagó en el mes de noviembre de 2018. 9.
El mandato del Programa de EPS-S Liquidado de Comfenalco Antioquia, presentó demanda ejecutiva contra el Municipio de San Juan de Urabá Antioquia, para obtener el pago contenido en el acuerdo de pago. 10. El Juzgado Primero Oral Administrativo del Circuito de Turbo - Antioquia profirió el auto de 7 de abril de 2021, negando el mandamiento de pago. 11.
El Tribunal Administrativo de Antioquia profirió el auto de 24 de febrero de 2023 resolviendo lo siguiente: “[…]
PRIMERO: CONFIRMAR la decisión proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Turbo mediante la cual negó el mandamiento de pago, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. […]”. 12. Consideró que: “[…] Revisados los documentos obrantes en el plenario se advierte que, la obligación que pretende ejecutar tiene su origen en un contrato celebrado en el año 2010, que presuntamente fue liquidado de mutuo acuerdo y del cual la ejecutada adeuda la suma inmediatamente referida correspondiente a la Unidad de Pago por Capitación -UPC- con ocasión de los servicios prestados en el régimen subsidiado.
Teniendo en cuenta lo anterior, no hay duda que la obligación que se pretende ejecutar deviene de una relación contractual, en el que aparentemente la entidad ejecutada adeuda un saldo por la ejecución del mismo. 4 Núm. único de radicación: 110010315000202304574-00 Actor: Mandato del Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia Por lo anterior, no es de recibo el argumento del recurrente cuando afirma que el título base de recaudo es simple porque está constituido únicamente por el acuerdo de pago del 10 de abril de 2018, por cuanto ello sería desconocer la naturaleza y origen de la probable obligación que pretende ejecutar. […]”. […] “[…] La anterior posición ha sido reiterada por el Consejo de Estado en el sentido de indicar que tratándose de títulos ejecutivos contractuales complejos, la parte ejecutante debe cumplir con el requisito de autenticidad para efectos de que los documentos que aporte constituyan título ejecutivo en contra del deudor, precisando que es necesario que los mismos sean allegados al proceso en original o copia auténtica.
Siendo ello así, no puede pretender la parte actora que se libre mandamiento de pago de un documento allegado en copia simple en el que aparentemente se acuerda el pago de una deuda, comoquiera que la obligación que pretende cobrar se trata de un título complejo que no cumple lo señalado por la ley y la jurisprudencia. […]”. La solicitud de tutela Pretensiones 13.
El actor solicitó en su escrito de tutela: “[…] 1- Se ampare el derecho fundamental al acceso efectivo a la administración de justicia del Mandato de EPSS Liquidado de Comfenalco Antioquia, por las razones expuestas a lo largo de este escrito. 2- Que, como consecuencia de la anterior petición, deje sin efectos el auto proferido el 24 de febrero de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual confirmó la decisión de primera instancia de negar el mandamiento de pago solicitado por el Mandato de EPSS Liquidado de Comfenalco Antioquia, dentro del proceso ejecutivo iniciado en contra del Municipio de San Juan de Urabá, con radicado 0583733330012020-00149-01. 3- Que, como consecuencia de la petición anterior, se ordene al Tribunal Administrativo de Antioquia dictar una nueva decisión mediante la cual resuelva el recurso de apelación formulado por el Mandato de EPSS Liquidado de Comfenalco Antioquia contra el auto que negó el mandamiento de pago en el marco del proceso ejecutivo contra el Municipio de San Juan de Urabá con radicado No. 0583733330012020- 00149-01, ajustada a derecho y atendiendo a los parámetros jurisprudenciales previstos por la Corte Constitucional en materia del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. […]”. 5 Núm. único de radicación: 110010315000202304574-00 Actor: Mandato del Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia 14.
El actor en su escrito de tutela señaló que el Tribunal Administrativo del Antioquia incurrió en un defecto sustantivo por interpretación irrazonable de normas jurídicas. Actuación 15. El Despacho sustanciador, mediante auto de 30 de agosto de 2023; i) admitió la acción de tutela y ii) ordenó notificar a la Sala Primera del Tribunal Administrativo de Antioquia; y iii) vinculó al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Turbo y al Municipio de San Juan de Urabá - Antioquia, en calidad de terceros con interés legítimo, concediéndoles el término de tres (3) días para que rindieran informe sobre el particular.
Intervenciones de la demandada y de los terceros con interés legítimo 16. El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Turbo manifestó que: “[…] El Despacho considera que no ha vulnerado el derecho invocado por la parte accionante, teniendo en cuanta que el auto Interlocutorio No 223 del 7 de abril de 2022, por medio del cual se negó librar mandamiento de pago en primera medida se advirtió que la Resolución No 095 del 16 de septiembre de 2014, por la cual se liquida una deuda por concepto de administración del régimen subsidiado y ordena el pago a favor del Programa EPS-S en liquidación de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia, no se allegó la constancia de notificación al Municipio de San Juan de Urabá y se aporta en copia simple (fl. 6-11 y 148-156 archivo PDF 4 expediente digital).
Igualmente, el acuerdo de pago celebrado entre el Mandato del programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado EPS-S en liquidación de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia y el Municipio de San Juan de Urabá- Antioquia tiene su génesis en liquidaciones de contratos presuntamente liquidado por mutuo acuerdo entre las partes, de administración de recursos del régimen subsidiado que registran saldos por conceptos de Unidad de Pago por Capitación- UPC, documento aportado en copia simple (fl. 12 archivo PDF 4 expediente digital).
Por lo anterior, no queda duda para este Despacho que la obligación que se pretende ejecutar deviene de una relación contractual y no es de recibo los argumentos de la accionante al afirmar que dicho título es simple por estar constituido únicamente por el acuerdo de pago del 10 de abril de 2018, desconociendo la naturaleza y origen de la obligación que pretende ejecutar, por el contrario, está conformado por varios documentos convirtiéndose en un título complejo.
En relación a los títulos complejos derivados de contrato el Consejo de Estado1 ha indicado que está conformado no solo por el contrato, en el cual consta el compromiso de pago, sino por otros documentos elaborados por la Administración 6 Núm. único de radicación: 110010315000202304574-00 Actor: Mandato del Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia y el contratista, sin embargo, la parte ejecutante no aportó copia del contrato, prorrogas u Otrosí, facturas, acta de liquidación o acta que declare su incumplimiento del contrato o del acuerdo de pago, por lo tanto no contiene una obligación clara, expresa y exigible.[…]”. […] “[…] Como se puede observar, en el presente caso no se configura la violación al acceso efectivo a la administración de justicia como lo afirma la accionante, ya que se actuó de acuerdo al procedimiento estableciendo para el presente caso y de las pruebas aportadas con la demanda no se logró probar la existencia del título ejecutivo complejo derivado de actos contractuales relacionados con la administración de recursos del régimen subsidiado, como tampoco obra acta de liquidación que pueda respaldar el cuerdo de pago de la obligación contraída por parte del Municipio de San Juan de Urabá-Antioquia, razón por la cual, sin lugar a dudas no se puede librar mandamiento de pago por la ausencia de los aludidos requisitos de conformidad con el artículo 430 del C.G.P. […]”. 17.
La Sala Primera del Tribunal Administrativo de Antioquia y el Municipio de San Juan de Urabá – Antioquia guardaron silencio en esta oportunidad procesal. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 18. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; el artículo 1.º del Decreto núm. 1983 de 30 de noviembre de 2017, por el cual se establecen reglas para el reparto de la acción de tutela; y, el Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019.
Generalidades de la acción de tutela 19. La acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente señalados.
Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. 7 Núm. único de radicación: 110010315000202304574-00 Actor: Mandato del Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia Problema jurídico 20.
Corresponde a la Sala establecer: i) si, en efecto, es procedente la acción de tutela, acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, concretamente si se cumplió con el requisito general de relevancia constitucional. 21. Para resolver el presente problema jurídico esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, ii) requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) marco normativo y jurisprudencial del derecho al acceso a la administración de justicia, procediendo posteriormente a resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando, se satisfagan los requisitos generales.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 22. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena3, en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial.
Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales 23. Esta Sección adoptó4 como parámetros a seguir los señalados en la sentencia 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328 8 Núm. único de radicación: 110010315000202304574-00 Actor: Mandato del Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia C-590 de 8 de junio de 20055, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 24.
Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 25.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de un derecho fundamental con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”6 que encaje en dichos parámetros. 26.
Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 27.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 20147. 5 Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 6 Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P.Mauricio González Cuervo. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 9 Núm. único de radicación: 110010315000202304574-00 Actor: Mandato del Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 28.
La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional, en especial, el cumplimiento del requisito general de relevancia constitucional.
Acerca del requisito general de la relevancia constitucional 29. Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la citada Sentencia de Unificación de 5 de agosto de 20148, al referirse al requisito de relevancia constitucional, sostuvo lo siguiente: “[…] 3.3.5. Relevancia constitucional.
La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [9]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”[10]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [11].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. 8 Ut supra página 6. [9] “Sentencia T-173 de 1993.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [10] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [11] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 10 Núm. único de radicación: 110010315000202304574-00 Actor: Mandato del Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional[12].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [13].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [14]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [15]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] [12] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [13] “Corte Constitucional.
Sentencia T-173/93.” [14] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [15] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 11 Núm. único de radicación: 110010315000202304574-00 Actor: Mandato del Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes. 3.4.- No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]” (Resaltado fuera del texto). 30.
De la misma manera frente al tema la Corte Constitucional ha señalado16: “[…] La Corte Constitucional ha venido exigiendo como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales ‘que el asunto objeto de debate sea de evidente relevancia constitucional’ es decir, que el asunto puesto a consideración de esta Corporación, revista una gran trascendencia para la interpretación del estatuto superior, para su aplicación o en procura de su desarrollo eficaz, así como para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales.”17 Este tribunal, en un caso similar al ahora dilucidado, decidió declarar la improcedencia de la acción al no revestir el estudio del reconocimiento de los intereses moratorios, un asunto de relevancia constitucional.
En aquella ocasión la Corte advirtió: “En el presente caso, se cuestiona una sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala Laboral-, por cuanto se negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. La Corte Suprema de Justicia –Sala Laboral-, en reiterada jurisprudencia, ha venido sosteniendo que los mencionados intereses no proceden cuando se trata de reajustes pensionales, sino que los mismos sólo se causan cuando la entidad obligada al pago de la pensión entra en mora de reconocer la prestación o una vez reconocida la misma, retrasa el pago de las mesadas correspondientes.
Más allá de las condiciones personales del actor, quien no demuestra la calidad de sujeto de especial protección, la primera apreciación que puede hacerse, es que el asunto que nos ocupa tiene, en principio, una relevancia de tipo legal, y que aún haciendo una interpretación armónica del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 junto con las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos 13 (derecho a la igualdad), artículo 25 (derecho al trabajo), artículo 48 (derecho a la seguridad social) y el artículo 53 (derecho a la situación más favorable al trabajador y al pago oportuno y reajuste de las pensiones) del Estatuto Superior, se llegaría a la conclusión de que el contenido de dicho artículo, por el sólo hecho de derivarse de postulados constitucionales no tiene ‘per se’ vocación de derecho fundamental.”18 En esta ocasión, la Corte acoge y reitera el citado pronunciamiento máxime teniendo en cuenta que el sujeto que aduce la vulneración no demuestra, ni siquiera sumariamente, un perjuicio irremediable que haga de este caso, un asunto de relevancia constitucional que permita el estudio de fondo, menos aún si se tiene en 16 Corte Constitucional, Sentencia T-586 de 2012.
Magistrado ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 17Corte Constitucional, sentencia T-635 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 18 Ibidem. 12 Núm. único de radicación: 110010315000202304574-00 Actor: Mandato del Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia cuenta que los jueces ordinarios laborales reconocieron la indexación de la mesada pensional y negaron, bajo argumentos sólidos y no caprichosos, los intereses moratorios sobre la indexación […]”. 31.
En ese orden de ideas, el requisito general de la relevancia constitucional se acredita cuando: i) en el caso bajo estudio por parte del juez constitucional se involucra la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, y esa presunta afectación no tiene su origen en un debate estrictamente legal y económico, ii) cuando la actora en su escrito de tutela cumple con satisfacer una carga argumentativa mínima de establecer las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial accionada incurrió en algunas de las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; y iii) cuando se demuestra que el amparo presentado no se utiliza como una instancia procesal adicional.
Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia 32. Visto el artículo 229 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTICULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. […]”. 33. Atendiendo a que, la Corte Constitucional19 ha entendido el derecho de acceso a la administración de justicia, “[…] como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley […]”. 19 Corte Constitucional, Sentencia T-799 de 21 de octubre de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 13 Núm. único de radicación: 110010315000202304574-00 Actor: Mandato del Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia Análisis del caso concreto 34.
El actor, a través de apoderada, presentó solicitud de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 24 de febrero de 2023, en el proceso ejecutivo adelantado identificado con el número único de radicación 058373333001202000149-01, vulneró su derecho fundamental invocado supra. 35.
Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 36. La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados por el actor en su respectivo escrito de tutela.
Acervo y análisis probatorios 37. Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 37.1. Copia de la providencia de segunda instancia proferida por la Sala Primera del Tribunal Administrativo de Antioquia, el 24 de febrero de 2023. 14 Núm. único de radicación: 110010315000202304574-00 Actor: Mandato del Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia Solución del caso concreto Análisis del posible incumplimiento del requisito general de la relevancia constitucional 38.
Para la Sala, el presente asunto no se encuentra comprendido dentro de los que la jurisprudencia constitucional ha identificado como de clara relevancia constitucional. El actor en su escrito de tutela indicó lo siguiente20: “[…] En el caso concreto, el Tribunal Administrativo de Antioquia vulneró este derecho fundamental del cual es titular el mandato de EPSS Liquidado de COMFENALCO ANTIOQUIA como quiera que consideró, sin fundamento alguno, que el acuerdo de pago de 10 de abril de 2018, mediante el cual el Municipio reconoció las deudas derivadas de los contratos celebrados en el periodo ocurrido entre el 1° de junio de 2010 y el 31 de marzo de 2011, y se comprometió a hacer el pago en el mes de noviembre de 2018, no era título ejecutivo, sino que debía venir acompañado de otros documentos para que la obligación fuera clara, expresa y exigible, negándole al mandato el acceso efectivo a la administración de justicia para procurar el cumplimiento a cargo del Municipio de San Juan de Urabá de una prestación dineraria insoluta a su favor.
Esta conducta por parte del Tribunal accionado constituye una clara vía de hecho, como quiera que desconoce, en grave perjuicio a la tutela judicial del crédito de mi representada, que el documento presentado como sustento del cobro de las obligaciones adeudadas por el Municipio de San Juan de Urabá contiene, por sí mismo, una obligación clara, expresa y exigible, pues establece claramente un acreedor, un deudor, una prestación efectiva a ejecutar y la fecha en la cual se hizo exigible. […]”. […] “[…] En el caso concreto, la presente acción de tutela se sustenta en la configuración de un defecto sustantivo que vulneró el derecho fundamental al acceso efectivo a la administración de justicia. El aludido yerro tuvo una incidencia directa en la decisión de fondo que se tomó por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia, en la medida en que llevaron a que el Despacho accionado negara el mandamiento de pago solicitado por el Mandato de EPSS Liquidado de Comfenalco Antioquia, a pesar de que el acuerdo de pago de 10 de abril de 2018 que fue presentada como el título ejecutivo que sustenta el cobro de la obligación dineraria en contra del Municipio de San Juan de Urabá sí contiene una obligación clara, expresa y exigible. […]”. […] “[…] 20 Transcripción literal del texto de la solicitud de amparo. 15 Núm. único de radicación: 110010315000202304574-00 Actor: Mandato del Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia “[…]En el caso concreto, el Tribunal Administrativo de Antioquia erró al interpretar el numeral 3 del artículo 297 de la Ley 1437 de 2011 -Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), norma en la cual se describen los diversos documentos que pueden ser títulos ejecutivos en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
El Tribunal administrativo accionado, acogiendo la posición del juez ejecutivo de primera instancia, aplicó el numeral 3 del artículo 297 del CPACA para concluir que para el cobro de la obligación adeudada por parte del Municipio de San Juan de Urabá debía acompañarse, además del acuerdo de pago, copia del contrato, facturas, acta de liquidación, acto que declarara su incumplimiento y el acto que declarara el incumplimiento del acuerdo de pago que se pretendía ejecutar. […]”. […] “[…] De la lectura de la norma anteriormente citada, se evidencia que se interpretó la norma inadecuadamente, resultando de bulto el yerro cometido por el Tribunal Administrativo de Antioquia como quiera que, en el caso concreto, el título ejecutivo es el acuerdo de pago de 10 de abril de 2018, mediante el cual el Municipio de San Juan de Urabá reconoció las obligaciones contenidas en la resolución mencionada y se determinó expresamente la cuantía de una obligación dineraria adeudada por el Municipio, junto con la fecha de cumplimiento de la obligación. En este sentido, debe entenderse que la norma aplicable sigue siendo el mismo numeral 3 del artículo 297 del CPACA, sin embargo, no en lo atinente a los contratos o actos administrativos sino a “…cualquier otro acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles…” del que trata el último inciso del numeral, ya que el acuerdo de pago cumple con los requisitos que se exigen en el mismo artículo, en él consta una obligación clara, expresa y exigible a cargo de las partes intervinientes en la actuación mencionada. […]”. […] “[…] Se entiende entonces que, el Acta de acuerdo de pago no sólo reúne los requisitos mínimos para ser título ejecutivo, sino que claramente es un título ejecutivo simple que se acomoda al último inciso del numeral 3 del artículo 297 del CPACA.
El documento contiene por sí mismo la obligación clara y expresa porque contiene el valor de la obligación, las partes, la causa e incluso las condiciones de pago; además es exigible toda vez que no ha operado el término de prescripción y se viene adelantando un proceso para ejecutarla a favor del acreedor. Mismo proceso que se ha visto gravemente afectado por la interpretación inadecuada de la norma, que finalmente acaba vulnerando el derecho fundamental de Comfenalco Antioquia al libre acceso a la administración de justicia. […]”. 39.
Al respecto, es preciso indicar que el asunto controvertido por el actor ya fue objeto de estudio por la autoridad judicial accionada y la acción de tutela contra providencia judicial no constituye una tercera instancia que permita reabrir el debate resuelto por el juez natural, sino que tiene por objeto verificar si las entidades accionadas incurrieron en la vulneración de derechos fundamentales. 16 Núm. único de radicación: 110010315000202304574-00 Actor: Mandato del Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia 40.Además de lo anterior, para la Sala, el actor plantea una afectación de un derecho fundamental que tienen su origen en últimas en un debate estrictamente probatorio y económico, el cual ya fue expuesto dentro del proceso ejecutivo y fue decidido por el juez natural de la causa, por lo que no le corresponde al juez constitucional hacer un pronunciamiento adicional, toda vez que ello implicaría desconocer el principio de autonomía e independencia judicial y desnaturalizaría el mecanismo constitucional convirtiéndolo en una instancia adicional. 41.
Al respecto, la Corte Constitucional21 ha señalado: “[…] en el caso planteado se tiene que el asunto que se discute tiene un marcado carácter patrimonial, pues lo que está discusión es el pago de un derecho de crédito que se deriva a la imposición de una sanción pecuniaria por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio a la sociedad comercial Ponce León S. A. Ingenieros Consultores-en liquidación, lo que excluiría de plano la relevancia constitucional del asunto y, por lo tanto, la posibilidad de acudir a la tutela para proteger los derechos que la entidad tutelante considera afectados. […]”.
(Resaltado por la Sala). 42. Asimismo, es preciso indicar que, en ese mismo sentido, la Sección Primera de esta Corporación, en reiterados pronunciamientos22, y en especial, en la sentencia proferida el 3 de mayo de 2019 señaló lo siguiente: “[…] La Sala comparte dicho enfoque, en atención a que en el caso sub judice no se cumplió con el requisito atinente a la relevancia constitucional de la controversia; motivo por el cual, no es posible ni mucho menos procedente estudiarla de fondo.
Ello toda vez que lo pretendido por la parte actora es reabrir nuevamente el debate y la discusión jurídica sobre cuestiones estrictamente legales y, de índole económica, que por cierto ya fueron discutidas y falladas en el trámite del proceso ejecutivo con radicado 47001-33-33-006-2015-00370-0123, por parte de los jueces naturales de conocimiento de la acción ejecutiva correspondiente.
Sin embargo, no se puede olvidar que el instituto de la tutela contra providencias judiciales no busca proporcionar a los sujetos procesales de un juicio ordinario una tercera instancia, sino un mecanismo de protección y garantía de sus derechos fundamentales, eventualmente lesionados por un pronunciamiento judicial. De aquí 21 Corte Constitucional, sentencia T-136 de 27 de marzo de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 19 de diciembre de 2018, exp.
No. 11001-03-15-000-2018-03770-00 (AC). Actor: Ariel Ramiro Novoa Vargas. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 19 de noviembre de 2018, exp. No. 11001-03-15-000-2018-03772-00 (AC). Actor: María Eugenia García Chaparro y otro. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 10 de mayo de 2018, exp.
No. 11001-03-15-000-2018-00808-00 (AC). Actor: Jaime Alfonso Castro Martínez. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 15 de junio de 2018, exp. No. 11001-03-15-000-2018-01143-00 (AC). Actor: E.S.E. Hospital María Inmaculada. 23 Accionante: Francisco Rafael Palacio Valle. Accionado: Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta (Magdalena). 17 Núm. único de radicación: 110010315000202304574-00 Actor: Mandato del Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia que su procedencia sea excepcional24, toda vez que lo contrario atentaría contra la autonomía de los funcionarios judiciales, la seguridad jurídica y el principio de cosa juzgada, sin más25.
En ese orden de ideas, con base en las consideraciones expuestas, y ante la inobservancia del requisito general de procedibilidad atinente a la relevancia constitucional de la controversia, ésta Sala de Decisión confirmará en su totalidad la sentencia de tutela impugnada del 18 de marzo de 201926, mediante la cual la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado resolvió declarar improcedente la acción de amparo interpuesta por el señor Francisco Rafael Palacio Valle […]”. 43.
Ahora bien, precisado lo anterior, se advierte que a través de la sentencia de unificación SU – 215 de 2022, señaló que la simple enunciación de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito general de la relevancia constitucional.
A juicio del máximo Tribunal de lo Constitucional es indispensable que el caso en cuestión: (i) tenga la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental […]; (ii) que el alcance de la controversia “[…] no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas […]”; y (iii) que en el escrito de tutela se “[…] justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]”. 44.
La Sala considera que la discusión que se expone a través del escrito de tutela, siguiendo lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia antes transcrita, no tiene trascendencia constitucional porque el núcleo de la controversia se encuentra limitado a asuntos meramente probatorios y económicos cuya competencia se encuentran en cabeza del juez de lo contencioso administrativo. 45.
Igualmente, el conflicto que subyace en esta oportunidad tiene un alcance de contenido particular y meramente económico, esto es así porque la discusión y los argumentos que se extraen de la acción de tutela, más que develar la necesidad de protección de un derecho fundamental, buscan que el juez de tutela valide la tesis 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 17 de noviembre de 2016, radicación No. 11001-03-15-000-2016-02862-00.
Actor: Rosa Gómez Effer (C.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala). 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 3 de noviembre de 2016, radicación: 11001-03-15-000-2016-02244-00. Actor: Claudia Consuelo Mc’Lauchlin Cobaleda (C.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala). 26 Visible a folios 160 a 164 de la causa constitucional. 18 Núm. único de radicación: 110010315000202304574-00 Actor: Mandato del Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia jurídica del actor y, con ello, acceda a las pretensiones de la demanda, sin que de esta discusión se pueda evidenciar una clara trascendencia o relevancia constitucional. 46.
Para la Sala, la controversia planteada por el actor es de naturaleza puramente probatoria y económica; y no gira en torno al contenido, alcance y goce de los derechos fundamentales indicados supra. 47. En ese orden de ideas, la Sala considera que la acción de tutela busca cuestionar el criterio de interpretación probatoria de la autoridad judicial accionada, es decir, el actor acude al juez constitucional buscando la corrección del criterio jurídico del juez natural y reabrir un debate probatorio y económico concluido que escapa de la órbita de competencia del juez constitucional.
Si bien es cierto, el actor alega la vulneración de su derecho fundamental indicado supra, el criterio de la relevancia constitucional, no se determina con su mera enunciación, sino mediante la acreditación expresa y razonable de una presunta amenaza o vulneración de los mismos, lo cual no aconteció en el caso sub examine. 48. Los supuestos de vulneración al acceso a la administración de justicia, enunciado por el actor, no se evidencian en el caso sub examine, toda vez que el proceso ejecutivo se adelantó ante el juez competente, en respeto de las formas propias del proceso, y respetó el derecho de presentar y controvertir las pruebas allegadas.
Además, no concurre una situación de amenaza o alguna causal de vulnerabilidad que amerite la actuación del juez constitucional. 49. En ese orden de ideas, para la Sala alegar un presunto desconocimiento de principios o garantías superiores, en el marco de un debate de carácter probatorio y económico, no es una circunstancia que habilite por sí misma la procedencia de la tutela contra una providencia judicial. 50.
De conformidad con lo anteriormente expuesto, para la Sala no se cumple con el requisito general de relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, en la medida que, si bien el actor enuncia la 19 Núm. único de radicación: 110010315000202304574-00 Actor: Mandato del Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia trasgresión de un derecho fundamental indicado supra, esa presunta afectación tiene su origen en un debate estrictamente probatorio y económico.
Conclusiones de la Sala 51. Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala declarará improcedente el amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR improcedente la solicitud de tutela que presentó el actor contra la autoridad judicial accionada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: En caso de que no fuere impugnada la sentencia conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. 20 Núm. único de radicación: 110010315000202304574-00 Actor: Mandato del Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.