Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D. C., primero (1. °) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA Radicación: 05001-33-33-019-2020-00334-01(4553-2023) Demandante: Deyanid Méndez Bocanegra Demandado: Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, FOMAG.
Temas: Admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Auto interlocutorio ASUNTO La señora Deyanid Méndez Bocanegra interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia de segunda instancia proferida el 31 de mayo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad.
Como fundamento del citado medio de impugnación, manifestó que el fallo recurrido desconoció la Sentencia de Unificación SUJ-014-CE-S2-2019, emitida por esta Corporación. CONSIDERACIONES • Admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia El control relativo a la admisión del recurso exige estudiar la sustentación de este a efectos de determinar que cumpla las exigencias del artículo 262 del CPACA.
Esta norma contempla su contenido mínimo y prevé que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia debe incluir: (i) la designación de las partes; (ii) la indicación de la sentencia recurrida; (iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos objeto de debate; y (iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada, junto con las razones que le sirven de fundamento.
En lo que se refiere al último de los requisitos anotados, es importante precisar que no todas las decisiones que profiere el Consejo de Estado, como máxima autoridad de la Radicado: 05001-33-33-019-2020-00334-01(4553-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 jurisdicción contencioso administrativa, adquieren la naturaleza de sentencia de unificación, porque esa calidad se reservó para las providencias que de manera expresa señala el artículo 270 del CPACA.
De otro lado, conviene insistir en que no basta con la indicación precisa de la providencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada pues, como se anotó, el artículo 262 del CPACA exige que, además, se aduzcan «[…] las razones que le sirven de fundamento», requisito que supone para la parte recurrente realizar un ejercicio de comparación entre la ratio decidendi que utilizaron, de un lado, la sentencia de unificación y, de otro, la sentencia impugnada en sede extraordinaria.
De allí se desprende la necesidad de que las temáticas o conceptos sobre las que versan las decisiones contrastadas sea la misma y, por supuesto, que esta identidad de materia no se predique simplemente respecto de los argumentos de paso u obiter dicta sino de las razones esenciales de la decisión u ratio decidendi. De no satisfacerse esa exigencia, no será factible la admisión del recurso extraordinario.
Es pertinente resaltar que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no puede convertirse en una tercera instancia por medio del cual las partes discutan sus inconformidades respecto de las decisiones adoptadas en el proceso ordinario, en única o segunda instancia. Su carácter extraordinario y excepcional implica que el cumplimiento de los presupuestos previstos para que se conceda y se admita deben analizarse con rigor, de manera que si resulta dable exceptuar el principio de la cosa juzgada como un efecto propio de este medio impugnatorio sea, no por una interpretación vaga y abierta respecto de los requisitos de procedencia, sino porque en realidad, con su ejercicio, se pretende «[…] asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere el caso, reparar los agravios […]»1.
Explicados los requisitos que debe reunir la sustentación del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, se puede adoptar por el consejero alguna de estas decisiones, de conformidad con el artículo 265 del CPACA: Si el recurso reúne los requisitos legales, el magistrado ponente lo admitirá. Si carece de los requisitos consagrados en el artículo 262, señalará los defectos para que el recurrente los subsane en el término de cinco (5) días, si este no lo hiciere, lo rechazará y ordenará devolver el expediente al despacho de origen.
El recurso también será rechazado cuando fuere improcedente, pese a haberse concedido.
PARÁGRAFO. El recurso se rechazará de plano y se condenará en costas al recurrente, cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no es aplicable al caso. […] 1 Artículo 256 del CPACA. Radicado: 05001-33-33-019-2020-00334-01(4553-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 • Análisis del despacho Se procede a estudiar si se encuentran reunidos los requisitos para admitir el recurso. - Oportunidad en la interposición y sustentación La sentencia del 31 de mayo de 2023 se notificó a la parte demandante el 5 de junio del mismo año y dado que el memorial de sustentación se radicó el 22, se concluye que la recurrente cumplió con la carga que le asistía dentro de la oportunidad que prevé el artículo 261 del CPACA - Designación de las partes Se trata de la señora Deyanid Méndez Bocanegra y la Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, quienes intervinieron en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se adelantó en sede de instancias. - Providencia impugnada La recurrente manifestó que la sentencia objeto de recurso es la proferida el 31 de mayo de 2023, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión. En dicha providencia el tribunal sostuvo que, a la luz de la normativa vigente y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, es claro que las prestaciones de que tratan el numeral 2° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, y el artículo 142 de la Ley 100 de 1993, son equiparables y, por consiguiente, no acumulables, en la medida que buscan garantizar el poder adquisitivo de las prestaciones, son además incompatibles por pertenecer a regímenes diferentes.
Adicionalmente, para aquellas personas que causaron su derecho a la pensión a partir del 25 de julio de 2005, fecha de entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005, no hay lugar al reconocimiento de dichas prestaciones, toda vez que no pueden recibir más de trece (13) mesadas al año, correspondiendo dichas prestaciones a una mesada adicional a estas trece, salvo que perciban una pensión igual o inferior a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, si la misma se causa antes del 31 de julio de 2011.
En el caso concreto sostuvo que le fue reconocida la pensión jubilación le fue reconocida a través de la Resolución 6375 del 18 de mayo de 2012, proferida por la Secretaría de Educación del municipio de Medellín en una cuantía de $2’166.621 efectiva a partir del 21 de julio de 2011, esto es, inferior a 3 salarios mínimos legales mensuales vigentes ($1’606.800), la misma no cumplió con el requisito temporal establecido en el Acto Legislativo 01 de 2005, es decir, que hubiere sido causada antes del 31 de julio de 2011.
Radicado: 05001-33-33-019-2020-00334-01(4553-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Que la sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019 consolidó el criterio sobre el IBL de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, dependiendo de la fecha de ingreso o vinculación al servicio educativo oficial y adicionó: «que si bien se mencionó lo expuesto por la parte actora, ello fue a manera de explicación frente al análisis del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pero no se indicó nada frente a la aplicación del Acto Legislativo 01 de 2005 en relación con la prohibición de recibir más de 13 mesadas pensionales»; por lo que el argumento expuesto por la demandante, no es de recibo, dado que en tal sentencia no se trató del tema objeto de estudio. - Relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio El contexto fáctico en el que la parte demandante fundamentó el recurso interpuesto puede sintetizarse como sigue a continuación: Que por Resolución 6375 del 15 de mayo de 2012, le fue reconocida a la actora una pensión de jubilación, con fundamento en la Ley 91 de 1989 e instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en la que pretendió se declarara la nulidad del Oficio 202030078379 del 10 de marzo de 2020 y de la Resolución 202050024006 del 31 de marzo de 2020, mediante los cuales, negó el reconocimiento de la prima de junio establecida en el artículo 15, numeral 2.º, literal b de la Ley 91 de 1989.
Que en primera instancia conoció el Juzgado Diecinueve (19) Administrativo Oral del Circuito de Medellín y mediante sentencia del 31 de agosto de 2021, denegó las súplicas de la demanda, decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, el 31 de mayo de 2023 y notificado el 5 de junio del mismo año. - Indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento Se expresó que la providencia del 31 de mayo de 2023 desconoció la sentencia de unificación del Consejo de Estado SUJ-014-CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019, proferida dentro del expediente 68001-23-33-000-2015-00569-01(0935-2017).
Al revisarse la naturaleza del referido fallo del 25 de abril de 2019, se observa que se trata de una decisión adoptada por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ejercido en vigencia del CPACA, en la que unificó: Primero: Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar lo siguiente: De acuerdo con el parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, son dos los regímenes prestacionales que regulan el derecho a la pensión de jubilación y/o vejez para los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial.
La aplicación de cada uno de estos regímenes está condicionada a la fecha de ingreso o vinculación al servicio educativo oficial de cada docente, así: Radicado: 05001-33-33-019-2020-00334-01(4553-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 a. En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo. b. Los docentes vinculados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, les aplica el régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en dicho régimen, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres.
Los factores que se deben incluir en el ingreso base de liquidación son los previstos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los que se efectuaron las respectivas cotizaciones. (Apartes resaltados del texto original) Como sustentación se adujo: [N]o se puede equiparar la prima de mitad de año establecida en el numeral 2, literal b) del artículo 15 de la Ley 91 de 198, con una mesada adicional, pues su naturaleza fue expresamente establecida por el legislador como una prima, no como una mesada pensional adicional; así que el hecho de que para su monto se haya establecido que equivale a una mesada pensional, no varía su naturaleza de prima.
Con fundamento en los anteriores fundamentos es que el JUZGADO y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA realizaron una equívoca argumentación jurídica que no es acorde con la ley y la jurisprudencia y que afecta gravemente los derechos de mi mandante. Se estima que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia debe rechazarse, por las siguientes razones: Los argumentos consisten en que el Tribunal Administrativo de Boyacá realizó una argumentación equivocada, al considerar que la prima de mitad de año consagrada en el numeral 2.º, literal b) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, puede tenerse como una mesada adicional.
Si se analiza la sentencia de unificación, se advierte que no existe unidad de materia entre la situación particular de la señora Deyanid Méndez y los puntos resueltos en ella, pues dicha sentencia unificó lo relacionado con el régimen pensional aplicable a los docentes y la forma de liquidar el IBL; mientras en este caso, se pretende el pago de la prima de mitad de año prevista en el numeral 2.º, literal b) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, es decir no hay relación, no hay identidad.
Por consiguiente, y como la sentencia de unificación invocada no es aplicable al caso concreto, se rechazará de plano el recurso extraordinario de unificación de la referencia, en atención a lo previsto en el parágrafo del artículo 265 del CPACA; sin embargo, no se condenará en costas a la recurrente, con base en el numeral 8.º del Radicado: 05001-33-33-019-2020-00334-01(4553-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 artículo 365 del Código General del Proceso, 2 toda vez que no están causadas ni comprobadas, ya que la entidad no ha realizado actuación alguna en el trámite del presente medio de impugnación Por lo expuesto, se RESUELVE Primero: Rechazar de plano el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la señora Deyanid Méndez Bocanegra contra la sentencia de segunda instancia proferida el 31 de mayo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión. Segundo: Ejecutoriada la presente providencia, por secretaría devolver el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente 2 «8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».