Radicado: 05001-23-33-000-2021-01522-01 (27106) Demandante: William María Restrepo Luján Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., treinta (30) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 05001-23-33-000-2021-01522-01 (27106) Demandante WILLIAM MARÍA RESTREPO LUJÁN Demandado UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP Temas Liquidación de aportes al Sistema de Seguridad Social.

Indebido agotamiento de los recursos de la actuación administrativa. Caducidad SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 24 de mayo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, que decidió lo siguiente1: “PRIMERO: SE DECLARAN PROBADAS las excepciones de Caducidad del medio de control y de Falta de agotamiento de los recursos obligatorios de ley, propuestas por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP- y, en consecuencia, se da por terminado el proceso.

SEGUNDO: SE CONDENA EN COSTAS a la parte demandante, las que serán liquidadas, incluidas las agencias en derecho, por la Secretaría de esta Corporación.

TERCERO

NOTIFÍQUESE ESTA SENTENCIA de conformidad con el artículo 203 del CPACA.”

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) expidió el Requerimiento para Declarar y/o Corregir Nro. RCD-2017-03623 del 29 de noviembre de 2017, por la conducta de omisión en la afiliación y pago de aportes a salud, pensión y fondo de solidaridad parte del actor por los meses de enero a diciembre de 2015 (fls.29 a 34).

Posteriormente, la entidad profirió liquidación oficial mediante la Resolución Nro. RDO 2019-00201 del 28 de enero de 2019, en el sentido de liquidar la omisión en $58.742.200 e imponer sanción por $117.484.400 (fls.21 a 26). Contra la anterior decisión el actor no interpuso el recurso de reconsideración. 1 Índice 2 de Samai/EXPEDIENTE DIGITAL/”ED_SENTENCIA_07SENTENCIA(.pdf) NroActua 2” Radicado: 05001-23-33-000-2021-01522-01 (27106) Demandante: William María Restrepo Luján Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el demandante formuló las siguientes pretensiones2: “PRIMERA: - DECLARAR LA NULIDAD del acto administrativo Resolución RDO-2019-00201 del 28 de enero del 2019, notificado irregularmente por aviso el día 20 de febrero del 2019, expedida por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, donde se liquidan parafiscales y se sanciona al cotizante WILLIAM RESTREPO LUJAN.

SEGUNDO: - ORDENAR EL RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, ordenando a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP, archivar cualquier actuación posterior al decreto de la NULIDAD.

TERCERO: - CONDENAR en Costas y Agencias en Derecho al DEMANDADO.” A los anteriores efectos, el demandante invocó como violados los artículos 82, 563, 568, 583 y 730 del Estatuto Tributario; 15 de la Ley 100 de 1993; 156 de la Ley 1151 de 2007, 72 y 137 de la Ley 1437 de 2011; 33 de la Ley 1438 de 2011; 180 de la Ley 1607 de 2012 y el parágrafo del artículo 1º del Decreto 510 de 2003.

El concepto de nulidad se resume de la siguiente manera: 1. Expedición irregular de los actos demandados Indicó que la liquidación oficial era nula por cuanto estaba inmersa en la causal prevista en el numeral 2 del artículo 730 del Estatuto Tributario, dado que en este caso no se notificó el requerimiento especial. Precisó que, según el artículo 563 ibidem, los actos de la Administración deben ser notificados a la dirección informada por el contribuyente en su última declaración, o mediante formato oficial de cambio de dirección, pero cuando no se hubiere informado dirección alguna, la actuación podría ser notificada a la dirección establecida por la autoridad mediante la verificación de guías telefónicas, directorios y, en general, información oficial o bancaria.

De manera que, solo cuando no sea posible establecer la dirección del responsable por ninguno de los medios anteriormente señalados, la entidad deberá notificar sus actuaciones por medio de publicación en su portal web. El demandante advirtió que, de conformidad con su RUT, la dirección a la cual la UGPP debió remitir la notificación de los actos era la “Carrera 43 A #27-205 Local 2227 de Medellín”, no obstante, fueron enviados a la dirección “Carrera 43 A #27-205 Local 2227 del Municipio de Itagüí”.

Precisó que cuando la notificación es devuelta por correo, el artículo 568 del Estatuto prevé la notificación por aviso, que consagra que la parte resolutiva del acto se publique en el portal web de la entidad y en un lugar de acceso al público, incluyendo mecanismos de búsqueda, caso en el cual los términos para la Administración se contabilizarán a partir de la fecha de introducción al correo, pero para el contribuyente a partir del día hábil siguiente a la publicación del aviso.

Ahora, 2 Samai/índice2/Expedientedigital/ED_EXPEDIENTE_01EXPEDIENTEJUZGADO Radicado: 05001-23-33-000-2021-01522-01 (27106) Demandante: William María Restrepo Luján Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 cuando la causal de devolución de la notificación es por enviarse a una dirección distinta a la informada en el RUT, la autoridad tributaria deberá notificar su decisión a la dirección correcta dentro del término legal.

En este caso, la UGPP, desde el principio, debió corregir la notificación enviada a una dirección distinta a la informada en el RUT, lo cual pasó por alto y, en su lugar, procedió a dar aplicación a la publicación de los actos mediante aviso, lo cual también era irregular de conformidad con las normas que regulan la materia. Advirtió que el artículo 72 de la Ley 1437 de 2011 consagra que la falta o irregularidad en las notificaciones implica que no se tenga por hecha e impide que las decisiones administrativas produzcan efectos legales.

Precisó que el Requerimiento para Declarar y/o Corregir Nro. RCD-2017-03623 del 29 de noviembre de 2017 es un acto preparatorio con consecuencias distintas al acto definitivo, sin embargo, es un requisito sine qua non para la liquidación oficial, de acuerdo con el artículo 180 de la Ley 1607 de 2012. 2. Otros aspectos Afirmó que aunque el artículo 180 de la Ley 1607 de 2012, que regula el procedimiento a seguir por la UGPP, no contempló que se pudiera demandar la liquidación oficial usando la figura per saltum, lo cierto era que el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 dispuso que, en lo no previsto en esa norma, los procedimientos de liquidación se ajustarán a lo establecido en el Estatuto Tributario, Libro V, Títulos I, IV, V y VI.

Anotó que el pago a seguridad social de los independientes con capacidad económica no podría ser inferior al salario mínimo y debía guardar correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos (artículo 15 de la Ley 100). De manera que, era posible excluir del cálculo de los ingresos aquellas sumas correspondientes a los costos necesarios para el desarrollo de la actividad lucrativa (artículo 1º del Decreto 510 de 2003)3.

Pese a lo anterior, la entidad desconoció la exclusión de los costos en los que incurrió para el desarrollo de su actividad económica, lo que dio lugar a calcular el IBC sobre la totalidad del monto de los ingresos efectivamente percibidos. Agregó que, como la norma de seguridad social remitía a las disposiciones referentes a los costos y gastos de los cotizantes, en el proceso debió atenderse lo relativo a los costos estimados o presuntos de que trata el artículo 82 del Estatuto Tributario.

En ese sentido, la UGPP debió reconocer los costos presuntos del actor, so pena de declararse la nulidad de la actuación con fundamento en la causal 4 del artículo 730 del Estatuto Tributario. 3. Ineficacia del acto administrativo por inexistencia de la norma Sostuvo que la UGPP no tuvo en cuenta los principios de equidad y justicia consagrados en la Constitución. También desconoció la presunción de capacidad de pago y de ingresos establecida 3 Al respecto citó la decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado del 26 de julio de 2007, radicado Nro. 1832, C.P. Luis Fernando Álvarez Jaramillo Radicado: 05001-23-33-000-2021-01522-01 (27106) Demandante: William María Restrepo Luján Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 en el artículo 33 de la Ley 1438 de 2011, puesto que dicha norma dispuso que el gobierno reglamentaría la materia, y en los actos demandados se “usaron” decretos anteriores a la expedición de esa ley. 4.

Reserva de las declaraciones tributarias Afirmó que, de conformidad con el artículo 583 del Estatuto Tributario, la información de las bases gravables y la determinación privada de los impuestos que figuren en las respectivas declaraciones son de carácter reservado, por consiguiente, la UGPP no tenía la facultad para consultar dicha información sin autorización del contribuyente.

Oposición de la demanda La entidad demandada controvirtió las pretensiones de la demanda4. Al efecto propuso las excepciones de caducidad, inepta demanda por indebido agotamiento de los recursos en sede administrativa y falta de competencia en razón de la cuantía5. Indicó que la Resolución RDO 2019-00201 del 28 de enero de 2019 quedó notificada mediante aviso fijado el 20 de febrero de 2019, por lo que de conformidad con lo previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, el término de caducidad del presente medio de control transcurrió entre el 21 de febrero y el 21 de junio de 2019.

No obstante, la demanda se radicó el 3 de marzo de 2020, es decir, por fuera de los 4 meses. Si en gracia de discusión se aceptara que no se surtió en debida forma la notificación, el término de caducidad debía contarse desde el momento en que el actor tuvo conocimiento del proceso, que para el caso concreto fue el 28 de octubre de 2019, fecha en la cual se le entregó al actor copia del expediente administrativo, por lo que los 4 meses para presentar la demanda fenecieron el 2 de marzo de 2020 (el 29 de febrero de 2020 fue día inhábil), sin embargo, la demanda fue extemporánea (3 de marzo de 2020)6.

Sobre los recursos obligatorios en sede administrativa (artículo 161-2 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), precisó que la liquidación oficial fue notificada al aportante por aviso del 20 de febrero de 2019, por lo que el recurso de reconsideración contra dicho acto debió interponerse a más tardar el 20 de abril de 2019, según el artículo 50 de la Ley 1739 de 2014 (que modificó el artículo 180 de la Ley 1607 de 2012), sin embargo, el interesado guardó silencio y no ejerció su derecho dentro de la oportunidad prevista para ello7.

Advirtió que, en este caso, no era procedente la demanda per saltum, toda vez que el artículo 720 del Estatuto Tributario dispone como requisito para acceder a esta figura que el aportante respondiera el requerimiento para declarar y/o corregir, situación que no ocurrió, lo cual fue aceptado por el actor en la demanda. 4 Samai/índice2/Expedientedigital/ED_EXPEDIENTE_01EXPEDIENTEJUZGADO. 5 Sobre este aspecto se pone de presente que la demanda fue admitida por el Juzgado Veintiuno Administrativo Oral de Medellín, quien declaró su falta de competencia en audiencia inicial celebrada el 17 de marzo de 2021 y ordenó su remisión al Tribunal Administrativo de Antioquia, quien continuó con el trámite del proceso. 6 Citó la sentencia del Consejo de Estado, del 1 de agosto de 2016, exp. 56525, C.P. Hernán Andrade Rincón 7 Al respecto citó las sentencias del 24 de octubre de 2013, exp.19108, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia y del 23 de abril de 2009, exp.16536.

Radicado: 05001-23-33-000-2021-01522-01 (27106) Demandante: William María Restrepo Luján Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Anotó que como el presente conflicto versaba sobre asuntos tributarios, como lo eran las contribuciones parafiscales, y que como las pretensiones del actor superaban los 100 SMMLV, la competencia estaba en cabeza del Tribunal Administrativo y no de los juzgados.

Sobre el primer cargo de nulidad, explicó que el proceso de fiscalización en contra del actor inició con la expedición del Requerimiento para Declarar y/o Corregir Nro. RDC 2017-03623 del 29 de noviembre de 2017, el cual se intentó notificar por correo a la dirección del contribuyente, informada en su RUT, sin embargo, como dicho envío fue devuelto por la empresa de correo bajo la anotación “no reside”, se procedió a notificar el acto por aviso.

Igual suerte corrió la Liquidación Oficial Nro. RDO 2019-00201 del 28 de enero de 2019, la cual en principio fue remitida por correo certificado y devuelta por la empresa 472, ante lo cual la UGPP notificó el acto por aviso fijado en la cartelera y en la página web el 20 de febrero de 2019. Anotó que no era cierto que tanto el requerimiento como la liquidación oficial hubieren sido notificados en la ciudad de Itagüí, pues como podía advertirse de los oficios y las guías de notificación de la empresa de correo, estos se enviaron a la dirección registrada en el RUT del contribuyente en Medellín. Sin embargo, ante la devolución bajo la anotación “no reside” la entidad procedió a su publicación mediante aviso como lo habilita la norma, sin que se evidencie una vulneración al debido proceso.

Frente a los demás cargos, señaló que el artículo 180 de la Ley 1607 de 2012 (modificado por la Ley 1739 de 2014), consagra el procedimiento a seguir para la determinación de las contribuciones parafiscales, por lo que no era procedente remitirse al Estatuto Tributario como lo pretendía el actor al mencionar la figura per saltum. Además, su aplicación tampoco era viable en este caso, pues como se expuso, el actor no atendió el requerimiento para declarar.

En lo que tiene que ver con la base gravable de las contribuciones parafiscales, expuso que, según el artículo 3 del Decreto 510 de 2003, era la misma para salud y pensión, tomando en todos los casos como mínimo 1 SMMLV y máximo 25 salarios. Además, de conformidad con los artículos 66 del Decreto 806 de 1998, 33 de la Ley 1438 de 2011 y 6 de la Ley 797 de 2003, la base de cotización de los trabajadores independientes corresponde a los ingresos efectivamente recibidos y existe una presunción legal de capacidad de pago y de ingresos.

Hizo un recuento de las normas que regulan el aporte de los trabajadores independientes y cuáles personas están dentro de esta clasificación, para concluir que fueron aplicadas correctamente en el caso concreto, destacando que, como el actor no aportó las pruebas que permitieran verificar el valor de los costos y gastos, no fue posible tenerlos en cuenta al momento de proferir la liquidación oficial, máxime cuando es deber del interesado probar la realidad de los hechos que alega.

Indicó que no se desconocieron principios constitucionales, pues los trabajadores independientes con capacidad de pago tienen la obligación de afiliarse y cotizar, ya que es su deber contribuir con las cargas del Estado. Radicado: 05001-23-33-000-2021-01522-01 (27106) Demandante: William María Restrepo Luján Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad declaró probadas las excepciones de caducidad del medio de control y falta de agotamiento de los recursos obligatorios de ley, con fundamento en lo siguiente8: En relación con la notificación de los actos proferidos por la UGPP, mencionó que por disposición del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, debía observarse lo dispuesto en el Estatuto Tributario, para lo cual citó los artículos 563 y 565 ibidem.

Advirtió que la Administración intentó la notificación del requerimiento de información por correo a la dirección “Carrera 43 A #27-205 Local 2227 de la ciudad de Itagüí”, pero ante su devolución procedió a notificar mediante aviso, lo mismo sucedió con el requerimiento para declarar y/o corregir, y la liquidación oficial. No obstante, revisado el RUT del actor, la dirección correspondía a la “Carrera 43 A #27-205 Local 2227 de la ciudad de Medellín”, lo que en principio permitía advertir que las notificaciones se enviaron a una dirección distinta a la informada por el contribuyente, pues si bien la nomenclatura era la misma la ciudad era diferente.

Pese a lo anterior, destacó que el apoderado del actor radicó derecho de petición ante la UGPP el 16 de septiembre de 2019, con radicado Nro. 2019700102870382, solicitando información sobre cualquier actuación adelantada en contra de su representado, lo cual fue atendido por la Administración mediante el Oficio Nro. 2019152013067781 del 25 de octubre de 2019, enviado al interesado mediante correo el 28 de octubre del mismo año, en el que se le indicó, entre otras cosas, lo pertinente sobre el requerimiento de información, el requerimiento para declarar y/o corregir y la liquidación oficial.

Además, se remitió al apoderado la respuesta y copia del expediente. En este orden, aunque las notificaciones del acto acusado y de los requerimientos previos, efectuadas por correo y posteriormente por aviso por parte de la entidad, fueron irregulares, lo cierto era que el demandante conoció del expediente contentivo de la actuación adelantada en su contra, desde el 28 de octubre de 2019, por ende, el período de caducidad del medio de control inició el 29 de octubre de 2019 y terminó el 29 de febrero de 2020, que por ser sábado se corrió para el día hábil siguiente, esto es, el 2 de marzo de 2020.

Así, como el actor interpuso la demanda en cuestión el 3 de marzo del 2020, para ese momento ya habían fenecido los términos legales y, en consecuencia, operó el fenómeno de caducidad del medio de control. Posteriormente, el Tribunal señaló que como el demandante conoció la liquidación oficial el 28 de octubre de 2019, a partir de ese momento estaba habilitado para interponer el recurso obligatorio de reconsideración, sin embargo, como guardó silencio al respecto y decidió acudir directamente a la jurisdicción, sin que en su caso estuvieren configurados los requisitos para la excepción prevista en el parágrafo del artículo 720 del Estatuto Tributario, era procedente declarar también probada la mencionada excepción de falta de agotamiento de los requisitos para demandar, conforme al numeral 2 del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011.

Sumado a lo anterior, advirtió que el demandante no se pronunció frente a las excepciones propuestas por la entidad en la oportunidad procesal prevista para ello 8 Samai/índice2/Expedientedigital/ED_EXPEDIENTE_01EXPEDIENTEJUZGADO. Radicado: 05001-23-33-000-2021-01522-01 (27106) Demandante: William María Restrepo Luján Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 ni controvirtió que conoció del proceso “desde el 28 de octubre de 2022”, lo que demuestra una actitud pasiva que reafirmó los argumentos expuestos, por lo que no había lugar a declarar algo distinto a la configuración de los medios exceptivos enunciados, dando así por terminado el proceso.

Condenó en costas a la parte demandante debido a que sus pretensiones no prosperaron. Recurso de apelación La parte demandante apeló la decisión de primera instancia por lo que pasa a exponerse9: Expresó que en el ámbito de la nulidad y restablecimiento del derecho no se podían “alegar las glosas no recurridas”, ya que el requerimiento para declarar y/o corregir y la liquidación oficial no le fueron notificados en debida forma, en consecuencia, no tuvo la oportunidad de contestarlos.

De ahí que no era acertado que el Tribunal manifestara que los términos para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho empezaran a correr desde una fecha cierta pues, a su juicio, ello implicaba el desconocimiento de la realidad procesal llevada a cabo por la UGPP, quien además impuso esa fecha siendo avalada por la sentencia apelada.

Indicó que no era correcto concluir que el actor fue notificado por el envío de un correo dando respuesta a un derecho de petición, sino que la entidad tenía que corregir sus actuaciones, notificando nuevamente los actos administrativos de conformidad con lo dispuesto en el artículo 567 del Estatuto Tributario. Destacó que al interior del proceso de fiscalización cada acto cumple una función específica, por lo que la indebida notificación de cada uno de ellos da lugar a la vulneración al debido proceso de la parte interesada, puesto que la irregular notificación implicó la pérdida de oportunidades procesales.

Así, reiteró que la Administración debió notificarle cada acto por separado, otorgándole a su vez la oportunidad de presentar documentos, descargos y recursos, y no todo en el mismo momento como si se tratara de un acto complejo. El actor insistió en que la dirección informada en el RUT era la “Carrera 43 A #27-205 local 2227 de la ciudad de Medellín”, no obstante, el requerimiento para declarar y/o corregir fue enviado a la misma nomenclatura, pero en la ciudad de Itagüí, razón por la que no tuvo conocimiento de la actuación adelantada en su contra y no pudo controvertirla.

Expresó que, en materia de notificaciones, la UGPP debía atender las normas previstas en el Estatuto Tributario, las cuales eran de obligatorio cumplimiento por su carácter procesal. En ese contexto, atendiendo lo dispuesto en el artículo 715 ibidem, para la expedición de la liquidación oficial era requisito sine qua non el emplazamiento previo, pues de esto también dependía la ejecutoriedad de la liquidación “y el no cumplir con el emplazamiento previo generará para el administrado consecuencias, como es la liquidación oficial con las respectivas sanciones, el no tener en cuenta las distintas normas que podrían beneficiar al administrado, en este caso al cotizar de la seguridad social de manera adecuada.” Además, el artículo 717 del mismo estatuto dispuso que, agotado el anterior 9 Samai/índice2/Expedientedigital/ED_RECURSODE_10RECURSODEAPELACION(.zip) NroActua 2 Radicado: 05001-23-33-000-2021-01522-01 (27106) Demandante: William María Restrepo Luján Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 procedimiento, la Administración dentro de los 5 años siguientes podía determinar la obligación tributaria (liquidación de aforo), por lo que si no notificó el emplazamiento no se podía seguir con el proceso sancionatorio.

Así las cosas, decretar la caducidad en el asunto aquí discutido implicaría una doble sanción para el administrado, haciendo más gravosa su situación frente a la UGPP. Finalmente, citó apartes de un pronunciamiento del Consejo de Estado10, en el que se analizó la discusión acerca de la nulidad de actos de determinación por indebida notificación. Oposición al recurso de apelación La parte demandada no se pronunció al respecto.

Ministerio Público El agente del Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Le corresponde a la Sala verificar si, como lo decidió el Tribunal, son procedentes las excepciones de caducidad del medio de control y falta de agotamiento de los recursos obligatorios de ley, para lo cual se deberá establecer, en los términos del recurso de apelación del actor, si el Requerimiento para Declarar y/o Corregir Nro.

RDC-2017-03623 del 29 de noviembre de 2017 y la Liquidación Oficial Nro. RDO- 2019-00201 del 28 de enero de 2019 fueron notificados en debida forma por la UGPP. Como cuestión previa se advierte que el actor en el recurso de apelación manifestó que de conformidad con el artículo 715 del Estatuto Tributario era requisito sine qua non la expedición y notificación del emplazamiento previo, como quiera que de ello también dependía la ejecutoriedad del acto de liquidación. Sin embargo, la Sala encuentra que estos argumentos no fueron planteados desde la interposición de la demanda, por tanto, en aras de garantizar el principio al debido proceso que rige las decisiones judiciales no se emitirá pronunciamiento alguno al respecto, pues la parte demandada no se pudo pronunciar al respecto. 1.

Notificación de los actos expedidos por la UGPP Sea lo primero referir que el procedimiento a seguir por parte de la UGPP para la adecuada determinación de los aportes al Sistema de la Seguridad Social y Parafiscales, para la época de los hechos, está consignado en el artículo 180 de la Ley 1607 de 2012 (modificado por el artículo 50 de la Ley 1739 de 2014), el cual establece que, previo a la expedición de la liquidación oficial, la Administración debe enviar un requerimiento para declarar y/o corregir que debe ser respondido por el aportante dentro de los tres meses siguientes a su notificación. De manera que, si no se admite la propuesta efectuada en el requerimiento, la entidad procederá a expedir la respectiva liquidación oficial dentro de los seis (6) meses siguientes. 10 Citó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 23 de julio de 2015, exp.20035.

C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Radicado: 05001-23-33-000-2021-01522-01 (27106) Demandante: William María Restrepo Luján Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Ahora bien, se pone de presente que el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 indicó que “los procedimientos de liquidación oficial se ajustarán a lo establecido en el Estatuto Tributario, Libro V, Títulos I, IV, V y VI”.

Así mismo, se destaca que ha sido criterio de esta Sección que el requerimiento especial no es un acto susceptible de control judicial, lo cual resulta aplicable al requerimiento para declarar y/o corregir que profiere la UGPP, pues se tratan de actuaciones previas al acto de determinación que no crean una situación jurídica de carácter particular.

Sin embargo, también se ha planteado que cuando el acto de trámite pueda afectar la validez del proceso administrativo, es necesario estudiar tal circunstancia, pero no en cuanto a la legalidad del acto preparatorio sino en lo atinente a la irregularidad que pueda reflejarse en los actos definitivos que subsiguieron a éste11. En este caso, el actor discute que la dirección informada en su RUT era la “Carrera 43 A #27-205 local 2227 de la ciudad de Medellín” y que las actuaciones de la UGPP fueron enviados a la misma nomenclatura, pero en la ciudad de Itagüí, razón por la que no tuvo conocimiento del proceso adelantado en su contra y no pudo controvertir las decisiones de la Administración. Por ende, ante la indebida notificación, la UGPP debió corregir su yerro enviando los actos a la dirección correcta, y no publicándolos mediante aviso, so pena de vulnerarse su derecho al debido proceso.

Para resolver se precisa que para la notificación de los actos administrativos expedidos por la UGPP se debe seguir lo regulado en los artículos 563 y siguientes del Estatuto Tributario, por la remisión señalada anteriormente12. Así, según el artículo 565 del Estatuto Tributario “los requerimientos, (…) liquidaciones oficiales y demás actuaciones administrativas, deben notificarse de manera electrónica, personalmente o a través de la red oficial de correos o de cualquier servicio de mensajería especializada debidamente autorizada (…)”.

En este último evento deberá entregarse una copia del acto correspondiente en la última dirección informada en el RUT. Por su parte, el artículo 567 de la misma normativa prescribe que “cuando la liquidación de impuestos se hubiere enviado a una dirección distinta de la registrada o de la posteriormente informada por el contribuyente habrá lugar a corregir el error en cualquier tiempo enviándola a la dirección correcta.

(…)”, regla que resultaba aplicable a lo relativo a citaciones, requerimientos y otros comunicados. Ahora, el artículo 568 ibidem señala que “los actos administrativos enviados por correo, que por cualquier razón sean devueltos, serán notificados mediante aviso, con transcripción de la parte resolutiva del acto administrativo, en el portal web (…) que incluya mecanismos de búsqueda por número de identificación personal y, en todo caso, en un lugar de acceso al público.

(…)”. En estos casos, la notificación se entenderá surtida para efectos de los términos de la Administración en la primera fecha de introducción al correo, pero para el contribuyente, el término empezará a correr desde el día hábil siguiente a la publicación del aviso en el portal o de la corrección de notificación, según el caso. En este caso se encuentra probado lo siguiente: • La UGPP expidió el Requerimiento de Información Nro.

RQI-2017-1753 del 7 de julio de 2017, en el que solicitó al actor varios documentos que permitieran 11 Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 19 de mayo de 2011, exp.17897, C.P. William Giraldo Giraldo. 12 En similar sentido se pronunció la Sala en sentencias del 24 de febrero de 2022, exp.25348 C.P. Milton Chaves García y del 23 de junio de 2022, exp.25751, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello Radicado: 05001-23-33-000-2021-01522-01 (27106) Demandante: William María Restrepo Luján Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 establecer su condición de afiliado al Sistema de Seguridad Social, información sobre su actividad económica, certificado de residencia, relación de ingresos brutos y costos asociados a su actividad productora de renta, entre otros.

(fls.37 a 38) Dicho requerimiento fue enviado por la empresa de correos 472 a la dirección “Carrera 43 A #27-205 LC 2227 ciudad: Itagüí” y fue devuelto bajo la causal “no existe”. (fl.39). Por tanto, la entidad procedió a su notificación por aviso durante el día 5 de octubre de 2017 (fls. 40 a 42). • Posteriormente, la entidad emitió el Requerimiento para Declarar y/o Corregir Nro.

RCD-2017-03623 del 29 de noviembre de 2017, por la conducta de omisión en la afiliación y pago de los aportes al Sistema de Seguridad Social por los meses de enero a diciembre de 2015. Según oficio de notificación Nro. 2018150082211161 del 10 de septiembre de 2018, la UGPP remitió el mencionado acto a la dirección “CR 43 A 27 205 LC 2227 MEDELLÍN ANTIOQUIA”, dirección que concuerda con la consignada en la guía de correo de la empresa 472, sin embargo, esta notificación fue devuelta bajo la causal “no existe”.

Por lo anterior, la UGPP procedió a publicar este requerimiento mediante aviso publicado en la página web y en la cartelera de la entidad durante el día 2 de octubre de 201813. • El día 28 de enero de 2019, la Administración profirió la liquidación oficial mediante Resolución Nro. RDO-2019-00201. Como sucedió con el requerimiento para declarar y/o corregir, en el oficio de notificación Nro. 2019150000340431 del 30 de enero de 2019 consta como dirección de notificación del interesado la “CR 43 A 27 205 LC 2227 MEDELLÍN ANTIOQUIA”, que también fue consignada en la guía de correo de la empresa 472, y devuelta bajo la causal “no existe”.

En ese contexto, la entidad realizó la publicación de la liquidación mediante aviso el 20 de febrero de 201914. • En el RUT aportado con la demanda se advierte que la dirección del actor corresponde a la “CR 43 A 27 205 LC 2227” en la ciudad de Medellín (fl.43). Ahora bien, como quedó expuesto y contrario a lo señalado en la sentencia de primera instancia, la UGPP envió la notificación del requerimiento para declarar y/o corregir y la liquidación oficial a la “CR 43 A 27 205 LC 2227 MEDELLÍN ANTIOQUIA”, así mismo, se evidencia que dichos actos fueron devueltos bajo la causal “no existe”.

Vale recordar que en los eventos en que las notificaciones por correo son devueltas, como en este caso por la causal “no existe”, la Administración está habilitada para notificar sus decisiones mediante aviso (artículo 568 del Estatuto Tributario), como en efecto lo hizo la demandada en este caso. Llama la atención de la Sala que el actor insista en señalar que la entidad envió la notificación de sus actuaciones a la nomenclatura correcta, pero en la ciudad de 13 El requerimiento, el oficio de notificación, la guía de correo de la empresa 472 y el aviso de publicación pueden ser consultados en Samai índice2/ Expedientedigital/ ED_EXPEDIENTE_01EXPEDIENTEJUZGADO(.zip) / Antecedentesadministrativos/WilliamMaríaRestrepoLuján/Procesodedeterminación/ Req.declararycorregir. 14 La liquidación oficial, el oficio de notificación, la guía de correo de la empresa 472 y el aviso de notificación pueden ser consultados en Samai índice2/ Expedientedigital/ ED_EXPEDIENTE_01EXPEDIENTEJUZGADO(.zip)/ Antecedentesadministrativos/WilliamMaríaRestrepoLuján/ Procesodedeterminación/ Liq.Oficial Radicado: 05001-23-33-000-2021-01522-01 (27106) Demandante: William María Restrepo Luján Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Itagüí, lo cual no resulta cierto, pues como quedó demostrado dichos actos fueron enviados a la dirección “CR 43 A 27 205 LC 2227 MEDELLÍN ANTIOQUIA”, ubicación idéntica a la reportada en el RUT del actor, tal como se mencionó anteriormente.

Por lo anterior, la Sala considera que la notificación del requerimiento para declarar y/o corregir se surtió en debida forma por aviso el 3 de octubre de 2018, igual suerte tuvo la liquidación oficial el 21 de febrero de 201915. Conviene precisar que si bien en una primera oportunidad la UGPP envió el requerimiento de información a la dirección “Carrera 43 A # 27-205 LC2227” de la ciudad de Itagüí, la cual resulta diferente a la dirección informada en el RUT del actor, dicha circunstancia no tiene la entidad para invalidar todo el proceso de fiscalización. Esto es así porque, como se expuso en precedencia, el único acto previo obligatorio para la expedición de la liquidación oficial es el requerimiento especial, en este caso, el requerimiento para declarar y/o corregir, de conformidad con el artículo 180 de la Ley 1607 de 2012. 2.

Del indebido agotamiento de la vía administrativa y de la caducidad del medio de control Esta Sección ha señalado que la excepción previa de inepta demanda prevista en el numeral 6 del artículo 100 del Código General del Proceso procede por la falta de requisitos formales que, para el proceso de lo contencioso administrativo, corresponde a los previstos por los artículos 161, 162, 166 y 167 de la Ley 1437 de 201116.

En este orden, el numeral 2 del artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que, cuando se pretende la nulidad de un acto administrativo de carácter particular, es necesario que se haya ejercido y resuelto el recurso administrativo obligatorio según la ley. A su vez, el artículo 50 de la Ley 1739 de 2014 dispone que contra la liquidación oficial procede el recurso de reconsideración, el cual deberá interponerse dentro de los 2 meses siguientes a la notificación de dicho acto administrativo.

En esas condiciones, ha sido criterio de la Sala que en los procesos de liquidación en materia de parafiscales, “para tener por cumplido el requisito de procedibilidad, es necesario determinar si aquella recurrió la liquidación oficial censurada con el pleno cumplimiento de tales requisitos. Si el recurso es oportuno y reúne las formalidades exigidas en el artículo 722 del ET, la administración lo decidirá. De llegar a resolverse desfavorablemente, se entiende concluida la actuación administrativa tributaria y el afectado queda habilitado para acudir ante la jurisdicción (…).”17 De manera que, como en este caso resultó probado que la notificación por aviso de la liquidación oficial se llevó en debida forma por parte de la UGPP, como se indicó en el acápite anterior, el actor debió interponer el recurso de reconsideración contra dicha liquidación. 15 Lo anterior porque los avisos fueron fijados el 2 de octubre de 2018 y el 20 de febrero de 2019, y de conformidad con el artículo 568 del Estatuto Tributario, la notificación por aviso se entiende surtida para el contribuyente a partir del día hábil siguiente a la publicación del aviso. 16 En este sentido se pueden consultar el Auto del 7 de diciembre de 2022, exp. 26942, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Arguello. 17 Consejo de Estado.

Sección Cuart. Auto del 11 de febrero de 2021, exp.25219. C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez Radicado: 05001-23-33-000-2021-01522-01 (27106) Demandante: William María Restrepo Luján Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Así las cosas, como el interesado no interpuso el recurso de reconsideración, situación que no es objeto de discusión e incluso aceptada por éste, se evidencia que no se cumplió con el requisito previo de haberse ejercido de los recursos de ley, tal como lo exige el artículo 161-2 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

De igual forma se resalta que, si bien el parágrafo del artículo 720 del Estatuto Tributario admite acudir directamente a la jurisdicción mediante la figura per saltum, es necesario que se cumplan los siguientes presupuestos18: • Que el requerimiento se haya atendido en debida forma, es decir, que la respuesta se presente en los 3 meses siguientes a la notificación del requerimiento especial, • Que se haga por escrito y como lo indica el artículo 559 del Estatuto • Que lo suscriba el contribuyente o quien tenga la capacidad legal para hacerlo y contenga las objeciones al requerimiento. • Que la demanda contra la liquidación oficial se presente en los 4 meses siguientes a la notificación. En el caso examinado el actor reconoció que no dio respuesta al requerimiento para declarar y/o corregir, por lo que no es posible acudir a esta figura De conformidad con lo expuesto, le asiste razón al Tribunal sobre la configuración de la excepción de inepta demanda, al no haberse ejercicio el recurso de ley, lo que implicaría que, en aplicación de la postura de la Sala19 deba modificarse la sentencia del a quo en el sentido que no se diera por terminado el proceso, sino que se abstuviera a emitir pronunciamiento de fondo, incluso sobre la excepción de caducidad que también fue declarada probada en la providencia de primera instancia, esto último por cuanto al prosperar la primera excepción no se entra a analizar la segunda.

No obstante, en el recurso de apelación la demandante hace referencia a la caducidad del medio de control, razón por la cual, en aras de resolver todos los argumentos de la apelante y garantizar su derecho de defensa, la Sala se pronunciará sobre el mismo. Empero, y en gracia de discusión debe anotarse que en este caso no se presentó la demanda en el término de los 4 meses, pues como se dijo la liquidación quedó notificada el 21 de febrero de 2019 y el actor acudió a la jurisdicción el 3 de marzo de 202020, es decir, cuando ya había transcurrido un año desde la notificación, lo que demuestra que se configuró la caducidad del medio de control, según lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 138 de la Ley 1437 de 2011.

Así las cosas, aunque el Tribunal consideró que las notificaciones fueron irregulares (lo cual quedó desvirtuado), no prospera el recurso de apelación puesto que había lugar a declarar probada la excepción falta de agotamiento de los recursos obligatorios de ley, razón por la cual se modificará el ordinal primero de la sentencia de primera instancia, por las razones expuestas en esta providencia. 18 Consejo de Estado.

Sección Cuarta. Sentencia del 26 de septiembre de 2015, Exp. 19763, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez 19 Sentencia del 9 de marzo de 2023, exp. 27221 C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto 20 Acta individual de reparto, la cual se puede consultar en Samai índice2/Expedientedigital/ ED_EXPEDIENTE_01EXPEDIENTEJUZGADO(.zip) / 001 PROCESO ESCANEADO Radicado: 05001-23-33-000-2021-01522-01 (27106) Demandante: William María Restrepo Luján Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Finalmente, no habrá condena en costas o expensas del proceso en esta instancia, en razón a que en el proceso no se comprobó su causación como lo exige el artículo 365 del Código General del Proceso, norma aplicable por remisión expresa del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley. FALLA 1. MODIFICAR el ordinal primero de la sentencia del 24 de mayo de 2022, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, el cual quedará así:

PRIMERO: Declarar probada la excepción de inepta demanda por ausencia del requisito de procedibilidad de haberse ejercido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. En consecuencia, se abstiene de emitir pronunciamiento de fondo. 2. En lo demás, CONFIRMAR la sentencia de primera instancia. 3. Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Aclara el voto (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN