www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 15001 23 33 000 2020 01842 01 (1287–2024) Demandante: Crispulo Domingo Nieves Correa Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Temas: Pensión gracia. Requisito de tiempo de servicio.
Naturaleza de la vinculación docente. Carga de la prueba. Ley 1437 de 2011. Decisión: Revoca sentencia y niega pretensiones SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 14 de junio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que accedió a las súplicas de la demanda.
I. ANTECEDENTES1 1.1. Pretensiones de la demanda El señor Crispulo Domingo Nieves Correa, por intermedio de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 000909 de 15 de enero de 2019 y RDP 007438 de 6 de marzo del mismo año, proferidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. Como restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento de la pensión gracia, desde el momento en que adquirió el estatus pensional; y que le sean canceladas las mesadas adeudadas con los reajustes de ley. 1 Los documentos del proceso se encuentran visibles en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo – SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=15001233300020200 1842011100103 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2020 01842 01 (1287-2024) Demandante: Crispulo Domingo Nieves Correa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 1.2.
Hechos que fundamentan la demanda Se indicó que el señor Crispulo Domingo Nieves Correa nació el 20 de abril de 1947, por lo que cumplió 50 años de edad el 10 de abril de 1997. Así mismo, que prestó servicio como docente nacionalizado así: - Del 20 de enero de 1969 al 1 de febrero de 1974 en el departamento de Arauca. - Del 15 de septiembre de 1993 al 16 de agosto de 2012 en el departamento de Boyacá, nombrado mediante Decreto 033 expedido por el municipio de Chitaraque, Boyacá. En consideración de la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 21 de junio de 2018, radicó solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, el 17 de septiembre de 2018, la cual fue resuelta de manera negativa a través de las resoluciones hoy demandadas. 1.3.
Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración Señaló que las actuaciones demandadas son contrarias a los artículos 2, 13, 48 y 58 de la Constitución Política, las Leyes 57 de 1887, 4 de 1966, 33 de 1985, 62 de 1985, 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y al Decreto Reglamentario 1743 de 1966. Explicó que la entidad demandada negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia sin tener en cuenta que se cumplieron todos los requisitos de ley, principalmente el haber estado vinculado como docente nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980 y haber prestado servicio de la misma naturaleza por más de 20 años. 1.4.
Contestación de la demanda Admitida la demanda el 17 de noviembre de 2020, y notificado dicho proveído, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, presentó escrito con el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones; al efecto, sostuvo que la vinculación docente del demandante fue del orden nacional, por tal razón no le asistía el derecho ser beneficiario de la pensión gracia, pues la mencionada prestación legalmente se estableció para los docentes con vinculaciones del orden territorial y/o nacionalizado, por lo que en el caso particular, no se cumple con los requisitos mínimos exigidos para el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2020 01842 01 (1287-2024) Demandante: Crispulo Domingo Nieves Correa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 1.5.
Sentencia de primera instancia Con fallo de 14 de junio de 2023 el Tribunal Administrativo de Boyacá accedió a las pretensiones de la demanda. Como sustento de lo anterior, luego de referirse al marco normativo y jurisprudencial que regulan la pensión gracia, analizó el cumplimiento de requisitos, llegando a la siguiente conclusión: El señor Crispulo Domingo Nieves Correa, laboró por 5 años y 10 días como docente nacionalizado en el departamento de Arauca entre el 20 de enero de 1969 y el 10 de febrero de 1974, tiempo que fue certificado por la secretaría de educación de dicho ente territorial.
Adicionalmente, se certificó por parte del departamento de Boyacá que laboró entre el 20 de marzo de 1974 y el 1 de agosto de 1977 como docente departamental en el municipio de Maripí. Explicó que el tiempo laborado entre el 1 de febrero de 1992 y el 16 de agosto de 2012, si bien fue certificado como nacional por la entidad territorial, al revisar el decreto por medio del cual se realizó la vinculación, y en atención a la sentencia de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado de 21 de junio de 2018, se constató que la naturaleza de dicho tiempo de servicios era territorial, por lo tanto, resultó valido para el cómputo de la pensión gracia, alcanzando el estatus pensional el 26 de abril de 2004, momento en el cual, teniendo más de 50 años, alcanzó los 20 años de servicio docente.
Así, declaró la nulidad de los actos acusados y ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, en cuantía del 75% del promedio de los factores devengados en el año anterior a la consolidación del estatus pensional; de igual forma, declaró la configuración de la prescripción, decretando que el reconocimiento pensional se debía realizar a partir del 17 de septiembre de 2015. 1.6.
Recurso de apelación A través de apoderado, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP presentó recurso de apelación a fin de que se revoque la decisión de primera instancia. A manera de síntesis, alegó que el demandante no cumple con el requisito de 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado, dado que la certificación laboral aportada da cuenta que el tiempo servido entre 1992 y 2012, es del orden nacional.
Señaló que el Decreto 033 de 1993, mediante el cual se nombró al señor Nieves Correa, se expidió por orden del Ministerio Nacional, disponiéndose además enviar copia de dicho acto al Delegado Permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el FER de Boyacá, por lo que concluye que la financiación de este periodo Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2020 01842 01 (1287-2024) Demandante: Crispulo Domingo Nieves Correa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 provenía de la Nación, atendiendo a la naturaleza jurídica de los Fondos Educativos Regionales, con anterioridad a la aplicación de la Ley 60 de 1993.
Seguidamente expuso que, no había lugar a reconocer la prestación solicitada, ya que la parte interesada no aportó material probatorio suficiente que diera cuenta del cumplimiento de los requisitos exigidos para el efecto, incumpliendo así la carga probatoria; y que, además, las certificaciones aportadas no cumplen con las exigencias de ley, considerando que debía aportarse era el certificado CETIL. 1.7.
Trámite correspondiente a la segunda instancia Con auto de 16 de abril de 2024, se admitió el recurso de apelación. El señor Crispulo Domingo Nieves Correa, la UGPP, el Agente del Ministerio Público y la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, guardaron silencio en esta etapa procesal. Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso3, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente una de las partes presentó recurso de alzada –demandada-, el análisis se encuentra limitado a lo allí plasmado. 2.2.
Del problema jurídico Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si el señor Crispulo Domingo Nieves Correa, tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial los 20 años de servicio como 2 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 3 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2020 01842 01 (1287-2024) Demandante: Crispulo Domingo Nieves Correa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 docente territorial o nacionalizado; o si, por el contrario, no acredita las exigencias para hacerse acreedor a tal prestación. 2.3.
Normas y jurisprudencia aplicable al asunto 2.3.1. La pensión gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.
Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1 de enero de 1981. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.
De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1.º, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.
Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto].
El numeral 2.º del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2020 01842 01 (1287-2024) Demandante: Crispulo Domingo Nieves Correa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 «Artículo 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»4 Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 20185 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 5 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2020 01842 01 (1287-2024) Demandante: Crispulo Domingo Nieves Correa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» Por último, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».6 Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.
Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o 6 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2020 01842 01 (1287-2024) Demandante: Crispulo Domingo Nieves Correa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.4.
Actuación administrativa El señor Crispulo Domingo Nieves Correa, actuando a través de apoderado, radicó el 17 de septiembre de 2018 solicitud de reconocimiento y pago de una pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, la cual fue negada a través de la Resolución RDP 000909 de 15 de enero de 2019, por cuanto el tiempo de servicio prestado a partir del año 1993 en adelante era del orden nacional; inconforme con lo anterior, interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto de manera negativa por medio de la Resolución RDP 007438 de 6 de marzo del mismo año. 2.5.
Caso concreto Pasa la Sala a determinar si el demandante cumple con las exigencias contenidas en la Ley 114 de 1913, demás normas complementarias y la jurisprudencia del Consejo de Estado, para el reconocimiento de la acreencia pensional en discusión. Debiendo analizarse, además, si las vinculaciones laborales de las que fue objeto resultan válidas para el cómputo del tiempo de 20 años de servicio con miras a obtener la pensión gracia. 2.5.1.
Del cumplimiento de los requisitos a. Edad Revisado el expediente, y con el objeto de resolver el problema jurídico planteado, la Sala encuentra probado que el señor Crispulo Domingo Nieves Correa nació el 17 de agosto de 19477, razón por la cual, el 17 de agosto de 1997 cumplió 50 años de edad. b. Buena conducta En cuanto al desempeño del ejercicio docente, no se observan reproches que pongan en duda su actuar en el desarrollo de la actividad educativa, por lo que también se entiende cumplido dicho requisito; siendo pertinente destacar que, en todo caso, dicho aspecto no fue objeto de reproche por la demandada. 7 Copia del registro civil de nacimiento y de la cédula de ciudadanía visible en el expediente digital que se encuentra en SAMAI.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2020 01842 01 (1287-2024) Demandante: Crispulo Domingo Nieves Correa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 c. Tiempo de servicio Al respecto, se observan las siguientes novedades laborales como docente oficial; requisito este sobre el que gira la controversia en esta instancia: - Vinculación desde el 20 de enero de 1969 hasta el 1 de febrero de 1974 (5 años y 10 días) En el expediente reposa copia del Decreto 0014 de 9 de enero de 19698, por medio del cual el intendente nacional de Arauca realizó el nombramiento de diferentes docentes en el ramo de educación, entre estos al actor, como profesor en la escuela Urbana de Cravo, Arauca.
Posterior a ello, a través de los Decretos 0038 de 5 de febrero de 1969 y 0046 de 3 de marzo de 1970, el intendente nacional de Arauca dispuso los traslados del docente Nieves Correa. Y con Decreto 130 de 7 de marzo de 1974, aquél declaró insubsistente al citado docente. Respecto de las anteriores novedades, la secretaría de educación del departamento de Arauca certificó el 22 de mayo de 2007 que el señor Nieves Correa prestó servicios como docente con vinculación nacionalizada desde el 20 de enero de 1969 hasta el 1 de febrero de 1974, novedades laborales que fueron certificadas de igual manera por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales el Magisterio – FOMAG Secretaría de Educación Departamental de Arauca.
Ahora bien, respecto al carácter de la vinculación, del Decreto 0014 de 9 de enero de 1969 se desprende que el Intendente Nacional de Arauca es quien funge como nominador de los docentes allí nombrados; en lo que respecta a la naturaleza jurídica de las Intendencias, la Sección Segunda de esta Corporación ya se ha pronunciado de la siguiente manera:9 «[…] encuentra la Sala que el tiempo de servicios laborado por el actor, correspondiente al periodo comprendido entre el 21 de mayo de 1979 al 30 de noviembre de 1983, ha de ser tenido en cuenta en calidad de docente del orden territorial, puesto que según se encuentra acreditado en el plenario dicha vinculación se produjo debido a nombramiento efectuado por el Intendente Nacional de Arauca en el cual se nombra al señor JESÚS ORLANDO CETRE IBÁRGUEN como profesor de la Escuela Rural Calafitas del Municipio de Saravena, quien posteriormente efectúa su traslado a otra Institución y finalmente a través del Decreto No. 1197 de 1983 el mismo funcionario acepta la renuncia presentada por el actor a partir del 30 de noviembre del mismo año. 8 Documento visible en el archivo 24 del expediente digital, disponible en SAMAI. 9 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Radicado: 05001-23-33-000- 2014-00638-01 (2753-2016). Sentencia de 17 de octubre de 2017. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2020 01842 01 (1287-2024) Demandante: Crispulo Domingo Nieves Correa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 […], a través de la Ley 22 del 18 de enero de 198510 se establece que la administración de esas intendencias en cada entidad territorial correspondería a los Consejos Intendenciales y Comisariales y a los Intendentes y Comisarios11, confirmando de esta manera lo dispuesto en la Constitución y el art. 1º de la Ley 2ª de 1943, según los cuales si bien la administración de las intendencias y comisarias correspondía al Gobierno Nacional ellas se asimilaban a los departamentos, pudiendo establecer los mismos impuestos y contribuciones y tendrían las mismas rentas que aquellos.
Finalmente con la Constitución de 1991 dichas intendencias y comisarías fueron erigidas como Departamentos, tal como lo ordenó el art. 309 de la C.P12. Para la parte demandada el tiempo de servicios como docente prestado por el actor con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 es del orden nacional, tal como se advirtió líneas atrás, no obstante, para la Sala el mismo deviene del orden territorial, puesto que fue efectuado por entidad territorial, la cual si bien era administrada por el Gobierno Nacional, tenía la misma calidad de entidad territorial, esto es gozaba de autonomía e independencia como de ellos se predica, tal como se prevé en la Ley 2ª de 1943 y 22 de 1985, como se dejó advertido.
Lo anterior sumado a lo dispuesto en la Ley 43 de 1975 art. 1º en el cual se nacionalizó la educación que venían prestando los Departamentos, Distrito Especial de Bogotá, los municipios, intendencias y comisarías, por lo que con fundamento en la anterior norma quedaron nacionalizada el servicio de educación que venía prestando las intendencias, para el caso concreto la de Intendencia Nacional de Arauca, por lo tanto los nombramientos efectuados por este se entienden de naturaleza nacionalizada, tal como lo ordenó la norma.
Argumento que a su vez se confirma con lo dispuesto en el art. 1º de la Ley 91 de 1989 que considera como docente territorial el nombrado por entidad territorial, en este caso, la Intendencia Nacional de Arauca, con posterioridad al 1º de enero de 1976. En este orden de ideas, se observa que la prestación de servicios docentes durante el periodo comprendido entre el 21 de mayo de 1979 al 30 de noviembre de 1983, tienen naturaleza territorial, pues si bien fueron prestados a una intendencia nacional cuya administración correspondía al Gobierno Nacional, la misma tenía categoría de entidad territorial, asimilables a Departamentos tal como expresamente lo establece la normatividad analizada, los cuales por demás, expresamente fueron erigidas como tal por la Constitución Política de 1991; no siendo de esta manera de recibo el argumento esgrimido por la entidad demandada al considerar que el actor tiene nombramiento nacional pues tal como se dejó analizado el mismo es del orden territorial, emanado por entidad territorial.» 13 10 «“por la cual se dictan normas sobre el Régimen Administrativo de las Intendencias y Comisarías, se faculta al Presidente de la República para reorganizar el Departamento Administrativo de Intendencias y Comisarías, modificar el Régimen Administrativo, Contractual y Fiscal en estas entidades territoriales y se dictan otras disposiciones”.» 11 «“Artículo 1°.
La Administración de las Intendencias y Comisarías corresponde al Gobierno Nacional, al Departamento Administrativo de Intendencias y Comisarías y en cada entidad territorial a los Consejos Intendenciales y Comisariales y a los Intendentes y Comisarios, conforme a las disposiciones de la presente ley.» 12 «“Articulo 309. Erígense en departamento las Intendencias de Arauca, Casanare, Putumayo, el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, y las Comisarías del Amazonas, Guaviare, Guainía, Vaupés y Vichada.
Los bienes y derechos que a cualquier título pertenecían a las intendencias y comisarías continuarán siendo de propiedad de los respectivos departamentos.”» 13 Al respecto, véanse también: Consejo de Estado. Sección Segunda. Radicado: 81001-23-33-000- 2013-00119-01(1466-2015). Sentencia de 17 de mayo de 2018; Radicado: 81001-23-33-000-2013- Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2020 01842 01 (1287-2024) Demandante: Crispulo Domingo Nieves Correa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 En línea de la citada jurisprudencia, se debe entender que las Intendencias Nacionales eran entidades territoriales, que con la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991 pasaron a ser departamentos, por lo que los docentes vinculados tenían la condición de territoriales o nacionalizados, según cada caso particular, pues las intendencias también fueron sometidas al proceso de nacionalización de la educación desarrollado en la Ley 43 de 1975.
Ahora, en el caso en concreto de Crispulo Domingo Nieves Correa, se constata que fue nombrado docente por medio del Decreto 0014 de 1969, cuyo nominador fue el Intendente Nacional de Arauca, sin que mediara autorización o intervención alguna del Ministerio de Educación Nacional para realizar el nombramiento. Sobre el particular, es relevante resaltar que desde la expedición de la Ley 39 de 1903 las entidades territoriales, por regla general, estuvieron únicamente a cargo y bajo la dirección de la educación primaria (artículo 3), sin embargo, por disposición expresa conforme al artículo 4 ibidem también quedaron habilitadas para administrar establecimientos de enseñanza secundaria, por lo que el nombramiento que aquí se analiza, sería consecuente con la atribución que con antelación había otorgado el legislador, máxime cuando en el acto no se especifica que la plaza sea nacional y este tampoco proviene directamente del Ministerio de Educación Nacional.
Además, por disposición de la Ley 114 de 1913 se consagró por primera vez la pensión gracia para docentes de escuelas de primaria oficiales (artículo 1). Sumado a lo anterior, y teniendo en cuenta que la designación del accionante se produjo con anterioridad a la nacionalización de la educación, de acuerdo con la Ley 43 de 1975 y el artículo 1° de la Ley 91 de 1989, se entiende que el vínculo producido el 20 de enero de 1969 es de naturaleza territorial, más no de tipo nacionalizado como se certificó por el Fomag, conclusión a la que se llega a partir del análisis del acto administrativo obrante en el plenario.
En cuanto a la diferencia entre uno y otro tipo de naturaleza docente esta Corporación en la citada sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, concluyó: «Por su parte, se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1. de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).
Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1. de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito 00025-01 (4571-2014) Sentencia de 15 de 2017; Radicado: 81001-23-33-000-2013-00128-01 (1518- 2015) Sentencia de 16 de febrero de 2023; Radicado: 18001 23 33 000 2015 00010 01 (3343–2017) Sentencia de 27 de abril de 2023.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2020 01842 01 (1287-2024) Demandante: Crispulo Domingo Nieves Correa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.» (Subrayado fuera del texto original) Adviértase que dichas reglas jurisprudenciales deben analizarse en cada caso particular en conjunto con todos elementos de juicio para concluir sin lugar a equívoco el tipo de vinculación del respectivo docente.
En ese sentido, contrario a lo certificado por la secretaría de educación de Arauca y a lo establecido por el tribunal en la sentencia de primera instancia, el docente, por el periodo de 20 de enero de 1969 a 1 de febrero de 1974 (5 años y 10 días), tuvo un vínculo laboral de naturaleza territorial, tiempo que resulta válido para ser tenido en cuenta con miras a obtener la pensión gracia. - Vinculación desde el 15 de septiembre de 1993 en adelante Al proceso se allegó copia del Decreto 033 de 15 de septiembre de 199314, expedido por el alcalde municipal de Chitaraque, Boyacá, por medio del cual nombró al señor Crispulo Domingo Nieves Correa como maestro en propiedad en la escuela rural nacionalizada de Santa Bárbara de dicho municipio; y se dispuso que el docente ocuparía la plaza que venía funcionando como solución educativa en dicha institución, en la que prestaba sus servicios desde años anteriores por contrato.
En certificación expedida el 30 de enero de 2020 por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Secretaría de Educación Departamental de 14 Documento visible en el archivo 42 del expediente digital, disponible en SAMAI. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2020 01842 01 (1287-2024) Demandante: Crispulo Domingo Nieves Correa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 Boyacá15, se señaló que el demandante estuvo vinculado como docente nacional desde el 15 de septiembre de 1993 hasta el 16 de agosto de 2012.
Ahora bien, de acuerdo con lo descrito, y con el objeto de resolver la alzada, respecto a la naturaleza del vínculo docente originado con el nombramiento efectuado con el Decreto 33 de 1993, se observa lo siguiente: En primer lugar, del acto en mención se extrae que fue proferido por el alcalde municipal de Chitaraque, Boyacá, quien actuó en uso de las atribuciones conferidas por el artículo 9 de la ley 29 de 1989 y en cumplimiento de las Resoluciones 03695 y 4271 de 1993 emanadas del Ministerio de Educación Nacional.
Cabe señalar que, con el artículo 9 de la Ley 29 de 1989, se asignó a los alcaldes municipales las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados; de manera que, en casos en los que la designación se realice en atención a dicha disposición, debe entrarse a determinar la naturaleza de la misma, pues, bien puede tratarse de un docente nacional o de uno nacionalizado.
Segundo, respecto a que el nombramiento del docente se produce en cumplimiento de resoluciones expedidas por el Ministerio de Educación Nacional, resulta pertinente advertir que no fueron allegadas al expediente copias de dichos actos administrativos; así mismo, del artículo segundo del Decreto 33 de 1993, se observa que el docente ocuparía la plaza que venía ocupando a través de contrato y que funcionaba como solución educativa.
Si bien, el tribunal administrativo de Boyacá en la sentencia objeto de apelación, consideró que el nombramiento resultaría válido para la pensión gracia, por cuanto 15 Folios 17 a 19 del archivo 4 del expediente digital, disponible en SAMAI. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2020 01842 01 (1287-2024) Demandante: Crispulo Domingo Nieves Correa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 la institución educativa en la que fue nombrado era del orden territorial, descartando así la certificación emitida por la secretaría de educación departamental que indicaba que el tipo de vinculación fue nacional, vale la pena resaltar que el acto de nombramiento, al dictarse en consideración al artículo 9 de la Ley 29 de 1989 no respalda que se trate de un docente territorial, nacionalizado o nacional como se explicó antes, así mismo, la mención al cumplimiento de órdenes expedidas por el Ministerio de Educación Nacional sí genera cuestionamientos sobre la autonomía administrativa del alcalde municipal de Chitaraque para determinar el nombramiento del docente, y por tanto, la naturaleza de dicha vinculación. Tercero, de la mención de que la plaza se trataba de una que venía en el programa de soluciones educativas, se advierte que dicho programa se asimiló a una vinculación contractual por prestación de servicios16 que podía ser del nivel nacional, departamental o municipal, y la reconvención a plazas docentes ocurridas por aquella época tenía por objeto mejorar la calidad de la educación primaria.
Cabe indicar que, el acto de nombramiento no realiza ninguna precisión frente al programa de solución educativa que ejecuta, y que conlleva al nombramiento del hoy demandante. Por lo que se desconoce si se trató de una conversión de solución educativa nacional, territorial o nacionalizada, y tampoco se tiene información sobre la procedencia de los recursos con los que se le pagaron al actor las acreencias laborales.
En razón de lo expuesto, para la Sala, a partir del acto administrativo de designación no es posible establecer con certeza la naturaleza de la vinculación del señor Nieves Correa, esto es, si se trató de un docente territorial, nacional o nacionalizado. En todo caso, reposa certificado expedido la secretaría de educación, que da cuenta que se desempeñó como docente nacional, y el cual se tendrá en cuenta para resolver, pues, no existe en el plenario otra prueba que permita desvirtuar dicha constancia. La discusión descrita previamente no es desconocida para las partes en disputa, pues la entidad demandada, tanto en sede administrativa como en la defensa ejercida en el proceso de la referencia, argumentó que el tiempo de servicio a partir del nombramiento ocurrido con el Decreto 33 de 1993 no resultaba válido, en la medida que i) este se produjo como consecuencia de una orden impartida por el Ministerio de Educación Nacional y ii) la entidad territorial certificó la vinculación como nacional.
No obstante, la parte interesada, es decir el señor Nieves Correa, no allegó documentación que lograra desvirtuar el certificado expedido por la entidad territorial o que explicara jurídicamente de que se trataba la orden impartida por la cartera de 16 Según se desprende de las sentencias del 3 de marzo de 2022 (radicación 81001-23-33-000-2013- 00108-01 (4784-2014)); 24 de febrero de 2022 (81001-23-33-000-2014-00050-01 (2631-2015)); y 17 de febrero de 2022 (radicación 68001-23-33-000-2013-00333-01 (1098-2014)).
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2020 01842 01 (1287-2024) Demandante: Crispulo Domingo Nieves Correa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 educación al momento de efectuar el nombramiento. Lo anterior, en la medida que, para esta Sala resulta claro que el demandante tenía pleno conocimiento que la discrepancia con la entidad se presentaba ante la falta de certeza sobre la naturaleza de la vinculación, de manera que, al iniciar el proceso judicial, al docente accionante le correspondía demostrar los supuestos fácticos que sustentaban su pretensión. Vale la pena poner de presente respecto a la carga de la prueba, que conforme con el artículo 167 del Código General del Proceso, se prevé que «Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen», y para el caso que hoy nos ocupa, no cabe duda de que la parte demandante tenía la obligación de acompañar sus argumentos y pretensiones con material probatorio suficiente que demostrara el lleno de requisitos legales para obtener el aumento prestacional reclamado, lo cual no ocurrió. Ahora, no se advierte mayor gestión del interesado, más allá de solicitar las copias de los actos de nombramiento y de adjuntar las certificaciones laborales, las mismas que determinan que el tipo de vinculación es nacional, cuando bien pudo haber intentado allegar copia de las resoluciones del Ministerio de Educación que ordenaron su nombramiento, o certificaciones que demostraran una vinculación de naturaleza diferente a la ya indicada.
Es de resaltar que, la parte no puede trasladar la carga probatoria en este caso al despacho judicial en el cual se tramita su asunto, sino que se insiste, debe concurrir al proceso con el material probatorio que respalde su pretensión, y ante todo debe realizar un ejercicio diligente para recaudar dicho material, entre otros, ejerciendo los recursos de ley contra las decisiones dictadas en el curso del proceso, para el caso, las relacionadas con las pruebas.
La Corte Constitucional respecto a la carga de la prueba en materia pensional cuando existan inconsistencias en la historia laboral del solicitante, en sentencia SU-182 de 2019 señaló: «En este punto es importante precisar que la carga de la prueba sobre las posibles inconsistencias o irregularidades recae, en principio, sobre la administradora de pensiones, pues “el trabajador sigue siendo el sujeto jurídico más débil del sistema, por lo cual merece una especial protección del Estado”17.
Además, la administradora cuenta con “mejores y mayores elementos de juicio que le permitan adoptar una decisión más fiel a la realidad de los hechos que se le plantean”18. Pero cuando la administradora de pensiones presenta una “justificación bien razonada”, soportada en medios probatorios que advierten razonablemente sobre una inconsistencia o una irregularidad en la historia laboral, le corresponde al afiliado desvirtuar tal hecho.
En 17 «Sentencia C-177 de 1998. MP. Alejandro Martínez. Reiterada recientemente en la Sentencia T- 376 de 2018. MP. José Fernando Reyes.» 18 «Sentencia T-482 de 2012. MP. Luis Ernesto Vargas.» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2020 01842 01 (1287-2024) Demandante: Crispulo Domingo Nieves Correa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 términos similares, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que, frente a una “censura fundada” de la administración, la carga de la prueba se traslada al afiliado, quien podrá hacer uso de los distintos medios probatorios a su alcance.19» (Negrilla de la Sala) Así, es claro que el señor Crispulo Domingo Nieves Correa al conocer la circunstancia que rodea su historia laboral, que impide el reconocimiento prestacional perseguido, tenía la obligación de aportar las pruebas que consideraba podía corregir la inconsistencia presentada, y que fue motivo de la negación del derecho reclamado en sede administrativa, y así lograr la prosperidad de sus pretensiones, lo cual no ocurrió. Sin que en todo caso aquél haya informado sobre alguna circunstancia especial que le hubiere impedido haber obtenido la prueba y aportarla al plenario con la demanda o a través de reforma a la demanda.
En esa línea de consideraciones, para la Sala el tiempo de servicio prestado por el docente en el periodo que se analiza desde el 15 de septiembre de 1993 hasta el 16 de agosto de 2012 es del orden nacional, al tenor del certificado laboral mencionado, y por tanto no es computable para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. 3.
Conclusión En ese orden de ideas, para la Sala prosperan los argumentos planteados en el recurso de apelación, pues, la parte demandante no logró acreditar el tiempo de servicio mínimo de 20 años como docente territorial o nacionalizado para ser beneficiario de la pensión gracia, únicamente se logró comprobar el tiempo de 5 años y 10 días como docente territorial, lo cual no es suficiente para acceder a la prestación reclamada.
En ese orden, se revocará la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda, para en su lugar negar las misma, conforme lo explicado. 4. Condena en costas En anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, no obstante, 19 «“En su defensa el demandante se limitó a hacer apreciaciones generales sobre la presunción de buena fe sin desvirtuar el cargo que le hizo la demandada, el cual fue reiterativo en señalar que nunca prestó servicios al Municipio.
En este aspecto confunde el demandante la carga de la prueba, pues en este caso, frente a una censura fundada de la administración, le correspondía desvirtuar tal acusación, demostrando por los diversos medios probatorios que efectivamente fue empleado del citado Municipio, en las fechas que dice haber desempeñado los diferentes empleos a que hace alusión en su demanda”.
Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. CP: Ana Margarita Olaya Forero Sentencia del 16 de julio de 2002. Radicación número: 23001-23-31-000- 1997- 8732-02 (IJ 029).» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2020 01842 01 (1287-2024) Demandante: Crispulo Domingo Nieves Correa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica.
En ese orden, comoquiera que en este caso se revocará la sentencia de primera instancia, debe darse aplicación al numeral 4.° del artículo 365 del CPG4, por tanto, no hay lugar a condena en costas de ambas instancias, toda vez que se sustentaron las razones esgrimidas por la entidad en defensa jurídica de sus intereses, máxime cuando lo aquí resuelto tiene que ver directamente con lo dispuesto en las reglas jurisprudenciales trazadas en las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 14 de junio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que accedió a las pretensiones de la demanda.
En su lugar, se NIEGAN las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Crispulo Domingo nieves Correa en contra de la UGPP, de acuerdo con lo expuesto en esta sentencia.
SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia conforme la motivación.
TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado La presente actuación se encuentra firmada en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado – SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/