Radicado: 11001 03 15 000 2018 03687 00 Recurrente: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN NRO. 3 Bogotá, D.C., ocho (8) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11 001 03 15 000 2018 03687 00 Recurrente: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL SALVAMENTO DE VOTO De manera respetuosa expongo las razones por las cuales no comparto la decisión proferida el 4 de mayo de 2022 por la Sala Especial de Decisión nro. 3 que resolvió: “(…) Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP (…)”.

Los motivos por los que discrepo de lo decidido se concretan en lo siguiente: (i) La UGPP formuló recurso extraordinario de revisión con fundamento en las causales a) y b) previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra la sentencia proferida el 15 de agosto de 2013 por la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación, que revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, ordenó a la UGPP: “(…) RELIQUIDAR Y PAGAR la mesada pensional de IRMA DEL CARMEN WILCHES DONADO, conforme a las reglas previstas en las sentencias C- 168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU- 427 de 2016, SU.210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017 y SU- 631 de 2017 proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, esto Radicado: 11001 03 15 000 2018 03687 00 Recurrente: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 es, adoptando como INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN las directrices fijadas en el inciso 3ª del articulo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso, así como los FACTORES BASE DE COTIZACIÓN TAXATIVAMENTE determinados en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que EXPRESAMENTE consagren esa condición de FACTORES SALARIALES con incidencia pensional, y fijando como MONTO PENSIONAL O TASA DE REEMPLAZO el 75% de lo devengado en el salarios devengados en el último semestre; por haber adquirido su status pensional conforme a las condiciones del RÉGIMEN DE TRANSICIÓN creado por el Sistema General de Pensiones, y no antes”.

Lo anterior por considerar que se vulneró el debido proceso y la cuantía del derecho reconocido excedía lo debido. (ii) La sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión se ocupó de decidir cuáles eran los factores salariales que conformaban el ingreso base de liquidación para la pensión que percibía la señora Wilches Donado. (iii) La Sala Especial, al abordar el examen del caso concreto, dijo lo siguiente: “(…) La sala anticipa que declarará infundado el recurso extraordinario de revisión, porque la UGPP pretende revivir una discusión sobre cuestiones que ya fueron definidas por los jueces de instancia, particularmente, por la Sección Segunda, Subsección B, de esta Corporación. En efecto, la sentencia del 15 de agosto de 2013 se pronunció sobre el régimen pensional especial de los servidores de la Contraloría General de la República y determinó que no están sometidos a Ley 33 de 1985, sino al articulo 7 del Decreto 929 de 1976, que, además de fijar los requisitos pensionales (edad y tiempo de servicio), determinó que el monto de la mesada seria el equivalente al 75 % del promedio de los salarios devengados durante el ultimo semestre.

(…) Radicado: 11001 03 15 000 2018 03687 00 Recurrente: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 En cuanto a la reliquidación, la sentencia objeto del recurso explicó que la pensión debía reajustarse en cuantía del 75 %, con la inclusión de todos los factores devengados por la señora Wilches Donado, durante el último semestre de servicios, comprendido entre el 1 de agosto de 2007 y el 30 de enero de 2008.

Asimismo, explicó que no se podía incluir la compensación por vacaciones, toda vez que no son salario ni prestación. (…) La sala debe insistir en que, en sede del recurso extraordinario, resulta improcedente examinar el acierto de la decisión del juez de la nulidad y restablecimiento del derecho, pues las conclusiones a las que arribó están amparadas por los principios de autonomía e independencia judicial.

El juez del recurso extraordinario de revisión, cuya competencia está limitada por las causales del articulo 250 CPACA y las previstas por el articulo 20 de la Ley 797, no es el encargado de examinar la actividad interpretativa del juez ordinario, ni de revisar la valoración probatoria. El recurso extraordinario de revisión, como se vio, es una excepción al principio de cosa juzgada, que procede por causales específicas, pero que lejos está de ser una instancia adicional del proceso ordinario.

(…)”. (iv) De manera respetuosa estimo que a la Sala Especial de Decisión le correspondía examinar de fondo si se configuraban o no las causales de revisión invocadas por la parte actora, y no concluir ab initio, como lo hizo, que lo pretendido era prolongar la discusión del proceso ordinario. Lo anterior teniendo en cuenta que precisamente el origen de este recurso extraordinario de revisión se dio en el contexto en el cual se otorgaron pensiones sin el cumplimiento de los requisitos, atentando contra el patrimonio público.

Valga precisar que las causales de revisión que invocó la UGPP son las previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, respecto de las cuales esta Corporación, en reiterada jurisprudencia, ha Radicado: 11001 03 15 000 2018 03687 00 Recurrente: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 referido a los antecedentes legislativos de dicha disposición en los siguientes términos1: “Esta Corporación2 ha señalado que en la exposición de motivos que dio origen a esta ley3, en especial, en lo referente a la enunciación de las causales de procedencia del recurso extraordinario de revisión, se estableció que su propósito consistía en afrontar graves casos de corrupción en materia de reconocimiento pensional y evitar los perjuicios que por esa causa pueda sufrir el erario.

La siguiente fue la explicación que se adujo sobre ese particular: “[…] Artículos 20 y 21. Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley.

Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas. De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación […].” De lo anterior se desprende que la finalidad que tuvo el legislador para establecer estas causales especiales de revisión es permitir a las entidades reconocedoras de prestaciones económicas que, a través de este mecanismo, se propenda por la protección del erario ante decisiones judiciales que lo afectan.

Cabe recordar que esta Corporación ha explicado lo siguiente frente a la manera en que las autoridades judiciales deben interpretar dichas causales de revisión4: “5. De las causales de revisión invocadas por la UGPP 1 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala 26 Especial de Decisión. C.P. Hernando Sánchez Sánchez.

Sentencia del 5 de febrero de 2019. Expediente radicación nro. 11001 03 15 000 2018 01886 00. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 21 de junio de 2018, C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, número único de radicación 11001 03 25 000 2014 00830 00. 3 Que se puede consultar en la Gaceta del Congreso 350 del 23 de agosto de 2003, páginas 12 a 17. 4 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala 22 Especial de Decisión. Sentencia del 5 de febrero de 2019. C.P. Alberto Yepes Barreiro. Expediente radicación nro. 11001 03 15 000 2018 001884 00 (REV). Radicado: 11001 03 15 000 2018 03687 00 Recurrente: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 5.1.

De la causal de revisión establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Esta causal es procedente cuando la sentencia atacada reconoce, reajusta o reliquida una pensión con cargo al tesoro público o los fondos de naturaleza pública, con violación al debido proceso. (…) Al respecto, la Sala precisa que el derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, es una garantía para equilibrar la relación autoridad - libertad que surge entre el Estado y los asociados, y está prevista en favor de las partes y de los terceros interesados en una actuación administrativa o judicial.

Según la norma en comento, el debido proceso comprende fundamentalmente tres grandes elementos: i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem.

(…) 5.2. De la causal de revisión consagrada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. El literal b) de la Ley 797 de 2003 prevé que las pensiones con cargo al erario deben ser revisadas “Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.

De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797 de 2003, la causal obedeció a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]». Radicado: 11001 03 15 000 2018 03687 00 Recurrente: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 En efecto, uno de los principales propósitos de esta Ley y, en particular, del artículo 20 ibídem, era el de reducir el déficit fiscal y hacer del sistema pensional un sistema posible, realizable, en términos económicos, de tal forma que fuera posible la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía excediera lo debido de acuerdo con las normas vigentes.

En ese orden de ideas, las causales de procedencia de la acción de revisión deben interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal. En sentido similar, esta Corporación explicó que la causal se erige como una herramienta legal útil, que persigue fortalecer el principio de la moralidad administrativa y que permite corregir los reconocimientos pensionales que se han efectuado en exceso y que afectan los principios que orientan el Sistema General de Pensiones, en especial, el principio de solidaridad y equilibrio financiero.

A lo anterior se suma que el sistema pensional debe ser sostenible fiscalmente, de tal forma que garantice la estabilidad a largo plazo de las finanzas públicas y se procure el cumplimiento de los principios de rentabilidad, sostenibilidad y conveniencia, en cuanto a la determinación del gasto, de tal forma que prevalezca el interés general sobre el particular.

(…).” (subrayas ajenas) En el mismo sentido esta Corporación, en sentencia del 1 de agosto de 2017, se refirió así a los antecedentes legislativos del artículo 20 de la Ley 7975: “(…) Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley.

Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas. De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación.” Con fundamento en esa teleología, el legislador dotó a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos 5 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Cuarta Especial de Decisión. C.P. Lucy Jeannettte Bermúdez Bermúdez. Expediente radicación nro. 11001 03 15 000 2016 02022 00 (REV). Radicado: 11001 03 15 000 2018 03687 00 Recurrente: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 pensionales que se encuadren en dichas causales, las que se insiste, se establecieron con el propósito de fortalecer el principio de moralidad de que debe estar precedida esta actividad de reconocimiento pensional y como se lee en el aparte pretranscrito de la exposición de motivos, para enfrentar y afrontar el estado del arte actual en el tema de la corrupción que tanto perjudica las finanzas públicas, en tanto, el pago de las pensiones se nutre de los recursos del erario, ya de por sí limitados, y que imponen un examen exigente y riguroso frente a los montos que se autorizan, pues un exceso en tales sumas que no correspondan con lo dispuesto legalmente, afecta la liquidez y solvencia del sistema.

Es claro que el ejercicio de esta clase de recursos entran en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero precisamente, este mecanismo se instituyó como una excepción que debe ceder ante un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento se hizo con violación al debido proceso o si como aquí se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la Ley.

Y es que no tiene asidero jurídico ni social sostener una prestación periódica, cuando es evidente que no era viable su reconocimiento o cuando su monto difiere en exceso, en tanto ello atentaría contra el interés de carácter general y el principio de universalidad que gobiernan el sistema de seguridad social, bajo el amparo de dar prevalencia a un interés particular, pero que es ficticio, en cuanto a que es ilegitimo, lo que en últimas representa un detrimento de los recursos sociales.

Ese equilibrio entre la prestación y la legalidad de la misma, es la que debe buscar el juez extraordinario cuando en virtud de su examen, analice si lo pedido en el recurso extraordinario de revisión recae en pensión irregularmente otorgada o en monto que no corresponde, o constituye una mera discrepancia que en última aconteció por ausencia de reclamo o defensa en las instancias ordinarias a efectos de plantear discusiones de orden interpretativo que no resulten de evidente disparidad con lo previsto u ordenado por la ley.

(…)” (subrayas ajenas) Adicionalmente, tampoco puede desconocerse que la finalidad del recurso extraordinario de revisión “es el restablecimiento de la justicia6, lo cual no implica, en general, el desconocimiento de los principios de cosa 6 Cf. Corte Constitucional, sentencias C-418 de 1994 y C-247 de 1997, M. P. Jorge Arango Mejía y José Gregorio Hernández Galindo.

Radicado: 11001 03 15 000 2018 03687 00 Recurrente: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 juzgada y presunción de legalidad y acierto de las decisiones judiciales, sino que, excepcionalmente, en ciertas circunstancias y por las razones establecidas específicamente en la ley, es viable revisar las sentencias en aras de restablecer el imperio de la justicia y mantener el orden jurídico y social.

Es precisamente en atención a lo anterior que el recurso de revisión se estableció como un medio extraordinario de impugnación”7. Así las cosas, las causales a que se refiere el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 tienen una finalidad económica y social que debe ser atendida al momento de examinar la sentencia recurrida, de manera que de lo que se trataba era de analizar si estaban cumplidos los presupuestos para mantener en firme la prestación concedida con los factores ordenados.

En caso contrario, bastaría entonces con acudir a las causales de revisión ya previstas en el CPACA. Conforme con lo anotado, es posible concluir que las causales de revisión del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 no están restringidas a las reglas que aplican de conformidad con el artículo 250 del CPACA, sino que permiten la revisión de lo decidido en los procesos que reconocen pensiones, porque surgen en momentos en los cuales precisamente lo que se cuestionaba era la actividad administrativa y judicial sobre la materia, por lo que su procedencia no impide que se revisen los conceptos, atendiendo las causales establecidas; por lo tanto, en el caso concreto sí procedía el análisis de fondo.

En estos términos dejo expuesto mi salvamento de voto. Fecha ut supra, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ 7 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala 26 Especial de Decisión. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. Sentencia del 5 de febrero de 2019. Expediente radicación nro. 11001 03 15 000 2018 01886 00. Radicado: 11001 03 15 000 2018 03687 00 Recurrente: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Consejero de Estado CONSTANCIA: El presente salvamento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.