Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., diez (10) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 20001-23-39-000-2020-00606-01 (1247-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones1 Demandadas: Belcis Beatriz Peñaranda Hinojosa y Ceila María Gutiérrez Bermúdez Tema: Medida cautelar de tipo conservativa Auto interlocutorio ______________________________________________________________ Asunto La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 27 de julio de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, por medio del cual se negó la medida cautelar de «mantener los efectos de lo decidido en el numeral 3° de la Resolución DPE 12884 del 6 de octubre de 2022», mediante la cual Colpensiones «dejó en suspenso el retroactivo, con ocasión del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes» a favor de Belcis Beatriz Peñaranda Hinojosa. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1. Colpensiones presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, en orden a que se declarara la nulidad de las resoluciones i) GNR 297209 del 25 de agosto de 2014 por medio de la cual se reconoció una pensión de invalidez a Edison Elías Andrade Guerra; ii) SUB 24391 del 31 de marzo de 2017 que reconoció a Belcis Beatriz Peñaranda Hinojosa la sustitución de la pensión de invalidez, con ocasión del fallecimiento de Edison Elías Andrade Guerra, efectiva a partir del 19 de diciembre de 2016; y iii) la SUB 46553 del 26 de abril de 2017 que reconoció y 1 En adelante Colpensiones. 2 En adelante CPACA.
Radicación: 20001-23-39-000-2020-00606-01 (1247-2024) Demandante: Colpensiones 2 ordenó el pago único de $4.324.143 por concepto de auxilio funerario a Ceila María Gutiérrez Bermúdez, en razón del fallecimiento del causante. 2. Como consecuencia de lo anterior y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara a i) Belcis Beatriz Peñaranda Hinojosa reintegrar lo pagado por concepto de mesadas, retroactivos y aportes a salud, causados por el reconocimiento de la sustitución pensional de la pensión de invalidez de Edison Elías Andrade Guerra; y ii) Ceila María Gutiérrez Bermúdez reintegrar lo pagado por concepto de auxilio funerario por la suma de $ 4.644.132. 3.
La entidad demandante señaló, como hechos relevantes, los siguientes: 3.1. Mediante la Resolución GNR 297209 del 25 de agosto de 2014, Colpensiones reconoció a Edison Elías Andrade Guerra una pensión de invalidez, de acuerdo con el dictamen de pérdida de capacidad laboral del 63.40%, emitido el 12 de septiembre de 2013. 3.2. Edison Elías Andrade Guerra falleció el 19 de diciembre de 2016; su cónyuge Belcis Beatriz Peñaranda Hinojosa solicitó el 26 de enero de 2017 la sustitución pensional; por medio de la Resolución SUB 24391 del 31 de marzo de esa anualidad se le reconoció dicha prestación por la suma de $4.572.781 mensual, efectiva desde el 19 de diciembre de 2016. 3.3.
De otra parte, el 22 de diciembre de 2016, Ceila María Gutiérrez Bermúdez, solicitó el reconocimiento del auxilio funerario por el fallecimiento Edison Elías Andrade Guerra, por lo que a través de la Resolución SUB 46553 del 26 de abril de 2017 se le reconoció dicho concepto por la suma de $4.324.143. 3.4. Posteriormente, mediante la Resolución SUB 317337 del 20 de noviembre de 2019 Colpensiones revocó la pensión de invalidez y la sustitución pensional señaladas, en virtud de una investigación interna que adelantó en la que concluyó que la mencionada prestación había sido obtenida de forma fraudulenta.
Asimismo, a través de la Resolución SUB 322414 del 26 de noviembre siguiente se revocó la que otorgó el auxilio funerario. 3.5. Así las cosas, el 3 de diciembre de 2021 Belcis Beatriz Peñaranda Hinojosa, solicitó la pensión de sobrevivientes, petición que fue negada por medio de la Resolución SUB 33501 del 8 de febrero de 2022 y confirmada mediante la Resolución SUB 142918 del 6 de mayo siguiente, que resolvió el recurso de reposición. Finalmente, en cumplimiento de una orden de tutela, Colpensiones por medio de la Resolución DPE 12884 de 6 de octubre de 2022 reconoció a Belcis Beatriz Peñaranda Hinojosa una pensión de sobrevivientes con inclusión en nómina a partir 1 de octubre de 2022; en el numeral 3 de dicho acto ordenó suspender el Radicación: 20001-23-39-000-2020-00606-01 (1247-2024) Demandante: Colpensiones 3 pago retroactivo desde el 1 de diciembre de 2019 (fecha del retiro de nómina de la sustitución de la pensión de invalidez por hechos fraudulentos) hasta el 30 de septiembre de 2022 (día anterior a la inclusión en nómina de la pensión de sobrevivientes), debido a la sumas que adeudaba por la revocatoria de la sustitución pensional de la pensión de invalidez. 1.2.
Solicitud de medida cautelar 4. La entidad demandante solicitó «mantener los efectos de lo decidido en el numeral 3° de la Resolución DPE 12884 del 6 de octubre de 2022, al dejar en suspenso el retroactivo generado con ocasión del reconocimiento de una pensión de sobrevivientes», con fundamento en que como el reconocimiento de la pensión de invalidez de Edison Elías Andrade Guerra no cumplía con los requisitos establecidos en el artículo 38 de la Ley 100 de 1993 y la Ley 860 de 2003 por haber sido reconocida de forma fraudulenta, Belcis Beatriz Peñaranda Hinojosa no podía beneficiarse del retroactivo reconocido por la pensión de sobrevivientes, pues debían algunas sumas de dinero debido a la revocatoria de la pensión de invalidez. 5.
El dictamen de pérdida de capacidad laboral de Edison Elías Andrade Guerra fue adulterado para obtener un beneficio económico indebido. Por lo tanto, al comprobarse el uso de documentación falsa y en virtud de lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 y en la sentencia C-835 de 2003, Colpensiones revocó sin consentimiento de Belcis Beatriz Peñaranda Hinojosa los beneficios de la sustitución pensional, que le había sido otorgado con el fallecimiento de aquel. 6.
La medida cautelar de «tipo conservativa» es necesaria para proteger los recursos del Sistema General de Pensiones y así garantizar la recuperación de los pagos indebidos. 1.3. Oposición 7. Las demandadas se opusieron a la medida cautelar. En su escrito, sostuvieron lo siguiente: 7.1. No les correspondía establecer y comprobar si Edison Elías Andrade Guerra había recibido una pensión de manera fraudulenta. 7.2.
De otorgarse esta medida cautelar se estaría desconociendo que versa sobre un acto administrativo que no fue demandado, ni guarda relación directa con las pretensiones de la demanda. 7.3. La medida «conservativa» solicitada tiene efectos de un embargo, pues el acto administrativo que ordenó la retención de unos dineros causados por el retroactivo de la pensión de sobrevivientes.
Radicación: 20001-23-39-000-2020-00606-01 (1247-2024) Demandante: Colpensiones 4 1.4. Concepto del Ministerio Público 8. La Procuraduría 47 Judicial II para Asuntos Administrativos de Valledupar solicitó negar la medida cautelar, con fundamento en lo siguiente: 8.1. El juez contencioso-administrativo no puede pronunciarse sobre la Resolución DPE 12884 de 2022, toda vez que no fue demandada en el presente proceso, en ese sentido, no existe una relación directa entre las pretensiones de la demanda y la medida cautelar solicitada, según lo establecido en el artículo 230 del CPACA. 8.2.
La solicitud puede ser entendida como una «compensación». Sin embargo, ello implicaría una decisión judicial previa que validara tal acuerdo de retención de los dineros causados por el retroactivo pensional. 1.5. Auto apelado 9. El Tribunal Administrativo del Cesar en auto del 27 de julio de 2023 negó la medida cautelar con fundamento en las siguientes razones: 9.1.
La medida cautelar en cuestión no cumple con lo señalado en el artículo 230 del CPACA, ya que dicha cautela debe tener una relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. 9.2. La Resolución DPE 12884 del 6 de octubre de 2022 no se cuestiona en el proceso y carece de correspondencia con los actos administrativos demandados y aquella está amparada por la presunción de legalidad.
Cualquier pronunciamiento judicial respecto de su contenido requiere una impugnación vía pretensión de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho. 9.3. En consecuencia, no se puede vincular un acto que reconoce una prestación con otro como si fueran decisiones interdependientes. 1.6. Recurso de apelación 10. Colpensiones apeló la anterior decisión para insistir en que la pensión de invalidez reconocida a Edison Elías Andrade Guerra fue obtenida a través de medios fraudulentos y a su vez la sustitución de la pensión de invalidez reconocida a Belcis Beatriz Peñaranda Hinojosa por su fallecimiento. 11.
El pago de una prestación generada sin el cumplimiento de los requisitos legales atenta contra los principios de estabilidad financiera y sostenibilidad del Sistema General de Pensiones, pues no se puede asumir «un pago […] mayor de mesada pensional de un afiliado que no reúne los requisitos de ley establecidos para acceder a la pensión de invalidez». [sic] Radicación: 20001-23-39-000-2020-00606-01 (1247-2024) Demandante: Colpensiones 5 1.7.
Trámite del recurso 9. Mediante auto del 7 de diciembre de 2023, el Tribunal Administrativo del Cesar concedió en el efecto devolutivo el recurso de apelación. 2.Consideraciones 2.1. Competencia 12. La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación presentado por la parte demandante contra el auto que negó la solicitud de medida cautelar, de conformidad con los artículos 125, 150 y 243 del CPACA.
Asimismo, por el criterio de especialización laboral, de conformidad con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 20193. 2.2. El problema jurídico 13. Se circunscribe a resolver el siguiente interrogante: ¿la medida cautelar cumple con los requisitos de procedencia generales o comunes de índole material? 14. Con miras a resolver el anterior planteamiento, la Sala seguirá la siguiente estructura expositiva: primero, se precisarán algunos aspectos relativos a las medidas cautelares en la jurisdicción de lo contencioso–administrativo; y segundo, se resolverá el recurso de apelación presentado por la parte demandada. 2.3.
Las medidas cautelares en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo 15. El artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 señala que las medidas cautelares proceden incluso antes de que se notifique el auto admisorio y en cualquier etapa del proceso para «proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia». 16.
En atención al artículo 230 ejusdem, las medidas cautelares pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas, o de suspensión; la competencia para dictarlas es del juez o magistrado ponente; pueden decretarse una o varias en un mismo proceso; y se previó un listado enunciativo de aquellas, entre las cuales se encuentra al tenor literal las siguientes: «1.
Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 3 Reglamento del Consejo de Estado. Radicación: 20001-23-39-000-2020-00606-01 (1247-2024) Demandante: Colpensiones 6 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual.
A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.
Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.» 17.
Esta normativa, en el artículo 231, señala los requisitos para decretar las medidas cautelares. Para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandando establece una diferenciación, en atención a si en la demanda se pretende únicamente la nulidad del acto administrativo para lo cual solo debe acreditarse la violación de las normas superiores, o si se pretende además de la nulidad el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios además deberán probarse estos.
La norma señala expresamente lo siguiente: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2.
Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.
Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o Radicación: 20001-23-39-000-2020-00606-01 (1247-2024) Demandante: Colpensiones 7 b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» 18.
De las normas antes analizadas4 se desprende que los requisitos para decretar las medidas cautelares se pueden clasificar en 3 categorías, a saber: (i) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, (ii) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, y (iii) requisitos de procedencia específicos5.
Veamos: 18.1. Requisitos de procedencia, generales o comunes de índole formal. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole formal», en la medida en que solo requieren una corroboración de aspectos de forma y no un análisis valorativo. Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, son: (1) debe tratarse de procesos declarativos o en los que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos que conoce la Jurisdicción de lo contencioso administrativo6;
(2) debe existir solicitud de parte debidamente sustentada en el texto de la demanda o en escrito separado, excepto en los casos de los procesos que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos en los que opera de oficio7. 18.2. Requisitos de procedencia generales o comunes de índole material. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole material», en la medida en que exigen por parte del juez un análisis valorativo.
Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, son: (1) que la medida cautelar solicitada debe ser necesaria para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia8; y (2) que la medida cautelar solicitada debe tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda9. 18.3.
Requisitos de procedencia específicos de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Estos se denominan «requisitos de procedencia específicos» porque se exigen de manera particular para cada una de las categorías de medida cautelar enlistadas, a modo enunciativo, en el CPACA. Entonces, en cuanto a los requisitos de procedencia específicos, si se pretende la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado -medida cautelar negativa-, se deben tener en cuenta otras exigencias 4 Ley 1437 de 2011, artículos 229, 230 y 231. 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Consejera Ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Auto del 6 de abril de 2015. Expediente 11001-03-25-000-2014-00942-00, interno 2905- 2014. 6 Artículo 229, Ley 1437 de 2011. 7 Artículo 229, Ley 1437 de 2011. 8 Artículo 229, Ley 1437 de 2011. 9 Artículo 230, Ley 1437 de 2011. Radicación: 20001-23-39-000-2020-00606-01 (1247-2024) Demandante: Colpensiones 8 adicionales que responden al tipo de pretensión en el cual se sustente la demanda10 así: (a) si la demanda tiene únicamente la pretensión de nulidad del acto administrativo demandado, se debe verificar que exista una violación de las normas superiores invocadas, tras confrontar el acto demandado con estas o con las pruebas aportadas con la solicitud11; y (b) si la demanda además de la nulidad del acto administrativo pretende el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, además de verificarse que exista una violación de las normas superiores invocadas debe probarse al menos sumariamente la existencia de los perjuicios12. 18.4.
Requisitos de procedencia específicos para las demás medidas cautelares diferentes de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Finalmente, si se pretenden otras medidas cautelares diferentes -medidas cautelares positivas13- de la de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado, deben concurrir los siguientes requisitos adicionales: (a) que la demanda esté razonablemente fundada en derecho;
(b) que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; (c) que el actor haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla; y (d) que, de no otorgarse la medida, se cause un perjuicio irremediable o que existan serios motivos para considerar que de no concederse los efectos de la sentencia serían nugatorios14. 19.
En este orden de ideas, debe tenerse en cuenta que lo descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida; es decir, se trata de una percepción inicial y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso. Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa.
En efecto, el artículo 229 del CPACA dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento». 20. Teniendo claridad en lo relacionado con las medidas cautelares en la Jurisdicción Contencioso-administrativa y su alcance en el CPACA para decretarlas, se procede a estudiar el reparo expuesto en la demanda y en la 10 Por esta razón en el acápite de antecedentes de esta providencia se hizo alusión al medio de control ejercido por el demandante y a las pretensiones de la demanda, toda vez que el legislador en la Ley 1437 de 2011 puso estos como elementos determinantes para el tipo de requisitos que el juez debe analizar al momento resolver sobre el decreto de la medida cautelar. 11 Artículo 231, inciso 1, Ley 1437 de 2011. 12 Artículo 231, inciso 2, Ley 1437 de 2011. 13 Ley 1437 de 2011, artículo 230, numerales 1, 2, 4 y 5. 14 Artículo 231, inciso 3, numerales 1 a 4, Ley 1437 de 2011.
Radicación: 20001-23-39-000-2020-00606-01 (1247-2024) Demandante: Colpensiones 9 solicitud de medida cautelar, en virtud del cuales se formuló el problema jurídico a resolverse en esta providencia. 2.4. Solución del caso concreto. Análisis de la Sala 21. Colpensiones pretende que como medida cautelar se ordene «mantener los efectos de lo decidido en el numeral 3° de la Resolución DPE 12884 del 6 de octubre de 2022» por medio del cual esa entidad «dejó en suspenso el retroactivo, con ocasión del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes» a favor de Belcis Beatriz Peñaranda Hinojosa desde el 1 de diciembre de 2019, fecha del retiro de nómina de la sustitución de la pensión de invalidez por hechos fraudulentos, hasta el 30 de septiembre de 2022, día anterior a la inclusión en nómina de la pensión de sobrevivientes. 22.
Al respecto, la Sala debe manifestar que la solicitud de medida cautelar no cumple con todos los requisitos de procedencia generales o comunes de índole material. 23. En efecto, la Sala no observa la necesidad de la medida para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, esto es el reintegro de lo pagado a Belcis Beatriz Peñaranda Hinojosa por concepto de mesadas, retroactivos y aportes a salud, al observarse que la Resolución DPE 12884 del 6 de octubre de 2022, que contiene la orden de «dejar en suspenso el retroactivo», goza de presunción de legalidad, pues no se acreditó que este haya sido anulado o que sus efectos se encuentren suspendidos, en los términos del artículo 88 del CPACA. 24.
Adicionalmente, la medida cautelar no guarda relación directa con las pretensiones del proceso, pues si bien la entidad demandante con la retención de los dineros pretende salvaguardar unas sumas de dinero que, a su parecer, le adeuda Belcis Beatriz Peñaranda Hinojosa por lo percibido como sustitución de la pensión de invalidez de Edison Elías Andrade Guerra, lo cierto es que en el presente asunto se demandan los actos administrativos que reconocieron la pensión de invalidez, la sustitución pensional de esta y el auxilio funerario, los cuales difieren de la decisión que reconoció la pensión de sobrevivientes y la medida de suspensión del pago del retroactivo de dicha prestación. 25.
En suma, Colpensiones no puede pretender que amparado por la presunta ilegalidad del reconocimiento de la pensión de invalidez de Edison Elías Andrade Guerra, se decrete una medida cautelar de «mantener» a su favor los efectos de su propio acto, el cual, según lo probado, actualmente se encuentra en firme y goza de presunción de legalidad.
Radicación: 20001-23-39-000-2020-00606-01 (1247-2024) Demandante: Colpensiones 10 26. Lo anterior es suficiente para concluir que, en este estado procesal no se advierte que se deba decretar la medida cautelar, tal y como lo definió el Tribunal Administrativo del Cesar. Por lo tanto, se confirmará el auto apelado.
En mérito de lo expuesto, la Subsección
RESUELVE
Primero: Confirmar el auto proferido el 27 de julio de 2023 por el Tribunal Administrativo del Cesar, por medio del cual se negó la medida cautelar de «mantener los efectos de lo decidido en el numeral 3° de la Resolución DPE 12884 del 6 de octubre de 2022», mediante el cual Colpensiones «dejó en suspenso el retroactivo, con ocasión del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes» a favor de Belcis Beatriz Peñaranda Hinojosa.
Segundo: Una vez en firme este auto, por Secretaría remitir el expediente al Tribunal de origen, previa las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
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