CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., dos (2) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 47001-2333-000-2019-00548-01 (1568-2022) Demandante: Margarita Rosa López Estupiñán Demandada: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Tema: Terminación de nombramiento Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de 1º de septiembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante la cual declaró de oficio probada la excepción de inepta demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 2 a 30 expediente digital, e. d.). La señora Margarita Rosa López Estupiñán, mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la «inaplicación del acuerdo PCJA 18-11118 del 4 de octubre de 2018 “por el cual se realiza una convocatoria pública para conformar ternas para los cargos de directores seccionales de administración judicial” de la sala del Consejo Superior de la Judicatura o se aplique en este caso los efectos de la sentencia de nulidad que pronuncie el [C]onsejo de [E]stado por la inconstitucionalidad e igualdad del acto administrativo» (sic); y la nulidad de: (i) el «[…] acto administrativo contenido y publicado mediante el aviso del 17 de febrero (sic) de 2019, originario del Consejo Superior de la Judicatura [por el cual] “se conforman las ternas de preseleccionados para la integración de ternas de candidatos destinadas a proveer veinte cargos de director seccional de administración judicial”»;
(ii) del «oficio No. CJ019- 2471 del 2 de abril (sic) de 2019, mediante el cual la DIRECTORA DE LA UNIDAD DE ADMINISTRACIÓN DE CARRERA JUDICIAL (sic) resuelve el 2 Expediente 47001-2333-000-2019-00548-01 (1568-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Margarita Rosa López Estupiñán contra la Nación – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial recurso de reposición interpuesto contra el Acto Administrativo contenido en el Aviso del 27 de Febrero de 2019 […]»;
(sic); y (iii) del «acuerdo PCSJA- 11254 del 11 de abril (sic) de 2019, expedido por el CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA “Por el cual se integran ternas para proveer los cargos de directores (as) seccionales de administración judicial de Armenia, Bogotá, Bucaramanga, Cartagena, Ibagué, Medellín, Pereira, Santa Marta, Sincelejo, Tunja y Villavicencio […]» (sic).
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la parte accionada su reintegro «[…] en el cargo de directora seccional de administración judicial de Santa Marta Magdalena, o en el que por cualquier razón legal o reglamentaria hubiere modificado el director seccional o en uno de la misma categoría […]» (sic); y pagar «[…] los valores que resulten de la liquidación de la remuneración laboral, que incluye los salarios, primas, reajustes, incrementos, beneficios laborales existentes o que en el futuro se establezcan y las prestaciones sociales dejados de percibir desde el momento en que se produzca su retiro del servicio como funcionaria pública hasta el día del pago y de su reintegro al cargo […]» (sic), lo anterior en forma indexada. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata la demandante que «[…] fue designada en la Dirección de Administración Judicial de Magdalena-Santa Marta con observancia del Ordenamiento Superior y de la regulación propia del Concurso dispuesta por la SALA ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, mediante los Acuerdos Nos. PSAA12-9433 de mayo (sic) 17 de 2012 y PSAA14-10091 de 23 de enero de 2014 […]».
Que fue nombrada, mediante «[…] Resolución No. 24700 del 24 de febrero (sic) de 2015, expedida por la DIRECTORA EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, “Por medio de la cual se hace un nombramiento en propiedad” […]». Dice que «[…] el CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA decide terminar las vinculaciones laborales de los Directores Seccionales mediante el Acuerdo PCJA 18-11118 del 4 de octubre de 2018, [y] adelantó el procedimiento concursal que concluyó con el retiro de los directores seccionales nombrados previamente mediante el sistema de méritos, sin razón distinta a que entre la Sala y el Director Ejecutivo de Administración Judicial acordaron realizar un nuevo concurso para nuevos nombramientos […]». 3 Expediente 47001-2333-000-2019-00548-01 (1568-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Margarita Rosa López Estupiñán contra la Nación – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Que desempeñó «[…] un empleo con la estabilidad laboral derivada de la posesión en propiedad que sucedió el 3 de marzo (sic) de 2015 y que solamente puede ser extinguida por las causales previstas en la Constitución Política y en el Artículo 41 de la Ley 909 de 2004 […] no se trata de un cargo de período ni de libre nombramiento y remoción porque la ley no lo consideró así tal y como sí lo hizo con otros cargos en la estructura del CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA […]».
Agrega que «[…] el Director Ejecutivo calificó el cargo y, por supuesto, la categoría del nombramiento como de libre nombramiento y remoción incurriendo en el despropósito mayúsculo de concluir un procedimiento de concurso de méritos con esa clase de nombramiento “de libre nombramiento y remoción”, cosa que repugna al más mínimo examen lógico […]». 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 8, 13, 25, 29, 53, 125, 150 (inciso 1º), 189 (numeral 11) y 209 de la Constitución Política; 28 a 85, 99 y 156 a 172 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia) y 47 a 52 y 137 del CPACA. Alega que «[ ] El cargo de director seccional es creado por la Ley 270 de 1996, y no por reglamentos del CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA.
Por ello, su estructura, funciones y demás elementos están dados en esa ley Estatutaria y, sobre todo, le es aplicable el artículo transcrito cuando advierte que los cargos de libre nombramiento y remoción deben ser calificados como tales por la Constitución o la ley y que el retiro de los funcionarios siempre debe obedecer a una causal constitucional o legal» (sic).
Que «el solo hecho de haber provocado una convocatoria con plena conciencia y la expresa manifestación de que su finalidad es designar a directores seccionales a partir de la selección que ella supone, implica la terminación de las actuales relaciones laborales con quienes desempeñan tales empleos, aunque incurra el Acuerdo de la Sala en el llamado a esos funcionarios para que participen en el concurso así convocado porque la selección y el nuevo nombramiento establecerá una relación legal y reglamentaria diferente de la que ellos mismos tienen, aún en el caso de resultar escogidos nuevamente» (sic). 1.5 Contestación de la demanda1.
La accionada, por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, al argumentar que 1 Samai, 4.5. Contestación demanda N y R MARGARITA LOPEZ ESTUPIÑAN 4 Expediente 47001-2333-000-2019-00548-01 (1568-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Margarita Rosa López Estupiñán contra la Nación – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial «[…] de acuerdo a la categoría y funciones que ostentan el cargo Director Seccional de Administración Judicial […] tanto legal como jurisprudencialmente, es dable considerar que el mencionado cargo, es de libre nombramiento y remoción, por lo tanto, de acuerdo con lo previsto por la jurisprudencia constitucional transcrita, la autoridad nominadora goza de discrecionalidad relativa en cuanto al nombramiento y remoción de estos cargos, precisando que deben atender a las ternas preparadas por el Consejo Superior de la Judicatura […]».
Indica que «[…] el Consejo Superior de la Judicatura a través del Acuerdo PCSJA18-11118 de 2018, realizó una convocatoria pública para conformar ternas para los cargos de directores seccionales de administración judicial, por lo tanto, contrario a lo afirmado por la accionante, a estas convocatorias no se les puede dar el calificativo de concursos de méritos, ya que estos cargos, no son de carrera, a pesar de que la demandante insiste de manera reiterada, que los mismos son de carrera y que son provistos por concursos de méritos [y] no gozan de la estabilidad laboral ni de las prerrogativas de los cargos de carrera […]».
Sostiene que «[…] la accionante fundamenta la demanda, a partir de una interpretación personal, toda vez que la voluntad del Constituyente de 1991 al crear el Consejo Superior de la Judicatura, fue la de introducir en nuestro ordenamiento jurídico una institución que pudiera administrar y reglamentar los recursos humanos y físicos necesarios para obtener una justicia oportuna y eficaz, mediante acuerdos […] la expedición del Acuerdo PCSJA18-11118 de 2018, obedeció a criterios de necesidad de suplir un vacío normativo que impedía la cumplida ejecución de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, en lo que atañe a la elaboración de ternas para la provisión de cargos de Directores Seccionales de Administración Judicial […]».
Asimismo, se aceptó la intervención del director ejecutivo seccional de administración judicial del Magdalena, en su calidad de tercero interesado2, quien contestó la demanda y adujo que con «una demanda [no es dable] subsanar o sustituir los procedimientos constitucionales y legales en especial lo narrado en el Numeral 5 del artículo 99 de la ley 270 de 1996, el cual manifiesta entre las funciones del Director Nacional de Administración Judicial, se encuentra la función de “nombrar a los Directores Seccionales de terna enviada por el Consejo Superior de la Judicatura”, de lo anterior se deduce que no se trata en ningún caso de un cargo de “propiedad como lo quiere hacer ver de manera errada la parte demandante, sino por el contrario, 2 Samai,
2. ANEXO CORREO CONTESTACION DEMANDA MANUEL VIVES (2019-00548) 5 Expediente 47001-2333-000-2019-00548-01 (1568-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Margarita Rosa López Estupiñán contra la Nación – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial se trata entonces de una situación especial por tratarse de cargos de alta confianza y que se eligen de ternas de manera discrecional.
En razón a lo anterior y a la confianza y discrecionalidad del mecanismo de elección que estatuyó la norma podríamos decir que no se trata en ningún caso de un cargo de “propiedad”, y por la vinculación misma el cargo es de libre nombramiento y remoción o en su defecto se trata de un cargo de periodo fijo de cuatro años prorrogables por periodos iguales luego de superado el mecanismo de selección, así las cosas, es imposible que le asista derecho a la demandante de cualquier manera, pues como veremos la ley estatutaria de administración de justicia en su artículo 130 determina la naturaleza de la vinculación de los Directores Seccionales».
Por último, tanto la demandada como el interviniente propusieron la excepción denominada «inepta demanda», porque la actora no censuró el acto administrativo que lesionó su derecho. El Tribunal Administrativo del Magdalena, en la continuación de la audiencia inicial, el 10 de febrero de 2021, se abstuvo «de pronunciarse en torno a los medios exceptivos, indicando que, por ser una excepción de fondo, las mismas serán resueltas en la sentencia»3 (sic). 1.6 La providencia apelada4.
El Tribunal Administrativo del Magdalena, en sentencia de 1º de septiembre de 2021, declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda (sin condena en costas), pues «[…] el aviso publicado en data del 27 de febrero de 2019 como el oficio CJ09-2471 del 2 de abril de 2019, resultan meramente actos administrativos de trámite, habida cuenta que ellos no crean, modifican o extinguen una situación jurídica particular o general, ello en el entendido de que, simplemente la administración procedió a informar públicamente el listado de aquellas personas que manifestaron sus intereses de postulación para ocupar el cargo por el cual se desarrollaba la convocatoria pública, y le informaron a la doctora MARGARITA ROSA LÓPEZ ESTUPIÑAN […]» (sic).
Que «[…] el acto que era susceptible de ser demandado es el acto final, esto es, la Resolución No. 4104 del 13 de mayo de 2019, por medio de la cual se resolvió, entre otras designaciones, nombrar como director seccional de Administración judicial de Santa Marta al Doctor MANUEL JOSÉ VIVES NOGUERA y el cual, declaró tácitamente insubsistente a la [actora], y no cada acto dictado por la autoridad […]» (sic). 3 Cfr.:
10. PROTOCOLO CONTINUACIÓN A.I. NYR MARGARITA LÓPEZ ESTUPIÑAN VS RAMA JUDICIAL (2019-00548) 4 20Sentencia 6 Expediente 47001-2333-000-2019-00548-01 (1568-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Margarita Rosa López Estupiñán contra la Nación – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Considera que «[…] no se vislumbra, en los términos esbozados por la Alta Corporación de lo Contencioso Administrativo, de manera manifiesta, palmaria o flagrante la presunta vulneración o incompatibilidad entre el acto administrativo contenido en el Acuerdo PCJA18-1118 y las normas de carácter constitucional que alega el extremo activo de la Litis, lo que no le permite a este Cuerpo Colegiado dar aplicación de la plurimentada figura jurídica denominada excepción por inconstitucionalidad deprecada […]».
Arguye «[…] que lo pretendido por el extremo actor al no solicitar la declaratoria de nulidad del acto administrativo; por medio del cual se hizo la convocatoria pública para conformar la terna de donde se escogerían unos directores seccionales de administración judicial, si no, únicamente impetrar su inaplicación, constituye una actuación meramente encaminada a revivir un término que, incluso a la presentación de la solicitud de conciliación prejudicial ante el Ministerio Público se encontraba caduca, vale decir, habían fenecido el término de 4 meses contados a partir del día siguiente de la publicación en la gaceta oficial, lo cual aconteció, según la prueba aportada por la misma parte demandante y que reposa en el folio 41 del expediente, el data del 4 de octubre de 2018 […]» (sic). 1.7 El recurso de apelación. Inconforme con la anterior providencia, la parte actora, mediante su apoderado, interpuso recurso de apelación y argumenta que «[…] el cargo de Director Seccional de Administración Judicial no ha sido calificado por el Ordenamiento en la categoría de libre nombramiento y remoción. Sin embargo, el Director Ejecutivo de Administración Judicial así lo consideró ilegalmente cuando designó al nuevo Director Seccional, producto de un irregular, ilegal y arbitrario procedimiento de méritos que desconoció la estabilidad en el cargo […]».
Que «[…] la sentencia apelada trae citas jurisprudenciales pertinentes y lo dice en sus mismas consideraciones cuando advierte que los actos de trámite no son demandables EN PRINCIPIO, salvo que resuelvan definitivamente sobre la existencia o extinción de un derecho o den por finalizada o impidan la conclusión de la actuación administrativa.
Estas son las palabras de la sentencia apelada que parten de una enunciación cierta, pero concluyen con afirmaciones jurídicamente falsas porque se abstiene de analizar los efectos particulares y concretos de los actos demandados que extinguen los derechos subjetivos de la Dra. LÓPEZ ESTUPIÑAN […]» (sic). Indica que «es evidente que el fallo impugnado se abstuvo de analizar todos los efectos de los actos demandados y solo se limitó a afirmar que como eran de 7 Expediente 47001-2333-000-2019-00548-01 (1568-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Margarita Rosa López Estupiñán contra la Nación – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial mero trámite no podían ser demandados, pasando a la trastienda de su argumentación la realidad fundamental e inocultable de los efectos que en el derecho subjetivo de la demandante tienen las decisiones de convocatoria para un nuevo concurso de méritos, la exclusión de la lista de preseleccionados de la demandante y la formulación de la terna.
Estos son en realidad jurídica los actos demandables» (sic). Concluye que «[…] el juzgador ad quem cuando dice no vislumbrar una incompatibilidad entre el Acuerdo cuya inaplicación se pide y la Constitución. Es evidente que en su discurso simplemente sostuvo (así lo entendemos) que no veía esa contradicción sin preocuparse de leer el argumento de la demanda ni exponerlo en su escrito para concluir si la confrontación existe o no. Se queda la sentencia en otra afirmación subjetiva en un juicio de valor que no es del recibo en la cumplida administración de justicia […]» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL. El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 8 de noviembre de 20215 y admitido por esta Corporación a través de auto de 26 de julio de 20226, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA7; y durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem la parte demandante pidió «se tengan en cuenta los razonamientos de la demanda y aquellos que sirvieron para sustentar el recurso de apelación que fue debidamente concedido en este proceso».
Los demás sujetos procesales guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le corresponde conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, se contrae a determinar si le asiste o no razón jurídica al a quo al haber declarado de oficio probada la excepción denominada ineptitud sustantiva de la demanda; o si, por el contrario, los actos administrativos controvertidos son pasibles de control judicial.
En caso afirmativo, corresponde en esta oportunidad a la Sala establecer si la parte accionante tenía o no derecho a permanecer en el cargo de directora ejecutiva seccional de administración judicial de Santa Marta (Magdalena). 5 26Concede 6 Índice del Samai 4. 7 Modificado por la Ley 2080 de 25 de enero de 2021. 8 Expediente 47001-2333-000-2019-00548-01 (1568-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Margarita Rosa López Estupiñán contra la Nación – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial 3.4 Marco normativo.
En punto a la resolución del primer problema jurídico planteado en precedencia referente a los actos que serían pasibles de juzgamiento en el caso concreto de la accionante, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo respecto del cargo de director ejecutivo seccional en la Rama Judicial, para efectos de establecer si hay o no ineptitud sustantiva de la demanda.
El artículo 125 de la Constitución Política prevé que «[l]os empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley». En la Rama Judicial, conforme al artículo 130 de la Ley 270 de 19968, los empleos son de carrera, período o de libre nombramiento y remoción. pero en esa clasificación el cargo de director ejecutivo seccional de administración judicial no está expresamente enunciado.
Sin embargo, el artículo 99 (numeral 5) de la Ley 270 de 1996 dispone que le corresponde al Director Ejecutivo de Administración Judicial «5. Nombrar a los Directores Ejecutivos Seccionales de ternas preparadas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura». Por su parte, el artículo 103 de la referida ley estatutaria de la administración de justicia enuncia las funciones de los directores ejecutivos seccionales de administración de judicial en los siguientes términos: 8«ARTÍCULO 130.
CLASIFICACION DE LOS EMPLEOS. Son de período individual los cargos de Magistrado de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, del Consejo Superior de la Judicatura, de Fiscal General de la Nación y de Director Ejecutivo de Administración Judicial. Los funcionarios a que se refieren los incisos anteriores permanecerán en sus cargos durante todo el período salvo que antes de su vencimiento intervenga sanción disciplinaria de destitución por mala conducta o lleguen a la edad de retiro forzoso.
Es obligación de cada funcionario y del Presidente de la Corporación, informar con seis meses de anticipación a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura de la fecha en que se producirá el vencimiento de su período, con el objeto de que se proceda a elaborar la lista de candidatos que deba reemplazarlo. Son de libre nombramiento y remoción los cargos de Magistrado Auxiliar, Abogado Asistente y sus equivalentes; los cargos de los Despachos de Magistrados enunciados en los incisos anteriores, los adscritos a la Presidencia y Vicepresidencia de estas Corporaciones; los de los Secretarios de esas Corporaciones; los cargos de los Despachos de los Magistrados de los Tribunales; los cargos de Vicefiscal General de la Nación, Secretario General, Directores Nacionales;
Directores Regionales y Seccionales, los empleados del Despacho del Fiscal General, del Vicefiscal y de la Secretaría General, y los de Fiscales delegados ante la Corte Suprema de Justicia. Estos cargos no requieren confirmación. Son de Carrera los cargos de Magistrado de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y de los Tribunales Contencioso Administrativos y de las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura; de los Fiscales no previstos en los incisos anteriores; de Juez de la República, y los demás cargos de empleados de la Rama Judicial.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Mientras subsistan el Tribunal Nacional y los Juzgados Regionales, son de libre nombramiento y remoción los magistrados, jueces a ellos vinculados, lo mismo que los fiscales delegados ante el Tribunal Nacional y los fiscales regionales». 9 Expediente 47001-2333-000-2019-00548-01 (1568-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Margarita Rosa López Estupiñán contra la Nación – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial DIRECTOR SECCIONAL DE LA RAMA JUDICIAL.
Corresponde al Director Seccional de la Rama Judicial, ejercer en el ámbito de su jurisdicción y conforme a las órdenes, directrices y orientaciones del Director Ejecutivo Nacional de la Administración Judicial, las siguientes funciones: 1. Ejecutar el Plan Sectorial y las demás políticas definidas para la Rama Judicial. 2. Administrar los bienes y recursos destinados para el funcionamiento de la Rama Judicial y responder por su correcta aplicación o utilización. 3.
Suscribir en nombre de la Nación-Consejo Superior de la Judicatura los actos y contratos que deban otorgarse o celebrarse, conforme a los actos de la delegación que expida el Director Ejecutivo de Administración Judicial. 4. Nombrar y remover a los empleados del Consejo Seccional de la Judicatura, excepto los que sean de libre nombramiento y remoción de cada Magistrado y aquéllos cuyo nombramiento corresponda a una Sala. 5.
Elaborar y presentar al Consejo Seccional los balances y estados financieros que correspondan. 6. Actuar como ordenador del gasto para el cumplimiento de las obligaciones que correspondan. 7. Representar a la Nación-Rama Judicial en los procesos judiciales para lo cual podrá constituir apoderados especiales. 8. Conceder o negar las licencias solicitadas por el personal administrativo en el área de su competencia. 9.
Solicitar a las autoridades competentes la adopción de las medidas necesarias para la protección y seguridad de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. 10. Enviar al Consejo Superior de la Judicatura a más tardar en el mes de diciembre de cada año, los informes, cómputos y cálculos necesarios para la elaboración del proyecto de presupuesto de la Rama Judicial del año siguiente.
Así mismo emitir los informes que en cualquier tiempo requiera dicha Sala; y, 11. Las demás funciones previstas en la ley, los reglamentos y los acuerdos del Consejo Superior de la Judicatura.
PARÁGRAFO. El Director Seccional de Administración Judicial deberá tener título profesional en ciencias jurídicas, económicas, financieras o administrativas, y experiencia no inferior a cinco (5) años en dichos campos. Su categoría, prerrogativas y remuneración serán las mismas de los magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura. 10 Expediente 47001-2333-000-2019-00548-01 (1568-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Margarita Rosa López Estupiñán contra la Nación – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Además, como lo ha precisado esta subsección, «las funciones asignadas al Director Seccional de Administración Judicial, por virtud de lo dispuesto en la referida disposición, permite advertir que dicho funcionario cumple actividades de dirección, conducción y orientación institucional, cuyo ejercicio implica la adopción de políticas o directrices, que requieren un alto grado de confianza cualificada, debido a que le compete la administración y el manejo directo de bienes, dineros y/o valores del Estado, toda vez que se trata de un empleo del nivel jerárquico en la estructura orgánica de la institución»9.
Incluso, a partir de los criterios subjetivo, objetivo funcional o material y orgánico, definidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional10, se puede colegir sin ninguna hesitación que el puesto de director ejecutivo seccional de administración judicial corresponde a un empleo de libre nombramiento y remoción. Por consiguiente, el nominador puede desvincularlo de forma discrecional «por razones del servicio, sin ninguna formalidad (motivación); de suerte que […] el acto administrativo demandado, expedido por el Director Ejecutivo de Administración Judicial, se presume legal al inspirarse en motivos de interés general, que admite prueba en contrario»11. 3.5 Sobre la ineptitud sustantiva de la demanda.
En atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Resolución 2470 de 24 de febrero de 2015, mediante la cual la directora ejecutiva de administración judicial nombra en propiedad a la demandante en el cargo de directora ejecutiva seccional de administración judicial de Santa Marta; y acta de posesión de 3 de marzo de 2015 (ff. 68 y 69). b) Aviso de 27 de febrero de 2019, consignado, en su momento, en la página electrónica www.ramajudicial.gov.co/web/consejo-superiorde-la-judicatura/ conformacion-ternas-directores-seccionales, por el cual se publica las «[…] listas de preseleccionados para la integración de ternas de candidatos destinadas a proveer veinte cargos de director seccional de administración judicial» (ff. 32 a 40, e. d.). c) Oficio CJ019-2471 de 2 de abril de 2019, a través del cual la directora de la 9 Cfr: Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de 20 de mayo de 2021, radicación 47001-23- 31-000-2012-00382-01 (1152-15) 10 Sentencia C-673 de 2015 11 Fallo de 20 de mayo de 2021, citado en la nota al pie 9. 11 Expediente 47001-2333-000-2019-00548-01 (1568-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Margarita Rosa López Estupiñán contra la Nación – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial unidad de administración de carrera judicial rechaza el recurso de reposición interpuesto contra decisión contenida en el aviso anterior, porque se impetró contra un acto de trámite (ff. 46 a 48, e. d.) d) Acuerdo PCSJA19-11254 de 11 de abril de 2019, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, «Por el cual se integran ternas para proveer los cargos de directores (as) seccionales de administración judicial de Armenia, Bogotá, Bucaramanga, Cartagena, Ibagué, Medellín, Pereira, Santa Marta, Sincelejo, Tunja y Villavicencio» (ff. 51 a 54, e. d.). e) Resolución 4104 de 13 de mayo de 2019, «Por medio de la cual se adelantan unos nombramientos de empleos de libre nombramiento y remoción», proferida por el director ejecutivo de administración judicial, entre los cuales aparece la designación para el cargo de director ejecutivo seccional de administración judicial de Santa Marta, al señor Manuel José Vives Noguera.
De las pruebas relacionadas se infiere que para proveer el cargo de director ejecutivo seccional de administración judicial de Santa Marta se hizo una convocatoria pública para la conformación de esa terna y, surtidas las respectivas fases, se realizó el nombramiento (por conducto de Resolución 4104 de 13 de mayo de 2019), que implicó la insubsistencia tácita de la designación de la actora.
De acuerdo con el marco jurídico de este fallo, se precisa que el acto administrativo definitivo que retiró del servicio a la demandante y lesionó sus derechos lo constituye la Resolución 4104 de 13 de mayo de 2019, pues por esta manifestación unilateral de la Administración fue designado el director ejecutivo seccional de administración judicial de Santa Marta y, se insiste, automáticamente quedó insubsistente el nombramiento de la accionante.
Al respecto, se precisa que los actos preparatorios y de trámite contenidos en los avisos de convocatoria y conformación de ternas y el oficio que resolvió el correspondiente recurso no comportan actos administrativos susceptibles de control judicial, pues no definen ni concluyen una actuación administrativa. En efecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado las diferencias entre los actos administrativos de trámite y los de carácter definitivo, en el sentido de que los primeros «son decisiones instrumentales proferidas con el propósito de permitirle a la Administración avanzar hacia la consecución de sus objetivos a través de la adopción de determinaciones de fondo, de suerte que la existencia de aquéllos no se explica y menos se justifica por sí sola, sino 12 Expediente 47001-2333-000-2019-00548-01 (1568-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Margarita Rosa López Estupiñán contra la Nación – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial en la medida en que forman parte de una secuencia o serie de actividades unidas y coherentes», mientras los segundos «ponen fin de manera perentoria a la actuación administrativa, de modo que con su expedición ésta queda agotada y restará apenas la ejecución de lo decidido»12.
Asimismo, el artículo 43 del CPACA define los actos definitivos como los que «decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar con la actuación». Por su parte, este alto Tribunal ha sostenido que los actos de trámite que no permiten culminar la actuación pueden ser demandados de manera excepcional, pero los demás no, como es el caso de los de ejecución, en la medida en que son proferidos para cumplir decisiones administrativas o judiciales.
Al respecto dijo13: En ese contexto normativo, se advierte que únicamente las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la jurisdicción contencioso administrativa, de modo tal que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados se encuentran excluidos de dicho control; así mismo, se exceptúan de control jurisdiccional los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional, toda vez que a través de ellos tampoco se decide definitivamente una actuación, pues sólo son expedidos en orden a materializar o ejecutar esas decisiones.
De lo anterior se colige que son susceptibles de control judicial aquellos actos administrativos que contienen la manifestación de la voluntad de la Administración y definen la situación del interesado (actos definitivos), así como los de trámite que imposibiliten continuar con la actuación. Aplicados los anteriores criterios y revisada la naturaleza jurídica del aviso de 27 de febrero de 2019, en el que se informa sobre la conformación de las «[…] listas de preseleccionados para la integración de ternas de candidatos destinadas a proveer veinte cargos de director seccional de administración judicial», se infiere que solo tiene la finalidad de dar publicidad y transparencia al mecanismo de selección; y por ello, la decisión sobre el recurso de reposición, contenida en el oficio CJ019-2471 de 2 de abril de 2019, mediante el cual la directora de la unidad de administración de carrera judicial lo rechaza, no puede mutar esa naturaleza de acto preparatorio del listado de escogidos y su publicación. 12 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección tercera, subsección A, sentencia de 20 de noviembre de 2017, expediente 11001-03-26-000-2015-00142-00 (55304), C. P. Marta Nubia Velásquez Rico (E). 13 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección primera, sentencia de 7 de febrero de 2008, expediente 11001-03-15-000-2007-01142-01 (AC), C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 13 Expediente 47001-2333-000-2019-00548-01 (1568-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Margarita Rosa López Estupiñán contra la Nación – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Ahora bien, en cuanto a la anulabilidad del Acuerdo PCSJA19-11254 de 11 de abril de 2019, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, «Por el cual se integran ternas para proveer los cargos de directores (as) seccionales de administración judicial de Armenia, Bogotá, Bucaramanga, Cartagena, Ibagué, Medellín, Pereira, Santa Marta, Sincelejo, Tunja y Villavicencio», se advierte que este acto también comporta la naturaleza de preparatorio, pues su propósito es segregar definitivamente el listado de los participantes con el objeto de presentar la correspondiente terna para cada seccional; en este evento, este acto de trámite se vuelve enjuiciable para los inscritos que fueron depurados o salieron de la convocatoria.
En este caso, la lista inicial de «preseleccionados» estaba conformada por 10 participantes, se eliminaron 7 (f. 28, e.d.), y solo frente a estos inscritos es que se puede predicar que el acto de trámite puso fin a la actuación administrativa y convirtió este acto preparatorio en controlable ante esta jurisdicción; pero resulta que la demandante no estaba dentro de estos participantes eliminados, por ende, ese acto de trámite no le es oponible, carece de legitimación en la causa por activa para demandarlo y, como lo reconoció el a quo, la demanda se presentó luego del plazo de caducidad de 4 meses (artículo 164, numeral 2, letra d, del CPACA).
En conclusión, el único acto administrativo que afectó los derechos de la demandante es la Resolución 4104 de 13 de mayo de 2019, emitida por el director ejecutivo de administración judicial, que designó para el cargo de director ejecutivo seccional de administración judicial de Santa Marta al señor Vives Noguera, lo que implicó la insubsistencia tácita del nombramiento de la demandante; pero, como se indicó, la actora no acusó ante esta jurisdicción esta decisión, lo que hace que la demanda sea inepta, como lo declaró el a quo, y releva a este juzgador del estudio de la pretensión de inaplicación del Acuerdo PCJA 18-11118 de 4 de octubre de 2018.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia de primera instancia, que declaró de oficio probada la excepción denominada inepta demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 14 Expediente 47001-2333-000-2019-00548-01 (1568-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Margarita Rosa López Estupiñán contra la Nación – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial FALLA: 1º.
Confírmase la sentencia proferida 1º de septiembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante la cual declaró de oficio probada la excepción denominada inepta demanda dentro del proceso incoado por la señora Margarita Rosa López Estupiñán contra la Nación – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, conforme la parte motiva. 2º.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Ausente con excusa Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ (E) CÉSAR PALOMINO CORTÉS