CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá, D.C., Veinte (20) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Número de radicación: 11001-03-06-000-2023-00457-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Departamento Administrativo de la Función Pública, Procuraduría General de la Nación, Procuraduría Delegada para las Entidades Territoriales y Dialogo Social, Contraloría General de la República y Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Asunto: Solicitud de apertura de un incidente de desacato. Improcedencia. Reiteración. AUTO I.
ANTECEDENTES 1. Mediante la decisión del 12 de noviembre de 2023, la Sala de Consulta y Servicio Civil resolvió el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia, surgido entre el Departamento Administrativo de la Función Pública, la Procuraduría General de la Nación, la Procuraduría Delegada para las Entidades Territoriales y Dialogo Social, la Contraloría General de la República y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El objeto de dicho conflicto fue establecer la autoridad competente para resolver de fondo una petición elevada por el señor Fernando Arcila Castellanos, relacionada con la facultad de cobro coactivo que pudiera ser o no ejercida por parte de las personerías municipales. 2. En el numeral primero de la parte resolutiva de dicho proveído, la Sala decidió:
PRIMERO: DECLARAR competente al Departamento Administrativo de la Función Pública-DAFP para conocer y resolver de fondo la petición presentada por el señor Fernando Arcila Castellanos, personero de Manizales. 3. El 6 de febrero de 2024, el señor Arcila Castellanos presentó un escrito a la Sala, mediante el cual promovió una «solicitud de cumplimiento en contra del Departamento Administrativo de la Función Pública - DAFP» por el presunto Radicación núm. 11001-03-06-000-2023-00457-00 desconocimiento de lo decidido por la Sala en el proveído adoptado el 12 de noviembre de 2023. 4.
Fundamentó su solicitud en los artículos 209 y 210 de la Ley 1437 de 2011, concernientes a los incidentes y su trámite. Adicionalmente, citó la sentencia SU 034/18 de la Corte Constitucional sobre el incidente de desacato y el cumplimiento de las providencias judiciales. 5. Adujo que a pesar de existir providencia que declara al Departamento Administrativo de la Función Pública - DAFP competente para emitir el concepto solicitado a través del ejercicio del derecho de petición de consulta con fecha del 20 de febrero de 2023, fue necesario el pasado 26 de enero del avante año, realizar oficio de «reiteración de consulta» para que dieran respuesta de manera Urgente a la multicitada consulta, siendo dicho esfuerzo infructuoso. 6.
Finalmente, aportó como pruebas copia de los siguientes documentos: i) consulta elevada el 20 de febrero de 2023, ii) requerimiento de respuesta elevado el pasado 19 de julio de 2023, iii) reiteración de solicitud de respuesta al derecho de petición enviado al DAFP el pasado 26 de enero de 2024, iv) providencia emanada de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado del 12 de noviembre de 2023.
II. CONSIDERACIONES 1. El incidente de desacato no está previsto en el trámite de los conflictos de competencia administrativa. Reiteración1 En primer lugar, es necesario advertir que el procedimiento establecido por el ordenamiento legal para solucionar los conflictos de competencia administrativa, y contenido en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, no incluye la posibilidad de tramitar un incidente de desacato, frente al real o presunto incumplimiento de la decisión adoptada por la Sala.
Para verificar lo anterior, basta con revisar las normas citadas. Como es apenas obvio, la Sala de Consulta no puede crear, modificar o adicionar el procedimiento que rige para este tipo de asuntos, ni abrogarse competencias, pues ello es potestad exclusiva del Legislador (artículo 150, numerales 1, 2 y 23, de la Carta Política). 1 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 19 de julio de 2023, expediente 11001-03-06-000-2020-00128-00.
Radicación núm. 11001-03-06-000-2023-00457-00 Nótese que, en contraste, el incidente de desacato ha sido previsto expresamente por el Legislador en algunos procedimientos judiciales, como es el de la acción de tutela o el de las medidas cautelares, en el proceso contencioso administrativo. En efecto, los artículos 272 y 523 del Decreto 2521 de 19914 establecen y regulan expresamente el incidente de desacato en el trámite de la acción de tutela, así como las sanciones que los jueces constitucionales pueden imponer a la parte que desatienda lo resuelto en el fallo dictado en dicho proceso.
De manera similar, el artículo 2415 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 60 de la Ley 2080 de 2021, regula el incidente de desacato frente a las medidas cautelares que se dicten en los procesos judiciales que tramita la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y señala su procedimiento, competencia y las sanciones aplicables.
Ahora bien, el solicitante invoca, como fundamentos normativos de su petición, los artículos 209 y 210 de la Ley 1437 de 2011, concernientes a los incidentes y su trámite. Sin embargo, ninguna de tales normas habilita a la Sala para iniciar un incidente de desacato y sancionar, como resultado de este, al director del DAFP o a cualquier otro funcionario público.
Estas disposiciones, sin embargo, no resultan aplicables en el presente caso, porque los conflictos de competencia están excluidos de la lista taxativa de asuntos que son susceptibles de tramitarse bajo esa figura de acuerdo a lo señalado por el citado artículo 209. 2 Artículo 27. Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que conceda la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora.
Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.
El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza. [Se resalta]. 3 Artículo 52.
Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción. [Énfasis añadido]. 4 Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política. 5 Artículo 241. Sanciones.
El incumplimiento de una medida cautelar dará lugar a la apertura de un incidente de desacato como consecuencia del cual se podrán imponer multas sucesivas por cada día de retardo en el cumplimiento hasta por el monto de dos (2) salarios mínimos mensuales legales vigentes a cargo del renuente, sin que sobrepase cincuenta (50) salarios mínimos mensuales legales vigentes.
La sanción será impuesta por la misma autoridad judicial que profirió la orden en contra del representante legal o director de la entidad pública, o del particular responsable del cumplimiento de la medida cautelar. Esta se impondrá mediante trámite incidental y será susceptible del recurso de reposición, el cual se decidirá en el término de cinco (5) días. [Subrayas ajenas al texto].
Radicación núm. 11001-03-06-000-2023-00457-00 Adicionalmenye, la Sala de Consulta y Servicio Civil, en su Decisión del 12 de noviembre de 2023, no dictó ninguna orden, sino que declaró competente a una autoridad (el DAFP) para responder una petición. El deber de dar respuesta de fondo a las peticiones, así como el plazo para hacerlo, están previstos directamente en la Constitución Política (artículo 23) y en la ley (Leyes 1437 de 2011 y 1755 de 2015, entre otras).
Por otra parte, el artículo 129 del Código General del Proceso establece el procedimiento general de los incidentes que la ley permite tramitar en el curso de los procesos judiciales que se rigen por dicho estatuto. Esta disposición tampoco resulta aplicable en estas circunstancias, pues, además de que el trámite de los conflictos de competencia administrativa no constituye un proceso u otra actuación judicial, como se explicará más adelante, dicho procedimiento termina cuando se comunica a las partes y a los terceros interesados la decisión adoptada por la Sala, lo cual ocurrió, en el presente caso, en el mes de noviembre del año 2023.
Las consideraciones anteriores bastarían para rechazar, por improcedente, la solicitud presentada por el señor Fernando Arcila Castellanos. No obstante, para mayor ilustración, este despacho formulará algunas consideraciones adicionales sobre la naturaleza jurídica de la función de resolver conflictos de competencia administrativa, asignada a la Sala de Consulta y Servicio Civil, así como sobre la naturaleza y los efectos jurídicos de las decisiones con las cuales se resuelven tales disputas.
Lo anunciado permitirá entender, con mayor claridad, la razón por la cual el Legislador no ha previsto el incidente de desacato, en el trámite de estos asuntos. 2. Las decisiones de la Sala de Consulta y Servicio Civil, al resolver los conflictos de competencia administrativa, no son providencias judiciales. Tales decisiones no contienen condenas, ni imponen órdenes.
Reiteración. Es importante aclarar, en primer lugar, que las decisiones de la Sala, al resolver o pronunciarse sobre los conflictos de competencia administrativa (negativos o positivos) que le sean planteados, en ejercicio de su función prevista en los artículos 396 y 112, numeral 107, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no son «providencias judiciales», como tampoco es jurisdiccional la respectiva función. Así lo ha manifestado esta corporación8, en los siguientes términos: 6 Modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021. 7 Modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021 8 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 10 de noviembre de 2015, expediente 11001-03-06-000-2014-00142-00.
Radicación núm. 11001-03-06-000-2023-00457-00 Por esta razón, es necesario reiterar que las decisiones mediante las cuales la Sala de Consulta y Servicio Civil […] resuelve los conflictos de competencias administrativas que le sean planteados, en ejercicio de la función asignada a la Sala en los artículos 39 y 112, numeral 10 del CPACA, no constituyen sentencias ni otro tipo de providencias judiciales, como tampoco es judicial la referida función. […] A este respecto, es necesario reiterar, en primer lugar, que ni las decisiones que adopta la Sala de Consulta y Servicio Civil en ejercicio de esta función constituyen sentencias u otro tipo de providencias judiciales, ni contra ellas es viable interponer alguna clase de recurso –incluyendo el de revisión. […].
En efecto, en múltiples ocasiones la Sala ha estudiado la naturaleza de la función de resolver conflictos de competencias administrativas que le fue asignada por la ley, y la de las decisiones que emite en desarrollo de esta atribución, aclarando que ni esa función ni tales decisiones tienen carácter judicial. […]9”. Por su parte la Sección Primera del Consejo de Estado10 ha señalado lo siguiente: […] En atención a lo transcrito, si bien las decisiones emitidas por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la función de resolver conflicto de competencias administrativas, son de acatamiento obligatorio, y su fuerza [es] vinculante, la realidad es que tales pronunciamientos no pueden catalogarse como providencias judiciales, sino que deben ser catalogadas como pronunciamientos que contienen “un control previo de legalidad” sobre el elemento competencia de la decisión administrativa. [Subrayas fuera de texto].
Esta conclusión se ve reforzada por lo dispuesto en los artículos 236 de la Constitución Política y 112, inciso primero, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Cpaca). En efecto, la primera de las normas citadas establece: Artículo 236. El Consejo de Estado tendrá el número impar de Magistrados que determine la ley.
El Consejo se dividirá en salas y secciones para separar las funciones jurisdiccionales de las demás que le asignen la Constitución y la ley. La ley señalará las funciones de cada una de las salas y secciones, el número de magistrados que deban integrarlas y su organización interna. [Se subraya]. 9 «[5] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 26 de noviembre de dos mil ocho (2008).
Expediente No. 11001-03-06-000-2008-00064-00. Conflicto de competencias entre el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER – y la Unidad Nacional de Tierras Rurales – UNAT –. Solicitud de revisión presentada por el INCODER». 10 Consejo de Estado, Sección Primera, providencia del 16 de marzo de 2017, rad. núm. 11001-03- 15-000-2017-00241-00.
Radicación núm. 11001-03-06-000-2023-00457-00 En desarrollo de este mandato constitucional, el artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, en su primer inciso, tal como fue modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone: Artículo 112. Integración y funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil. La Sala de Consulta y Servicio Civil cumplirá funciones separadas de las funciones jurisdiccionales y actuará en forma autónoma como cuerpo supremo consultivo del gobierno en asuntos de administración. Estará integrada por cuatro (4) Magistrados. […] [Énfasis añadido].
Resulta, entonces, que si la función de dirimir los conflictos de competencia fuese jurisdiccional, tal atribución no podría haberse otorgado a la Sala de Consulta y Servicio Civil, ni esta podría ejercerla, pues se violaría, no solamente el precepto legal, contenido en el artículo 112 del Cpaca, sino también el canon constitucional, incorporado en el artículo 236 de la Carta.
Es pertinente recordar que el Legislador, varios años antes de la Constitución de 1991, había dividido internamente el Consejo de Estado, entre la Sala de lo Contencioso Administrativo, encargada prioritariamente de ejercer las funciones jurisdiccionales atribuidas a esta corporación, como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, y la Sala de Consulta y Servicio Civil, encargada de cumplir la función consultiva, como Cuerpo Supremo Consultivo del Gobierno, y algunas funciones administrativas asignadas por la ley.
Así, para efectos de resolver lo que corresponda sobre la petición del solicitante, es importante reiterar que la Decisión adoptada por la Sala el 12 de noviembre de 2023: i) no es una providencia judicial, y ii) no contiene una condena, ni impone una orden u otra obligación específica. En efecto, al resolver esta clase de conflictos, la Sala declara, en forma expresa, definitiva y motivada, qué autoridad es la competente para iniciar o continuar una determinada actuación administrativa; adoptar cierta decisión (acto administrativo), o, en general, ejercer la función administrativa, en un caso particular y concreto, a la luz de lo dispuesto en las normas constitucionales y legales, en la jurisprudencia y en las demás fuentes del derecho que resulten aplicables.
De esta forma, ejerce una suerte de control legalidad que se concreta en la definición de la competencia administrativa, que constituye, como se sabe, un aspecto esencial para iniciar o continuar una actuación y adoptar la decisión de fondo. Con esta determinación, se busca garantizar, sobre todo, el derecho al debido proceso en el ejercicio de la función administrativa (artículo 29 de la Constitución Política), bajo el entendido de que la competencia es uno de los elementos integrantes de dicha garantía constitucional.
Radicación núm. 11001-03-06-000-2023-00457-00 Una vez definida la competencia para iniciar o continuar la actuación o el procedimiento administrativo de que se trate, por parte de la Sala de Consulta, la autoridad declarada competente debe comenzar o continuar la actuación y concluirla, dentro de los términos señalados por la ley. Por tales motivos, no resulta aplicable, en este caso, lo dispuesto en el numeral 3.° del artículo 44 del Código General del Proceso, pues la Sala de Consulta no ha emitido una «orden», ni una condena, que pueda considerarse incumplida. 3.
Carácter vinculante de las decisiones de la Sala, como control previo de legalidad sobre el factor de la competencia. Reiteración11 Finalmente, es importante precisar que nada de lo explicado hasta ahora significa que las decisiones que dicta la Sala, al resolver los conflictos de competencia, no sean obligatorias o vinculantes y que, por lo tanto, puedan ser desconocidas.
Por el contrario, tales decisiones declaran, en forma obligatoria y definitiva, la competencia para continuar o iniciar cierta actuación administrativa, o resolver determinado asunto, pues constituyen, como ya se indicó, un control previo de legalidad sobre el factor competencial, en relación con determinado asunto o actuación administrativa.
Lo anterior conlleva que, a partir de ese momento, ninguna de las autoridades que estuvieron involucradas en el conflicto, otras autoridades, o particulares interesados, pueden desconocer la competencia que la Sala ya declaró, en el caso concreto, ni pueden continuar sosteniendo o alegando su incompetencia (en el caso de un conflicto negativo) o, por el contrario, su competencia (si el conflicto es positivo).
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: RECHAZAR, por improcedente, la solicitud presentada por el señor Fernando Arcila Castellanos, el pasado 6 de febrero, por las razones expuestas en este auto.
SEGUNDO
COMUNÍQUESE el presente auto, enviando copia de este, al Departamento Administrativo de la Función Pública, a la Procuraduría General de la Nación, Procuraduría Delegada para las Entidades Territoriales y Dialogo Social, 11 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 18 de julio de 2013, rad. núm. 11001-03-06-000-2013-00006-00;
Auto del 7 de junio de 2022, rad. núm. 11001-03-06-000-2021- 00082-00, y Auto del 7 de febrero de 2023, rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00226-00. Adicionalmente: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia del 16 de marzo de 2017, rad. núm. 11001-03-15-000-2017-00241-00. Radicación núm. 11001-03-06-000-2023-00457-00 a la Contraloría General de la República y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
TERCERO: ARCHÍVESE este auto, una vez comunicado, en el expediente del conflicto.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: El presente auto fue firmado electrónicamente por la Sala ponente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.