CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D. C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de siete (7) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, que declaró de oficio la excepción de caducidad del medio de control.

ANTECEDENTES 1.1 La demanda 1.1.1 Pretensiones La Universidad de Antioquia, a través de apoderado judicial, acudió a la Jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA, para solicitar la nulidad de la Resolución No 313 del 21 de junio de 2006, mediante la cual la Universidad de Antioquia, ordenó pagarle al señor Carlos Jaime Noreña Mejía, el valor que resulta de la aplicación del Ingreso Base de Liquidación que consagra el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que: (i) le restituyan las sumas pagadas desde el 21 de marzo de 2006 hasta el 31 de octubre de 2021, que corresponde a la suma de Doscientos Diecisiete Millones Ciento Ochenta y Seis Mil Doscientos Cincuenta y Cuatro Pesos ($217.186.254), más los valores que se generen con posterioridad y hasta que la sentencia se encuentre en firme y;

(ii) la condena en costas al demandado. 1.1.2 Hechos El demandante señaló que, antes de la Ley 100 de 1993, liquidaba pensiones con base en todo lo devengado, no obstante, con la entrada en vigor del Sistema General de Pensiones, afilió a sus empleados al ISS y perdió competencia para pagar pensiones. Señaló que, interpretó erróneamente que el Instituto de Seguros Sociales – ISS debía incluir primas de navidad, servicios y vacaciones en la liquidación. Indicó que, el ISS otorgó pensión a Carlos Jaime Noreña Mejía en el año 2006 por el valor de Tres Millones Cincuenta y Seis Mil Quinientos Cincuenta y Cinco Pesos ($3.056.555) mensuales, sin incluir dichas primas.

Por ende, la Universidad, mediante las resoluciones de 1999 y 2006, decidió asumir temporalmente el pago de la diferencia de Setecientos Diecisiete Mil Quinientos Treinta y Cuatro Pesos ($717.534) mensuales, para quienes estuvieran en régimen de transición y a menos de diez (10) años de pensionarse, hasta que el ISS la reconociera. Resaltó que, entre 2006 y 2021, la Universidad pagó a Noreña un total de Doscientos Diecisiete Millones Ciento Ochenta y Seis Mil Doscientos Cincuenta y Cuatro Pesos ($217.186.254) por este concepto. 1.1.3 Normas violadas y concepto de violación La parte actora invocó como normas desconocidas las siguientes: artículo 48 de la Constitución Política; artículo 10 de la Ley 4 de 1992; artículos 18, 151 y 131 de la Ley 100 de 1993 y; artículo 1° del Decreto 1158 de 1994.

Como sustento de lo anterior, expuso que, la Universidad de Antioquia interpretó que, el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 diferenciaba entre lo “devengado” y lo “cotizado”. Sin embargo, tras la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005 y la normativa y jurisprudencia aplicables, se cuestionó liquidar pensiones con base en todo lo devengado.

Señaló que, la Ley 100 de 1993 impuso a los empleadores públicos y privados la obligación de afiliar a su personal al Sistema General de Pensiones. Por ello, con la expedición del Decreto 2337 del 24 de diciembre de 1996, toda persona con vínculo laboral con la Universidad de Antioquia quedó afiliada al sistema desde el 1° de julio de 1995.

Así, la responsabilidad de la Universidad solo cubría a quienes, al 31 de diciembre de 1996, ya cumplían edad y tiempo de servicio, o a quienes, estando retirados, tenían el tiempo requerido y esperaban alcanzar la edad para la pensión de vejez. Por lo expuesto, concluyó que, no está obligada a cubrir la parte de pensión asumida temporalmente y puede pedir la nulidad de la resolución que ordenó su pago con el ingreso base del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100.

Contestación de la demanda El señor Carlos Jaime Noreña Mejía, por medio de apoderado judicial, rechazó las pretensiones de la demanda, alegando que, las resoluciones que le beneficiaron se emitieron con base en normas y jurisprudencia vigentes. Sostuvo que, actuó de buena fe y que, la demanda no cuestiona esa condición. Además, citó jurisprudencia del Consejo de Estado según la cual, cuando una entidad demanda la nulidad de sus propios actos y el accionado ha actuado con transparencia, no procede la condena en costas.

Propuso las excepciones que denominó, «legalidad del acto impugnado»; «buena fe del demandado»; e «prescripción». 1.3 La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, mediante sentencia del siete (7) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024), declaró de oficio la excepción de caducidad del medio de control.

Lo anterior, al aplicar el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, la cual establecidó un limite temporal de cinco (5) años, a partir de la firmeza del acto administrativo que reconoce la prestación, para ejercer el derecho de acción, esto es, acceder a la jurisdicción para demandar en lesividad. En ese sentido, resaltó que, el reconocimiento pensional del demandado se efectuó́ el 7 de marzo de 2006, luego la parte actora tenía hasta el 8 de marzo de 2011 para ejercer el derecho de acción; sin embargo, conforme al acta de reparto que obra en el expediente, la demanda fue radicada el 10 de diciembre de 2021.

Por lo expuesto, concluyó que, entre el reconocimiento pensional y el cuestionamiento que se plantea en la demanda transcurrieron más de los cinco (5) años que trata el inciso 2° del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, por lo que, declaró de oficio la excepción de caducidad del medio de control. 1.4 El recurso de apelación La Universidad de Antioquia, a través de apoderado judicial, adujo que, en este caso, no reconoció una pensión, sino que, asumió de forma temporal y condicional el pago de una diferencia, cuyo verdadero reconocimiento correspondió exclusivamente al Instituto de Seguros Sociales – ISS hoy Colpensiones.

Por lo expuesto, sostuvo que, no procede aplicar la caducidad del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, ya que, esta se refiere únicamente a pensiones reconocidas por entidades facultadas para ello. Además, indicó que, resulta jurídicamente improcedente la norma en que se sustentó la caducidad declarada de oficio, debido a que, implica la aplicación retroactiva de una disposición que restringe indebidamente su derecho de acción, el cual, según el artículo 164 del CPACA, podía ejercerse sin límite temporal en este caso. 1.5 Trámite de segunda instancia Con auto del 7 de julio de 2025, el consejero ponente admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA y, al no existir pruebas que decretar en segunda instancia, el proceso ingresó al Despacho para fallo.

La parte demandada se pronunció sobre el recurso de alzada, en el que señaló que, el recurso de apelación interpuesto por la Universidad de Antioquia debe ser desestimado, ya que, en la sentencia impugnada se aplicó cabalmente el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, en consideración a que, el derecho que se le reconoció al señor Noreña Mejía a través del acto administrativo atacado sí es de naturaleza pensional.

Por su parte, el Ministerio Público emitió concepto, en el que señaló que, «[…] el efecto del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, es el general inmediato, por lo que el término de caducidad de cinco años aplica para las demandas en curso y para las que en el futuro se radiquen. Por lo tanto, solicitó […] que [se] CONFIRME la sentencia de primera instancia».

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Subsección es competente para conocer y decidir en segunda instancia este proceso, de conformidad con lo establecido en los artículos 125, 150, 243 y 247 del CPACA. De igual forma, cabe destacar qué, de conformidad con el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.2 Problema jurídico Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar (i) si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, que declaró de oficio la excepción de caducidad del medio de control de conformidad con el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.

Si la respuesta fuera positiva, la Sala analizará (ii) si la Universidad de Antioquia carecía de competencia para reconocer en favor del demandado la diferencia resultante entre lo pagado por el Instituto de Seguros Sociales – ISS hoy Colpensiones por concepto de pensión de vejez y lo calculado por aquella si esta administradora de pensiones hubiese tenido en cuenta en el Ingreso Base de Liquidación pensional la totalidad de los factores salariales devengados por su trabajador; y de ser cierta dicha hipótesis, (iii) si hay lugar a ordenar el reembolso de las sumas que ha sufragado aquella institución de educación superior al accionado.

Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.3. Marco normativo y jurisprudencial; 2.4. Pruebas recaudadas; y 2.5. Caso concreto. 2.3. Marco normativo 2.3.1 Competencia para el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación de los servidores públicos en la Ley 100 de 1993 El Decreto 1848 de 1969 radicaba la obligación de reconocer y pagar la pensión de jubilación a los servidores públicos en cabeza de la entidad de previsión a la que se encontraba afiliado el servidor o, en su defecto, la última entidad pública empleadora.

Más adelante, con la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 se creó el Sistema General de Seguridad Social, que estableció la obligatoriedad de afiliar a este a todas las personas vinculadas por contrato de trabajo o como servidores públicos. Para estos últimos, el Decreto 691 del 29 de marzo de 1994 dispuso incorporar al Sistema General de Pensiones a los siguientes servidores públicos: «a) Los servidores públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o distrital, así como de sus entidades descentralizadas; b) Los servidores públicos del Congreso de la República, de la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República».

Posteriormente, el Decreto 692 de 1994 precisó que la entidad competente para el reconocimiento y pago de las pensiones y demás prestaciones del Sistema General de Pensiones sería la administradora; y el Decreto 1068 de 1995 estableció que a más tardar el 30 de junio de 1995 los servidores públicos del orden departamental, municipal y distrital debían seleccionar a cuál de los dos regímenes previstos en la Ley 100 de 1993 se afiliarían para efectos de cotización a pensión. Finalmente, el Decreto 2337 del 24 de diciembre de 1996 fijó el régimen general para el reconocimiento del pasivo pensional de las universidades oficiales y de las instituciones oficiales de educación superior de naturaleza territorial y ratificó lo dispuesto en el Decreto 1068 de 1995.

En conclusión, para el 30 de junio de 1995 todos los servidores públicos debían estar afiliados al Sistema General de Pensiones, por lo tanto y en virtud de lo dispuesto en el artículo 14 del Decreto 692 de 1994, le corresponde a la administradora de pensiones recibir las cotizaciones del período en el cual ocurre el siniestro o hecho que da lugar al pago de la prestación correspondiente, y reconocerla o reliquidarla según sea el caso. 2.4 Pruebas recaudadas i) Resolución No 12094 del 4 de mayo de 1999, expedida por la Universidad de Antioquia en la que se subroga en una obligación a cargo del Instituto de Seguros Sociales – ISS, para dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. ii) Resolución No 16628 del 25 de junio de 1999, por la cual se reglamenta la Resolución Rectoral anterior. iii) Solicitud del 21 de agosto de 2001, por parte de la Universidad de Antioquia dirigida al ISS, con el fin que se reconozca y pague a los empleados públicos docentes y no docentes de la institución educativa la pensión en los términos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Respuesta a la petición anterior brindada por la entidad mediante oficio No DNC 1148 del 25 de febrero de 2002. iv) Resolución No 3479 del 7 de marzo de 2006, por medio de la cual el Instituto de Seguros Sociales – ISS, le reconoció la pensión de vejez al accionado, a partir del 21 de marzo de 2006, por la suma de Tres Millones Cincuenta y Seis Mil Quinientos Cincuenta y Cinco pesos ($3.056.555). v) Resolución No 313 del 21 de junio de 2006, mediante la cual la Universidad de Antioquia resuelve pagarle temporalmente el valor de la aplicación del Ingreso Base de Liquidación que consagra el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y no reconoce el ISS, al demandado, a partir del 21 de marzo de 2006, por valor de Setecientos Diecisiete Mil Quinientos Treinta y Cuatro Pesos ($717.534) mensuales. vi) Resolución No 35823 del 17 de octubre de 2012, a través de la cual se derogó la Resolución Rectoral No 12094 del 4 de mayo de 1999. vii) Petición del 19 de noviembre de 2012, por parte del director de la Universidad remitida a Colpensiones para que reliquidara a los empleados públicos de la institución, la cual obtuvo respuesta mediante escrito del 21 de febrero de 2013. viii) Acta suscrita el 12 de mayo de 2015, por parte de la rectoría de la Universidad y la gerencia de Colpensiones, con el fin de definir la reliquidación de las pensiones del personal de la universidad, que se encontraba en régimen de transición y le hacía falta menos de diez (10) años para pensionarse. 2.5 Caso concreto Para decidir si resulta aplicable la regulación en materia de caducidad prevista en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se reiterará, el criterio desarrollado por la Sala, con relación a los términos de oportunidad para ejercitar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho – prestaciones periódicas – sobre la caducidad establecida en el artículo 86 ibidem.

Los términos para presentar oportunamente las demandas ante esta Jurisdicción fueron consagrados en el artículo 164 del CPACA que, en relación con el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, prevé lo siguiente: Como regla general, cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda debe ser presentada dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según corresponda, so pena del suceso de la caducidad de la acción. A manera de excepción, cuando la demanda sea promovida contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, o contra actos producto del silencio administrativo, puede presentarse en cualquier tiempo.

Así, conforme a las reglas contenidas en el CPACA, la configuración del fenómeno jurídico procesal de la caducidad, en asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho, solo resulta predicable respecto de las demandas adelantadas contra actos administrativos expedidos de manera cierta y material por la administración que no versen sobre el reconocimiento y pago de prestaciones periódicas.

No obstante, recientemente el Congreso de la República expidió la Ley 2381 de 2024, norma que establecía una restricción temporal para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas relacionadas con pensiones, de la siguiente manera: «Artículo 86. Término para ejercer acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas.

Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito. A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley.

Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.» En los precisos términos expuestos por el Legislador, la citada disposición comportó una modificación del régimen de oportunidad contemplado por el artículo 164 del CPACA, con vocación de aplicación inmediata, incluso para los procesos en los que se debate la legalidad de actos administrativos que reconocieron una pensión y se encontraban en curso a 16 de julio de 2024, día de promulgación de la comentada ley.

No obstante, la Corte Constitucional, mediante Auto 841/25, suspendió la entrada en vigencia de la Ley 2381 de 2024 y decidió devolverla a la Cámara de Representantes para que subsane un vicio de procedimiento en el que incurrió en el proceso de discusión y votación, por ende, una vez la Cámara cumpla con lo ordenado por la Corte, esta se pronunciará definitivamente de fondo sobre la constitucionalidad de dicha ley.

En ese sentido, para esta Sala, durante el tiempo en que aquella ley estuvo en vigencia, el artículo en comento no podía ser aplicado de manera contraria a los postulados esenciales que rigen la implementación de reglas concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios preceptuadas por el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, pues, si bien es cierto que, las normas de derecho procesal son de orden público y «[…] prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir», tampoco es menos cierto que, «[…] los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones».

En consecuencia, comoquiera que, el artículo 187 del CPACA prevé que, en «[…] la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada» y que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 establecía la eventual configuración de la caducidad de la acción en procesos como el que nos ocupa, la Sala considera que, no debió aplicarse, para este caso concreto, la acotada modificación procesal, tal como será dispuesto en la parte resolutiva de este fallo.

Lo anterior, se insiste, como medida de satisfacción y garantía de los principios y prerrogativas constitucionales que rigen los derechos de acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva. Vistas así las cosas, para el caso concreto, esta Sala en casos de similares contornos fácticos al presente, ha considerado que, el artículo en comento no podía ser aplicado, por lo que, se revocará la sentencia proferida el siete (7) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024), por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, que declaró de oficio la excepción de caducidad del medio de control, para que, en su lugar resuelva de fondo el asunto. 2.6 Sobre la condena en costas Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o mala fe, sino, simplemente la defensa de sus intereses es de decir, no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR, la sentencia del siete (7) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, que declaró de oficio la excepción de caducidad del medio de control, para en su lugar: ORDENAR al Tribunal de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, que dicte sentencia de fondo en el presente asunto, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aclara voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.