25000234200020160531801 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D. C., veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 25000-23-42-000-2016-05318-01 Nº Interno: 0021-2023 (Expediente digital) Demandante: Germán Soto y Jéssica Tatiana Soto Demandado: Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Apelación auto– Medidas cautelares- proceso ejecutivo- Ley 1437 de 2011 Se desata el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte ejecutante contra el auto de 6 de mayo de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual negó la solicitud de medida cautelar de embargo y secuestro de los dineros que el Ministerio de Educación Nacional, posea a cualquier título en la entidad crediticia o en las cuentas corrientes, cuentas de ahorros, certificados de depósito a término, certifijos, C.D.A.T., fiducias, junto con sus rendimientos financieros exigibles o que posteriormente se lleguen a liquidar, que se encuentren bajo el Nit.

No. 899999001.

ANTECEDENTES El señor Germán Soto solicitó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el decreto de la medida cautelar de embargo y secuestro de unas cuentas corrientes, de ahorro, certificados de depósito a término, certifijos, CDAT y fiducias de la Nación- Ministerio de Educación Nacional, producto de la demanda ejecutiva interpuesta por la parte accionante con el propósito de obtener el cumplimiento de la sentencia de 22 de marzo de 2012, proferida por el referido tribunal, la cual fue confirmada por el Consejo de Estado a través se providencia de 31 de enero de 2013.

Providencia recurrida El Tribunal Administrativo de Cundinamarca con auto de 6 de mayo de 2022, negó la solicitud de medida cautelar de embargo y secuestro de las cuentas bancarias que tiene vinculadas el Ministerio de Educación Nacional, al considerar que: “(…) El origen de la acreencia, se encuentra en la providencia proferida 22 de marzo de 201221, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección "C", en la que se condenó dentro del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho no. 25000-23-25-000-2011-00413, a la Nación- Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a reconocer a favor de Germán Soto en su calidad de cónyuge supérstite y a Tatiana Soto Rodríguez en calidad de hija, por partes iguales pensión post mortem.

La sentencia emitida el 31 de enero de 201322, por el H. Consejo de Estado que confirmó la sentencia de 22 de marzo con la aclaración que el acto administrativo de reconocimiento pensional debía incluir a Jessica Tatiana Soto. Esta Corporación mediante sentencia ejecutiva del 23 de septiembre de 2020, declaró no probadas las excepciones de prescripción, pago total de la obligación y compensación y ordenó seguir adelante con la ejecución, en los siguientes términos: "( ) Seguir adelante con la ejecución a favor de los señores Germán Soto y Jéssica Tatiana Soto Rodríguez y en contra de la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio por concepto de los intereses moratorios causados entre el 9 de marzo de 2013, día siguiente de la ejecutoria de las sentencias hasta el 24 de febrero de 2016, día anterior al pago del retroactivo pensional, de conformidad con lo ordenado en sentencia proferida por este Tribunal el 22 de marzo de 2012 en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000-23-25-000- 2011- 00413, confirmada parcialmente por el H. Consejo de Estado en sentencia de 31 de enero de 2013.

El valor neto a cancelar será determinado en la etapa de liquidación del crédito, conforme a lo expuesto en la parte motiva, donde se tendrá en cuenta la indexación de las sumas pagadas parcialmente por concepto de intereses ( )" En esta medida las pretensiones reconocidas en este proceso son exclusivamente por concepto de intereses moratorios, declaración que no afectan el mínimo vital de quienes ya está recibiendo una mesada.

El objeto del pago de los intereses moratorios que se reclama en vía ejecutiva es hacer efectiva la sanción por la omisión en cancelar oportunamente la condena judicial. Incluye la corrección monetaria para compensar la devaluación de la moneda, con un componente indemnizatorio. De lo antes expuesto se concluye que el pago de los intereses, no constituyen propiamente un derecho laboral en sí mismo, que haga procedente la medida de embargo y retención de dineros solicitada.

Y esto es así, pues si bien la Corte Constitucional ha fijado excepciones en relación a la regla de inembargabilidad de recursos públicos consagrados en el Presupuesto General de la Nación a fin de proteger derechos fundamentales, lo cierto es que; en el caso que nos ocupa no resulta aplicable. La deuda, no está destinada a sostener el mínimo el mínimo vital de los ejecutantes (…)”.

Del recurso de apelación El apoderado judicial de la parte ejecutante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, al considerar que: “(…) Por lo expuesto jurisprudencialmente, se ha concluido que el cobro tramitado bajo este proceso hace parte de las excepciones que reconoce la Corte Constitucional como habilitantes para que puedan embargarse las rentas del presupuesto nacional, primero, porque se trata de un crédito de connotación laboral porque se busca garantizar la seguridad jurídica y de respeto de derechos reconocidos a través de sentencia judicial (…) Independientemente de que se trate de un cobro de intereses, SON DINEROS RECONOCIDOS Y ORDENADOS EN UNA SENTENCIA JUDICIAL, razón por la cual, constituyen derechos laborales que se desprenden de la misma, y en ese orden de ideas, ES PLENAMENTE PROCEDENTE LA MEDIDA DE EMBARGO Y RETENCIÓN DE DINEROS SOLICITADA, por cuanto estamos ante la exigencia de un PAGO TOTAL DE SENTENCIAS JUDICIALES, con lo cual se pretende garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en las mismas (…)”.

II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 243 (numeral 5) y 244 (numeral 3º) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte ejecutante. 2.2 Problema jurídico La Sala se contraerá a determinar si en el sub examine, procede decretar como medida cautelar, el embargo de los dineros que se encuentren depositados o se llegaren a depositar en las cuentas corrientes y de ahorros, certificados de depósito a término, certifijos, C.D.A.T., fiducias; que pertenezcan al Ministerio de Educación Nacional, con el objetivo de lograrse el pago de una obligación contenida en la sentencia de 22 de marzo de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, confirmada por el Consejo de Estado a través se providencia de 31 de enero de 2013, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no. 25000-23-25-000-2011-00413.

Para ello se harán las siguientes precisiones: (i) principio de inembargabilidad de los recursos públicos; y (ii) caso concreto. 2.3. Sobre el principio de inembargabilidad de los recursos públicos. Inicialmente, la Corte Constitucional, en la sentencia C-546 de 1992, al analizar la constitucionalidad del artículo 16 de la Ley 38 de 1989 - Normativa del Presupuesto General de la Nación - sobre la inembargabilidad de los bienes y rentas incorporados al Presupuesto General de la Nación, señaló que dicha norma era ajustada a la Carta bajo la salvedad de que “en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo”, posición que fue reiterada en las sentencias C-013 y C-017 de 1993.

Posteriormente, en la sentencia C-354 de 1997, la Corte precisó que, aunque por regla general los recursos públicos son inembargables, este principio tiene excepciones “cuando se trate de sentencias judiciales, con miras a garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos a las personas en dichas sentencias”. Luego, mediante sentencia C-1154 de 2008, la Corte Constitucional estableció tres excepciones a la regla general de inembargabilidad de recursos públicos incorporados al Presupuesto General de la Nación, en los siguientes términos: “(…) Sin embargo, la jurisprudencia también ha dejado en claro que el principio de inembargabilidad no es absoluto, sino que por el contrario debe conciliarse con los demás valores, principios y derechos reconocidos en la Carta Política.

En esa medida, la facultad del Legislador también debe ejercerse dentro de los límites trazados desde la propia Constitución, como el reconocimiento de la dignidad humana, el principio de efectividad de los derechos, el principio de seguridad jurídica, el derecho a la propiedad, el acceso a la justicia y la necesidad de asegurar la vigencia de un orden justo, entre otros.

Sobre el particular, en la Sentencia C-354 de 1997, MP. Antonio Barrera Carbonell, la Corte señaló: “Corresponde en consecuencia a la ley determinar cuáles son "los demás bienes" que son inembargables, es decir, aquéllos que no constituyen prenda de garantía general de los acreedores y que por lo tanto no pueden ser sometidos a medidas ejecutivas de embargo y secuestro cuando se adelante proceso de ejecución contra el Estado.

Pero el legislador, si bien posee la libertad para configurar la norma jurídica y tiene, por consiguiente, una potestad discrecional, no por ello puede actuar de modo arbitrario, porque tiene como límites los preceptos de la Constitución, que reconocen principios, valores y derechos. En tal virtud, debe atender a límites tales como: el principio del reconocimiento de la dignidad humana, la vigencia y efectividad de los derechos constitucionales fundamentales de las personas, el principio de la seguridad jurídica, el derecho a la propiedad, el acceso a la justicia como medio para lograr la protección de sus derechos violados o desconocidos por el Estado, y la necesidad de asegurar la vigencia de un orden justo.

Es decir, que al diseñar las respectivas normas el legislador debe buscar una conciliación o armonización de intereses contrapuestos: los generales del Estado tendientes a asegurar la intangibilidad de sus bienes y recursos y los particulares y concretos de las personas, reconocidos y protegidos constitucionalmente”.(…) 4.3.- En este panorama, el Legislador ha adoptado como regla general la inembargabilidad de los recursos públicos consagrados en el Presupuesto General de la Nación. Pero ante la necesidad de armonizar esa cláusula con los demás principios y derechos reconocidos en la Constitución, la jurisprudencia ha fijado algunas reglas de excepción, pues no puede perderse de vista que el postulado de la prevalencia del interés general también comprende el deber de proteger y asegurar la efectividad de los derechos fundamentales de cada persona individualmente considerada. 4.3.1.- La primera excepción tiene que ver con la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas.

Al respecto, en la Sentencia C-546 de 1992, la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 16 de la Ley 38 de 1989 (inembargabilidad de rentas y recursos del Presupuesto General de la Nación), en el entendido de que “en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo”.

(…) (…) Este criterio ha sido reiterado en diversas oportunidades, tanto en asuntos de tutela como de control abstracto de constitucionalidad, y apunta a la realización efectiva de derechos laborales reconocidos en sentencia judicial o en actos administrativos que así lo dispongan en forma inequívoca. 4.3.2.- La segunda regla de excepción tiene que ver con el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias.

Así fue declarado desde la Sentencia C-354 de 1997, donde la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 19 del Decreto 111 de 1996 (inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación), “bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos”.

( ). 4.3.3.- Finalmente, la tercera excepción a la cláusula de inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, se origina en los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible. En la Sentencia C-103 de 1994 la Corte declaró la constitucionalidad condicionada de varias normas del Código de Procedimiento Civil relativas a la ejecución contra entidades de derecho público y la inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación. (…). 4.4.- Las reglas de excepción anteriormente descritas lejos de ser excluyentes son complementarias, pero mantiene plena vigencia la regla general de la inembargabilidad de recursos del Presupuesto General de la Nación. Además, en el caso de la ejecución de sentencias y títulos ejecutivos emanados de la administración, la posibilidad de embargo exige que se haya agotado, sin éxito, el plazo previsto en el Código Contencioso Administrativo para el cumplimiento de las obligaciones del Estado (…)”.

(Subrayado fuera del texto) Precisado lo anterior, la Corte Constitucional dispuso que los recursos del Presupuesto General de la Nación podrían ser embargados, cuando se trata de: Créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas. El pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias.

Títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible. 2.4. Caso concreto La Sala observa que esta Corporación, mediante sentencia de 10 de junio de 2021, indicó que: “(…) [E]n la sentencia C-1154 de 2008, la Corte Constitucional estableció tres excepciones a la regla general de inembargabilidad de recursos públicos incorporados al Presupuesto General de la Nación, (…) dispuso que los recursos del Presupuesto General de la Nación podrían ser embargados, cuando se trata de: 1.

Créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas. 2. El pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias. 3. Títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible (…) [S]e colige que la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca obedeció, únicamente, al análisis de los artículos 593 y 594 del Código General del Proceso, a partir de lo cual precisó la imposibilidad de decretar medidas de embargo sobre recursos provenientes del presupuesto general de la Nación, y concluyó que el pago de las sentencias está garantizado a través de los rubros destinados en cada vigencia presupuestal.

(…) [E]s claro para la Sala que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en desconocimiento del precedente constitucional relacionado con las excepciones al principio de inembargabilidad de recursos públicos, lo que, como bien lo señaló la Sección Cuarta de esta corporación, vulnera los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de la accionante (…)”.

A su vez, la Sección Quinta de esta Corporación, adujó: “(…) en los casos de pagos de sentencias judiciales el juez debe decretar inicialmente el embargo sobre las cuentas destinadas al pago de conciliaciones y sentencias judiciales y de las cuentas de libre destinación y si tales recursos no son suficientes para cubrir el monto de la acreencia deberá decretar el embargo de las que tengan destinación específica, para garantizar el real y efectivo acceso a la administración de justicia. 99.

De la ratio de las sentencias de constitucionalidad que han precisado las excepciones a la regla general de inembargabilidad, resulta forzoso concluir que el artículo 594 del Código General del Proceso debe interpretarse teniéndolas en cuenta, esto es, incluyéndolas a la hora de darle alcance en el caso concreto, a efectos de hacer efectivos derechos y principios de raigambre fundamental, respecto de los cuales la aplicación de la prohibición de embargar recursos del Presupuesto General de la Nación, los tornaría nugatorios. 100.

Lo anterior, por cuanto si la entidad solamente tiene cuentas en las que maneje recursos de naturaleza inembargable, ello llevaría implícita la imposibilidad de cobrar la acreencia y la sentencia judicial que condenó al Estado caería en el vacío o quedaría al arbitrio de la entidad si la paga o no”. (Subrayado y negrilla fuera del texto) Así las cosas, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que el principio de inembargabilidad de los recursos públicos consagrados en el Presupuesto General de la Nación no es absoluto, este debe conciliarse con los demás valores, principios y derechos reconocidos en la Carta Política para cada persona, toda vez que, como se vio, una de esas excepciones tiene que ver con el pago de créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, excepción que fue consagrada desde la sentencias C-013 y C-017 de 1993, en la cuales la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 19 del Decreto 111 de 1996 (inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación), aún con la existencia en el ordenamiento del artículo 594 del Código General del Proceso, el cual debe interpretarse con los parámetros establecidos por la Corte Constitucional.

En aplicación de dicha tesis, este despacho resolvió controversias análogas, en autos de 10 de febrero de 2022, 2 de marzo, 4 de mayo y 1 de junio de 2023 decidió que en el marco de un proceso ejecutivo es procedente decretar medida cautelare de embargo a los recursos incorporados en el Presupuesto General Nación; siempre y cuando, el título ejecutivo tenga como fuente una acreencia de origen laboral o de seguridad social, como lo son las obligaciones causadas por mesadas pensionales.

Ahora bien, en el presente proceso ejecutivo, los señores Germán Soto y Jéssica Tatiana Soto, pretenden el pago de las sentencias proferidas el 22 de marzo de 2012 y el 31 de enero de 3013, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección "C", y el Consejo de Estado, respectivamente, por medio de los cuales se condenó a la Nación- Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a reconocer a favor de los demandantes una pensión post mortem.

En el sub judice se profirió sentencia el 23 de septiembre de 2020, declarando probadas las excepciones de prescripción, pago total de la obligación y compensación y, se ordenó seguir adelante con la ejecución en contra de la entidad por concepto de los intereses moratorios causados entre el 9 de marzo de 2013, día siguiente de la ejecutoria de las sentencias hasta el 24 de febrero de 2016, día anterior al pago del retroactivo pensional.

Providencia que no fue objeto de apelación, por lo que el 1º de octubre de 2021 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca aprobó la liquidación del crédito por valor de $84.930.082,24. Y fue justamente luego de esa decisión, cuando se tramitó la medida cautelar objeto de estudio, toda vez, que, en virtud de lo previsto en el artículo 233 del CPACA, esa medida puede ser solicitada desde la presentación de la demanda y en cualquier estado del proceso.

Así las cosas, pesé a que el proceso continuó con la ejecución del pago de los intereses moratorios causados entre el 9 de marzo de 2013 y el 24 de febrero de 2016; lo cierto es que, esa obligación laboral deviene de las sentencias de 2 de marzo de 2012 y 31 de enero de 2013 proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado, respectivamente, que se encuentran debidamente ejecutoriadas.

De ahí que, se configura uno de los supuestos previstos por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado como excepción al principio de inembargabilidad de los recursos incorporados al Presupuesto General de la Nación. Por lo expuesto, no le asiste razón al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al negar la solicitud de medida cautelar de embargo y secuestro de los dineros que el Ministerio de Educación Nacional, posea a cualquier título en la entidad crediticia o en las cuentas corrientes, cuentas de ahorros, certificados de depósito a término, certifijos, C.D.A.T., fiducias, junto con sus rendimientos financieros exigibles o que posteriormente se lleguen a liquidar, que se encuentren bajo el Nit.

No. 899999001, toda vez que, si bien existe una regla general al principio de inembargabilidad de los recursos públicos incorporados al Presupuesto General de la Nación, no es menos cierto que tal postura ha sido objeto de reiterados pronunciamientos por parte de la Corte Constitucional y de esta Corporación en las providencias mencionadas, en las cuales se han establecido ciertas excepciones; precisamente, con miras a armonizar el principio de inembargabilidad de los recursos públicos con la garantía y vigencia de la Constitución y los derechos fundamentales consagrados en ella.

De tal suerte que, mientras la entidad ejecutada efectúa el pago de los intereses moratorios a los ejecutantes conforme lo dispuso la sentencia de 23 de septiembre de 2020 y para garantizar su pago, en atención a que han transcurrido más 10 años desde que se profirió la sentencia declarativa; es procedente acceder a la medida cautelar de embargo de las cuentas corrientes, cuentas de ahorros, certificados de depósito a término, certifijos, C.D.A.T. y fiducias, que tiene el Ministerio de Educación Nacional identificado con el Nit.

No. 899999001 en las diferentes entidades financieras, hasta por la suma de OCHENTA Y CUATRO MILLONES NOVECIENTOS TREINTA MIL OCHENTA Y DOS PESOS CON VEINTICUATRO CENTAVOS ($84.930.082,24), atendiendo lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 593 del C.G.P. La referida suma corresponde al valor de la liquidación de crédito aprobada el 1º de octubre de 2021, hecho que no fue recurrido por las partes.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR el auto proferido el 6 de mayo de 2022, por medio del cual Tribunal Administrativo de Cundinamarca, negó el decretó de una medida cautelar consistente en el embargo de las cuentas que posee la entidad ejecutada. En su lugar se dispone: “DECRETAR como medida cautelar el embargo de las cuentas corrientes, cuentas de ahorros, certificados de depósito a término, certifijos, C.D.A.T. y fiducias, que tiene el Ministerio de Educación Nacional identificado con Nit.

SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.

TERCERO. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR