Radicado: 41001-23-33-000-2025-00031-01 Accionante: Flor de Lis Vargas Carvajal Accionados: UGPP y otro 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 41001-23-33-000-2025-00031-00 Accionante: Flor de Lis Vargas Carvajal Accionados: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, (UGPP) y otro Tema: tutela contra en contra de actos administrativos.
Subtema 1: tutela en contra de autoridad judicial. Subtema 2: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Subtema 3: subsidiariedad. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de impugnación interpuesto por Flor de Lis Vargas Carvajal en contra de la sentencia del 6 de febrero de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila.
I. SÍNTESIS DEL CASO La señora Flor de Lis Vargas Carvajal, a través de apoderado, presentó acción de tutela con la pretensión de amparo de sus derechos fundamentales al mínimo vital, al debido proceso, a la defensa, a la igualdad, a la salud, a la vida digna y a la seguridad social, que consideró vulnerados por la UGPP, al expedir las resoluciones i) RDP 023533 del 9 de septiembre de 2022, ii) RDP 030984 del 28 de noviembre de 2022, iii) 002410 del 1 de febrero de 2023 y iv) RDP 009694 del 27 de abril de 2023, y por el Juzgado Noveno Administrativo de Neiva, al no emitir pronunciamiento dentro del proceso con radicado núm. 41001-33-33-009-2024-00309-00.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes 1. A partir del escrito de tutela1 y de los demás elementos aportados por las partes en el trámite constitucional, la Sala encuentra acreditados los siguientes hechos: 2. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social2 (UGPP), mediante Resolución núm. 019983 del 25 de julio de 2002, reconoció una pensión gracia a favor de la señora Flor de Lis Vargas 1 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-04863-00, índice 2, certificado núm. 544590A21915D96D EDD6A5ECEAC2AEED B340D202AD0C36AE 2886B0CFB0977A03. 2 En adelante, UGPP.
Radicado: 41001-23-33-000-2025-00031-01 Accionante: Flor de Lis Vargas Carvajal Accionados: UGPP y otro 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Carvajal, liquidada en cuantía de 537 473 de pesos, efectiva a partir del 28 de febrero de 2002. 3. La UGPP, a través de Resolución núm. 040346 del 25 de noviembre de 2005, reajustó la pensión de la accionante, liquidándola en la suma de 628 220 de pesos.
Seguidamente, con la Resolución núm. RDP 023533 del 9 de septiembre de 2022, se dejó sin efectos de forma definitiva la Resolución núm. 040346 de 2005. 4. Posteriormente, la UGPP, con Resolución núm. 030984 del 28 de noviembre de 2022, determinó unos mayores valores recibidos por la accionante, por concepto de mesadas pensionales con cargo a recursos del sistema general de seguridad social en pensiones por conducto del tesoro público.
En contra de dicha decisión, la señora Vargas Carvajal presentó recurso de reposición, el cual se resolvió de forma desfavorable, mediante Resolución núm. RDP 02410 del 1 de febrero de 2023. 5. Más adelante, la señora Flor de Lis Vargas Carvajal presentó solicitud de revocatoria directa en contra de la Resolución núm. RDP 02410 de 2023.
Por su parte, la UGPP, mediante Resolución núm. RDP 009694, decidió no acceder a la petición de la tutelante. 6. La señora Flor de Lis Vargas Carvajal presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UGPP, con el fin de que se dejaran sin efecto las resoluciones i) RDP 023533 del 9 de septiembre de 2022, ii) RDP 030984 del 28 de noviembre de 2022, iii) 002410 del 1 de febrero de 2023 y, iv) RDP 009694 del 27 de abril de 2023. 7.
El Juzgado Décimo Administrativo de Bogotá, mediante auto de 25 de julio de 2024, inadmitió la demanda y le ordenó a la parte actora que: i) adecuara los hechos y pretensiones de la demanda; ii) acreditara el cumplimiento del requisito de procedibilidad, iii) estimara razonablemente la cuantía; y iv) aportara otros documentos. 8. El referido juzgado, a través de auto del 5 de septiembre de 2024, declaró la falta de competencia para conocer del asunto y ordenó remitir la demanda a los juzgados administrativos de Neiva. 9.
El Juzgado Noveno Administrativo de Neiva, por medio de auto del 27 de septiembre de 2024, inadmitió la demanda de la señora Flor de Lis Vargas Carvajal. 2.2. Pretensiones y argumentos de la tutela 10. La parte actora solicitó en el escrito de tutela3 lo siguiente: De conformidad con los HECHOS antes narrados y LAS NORMAS VIOLADAS Y FUNDAMENTOS DE DERECHO que sirven de soporte legal a esta acción de tutela ruegoles [sic] H. Señor (a) Juez (a) ORDENARLE a la Accionada la UGPP-Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, se sirva efectuar las siguientes declaraciones, así: 3 Samai, exp. 41001-23-33-000-2025-00031-00, índice 2, certificado núm. A6EA1AC878480406 4FB716D6FBC296D7 5518C19C6D7B9304 7EC38A6B33019291.
Radicado: 41001-23-33-000-2025-00031-01 Accionante: Flor de Lis Vargas Carvajal Accionados: UGPP y otro 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - ORDENAR QUE LA ACCIONADA, UGPP-Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social INMEDIATAMENTE ORDENE REVOCAR EL ACTO ADMINISTRATIVO POR EL CUAL ARBITRARIAMENTE SUSPENDIÓ LA PENSIÓN Y DIO LA ORDEN DE NO PAGO DE LA PENSIÓN a la Sra. FLOR DE LIS VARGAS CARVAJAL, con C.C. 36.270.120 de Pitalito (Huila). - PARA ELLO QUE OFICIE INMEDIATAMENTE AL BANCO POPULAR DE LA CIUDAD DE PITALITO (HUILA) Y A LOS DEMÁS BANCOS CORRESPONDIENTES.
LO ANTERIOR EN ARAS DE QUE SE PROTEJAN LOS DERECHOS FUNDAMENTALES VULNERADO A MI PROHIJADA A LA PROTECCIÓN DEL SALARIO MÍNIMO VITAL; AL DEBIDO PROCESO; AL DERECHO DE DEFENSA; A LA IGUALDAD; A LA SALUD Y A LA VIDA Y DEMÁS QUE SE DESPRENDAN E IGUALMENTE RUEGOLES SE EFECTÚE ESTO DE MANERA INMEDIATA Y/O EN EL TÉRMINO PERENTORIO QUE ORDEN ESTE H. DESPACHO JUDICIAL4. 11.
Como fundamento de sus pretensiones, la parte actora manifestó que la UGPP, con fundamento en las resoluciones cuestionadas inició proceso de cobro coactivo dirigido a obtener unos mayores valores recibidos por concepto de mesadas pensionales. En consecuencia, suspendió de manera irregular y arbitraria el pago de la pensión de la tutelante, lo cual le impidió recibir en forma completa y oportuna la prestación. 12.
En este sentido, explicó que los actos administrativos acusados fueron expedidos con desconocimiento del debido proceso, con falsa motivación y desviación de poder, por lo que consideró que la solicitud de amparo es procedente como mecanismo transitorio, para evitar que derechos de rango constitucional como la seguridad social el mínimo vital y la salud, puedan resultar afectados o limitados. 13.
Por otro lado, manifestó que el Juzgado Noveno Administrativo de Neiva vulneró sus derechos fundamentales, porque no ha realizado actuación alguna al interior del proceso ordinario, con el fin de resolver la pretensión de nulidad invocada en contra de los actos administrativos expedidos por la UGPP. 2.3. Trámite procesal 14. El Tribunal Administrativo del Huila, mediante auto del 28 de enero de 20255, admitió la solicitud de tutela, ordenó la notificación a la UGPP y al Juzgado Noveno Administrativo de Neiva y negó la medida provisional invocada por la parte actora. 2.4.
Intervenciones 15. La UGPP6 solicitó que se declare improcedente o, en su defecto, se niegue el amparo de tutela, por cuanto no se han vulnerado los derechos fundamentales de la accionante. 4 Se transcribe incluso con errores. 5 Samai, exp. 41001-23-33-000-2025-00031-00, índice 6, certificado núm. 15EC27D05011E995 8EC49754B7B79430 BDE36D40287B5C19 50749FE7238DE129.. 6 Samai, exp. 41001-23-33-000-2025-00031-00, índice 12, certificado núm. E08CF6FE15620392 CD01490CAB799930 A34589468CF36041 048AFFF0EABDBDB1.
Radicado: 41001-23-33-000-2025-00031-01 Accionante: Flor de Lis Vargas Carvajal Accionados: UGPP y otro 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16. Así pues, indicó que los actos administrativos cuestionados por la accionante de ninguna manera han suspendido el pago de la pensión de la señora Flor de Lis Vargas Carvajal, pues mensualmente se ha reportado el pago de las mesadas de la actora al consorcio FOPEP en calidad de pagador. 17.
De esta manera, expresó que los actos administrativos, mediante los cuales se constituyó el título ejecutivo para el cobro de mayores valores pagados, se encuentran en firme y gozan de presunción de legalidad, por lo que no procede esta acción constitucional para dejarlos sin efectos, pues ante el principio de subsidiariedad, dicha pretensión debe invocarse ante el juez natural. 18.
Asimismo, agregó que en el presente asunto tampoco se cumple con el requisito de inmediatez, toda vez que las actuaciones administrativas cuestionadas cobraron firmeza hace ya 24 meses. 19. De igual manera, refirió que la accionante no acreditó la ocurrencia de un perjuicio irremediable, pues en la actualidad la señora Vargas Carvajal percibe otra prestación pensional a cargo de la Fiduprevisora (FOMAG).
Adicionalmente, al consultar el registro de propietarios de la Superintendencia de Notariado y Registro, se advierte que tiene registro como propietario vigente, por lo que no se configura una situación de desprotección que requiera la protección del juez de tutela de manera excepcional. 20. Por otro lado, manifestó que la entidad está facultada para adelantar el proceso de cobro coactivo el cual se encuentra en etapa previa a la expedición del mandamiento de pago, una vez se agotó la gestión de cobro persuasivo a la deudora sin obtener pago de la obligación ni formalización de una facilidad de este.
En este sentido, la Resolución RCC-65187 del 21 de diciembre de 2023 dispuso el embargo de un bien inmueble de propiedad de la deudora sin que se haya perfeccionado su registro. Además, mediante la Resolución RCC-70491 del 7 de junio de 2024 se decretó el embargo de cuentas bancarias de la accionante, sin que hasta la fecha se tenga conocimiento de la constitución de títulos de depósito judicial en favor del proceso. 21.
De este modo, aclaró que, en el acto administrativo y en el oficio de remisión se advierte a las entidades financieras hacer caso omiso del embargo respecto de las cuentas que contengan sumas recibidas por concepto de mesadas pensionales. 22. Adicionalmente, expuso que tutelante por similares hechos y pretensiones presentó tutela ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, en la que se emitió fallo declarando la carencia actual de objeto, sin que exista un nuevo hecho, para la procedencia de esta nueva tutela. 23.
El Juzgado Noveno Administrativo de Neiva7 informó que mediante auto del 27 de septiembre de 2024 se inadmitió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la señora Flor de Lis Vargas Carvajal en contra de la UGPP, el cual se notificó el 30 de septiembre siguiente a la demandante. 7 Samai, exp. 41001-23-33-000-2025-00031-00, índice 14, certificado núm. DC2E156FA08544D8 BCDC6836DB3C01EB 1D42041D7A998347 885824159D03F9C7.
Radicado: 41001-23-33-000-2025-00031-01 Accionante: Flor de Lis Vargas Carvajal Accionados: UGPP y otro 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24. De igual manera, explicó que los 10 días concedidos para subsanar, transcurrieron entre el 1 y el 15 de octubre de 2024, término que venció en silencio, y el 31 de enero de 2025 se registró auto que rechazó la demanda. 25.
Así las cosas, indicó que el despacho no ha vulnerado los derechos fundamentales de la accionante, pues contrario a lo expuesto en el escrito de tutela, el juzgado ha sido diligente y ha emitido las providencias pertinentes dentro del medio de control judicial. 2.5. Sentencia de primera instancia 26. El Tribunal Administrativo del Huila, mediante sentencia del 6 de febrero de 20258, declaró que no se configura la cosa juzgada ni la temeridad de la tutela y declaró improcedente la acción constitucional presentada por la señora Flor de Lis Vargas Carvajal, porque no superó el requisito de subsidiariedad. 27.
En este sentido, indicó que, si bien por similares circunstancias presentó tutela ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B9, lo cierto que no existe identidad de partes, causa y objeto, pues en esa oportunidad se cuestionó la falta de diligencia del Juzgado Sexto Administrativo de Bogotá, dentro de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho alterno que promovió la tutelante, mientras que en esta ocasión la acción se dirigió en contra de la UGPP y el Juzgado Noveno Administrativo de Neiva.
En consecuencia, consideró que no se evidencian las figuras de la cosa juzgada y la temeridad. 28. Al respecto, precisó que la acción tiene como último fin obtener el pago de la pensión, cuya suspensión se deriva de una decisión administrativa en firme, que ya fue demandada ante el Juzgado Noveno Administrativo de Neiva. Este ente judicial, mediante auto del 31 de enero de 2025, resolvió de fondo el asunto, el cual puede ser recurrido a través de los recursos ordinarios que la parte accionante estime pertinentes. 29.
De esta manera, explicó que la accionante cuenta con otros medios de defensa judicial que puede ejercer ante la autoridad judicial accionada y en el mismo proceso coactivo que adelanta la UGPP, entidad que informó aún no se había librado mandamiento de pago. Dichos mecanismos resultan idóneos para adelantar la discusión sobre la legalidad de los actos administrativos, con el fin de resolver su inconformidad y obtener el pago completo de la mesada pensional, como lo pretende en esta instancia constitucional. 30.
De otra parte, refirió que no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable, pues, si bien la accionante indicó que la omisión del pago de su mesada en diciembre de 2024 afectó su mínimo vital y subsistencia, lo cierto es que no se probó dicho detrimento económico. Según informó la UGPP, la tutelante cuenta con otro reconocimiento pensional a cargo del FOMAG, situación que no justificaba acceder transitoriamente al amparo de tutela, a pesar de la existencia de otros mecanismos de defensa con los que cuenta para garantizar la protección de los derechos que considera vulnerados por las accionadas. 8 Samai, exp. 41001-23-33-000-2025-00031-00, índice 16, certificado núm. 07C6F2F035B1C114 C0B1966EEA617439 62873B5CA25E7A87 BBCC5676E1F93681. 9 Radicado núm. 25000231500020240050000.
Radicado: 41001-23-33-000-2025-00031-01 Accionante: Flor de Lis Vargas Carvajal Accionados: UGPP y otro 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.6. Impugnación 31. La señora Flor de Lis Vargas Carvajal presentó impugnación10, en contra de la sentencia del 6 de febrero de 2025, al considerar que el juez de primera instancia no efectuó una valoración adecuada de los argumentos expuestos en el escrito de tutela. 32.
En este sentido, explicó que, si bien cuenta con otros medios de defensa al interior del proceso de cobro coactivo que adelanta la UGPP, lo cierto que el a quo no tuvo en cuenta que la entidad de manera arbitraria e irregular, sin que existiera mandamiento de pago le retuvo una suma de 10 000 000 de pesos, le embargó un predio que figuraba a su nombre y ordenó la retención de 2 000 000 de pesos de su mesada pensional. 33.
De este modo, precisó que, aunque la actora cuente con otro reconocimiento pensional por su condición de docente, no se puede desconocer que la UGPP le retiene de su mesada pensional la suma de 2 000 000 de pesos, lo cual forma parte de su mínimo vital. Por consiguiente, se demostró una situación que podría configurar un perjuicio irremediable para la accionante. 34.
En este orden, afirmó que en aquellos eventos en los que se solicite el amparo del derecho al mínimo vital y esto se encuentre acreditado, la tutela resulta procedente y corresponde al juez necesariamente garantizar su protección. 35. Con fundamento en lo anterior, solicitó que se revoque el fallo impugnado y, en consecuencia, se acceda al amparo de tutela.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 36. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para conocer, en segunda instancia, la impugnación interpuesta en contra de la sentencia del 6 de febrero de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila. 3.2.
Legitimación en la causa 37. La legitimación en la causa por activa de Flor de Lis Vargas Carvajal está acreditada porque es la persona a quien se le inició la actuación administrativa promovida por la UGPP, en la cual se expidieron los actos administrativos que, en criterio de la tutelante vulneraron sus derechos fundamentales. Adicionalmente, es la parte demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que, a su juicio, se desconocieron sus garantías constitucionales. 38.
También está probada la legitimación en la causa por pasiva de la UGPP, debido a que fue la autoridad que expidió los actos administrativos acusados. 10 Samai, exp. 41001-23-33-000-2025-00031-00, índice 19, certificado núm. A548688CB0F73AC3 45285A5643DB7608 05C3928528607174 5F5FEA896335FE20. Radicado: 41001-23-33-000-2025-00031-01 Accionante: Flor de Lis Vargas Carvajal Accionados: UGPP y otro 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 39.
Asimismo, está demostrada la legitimación en la causa por pasiva del Juzgado Noveno Administrativo de Neiva, dado que es la autoridad en la que se adelanta el proceso ordinario cuestionado por la accionante. 3.3. Problema jurídico 40. Corresponde a la Sala determinar si debe revocar, confirmar o modificar la sentencia de primera instancia del 6 de febrero de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, que declaró improcedente la solicitud de amparo interpuesta por la señora Flor de Lis Vargas Carvajal. 41.
En particular, deberá establecer si esta acción constitucional superó el requisito de procedibilidad de subsidiariedad para que el juez de tutela pueda emitir una decisión de fondo en contra de los actos administrativos expedidos por la UGPP y las posibles omisiones en las que incurrió el Juzgado Noveno Administrativo de Neiva. 3.4.
Procedencia de la acción de tutela 42. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona cuenta con la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando sean violados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley.
Este mecanismo constitucional tiene dos requisitos de procedencia: la subsidiariedad y la inmediatez11. 43. El primero, exige que el interesado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que busque evitar un perjuicio irremediable12; y el segundo, consiste en que se acuda ante el juez constitucional dentro de un plazo razonable, pues de lo contrario, «[…] la necesidad de la protección constitucional por vía de tutela queda en entredicho […]»13.
Análisis de los requisitos de procedibilidad en el caso concreto 44. La señora Flor de Lis Vargas Carvajal presentó tutela con la pretensión principal de que se ordene a la UGPP revocar el acto administrativo, por medio del cual se dispuso suspender y retener el pago de las mesadas causadas con ocasión de la pensión gracia reconocida a la tutelante. 45.
Lo anterior supone controvertir las decisiones adoptadas por la UGPP, a través de las resoluciones i) RDP 023533 del 9 de septiembre de 2022, ii) RDP 030984 del 28 de noviembre de 2022, iii) 002410 del 1 de febrero de 2023 y iv) RDP 009694 del 27 de abril de 2023, por medio de las cuales determinó unos mayores valores recibidos por la señora Flor de Lis Vargas Carvajal, por concepto de mesadas pensionales con cargo a los recursos del sistema general de seguridad social en pensiones, y resolvió un recurso de reposición y una solicitud de revocatoria directa. 11 Corte Constitucional, sentencia T-066 de 2024. 12 Corte Constitucional, sentencia T-400 de 2017. 13 Corte Constitucional, sentencia T-879 de 2012, criterio reiterado en la sentencia SU-084 de 2019.
Radicado: 41001-23-33-000-2025-00031-01 Accionante: Flor de Lis Vargas Carvajal Accionados: UGPP y otro 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 46. Bajo ese contexto, es preciso tener en cuenta que el requisito de subsidiariedad exige, en los términos del artículo 86 constitucional y 6 del Decreto 2591 de 199114 que el juez constitucional, por una parte, verifique que la accionante no cuente con otros mecanismos judiciales de protección de sus derechos fundamentales; y, por otro lado, valore si dichos mecanismos resultan idóneos y eficaces para garantizar de forma oportuna el amparo solicitado, de acuerdo con las particularidades de cada caso15. 47.
En el evento de que existan otros medios de defensa judicial pero que estos no sean idóneos o eficaces, procede la tutela como mecanismo de protección de derechos fundamentales, así como en los eventos en que se configura un perjuicio irremediable, el cual debe ser inminente y grave, y sus medidas de protección impostergables16. 48.
De esta manera, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho resultaba ser un medio idóneo, pues según el artículo 13817 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), «Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho».
En este sentido, la accionante podía solicitar que se dejaran sin efectos los referidos actos administrativos y, a título de restablecimiento del derecho, el levantamiento de cualquier medida de embargo que obrara en su contra. 49. Lo anterior, por cuanto dicho escenario judicial es el espacio adecuado para resolver lo solicitado por vía de tutela, en la medida en que lo pretendido se dirige a cuestionar los motivos y razones de orden legal en los que se fundamentó la administración para recuperar dineros adicionales pagados con la mesada pensional que recibe la actora. 50.
Así pues, se debe advertir que el juez de lo contencioso-administrativo tiene la competencia suficiente, no solo para decidir acerca de la validez de los actos administrativos cuestionados, sino también, de ser procedente, para emitir las órdenes necesarias con el fin de restituir el derecho vulnerado por la entidad accionada e, incluso, ordenar la reparación de daños. 51.
En cuanto a su eficacia, es preciso tener en cuenta que el Capítulo XI del Título V de la Segunda Parte del CPACA prevé la posibilidad de pedir medidas cautelares de urgencia. Al respecto, el artículo 234 establece lo siguiente: Desde la presentación de la solicitud y sin previa notificación a la otra parte, el Juez o Magistrado Ponente podrá adoptar una medida cautelar, cuando cumplidos los 14 Artículo 6o. causales de improcedencia de la tutela «La acción de tutela no procederá: 1.
Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en […]». 15 Corte Constitucional, sentencia T-397 de 2017. 16 Corte Constitucional, sentencia T-471 de 2017. 17 ARTÍCULO 138.
Nulidad y restablecimiento del derecho. «Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel».
Radicado: 41001-23-33-000-2025-00031-01 Accionante: Flor de Lis Vargas Carvajal Accionados: UGPP y otro 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co requisitos para su adopción, se evidencie que, por su urgencia, no es posible agotar el trámite previsto en el artículo anterior.
Esta decisión será susceptible de los recursos a que haya lugar. La medida así adoptada deberá comunicarse y cumplirse inmediatamente, previa la constitución de la caución señalada en el auto que la decrete18. 52. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha referido que la jurisdicción de lo contencioso-administrativo «cuenta con los instrumentos procesales idóneos y eficaces para garantizar la protección de los derechos fundamentales, materializados en el conocimiento del asunto por jueces especializados y en el decreto de medidas cautelares de protección»19.
En relación con las medidas cautelares de urgencia, la Corte expuso lo siguiente: El CPACA concibe las medidas cautelares de forma autónoma a la demanda presentada, a tal punto que el requisito de conciliación prejudicial no le es aplicable a ellas, aunque sea necesaria su acreditación para la admisión de la demanda. Según se estableció en sentencia de tutela de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado: “(…) el juez podrá pronunciarse sobre la solicitud de la medida cautelar, inclusive sin haber admitido la demanda, supeditando la continuidad del proceso a que se demuestre el cumplimiento del requisito de procedibilidad, en los términos establecidos para el efecto, en virtud de que este mismo precepto lo autoriza cuando no sea posible agotar el trámite previsto en el artículo 233 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es decir, proferir simultáneamente el auto admisorio de la demanda junto con la medida cautelar”20. 53.
En el caso bajo estudio, se observa que la señora Flor de Lis Vargas Carvajal pese a que disponía del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en los términos del artículo 138 del CPACA, decidió acudir a la jurisdicción de lo contencioso- administrativo, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 13721 del CPACA, a través de la cual cuestionó la legalidad de las resoluciones i) RDP 023533 del 9 de septiembre de 2022, ii) RDP 030984 del 28 de noviembre de 2022, iii) 002410 del 1 de febrero de 2023 y iv) RDP 009694 del 27 de abril de 2023, sin proponer ni perseguir un restablecimiento particular. 18 Se transcribe incluso con errores. 19 Corte Constitucional, sentencia T-149 de 2023. 20 Ibidem. 21 ARTÍCULO 137.
NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.
Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3.
Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4. Cuando la ley lo consagre expresamente.
PARÁGRAFO. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente. Radicado: 41001-23-33-000-2025-00031-01 Accionante: Flor de Lis Vargas Carvajal Accionados: UGPP y otro 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 54.
Esto, debido a que para el momento en que se presentó la demanda22, la UGPP aún no había ordenado medida cautelar preventiva alguna, que decretó sobre los bienes inmuebles y la mesada pensional de la accionante. 55. El asunto fue asignado al Juzgado Sexto Administrativo de Bogotá, quien, a través de auto del 5 de julio de 2024, lo remitió por competencia a los Juzgados Administrativos de la Sección Segunda de Bogotá23. 56.
Así pues, el expediente fue repartido al Juzgado Décimo Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, el que, por auto del 25 de julio de 202424, inadmitió la demanda. Posteriormente, mediante providencia del 5 de septiembre de 2024, declaró la falta de competencia y remitió el asunto a los Juzgados Administrativos de Neiva25. 57. En este orden, el Juzgado Noveno Administrativo de Neiva, a través de providencia del 27 de septiembre de 2024, inadmitió la demanda, para que se adecuara el medio de control, los hechos y las pretensiones, entre otros aspectos.
Sin embargo, la parte demandante no presentó escrito de subsanación, por lo que el referido juzgado, con auto del 31 de enero de 2025, la rechazó. Contra dicha decisión, la señora Flor de Lis Vargas Carvajal interpuso recurso de apelación, el 5 de febrero de 2025. 58. Ahora, al revisar las actuaciones procesales registradas en el aplicativo SAMAI para el proceso de nulidad con radicado núm. 41001-33-33-009-2024-00309-00, se observa que, el Juzgado Noveno Administrativo de Neiva aún no se ha pronunciado sobre la concesión o no del recurso de apelación interpuesto por la tutelante en contra del auto del 31 de enero de 2025. 59.
Tal situación, permite inferir que la discusión en relación con la procedencia del mecanismo judicial, que a su vez habilitara el trámite del estudio de legalidad de las resoluciones demandadas no se ha definido y se encuentra vigente, comoquiera que el Juzgado Noveno Administrativo de Neiva no se ha pronunciado sobre el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la señora Vargas Carvajal.
Razón por la cual, no existe por el momento una decisión de fondo sobre las pretensiones y los argumentos expuestos por la parte actora dentro de la actuación judicial. 60. Dicha circunstancia impide al juez pronunciarse sobre las razones planteadas en la solicitud de amparo respecto de los actos administrativos cuestionados, pues resulta evidente que en la actualidad existe un escenario judicial en el cual se están tramitando las inconformidades presentadas por la accionante a través de este mecanismo constitucional. 61.
En este sentido, la Sala debe recordar que la acción de tutela no es un instrumento alternativo o paralelo en la resolución de conflictos, por lo que no le es dable al juez de la acción constitucional intervenir en asuntos que les corresponde dirimir a los jueces 22 Samai, exp. 11001-33-34-006-2023-00307-00, índice 2, certificado núm. EFA8673E4BDCAE16 F768198C22AFBDCA 8DA9B2CF71FD269E 7E730940FDAB80EA.
Documento correspondiente al acta de reparto en la que consta que la demanda fue radicada el 16 de junio de 2023. 23 Samai, exp. 11001-33-34-006-2023-00307-00, índice 9, certificado núm. 7AB824A80C796D3A DF286E7629596670 EC47A22D5BC9532E 16D0C4E45F3BAA12. 24 Samai, exp. 11001-33-35-010-2024-00272-00, índice 4, certificado núm. 28CA4CC84891D893 350C13F3538B0B88 6BFF662C44BDF6BA 86C0F5BA4AB5F2BD. 25 Samai, exp. 11001-33-35-010-2024-00272-00, índice 9, certificado núm. 7AB824A80C796D3A DF286E7629596670 EC47A22D5BC9532E 16D0C4E45F3BAA12 Radicado: 41001-23-33-000-2025-00031-01 Accionante: Flor de Lis Vargas Carvajal Accionados: UGPP y otro 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co naturales, especialmente cuando los procesos se encuentran activos, pues no se ha proferido una decisión definitiva que ponga fin al litigio. 62.
Al respecto, la jurisprudencia constitucional26 ha referido lo siguiente: Las etapas, recursos y procedimientos que conforman un proceso, son el primer espacio de protección de los derechos fundamentales de los asociados, especialmente en lo que tiene que ver con las garantías del debido proceso. Es en este sentido la sentencia C-543/92 puntualiza que: ‘tratándose de instrumentos dirigidos a la preservación de los derechos, el medio judicial por excelencia es el proceso, tal como lo acreditan sus remotos orígenes’.
Por tanto, no es admisible que el afectado alegue la vulneración o amenaza de un derecho fundamental cuando no ha solicitado el amparo de sus derechos dentro del proceso, pues, en principio, el ordenamiento jurídico le ha dotado de todas las herramientas necesarias para corregir durante su trámite las irregularidades procesales que puedan afectarle. 63.
De esta manera, la Sala advierte que la solicitud de amparo no resulta procedente para evaluar la validez y los efectos de los actos administrativos cuestionados por la tutelante, en la medida en que aún se encuentra en trámite el mecanismo judicial promovido por la señora Flor de Lis Vargas Carvajal para solicitar la protección de sus derechos fundamentales, por lo que no resulta viable analizar las razones planteadas en el escrito de tutela, toda vez que estas deben ser estudiadas por el juez natural dentro del escenario judicial previsto por el legislador y no dentro de esta acción constitucional. 64.
Por otro lado, conviene mencionar que la inconformidad de la parte actora radica en las actuaciones administrativas adelantadas por la UGPP para recuperar los mayores valores pagados por concepto de mesadas pensionales con cargo a los recursos del sistema general de seguridad social en pensiones por conducto del tesoro público. 65. Sobre el particular, es necesario precisar que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 16 de la Resolución núm. 1250 del 21 de julio de 202227, el proceso de cobro coactivo que adelanta la UGPP se rige por las siguientes etapas: i) medidas cautelares previas o concomitantes con el mandamiento de pago; ii) mandamiento de pago; iii) excepciones; iv) orden de ejecución; v) liquidación de crédito; vi) secuestro; vii) avalúo; y viii) remate. 66.
Así pues, se advierte que la UGPP inició proceso de cobro en contra de la tutelante, con el radicado núm. 123981, cuyo título ejecutivo se constituyó a partir de las resoluciones i) RDP 030984 del 28 de noviembre de 2022 y ii) 002410 del 1 de febrero de 2023, por las cuales se determinó a cargo de la señora Flor de Lis Vargas Carvajal, una obligación por concepto de mayores mesadas pensionales recibidas en la suma de 5 086 544 de pesos. 67.
La UGPP, mediante resoluciones RCC-65187 del 21 de diciembre de 2023 y RCC- 70491 del 7 de junio de 2024, dispuso, como medida cautelar previa28, el embargo de 26 Corte Constitucional, sentencia T- 211 de 2009, cuyo criterio fue reiterado en las sentencias T-396 de 2014 y T-401 de 2019. 27 «por la cual se subroga el reglamento interno de cartera de la Unidad administrativa Especial de gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la protección Social UGPP». 28 Estatuto Tributario. «ARTÍCULO 837.
MEDIDAS PREVENTIVAS. Previa o simultáneamente con el mandamiento de pago, el funcionario podrá decretar el embargo y secuestro preventivo de los bienes del deudor que se hayan establecido como de su propiedad. Radicado: 41001-23-33-000-2025-00031-01 Accionante: Flor de Lis Vargas Carvajal Accionados: UGPP y otro 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co un bien inmueble y de los recursos existentes en la cuenta del Banco Popular de la accionante, cuyo límite se fijó en la suma de 10 173 088 de pesos. 68.
En efecto, tal y como lo informó la UGPP, en el curso de esta acción constitucional, el proceso de cobro coactivo se encuentra activo y en etapa previa a la expedición del mandamiento de pago. Esto permite inferir que la accionante tiene la posibilidad de presentar excepciones en contra de esta decisión, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 83129 del Estatuto Tributario y, con ello, el levantamiento de las medidas previas decretadas en el evento que resulten procedentes los argumentos exceptivos conforme lo prevé el artículo 83330 ibidem. 69.
En este orden, se advierte que la señora Flor de Lis Vargas Carvajal dispone de otros mecanismos al interior del proceso de cobro coactivo a los cuales puede acudir con el fin de explicarle a la entidad accionada las razones de hecho y de derecho, por las cuales considera que la obligación dineraria que le atribuye carece de fundamento y las medidas cautelares previas adoptadas en su contra lesionan o afectan sus garantías constitucionales. 70.
En este punto de la providencia, conviene destacar que el principio de subsidiariedad de la tutela exige que los conflictos jurídicos relacionados con los derechos fundamentales deben resolverse por las vías correspondientes, y solo ante la ausencia de dichos mecanismos o cuando estos no sean idóneos para evitar un perjuicio irremediable, resulta admisible acudir a la acción de amparo constitucional. 71.
Ahora bien, la tutelante, en la solicitud de amparo e impugnación, manifestó que la acción constitucional es procedente como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, porque la UGPP ha dispuesto medidas de embargo de un bien inmueble de su propiedad y la retención de dineros de su cuenta bancaria, lo que ha afectado sus derechos a la seguridad social y mínimo vital. 72.
La jurisprudencia constitucional31 ha establecido que la acción de tutela procede como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, cuando se presenta Para este efecto, los funcionarios competentes podrán identificar los bienes del deudor por medio de las informaciones tributarias, o de las informaciones suministradas por entidades públicas o privadas, que estarán obligadas en todos los casos a dar pronta y cumplida respuesta a la Administración, so pena de ser sancionadas al tenor del artículo 651 literal a). […]» 29 ARTÍCULO 831.
EXCEPCIONES. Contra el mandamiento de pago procederán las siguientes excepciones: 1. El pago efectivo. 2. La existencia de acuerdo de pago. 3. La de falta de ejecutoria del título. 4. La pérdida de ejecutoria del título por revocación o suspensión provisional del acto administrativo, hecha por autoridad competente. 5. La interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 6.
La prescripción de la acción de cobro, y 7. La falta de título ejecutivo o incompetencia del funcionario que lo profirió.
PARÁGRAFO. <Parágrafo adicionado por el artículo 84 de la Ley 6 de 1992. El nuevo texto es el siguiente:> Contra el mandamiento de pago que vincule los deudores solidarios procederán, además, las siguientes excepciones: 1. La calidad de deudor solidario. 2. La indebida tasación del monto de la deuda. 30 ARTÍCULO 833. EXCEPCIONES PROBADAS.
Si se encuentran probadas las excepciones, el funcionario competente así lo declarará y ordenará la terminación del procedimiento cuando fuere del caso y el levantamiento de las medidas preventivas cuando se hubieren decretado. En igual forma, procederá si en cualquier etapa del procedimiento el deudor cancela la totalidad de las obligaciones.
Cuando la excepción probada, lo sea respecto de uno o varios de los títulos comprendidos en el mandamiento de pago, el procedimiento continuará en relación con los demás sin perjuicio de los ajustes correspondientes. 31 Corte Constitucional, sentencias T-537 de 2011, T-716 de 2013, T-641 de 2014, T-071 de 2021 y SU-071 de 2021. Radicado: 41001-23-33-000-2025-00031-01 Accionante: Flor de Lis Vargas Carvajal Accionados: UGPP y otro 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co una situación de amenaza o de vulneración de un derecho fundamental susceptible de concretarse y que pueda generar un daño irreversible. 73.
Al respecto, es pertinente advertir que en el trámite de esta acción constitucional, la tutelante no acreditó los efectos económicos que le atribuye a los actos administrativos cuestionados en el escrito de tutela, toda vez que no se cuenta con elementos probatorios ciertos que permita constatar la disminución en la calidad de vida de la demandante, razón por la cual no se advierte la existencia de una circunstancia de riesgo que imponga la intervención del juez de tutela de manera transitoria, sin aguardar la decisión que se pueda tomar dentro del proceso ordinario o en el trámite de la actuación de cobro coactivo. 74.
Cabe mencionar que la UGPP, en el informe de tutela, puso de presente que la señora Flor de Lis Vargas Carvajal, además de la pensión gracia reconocida por la entidad referida, cuenta con pensión de jubilación otorgada por el FOMAG, por lo que no se evidencia una situación que afecte sus derechos al mínimo vital y la seguridad social. 75.
En este orden, comoquiera que la accionante no acredita en debida forma la existencia de un perjuicio irremediable que permita la procedibilidad de la tutela, al menos de manera transitoria, para la Sala la situación propuesta por la actora con relación a la legalidad y los efectos de los actos administrativos expedidos por la UGPP, debe plantearse ante la jurisdicción contencioso-administrativo e incluso al interior del proceso de cobro coactivo. 76.
Por lo anterior, la acción objeto de estudio resulta improcedente, en la medida en que el agotamiento efectivo de los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico no solo es un acto de diligencia exigible a los ciudadanos frente a sus propios asuntos procesales, sino un requisito necesario para la procedencia de este mecanismo constitucional de protección. 77.
Por otro parte, en relación con los señalamientos que la accionante le atribuye al Juzgado Noveno Administrativo de Neiva, la Sala considera que carecen de fundamento. Las actuaciones procesales registradas en el aplicativo SAMAI dentro del proceso de nulidad identificado con el radicado núm. 41001-33-33-009-2024-00309- 00, permiten concluir que se actuó con diligencia y oportunidad en el trámite de la demanda promovida en contra de la UGPP.
No se evidencia, por tanto, una tardanza injustificada ni una omisión en el cumplimiento de las funciones propias de dicha autoridad judicial. En consecuencia, no se advierte la existencia de un hecho que amenace o vulnere los derechos fundamentales de la señora Flor de Lis Vargas Carvajal. IV. CONCLUSIÓN 78. En este orden de ideas, la Sala considera que la solicitud de tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad y por tal razón confirmará la sentencia del 6 de febrero de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila.
Radicado: 41001-23-33-000-2025-00031-01 Accionante: Flor de Lis Vargas Carvajal Accionados: UGPP y otro 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 6 de febrero de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, por los motivos consignados en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Ausente con excusa JLAS/SEJV CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx.