Radicado: 11001-03-15-000-2025-07181-00 Demandante: Angelina María Llanez Díaz 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá D.C., veintidós (22) de enero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-07181-00 Demandante: Angelina María Llanez Díaz Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Tema: Tutela contra providencia judicial, medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho – ajuste salarial escalafón docente.
Requisitos generales de procedibilidad SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta, mediante apoderado judicial, por Angelina María Llanez Díaz contra la sentencia del 29 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia, la tutela judicial efectiva y principio de favorabilidad, con fundamento en las siguientes: Pretensiones «1.
Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO en la sentencia proferida el día 29 de mayo de 2025, en el expediente radicado bajo número 63001-3333- 001-2024-00181-01, transgredió los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA y PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD de la señora ANGELINA MARIA LLANEZ DIAZ, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a la jurisprudencia emitida por las Altas Cortes, el marco normativo aplicable al caso y, el material probatorio obrante en el proceso ordinario. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva con una debida interpretación de la norma aplicable al debate jurídico y, analizando de manera concreta la situación particular de la docente ANGELINA MARIA LLANEZ DIAZ a la luz de los argumentos planteados en la demanda ordinaria y, los hechos debidamente probados en el debate jurídico.» I.
ANTECEDENTES 1. Hechos De la lectura del expediente de tutela, se advierten como hechos relevantes los siguientes: Las circunstancias que dieron lugar a la actuación administrativa En el año 2004, se llevó a cabo la incorporación de los primeros docentes vinculados bajo el nuevo Estatuto de Profesionalización Docente, establecido en el Decreto-Ley 1278 de 2002.
Este marco normativo introdujo un sistema basado en el mérito, por lo Radicado: 11001-03-15-000-2025-07181-00 Demandante: Angelina María Llanez Díaz 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que el ingreso a la carrera docente exigía la aprobación de un concurso público de méritos, seguido de la realización de un periodo de prueba.
El artículo 20 del Decreto-Ley 1278 de 2002 establece la estructura del Escalafón Docente, conformada por tres grados (1, 2 y 3), cada uno integrado por cuatro niveles salariales (A, B, C y D). La inscripción en el escalafón se efectúa de manera automática una vez el docente ha superado el periodo de prueba y acreditado los requisitos previstos en el artículo 12 del mismo decreto y en el Decreto 1075 de 2015.
La clasificación inicial se determina según el nivel académico del aspirante, conforme con los siguientes criterios: (i) Normalista superior: grado 1, nivel A; (ii) Licenciado o profesional no licenciado, con o sin especialización: grado 2, nivel A; (iii) Licenciado o profesional no licenciado con título de maestría o doctorado en área afín: grado 3, nivel A. Una vez inscrito en el escalafón docente, el maestro puede optar por dos mecanismos de movilidad: la reubicación en el nivel salarial o el ascenso de grado.
El ascenso de grado consiste en pasar de un grado a otro dentro del escalafón (por ejemplo, de grado 1 a grado 2, o de grado 2 a grado 3), manteniendo el nivel salarial inicial. Por su parte, la reubicación implica avanzar al siguiente nivel dentro del mismo grado (por ejemplo, de 2A a 2B). Ambos procesos requieren cumplir con los requisitos normativos, superar evaluaciones de desempeño y competencias, y dependen de la disponibilidad presupuestal.
La señora Angelina María Llanez Díaz es docente oficial en la categoría 2A del escalafón docente vigente, regulado por el Decreto Ley 1278 de 2002. El Presidente de la República, expidió el Decreto Nacional 1313 de 27 de abril de 2005, en el cual se estableció por primera ocasión la tabla salarial de los docentes y directivo docentes del nuevo estatuto.
Posteriormente, a través de los Decretos Nacionales 596 de 2006 y 634 de 2007 fueron determinados los primeros incrementos salariales en igual proporción a los docentes pertenecientes al escalafón docente, en este sentido, para el año 2006 se realizó un incremento del 5% sobre los salarios devengados del escalafón 1A al 3 DD, y para el año 2007 se aumentó en un 4.5% el salario para todos los escalafones.
Durante los años 2008, 2009 y 2011 se fijaron incrementos salariales que resultaron desiguales entre las distintas categorías del escalafón docente. Por lo anterior, la señora Angelina María Llanez Díaz solicitó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación Departamental del Quindío el reconocimiento y pago de las diferencias salariales derivadas de los incrementos desiguales e injustificados decretados para el año 2011, en los cuales se favoreció a docentes de la categoría 3AM en detrimento de quienes, como ella, se encontraban en el escalafón 2A.
Indicó que, se decretó sin justificación legal un salario inferior a la categoría a la pertenece la demandante que afectó lo devengado en los años 2010 al 2024, en los que sí se decretaron los incrementos en igualdad de condiciones para los docentes de las categorías 3AM y 2A dado que se liquidó el incremento con la base del año anterior.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07181-00 Demandante: Angelina María Llanez Díaz 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Mediante los oficios nro. ARM2024EE004125, proferido por el Ministerio de Educación Nacional y nro. 2024-EE-057138, suscrito por la Secretaría de Educación del departamento del Quindío, se negaron las pretensiones de la solicitud de la actora.
Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho La señora Angelina María Llanez Díaz promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Educación y el departamento del Quindío, con el fin de que se inaplicara por ilegal el Decreto expedido en el año 2024 que fijó la escala salarial del personal docente y se declarara la nulidad de los actos administrativos que negaron su solicitud de reajuste salarial.
Como consecuencia, solicitó que se ordenara a las demandadas al reconocimiento y pago de las diferencias salariales causadas durante los últimos tres (3) años anteriores a la presentación de la reclamación administrativa, en virtud de la configuración del fenómeno prescriptivo, así como de las que se causen hacia el futuro. El Juzgado Primero Administrativo de Armenia, mediante sentencia del 2 de diciembre de 2024, negó las pretensiones de la demanda al considerar que las diferencias salariales entre grados y niveles del escalafón docente son legítimas, pues se basan en criterios objetivos como formación, experiencia y mérito, con el Decreto 1278 de 2002 y la Ley 4 de 1992.
El principio «a trabajo igual, salario igual» no aplica porque las condiciones son distintas. No hubo trato discriminatorio ni ilegal; por ello, se niegan las pretensiones de nulidad e incremento salarial. La demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, con el argumento que se fijó sin justificación legal un salario inferior para su categoría, lo que afectó sus ingresos entre 2010 y 2024.
Sostuvo que la ausencia de criterios objetivos en los incrementos salariales vulnera los principios de equidad, proporcionalidad e igualdad. El Tribunal Administrativo del Quindío, en sentencia de 29 de mayo de 2025, confirmó la decisión de primera instancia, con el argumento que los incrementos salariales no se calculan como porcentajes sobre el salario anterior, sino que se fijan en montos específicos mediante decreto, conforme con la Ley 4 de 1992.
Por ello, las diferencias entre categorías del escalafón docente son legales y responden a criterios objetivos como formación y méritos. 2. Argumentos de la acción de tutela La actora aseguró que satisface los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, ya que la decisión desconoció los principios de igualdad material, mérito y debido proceso, así como los parámetros normativos y probatorios aplicables al régimen salarial docente sin ofrecer una motivación suficiente, razonada y válida.
Que se agotaron los mecanismos ordinarios de defensa y se promovió el recurso de amparo dentro de los seis meses siguientes a la notificación. Sostuvo que la autoridad judicial demandada incurrió en defecto sustantivo pues adujo que, durante los años 2008, 2009 y 2011 se fijaron incrementos salariales que resultaron desiguales entre las distintas categorías del escalafón docente, en contravía de lo dispuesto en los artículos 13 y 53 de la Constitución Política, los artículos 3, 4 y 6 de la Ley 4 de 1992 y los artículos 46 y 49 del Decreto-Ley 1278 de 2002.
En efecto, mediante los Decretos Nacionales 624, 714 y 1407 de 2008, expedidos por el Ministerio de Educación Nacional, se otorgaron aumentos Radicado: 11001-03-15-000-2025-07181-00 Demandante: Angelina María Llanez Díaz 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co porcentuales diferenciados: algunas categorías recibieron incrementos significativamente superiores frente a otras, sin justificación objetiva.
Esta situación se repitió en 2009, cuando los Decretos Nacionales 702 y 1238 establecieron ajustes salariales que, aunque mayores para ciertas categorías, no compensaron la brecha generada el año anterior, lo que perpetuó una disparidad que afectó la equidad en la remuneración de los docentes oficiales. Indicó que, en el año 2011, la categoría 3AM del escalafón docente obtuvo un incremento salarial del 11,3 %, mientras que la categoría 2A recibió únicamente un aumento total del 5,7 %.
Sostuvo que esta diferencia negativa de 5,6 puntos porcentuales en perjuicio de la categoría 2A pone de manifiesto un trato desigual e injustificado en la asignación de los incrementos salariales. Afirmó que, toda diferenciación salarial debe fundarse en criterios objetivos y razonables tales como la proporcionalidad, la cantidad y la calidad del trabajo desarrollado, y no en tratamientos discriminatorios o carentes de justificación sustantiva.
Por otra parte, aseguró, que en la sentencia acusada se configuró el defecto fáctico, pues considera que el Tribunal no justificó con pruebas ni argumentos válidos el incremento salarial desigual, lo que vulneró el principio de igualdad y generó dudas sobre la legalidad de la decisión. Además, señaló que la autoridad judicial accionada omitió dar aplicación al precedente desarrollado por la Corte Constitucional en la sentencia C-1064 de 2001, sobre igualdad salarial, y se limitó a una comparación abstracta entre grados del escalafón docente, sin analizar el impacto real de los incrementos desiguales de 2008.
A su juicio, esto vulneró principios constitucionales y laborales. 3. Trámite previo El 20 de noviembre de 2025, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela y ordenó notificar a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo del Quindío, en calidad de demandados, y al Juez Primero Administrativo de Armenia, a la Nación – Ministerio de Educación Nacional y al municipio de Armenia, en condición de terceros con interés. 4.
La respuesta del demandado El Tribunal Administrativo del Quindío guardó silencio. 5. Intervenciones de los terceros vinculados El Juzgado Primero Administrativo de Armenia remitió el link de acceso al expediente de nulidad y restablecimiento del derecho 63001333300120240018100, sin pronunciarse sobre los hechos que dieron origen a la acción de tutela de la referencia. La Secretaría de Educación de Armenia solicitó declarar improcedente la acción de tutela de la referencia, porque no cumple el requisito general de relevancia constitucional, toda vez que no se probó algún defecto como requisito para la procedencia excepcional del recurso de amparo, y porque el debate planteado es netamente legal y no constitucional.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07181-00 Demandante: Angelina María Llanez Díaz 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que la decisión cuestionada se fundamenta en un análisis razonado y ponderado de los hechos expuestos en la demanda, confrontados con las pruebas obrantes en el proceso.
Señaló que, dado que el debate fue de pleno derecho, ambas instancias concluyeron que la expedición de los actos administrativos demandados no vulneró el derecho a la igualdad de la actora y que el Gobierno Nacional, por medio del Ministerio de Educación, actuó conforme con la ley, sin estar obligado a aplicar incrementos salariales iguales para todos los docentes escalafonados.
El Ministerio de Educación Nacional pidió que se le desvinculara del presente trámite de tutela, porque carece de legitimación en la causa por pasiva. Indicó que en el presente caso se está cuestionando una providencia judicial proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, en la cual no tuvo injerencia. En todo caso, aseguró que la acción de tutela no cumple el requisito general de relevancia constitucional, pues no se acreditó la vulneración de algún derecho fundamental de la actora y lo que evidencia es que, las pretensiones están orientadas a constituir una instancia adicional del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en el cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria de las cesantías.
Además, precisó que en el presente caso la controversia es estrictamente económica, un litigio que involucra intereses privados, lo cual excede la competencia del juez de tutela, por carecer de absoluta relevancia constitucional. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional 1, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, 1 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) Radicado: 11001-03-15-000-2025-07181-00 Demandante: Angelina María Llanez Díaz 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mediante el empleo de las causales generales 2 y específicas 3 de procedencia de la acción de tutela.
Problema jurídico Corresponde determinar si el Tribunal Administrativo del Quindío vulneró los derechos fundamentales de la señora Angelina María Llanez Díaz, al proferir la sentencia de 29 de mayo de 2025, en la cual se confirmó la decisión de primera instancia de negar las pretensiones de reajuste salarial derivado de los incrementos salariales desiguales decretado para el año 2011, la cual considera incurrió en defectos sustantivo y fáctico.
La Sala anticipa que, en el presente caso, declarará la falta de relevancia constitucional, porque la tutelante insiste en los mismos argumentos expuestos dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo tanto, pretende configurar una tercera instancia. Para llegar a esa conclusión, la Sala abordará los siguientes temas: (i) relevancia constitucional como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; y, (ii) el análisis del caso concreto.
De manera previa se hará referencia a la falta de legitimación por pasiva invocada por la Nación – Ministerio de Educación. Falta de legitimación en la causa por pasiva En relación con la solicitud de declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva planteada por la Nación – Ministerio de Educación, se aclara que dicha entidad estaba vinculada al presente trámite constitucional en calidad de terceros con interés, dado que fue demandada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el cual se emitió la sentencia cuestionada, lo que justifica su vinculación. Por lo tanto, se negarán la solicitud.
(i) La relevancia constitucional como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
En ese sentido, la Corte Constitucional ha señalado que la relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la 2 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 3 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07181-00 Demandante: Angelina María Llanez Díaz 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, e (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
De acuerdo con los anteriores criterios y con los expuestos por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20144, para que un asunto goce de relevancia constitucional deben verificarse los siguientes elementos: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»5. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. (se destaca) (ii) Sobre la falta de relevancia constitucional en el caso concreto Angelina María Llanez Diaz interpuso la presente acción de tutela con el propósito de que se dejara sin efecto la sentencia del 29 de mayo de 2025, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Quindío confirmó la decisión de primera instancia que negó sus pretensiones de reajuste de la asignación de retiro, en atención a los incrementos desiguales decretados para los diferentes niveles del escalafón docente.
Lo anterior, porque considera que la autoridad judicial accionada vulneró los principios de igualdad, mérito y debido proceso, incurriendo en defectos sustantivo y fáctico por justificar incrementos salariales desiguales sin criterios objetivos ni motivación suficiente. 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 5 Ibidem. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07181-00 Demandante: Angelina María Llanez Díaz 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto debe indicarse que, la señora Llanez Díaz promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que solicitó la inaplicación por ilegalidad del Decreto Nacional 284 de 2024, así como la derogatoria de los Decretos 887 de 2023, 449 de 2022, 965 de 2021 y 319 de 2020, o la nulidad de las normas que los modificaran, adicionaran, aclararan o revocaran.
Todo ello en relación con la asignación salarial correspondiente a la categoría 2A, bajo el entendido de que los salarios de los tres años anteriores a la reclamación debieron ser superiores a lo dispuesto por dichas normas. El conocimiento del asunto correspondió al Juzgado Primero Administrativo de Armenia que, en sentencia de 2 de diciembre de 2024, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que los actos administrativos eran legales y que las diferencias salariales obedecen al grado y nivel del escalafón, sustentadas en el Estatuto de Profesionalización Docente.
Señaló que el principio «trabajo igual, salario igual» no se vulnera porque las diferencias se justifican en méritos, formación y normas constitucionales, y que el juicio de igualdad solo procede entre sujetos en idéntica situación fáctica y jurídica, lo que no ocurre entre docentes de distintos escalafones. Contra la anterior decisión la señora Llanez Díaz interpuso recurso de apelación con el argumento que, el fallo vulneró el principio de congruencia, al incorporar en la decisión elementos ajenos al debate probatorio, como estudios técnicos no aportados y consideraciones políticas, lo que afecta el derecho al debido proceso.
Además, se señala que el juez desvió el análisis hacia aspectos irrelevantes, como comparaciones con otros cargos y referencias personales, en lugar de centrarse en la legalidad de los incrementos salariales desiguales aplicados en 2008, 2009 y 2011. Aunado a ello, señaló que la controversia no radica en la existencia de salarios diferenciados por escalafón, sino en la inequidad de los porcentajes de incremento aplicados en los años mencionados, que generaron una brecha acumulativa contraria a los principios de igualdad, proporcionalidad y mérito.
Argumentó que estas diferencias carecen de justificación técnica y jurídica, vulneran derechos fundamentales y perpetúan desigualdades en el tiempo. Por ello, solicitó la inaplicación del Decreto 284 de 2024 y la nulidad de los actos administrativos derivados, con el fin de restablecer el derecho afectado y garantizar incrementos salariales proporcionales y equitativos conforme con la Constitución, la Ley 4ª de 1992 y el Decreto 1278 de 2002.
Por su parte, en el escrito de tutela, la parte actora manifestó que la autoridad judicial demandada incurrió en los defectos sustantivo y fáctico, así: Indicó que la sentencia efectuó una interpretación errada de la Ley 4ª de 1992 y Decreto 1278 de 2002, pues se validó un incremento desigual sin criterios objetivos, con desconocimiento de los principios de igualdad y mérito.
Al respecto, indicó: «En estas anualidades es que se debe centrar la atención del despacho a analizar la injusticia que se cometió con los docentes de la educación pública, puesto que como vemos gráficamente el Decreto Ley 1278 se creó en el año 2002, y posterior a ello empezó a regularse los nombramientos bajo esta nueva normatividad salarial, y durante sus primeros años el Gobierno Nacional expidió en debida forma los decretos de incrementos salariales, pero en el año, realiza los incrementos de manera irregular y diferenciada.
En las anualidad 2011, el Gobierno expide el acto administrativo Decreto Nacional 1027 de 2011 y fija los salarios para todos el grupo docentes perteneciente al Decreto Ley 1278 de 2002, pero los expide de manera irregular afectando desde entonces la base salarial de los docentes como es caso de mi mandante y es que al decretar los incrementos salariales el Gobierno Nacional toma como Radicado: 11001-03-15-000-2025-07181-00 Demandante: Angelina María Llanez Díaz 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co referente el decreto anterior es por la razón por la cual hoy en día se afectan los salarios de mi mandante gracias a esta irregularidad.
(…) El defecto sustantivo se materializa porque la providencia desconoce el alcance normativo del principio de igualdad y del mandato de progresividad, al asimilar el debate a una comparación abstracta entre grados del escalafón, en lugar de verificar si existían razones objetivas y constitucionalmente válidas para justificar un incremento salarial tan dispar en un mismo año para categorías que, si bien son diferentes en requisitos, comparten la misma fuente de regulación y están sujetas a un régimen salarial unitario establecido por la Ley 4 de 1992.
Al asumir que cualquier trato diferenciado queda automáticamente justificado por el diseño del escalafón docente, el Tribunal desnaturalizó el test de igualdad, omitiendo indagar por la proporcionalidad de la medida y por la obligación del Estado de no generar retrocesos o discriminaciones arbitrarias en materia de remuneración laboral.
De esta manera, la sentencia dejó de aplicar el precedente constitucional vinculante de la Corte Constitucional, en particular la Sentencia C-1064 de 2001, que exige una justificación objetiva y suficiente para los tratos diferenciados en materia salarial. Asimismo, desconoció la línea de la Corte según la cual la igualdad en el trabajo no se reduce a la igualdad matemática, pero tampoco permite incrementos que generen brechas irrazonables sin soporte técnico ni normativo.
El Tribunal, en lugar de exigir a la Administración que acreditara las razones de política pública y estudios que sustentaran el incremento diferencial, validó su legalidad basándose en apreciaciones genéricas sobre formación y experiencia, incurriendo así en una aplicación manifiestamente errada del ordenamiento jurídico. (…) Pues bien, al analizar los apartes jurisprudenciales citados por ambas instancias para resolver el litigio suscitado por la señora ANGELINA MARIA LLANEZ DIAZ, resulta evidente que el contenido de dichas decisiones respalda en realidad la procedencia de las pretensiones de este recurso de amparo, pues conforme a la doctrina constitucional y contencioso-administrativa referenciada, toda diferenciación salarial debe fundarse en criterios objetivos y razonables tales como la proporcionalidad, la cantidad y la calidad del trabajo desarrollado, y no en tratamientos discriminatorios o carentes de justificación sustantiva.
Así las cosas, la sentencia de segunda instancia incurre en una omisión sustancial al no incorporar ni analizar el precedente constitucional contenido en la Sentencia C-1064 de 2001 de la Corte Constitucional, pese a su evidente aplicabilidad al caso concreto. Esta omisión compromete no solo la solidez argumentativa del fallo, sino también su validez jurídica, al dejar de aplicar un criterio obligatorio en materia de igualdad y progresividad en la política salarial del Estado.
(…) Este criterio constituye una regla de interpretación constitucional obligatoria para todas las autoridades judiciales y administrativas (art. 230 C.P.), y es especialmente relevante en procesos donde se analiza la legalidad de actos administrativos que determinan incrementos salariales diferenciados. Aplicado al presente caso, el precedente demuestra la inconstitucionalidad del trato otorgado a los docentes del grado 3AM frente al grado 2A durante la anualidad 2011.
En dicho año, el Gobierno Nacional dispuso un incremento del 11.3 % para el grado 3AM y apenas del 5.3% para el grado 2A, sin que mediara justificación normativa, técnica ni presupuestal alguna. La falta de integración del precedente constitucional impidió que el juez de segunda instancia aplicara un juicio de proporcionalidad sobre los actos demandados y lo llevó a convalidar una medida regresiva y discriminatoria, violatoria del artículo 13 de la Constitución, del artículo 21 del Decreto Ley 1278 de 2002 y de los principios de equidad contenidos en la Ley 4ª de 1992.» Frente a la configuración del defecto fáctico, señaló que existió omisión en la valoración de pruebas que demostraban trato discriminatorio y que no se acreditaron razones técnicas para justificar incrementos desiguales, así: « En el sub examine, el Tribunal incurrió en una indebida valoración probatoria respecto del debate jurídico planteado, por cuanto no se allegó prueba alguna que demostrara la existencia de motivos válidos que justificaran dicha decisión administrativa, resulta imperativo cuestionar qué aspectos válidos y concretos incidieron para otorgar un trato tan inequitativo, toda vez que ni el expediente ni la sentencia ofrecen explicación alguna al respecto, lo que genera una profunda incertidumbre sobre la legitimidad y justificación de la decisión administrativa que avaló este incremento salarial desigual, por lo que la ausencia de sustento en tales parámetros no solo vulnera el principio de igualdad material consagrado en el artículo 13 de la Constitución, sino que también desnaturaliza los fines del servicio educativo y compromete la legalidad del acto administrativo cuestionado.
(…) El pronunciamiento de este Tribunal Supremo enfatiza que cualquier diferenciación en las condiciones salariales no puede depender de criterios subjetivos o arbitrarios, sino que debe Radicado: 11001-03-15-000-2025-07181-00 Demandante: Angelina María Llanez Díaz 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co obedecer a factores verificables y transparentes.
En este sentido, se pone de manifiesto un principio esencial: la igualdad de trato en materia salarial debe regirse por criterios verificables y sustentados en razones objetivas, lo cual exige que cualquier diferencia en la remuneración deba estar respaldada por un fundamento técnico o jurídico que garantice su legitimidad. Bajo las anteriores connotaciones fácticas, era deber del juez colegiado abordar de manera rigurosa y conforme a los postulados constitucionales y legales la problemática aquí planteada; sin embargo, ello no ocurrió en el caso concreto, pues desestimó las pretensiones de la demanda sobre la base de una supuesta justificación relacionada con la corrección de una brecha salarial, la cual no fue acreditada dentro del expediente ni respaldada en los decretos que ordenaron los incrementos cuestionados, ya que dichos actos administrativos no aludieron en forma alguna a tal situación, ni las autoridades demandadas ofrecieron explicación o sustento fáctico o normativo al respecto; en consecuencia, se configuró una decisión adoptada con fundamento en meras conjeturas, lo que amerita la intervención del juez constitucional en aras de restablecer las garantías fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva y a la prevalencia del derecho sustancial.
Por las razones expuestas, se solicita al juez de tutela que ampare los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, la tutela judicial efectiva, igualdad y principio de favorabilidad de la parte demandante, ordenando a la autoridad judicial accionada ajustar su actuación de acuerdo a la jurisprudencia emitida por las Altas Cortes, el marco normativo aplicable al caso y, el material probatorio obrante en el proceso ordinario.» En efecto, de lo expuesto hasta aquí se evidencia que la discusión planteada en el marco del proceso ordinario ya fue resuelta por el Tribunal Administrativo del Quindío, en la providencia del 29 de mayo de 2025, como se pasa a exponer.
Luego de referirse a la excepción de inconstitucionalidad, al régimen salarial del personal oficial docente, procedió al estudio del caso concreto, en el cual destacó que conforme con la jurisprudencia constitucional, los servidores públicos tienen derecho a mantener el poder adquisitivo de sus salarios, por lo que conforme con el artículo 53 de la Constitución, por ende «se realicen ajustes anuales en proporción igual o superior a la inflación causada en el año inmediatamente anterior, sin que éste sea el único parámetro que pueda ser tenido en cuenta.
En consecuencia, no puede haber una política permanente del Estado que permita la disminución del poder adquisitivo del salario». Posteriormente, se refirió al Decreto 2940 de 2010 por medio del cual se modificó el artículo 1° del Decreto 1367 del 26 de abril de 2010, y al Decreto 1027 del 4 de abril de 2011, en los que se fijaron los incrementos salariales aplicable a servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles preescolar, básica y media regidos por el Decreto 1278 de 2002, de los cuales indicó: «Revisada aquellas disposiciones, la Sala constata que los incrementos salariales dispuestos a dichos servidores fueron iguales a la inflación causada el año anterior23 y con lo cual, no se permitió una disminución del poder adquisitivo de sus salarios en referencia con el salario percibido el año inmediatamente anterior.
En efecto, se verifica que la reglamentación aludida garantizó el mantenimiento del poder adquisitivo en todos los salarios del personal, lo cual, salvaguarda un derecho o parámetro constitucional obligatorio al momento de establecer incrementos salariales anualmente. Ahora, si bien sería del caso entrar a determinar la procedencia de la excepción de inconstitucionalidad sobre el Decreto Nacional 1027 de 2011 que es el que se censura como contrario a los principios de igualdad (art. 13 CP) y proporcionalidad de los salarios en relación con la calidad del trabajo (art. 53 CP) para el Grado 2A respecto del Grado 3AM, no obstante, la Sala advierte que contrario a lo sostenido por la parte demandante, para la anualidad 2011 el incremento porcentual en los grados señalados fue del 3.17% - lo cual concuerda con el IPC del año 2010 -, no existiendo la diferencia salarial que justifica la demanda.» Además, elaboró una tabla comparativa de los docentes oficiales de los escalafones 2A y 3AM de las asignaciones básicas mensuales de los años que la accionante considera se impactaron la diferencia en el incremento salarial, así: Radicado: 11001-03-15-000-2025-07181-00 Demandante: Angelina María Llanez Díaz 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con base en lo anterior, concluyó: «Acorde con lo anterior, desde el año 2011 con el Decreto 1027 y hasta el año 2024 con el Decreto 284, el incremento salarial en los grados 2A y 3AM ha sido exactamente el mismo en los puntos porcentuales.
Para la Sala, el presunto incremento desigual y diferenciado en los grados 2A y 3AM para el año 2011 parte de una equivocación en el comparativo salarial entre el año 2010 y 2011, pues la parte actora tomó como referencia el Decreto 1367 de 26 de abril de 2010 sin advertir que éste fue modificado por el artículo 1º del Decreto 2940 de 05 de agosto de 2010 y con efectos retroactivos a 01 de enero de 2010 en lo que respecta a la asignación básica de los distintos grados y niveles del escalafón. Así las cosas, si se toma como base para el Grado 2A y 3AM la asignación básica del Decreto 1367 de 2010, esto es, $1.194.726 y $1.899.604 respectivamente, y se compara con la prevista en el Decreto 1027 de 2011 que en el grado 2A fijó $1.262.811 y para el 3AM $2.113.533, se advierte en efecto un incremento del 5,7% para el 2A y del 11,3% para el 3AM, sin embargo, al efectuar el comparativo con el Decreto 2940 de 2010 modificatorio del 1367 del mismo año – cuya asignación básica para el 2A fue $1.224.009 y para el 3AM $2.048.592 - se tiene que el porcentaje de incremento porcentual fue el mismo para dichos grados y categorías.» A partir de lo anterior, la Sala advierte que la parte actora plantea la misma controversia jurídica discutida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, al insistir en que los incrementos salariales diferenciados aplicados en los años 2008, 2009 y 2011 vulneraron sus derechos.
Según su argumento, dichas variaciones impactaron la base salarial de los años posteriores, pues cada aumento se calcula sobre una cifra previamente ajustada, lo que genera una acumulación de la disparidad y perpetúa la desigualdad salarial en el tiempo, situación que, a su juicio, contraviene el principio de igualdad. En consecuencia, como se ha expuesto, aunque en la presente acción de tutela se argumenta que la providencia cuestionada vulneró derechos fundamentales al incurrir en defectos sustantivo y fáctico, lo cierto es que la parte actora pretende utilizar este mecanismo constitucional para reiterar los mismos planteamientos que ya fueron debatidos y resueltos en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07181-00 Demandante: Angelina María Llanez Díaz 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Dichos argumentos fueron analizados por el juez natural, quien no solo los desestimó, sino que además expuso de manera detallada las razones jurídicas y técnicas que sustentan su decisión. En particular, precisó que no se configuró un incremento salarial desigual entre las categorías señaladas por la demandante —2A y 3AM—, pues al realizar el análisis comparativo con base en los decretos aplicables, se evidenció que el porcentaje de aumento fue exactamente el mismo para ambos grados y niveles del escalafón. Los jueces de instancia explicaron que las aparentes diferencias alegadas por la actora obedecían a una interpretación errónea de las normas, ya que los ajustes salariales se efectuaron conforme con la Ley 4ª de 1992 y al Decreto 1278 de 2002, con loque se garantizó la proporcionalidad y el mantenimiento del poder adquisitivo, sin vulnerar el principio de igualdad.
Asimismo, aclaró que las variaciones observadas en las cifras se derivan de la aplicación retroactiva de disposiciones modificatorias, lo que descarta cualquier trato discriminatorio o arbitrario en la fijación de los incrementos salariales. Así, queda demostrado que la acción de tutela de la referencia no cumple el requisito de relevancia constitucional, por cuanto la parte actora reiteró los argumentos que expuso en el marco del proceso ejecutivo y lo que realmente se evidencia es su inconformidad con las conclusiones a las que llegó el juez natural.
Lo anterior, es suficiente para declarar improcedente el amparo invocado por la parte actora. Por lo que, se impone declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por Angelina María Llanez Díaz contra el Tribunal Administrativo del Quindío. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Negar la solicitud de desvinculación invocada por Nación – Ministerio de Educación, de conformidad a lo expuesto. 2. Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por Angelina María Llanez Díaz contra el Tribunal Administrativo del Quindío, por las razones expuestas en la parte considerativa. 3. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 4.
Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 5. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07181-00 Demandante: Angelina María Llanez Díaz 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.
Notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador