Demandante: Nelson Luis Anaya Cantero Demandado: Luis Alejandro López Garcés Rad.: 23001-23-33-000-2023-00202-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., diez (10) de octubre de dos mil veinticuatro (2024).
Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicado: 23001-23-33-000-2023-00202-01 Demandante: NELSON LUIS ANAYA CANTERO Demandado: LUIS ALEJANDRO LÓPEZ GARCÉS - CONCEJAL DEL MUNICIPIO DE PURÍSIMA (CÓRDOBA) - 2024-2027 Temas: Doble Militancia en la modalidad de apoyo – Confesión de apoderado SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra la sentencia de 7 de junio de 2024, por medio de la cual, el Tribunal Administrativo de Córdoba anuló el acto que declaró su elección como concejal del municipio de Purísima para el período 2024-2027.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda El ciudadano Nelson Luis Anaya Cantero, por conducto de apoderado, instauró demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011, tendiente a obtener la nulidad del acto que declaró la elección del señor Luis Alejandro López Garcés como concejal del municipio de Purísima (Córdoba), para el periodo 2024-2027, contenido en el formulario E-26 CON de 2 de noviembre de 2023. 1.1.
Pretensiones Fueron formuladas en los siguientes términos: PRIMERA: Que se declare la nulidad parcial del Acto Administrativo de ELECCIÓN contenido en el ACTA DE RESULTADOS DEL ESCRUTINIO DE VOTOS PARA CONCEJALES DEL MUNICIPIO DE PURISIMA (E-26 CON), de fecha 2 DE NOVIEMBRE DE 2023, proferido por la COMISIÓN ESCRUTADORA MUNICIPAL DE PURISIMA, en lo referente a la declaratoria de elección del señor LUIS ALEJANDRO LOPEZ GARCES, como Concejal Municipal de PURISIMA para el período 2024 a 2027, por el PARTIDO POLITICO CAMBIO RADICAL, por encontrarse incurso en la causal de anulación de su elección por configurarse la DOBLE MILITANCIA POLÍTICA.
Demandante: Nelson Luis Anaya Cantero Demandado: Luis Alejandro López Garcés Rad.: 23001-23-33-000-2023-00202-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 SEGUNDA: Como consecuencia de lo anterior, ordenar la cancelación de la credencial expedida al señor LUIS ALEJANDRO LOPEZ GARCES, como Concejal Municipal de Purísima para el período 2024 a 2027, la cual se hará efectiva a la ejecutoria de la sentencia. Así mismo que la autoridad electoral adopte las medidas para otorgarle la credencial y posesionar al siguiente concejal con mayor votación por el partido Cambio Radical.
(…)1 1.2. Hechos El actor sostuvo que el demandado se inscribió como candidato al Concejo de Purísima (Córdoba), con el aval del Partido Cambio Radical, para las elecciones de 29 de octubre de 2023. Indicó que, para dicho certamen electoral, el Partido Cambio Radical tenía lista propia para para la Asamblea Departamental de Córdoba.
Agregó que el demandado, pese a ello, manifestó su apoyo político al señor Raúl Salgado, aspirante a la misma duma departamental por el Partido de la U, en un evento público que tuvo lugar el 7 de octubre de 2023. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación Sustentó que el acto de elección bajo cuestionamiento se encuentra viciado de nulidad por la causal prevista en el numeral 8° del artículo 275 del CPACA, toda vez que el demandado incurrió en la prohibición de doble militancia prevista en el inciso segundo del artículo 2° de la Ley 1475 de 2011, al haber apoyado la aspiración política del señor Raúl Salgado a la Asamblea Departamental de Córdoba, por el Partido de la U. En criterio del actor, el demandado tenía proscrito desplegar el respaldo endilgado, comoquiera que su colectividad de filiación, el Partido Cambio Radical, presentó su lista propia a la referida corporación de elección popular, por lo que debía apoyarla.
Para demostrar el fundamento de sus pretensiones aportó, entre otras pruebas, un dictamen que elaboró un perito en informática forense, mediante el cual recolectó «[e]videncia Digital en Internet». 1.4. Actuaciones procesales Por auto de 16 de enero de 2024, se admitió la demanda. A través de proveído de 26 de enero de 2024 fue admitida la reforma del libelo2. 1 Se transcribe, inclusive, con los errores del texto. 2 La reforma consistió en el aporte de pruebas documentales.
Demandante: Nelson Luis Anaya Cantero Demandado: Luis Alejandro López Garcés Rad.: 23001-23-33-000-2023-00202-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 1.4.1. Contestaciones de la demanda Luis Alejandro López Garcés Por conducto de apoderada, mencionó que «[e]s cierto que el demandado manifestó por error, en esa ocasión, el nombre del señor “RAUL SALGADO” en medio de la efusividad de un evento, al cual asistió en calidad de invitado por el candidato a la Alcaldía del municipio de Purísima señor SAUL NIEVES, quien fungía como promotor de dicha manifestación, la cual se realizó en apoyo a su propia candidatura a la Alcaldía de Purísima y a la que asistieron candidatos de todas las colectividades que lo acompañaban, entre ellos el señor Raúl Antonio Salgado y el demandado.
(…) Sin embargo, el suceso desafortunado que éste haya tenido un lapsus liguae en medio del calor y la efervescencia de la tarima no puede per se, traducirse en la configuración de una doble militancia». Señaló que la parte actora pretende sustentar la prohibición en un error humano, pues no existen pruebas del apoyo brindado en favor de Raúl Salgado, más allá del lapsus en mención. Aportó certificación suscrita por Juan Humberto Rois Dereix, quien fue aspirante a la Asamblea Departamental de Córdoba por el Partido Cambio Radical para las elecciones de 29 de octubre de 2023, que da cuenta de haber recibido apoyo del demandado.
Registraduría Nacional del Estado Civil A través de apoderado, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, la cual sustentó en que la entidad se encarga de la organización logística de las elecciones, pero no dicta acto alguno relacionado con impedimentos o inhabilidades. Agregó que la entidad se limita a efectuar el proceso de inscripciones de los candidatos pero, en todo caso, es responsabilidad de los partidos y movimientos políticos el otorgamiento de los avales, y el Consejo Nacional Electoral es el órgano al que compete conocer los asuntos concernientes a cuestiones de inelegibilidad de los aspirantes.
Consejo Nacional Electoral Su apoderada propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, fundada en que, si bien la entidad cuenta con la facultad de decidir la revocatoria de inscripción de candidatos por estar incursos en causales de inhabilidad respecto de su inscripción, y hasta antes de la declaratoria de la elección, en este caso dicho supuesto no se materializó, porque nunca se puso en conocimiento de esa corporación alguna solicitud sobre el particular.
Agregó que, con todo, la elección fue declarada por la Comisión Escrutadora Demandante: Nelson Luis Anaya Cantero Demandado: Luis Alejandro López Garcés Rad.: 23001-23-33-000-2023-00202-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Municipal, de manera que no participó en la expedición del acto demandado. 1.5.
Otras actuaciones de la primera instancia El 2 de abril de 2024 se llevó a cabo la audiencia inicial, en la cual se saneó el proceso, reservó al pronunciamiento de la sentencia la resolución de las excepciones de falta de legitimación por pasiva, propuestas por el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil.
El litigio se fijó en el sentido de determinar si hay lugar a anular el acto de elección demandado, y en concreto dispuso: Específicamente, se deberá establecer si el señor Luis Alejandro López Garcés, concejal electo del Municipio de Purísima por el Partido Cambio Radical, apoyó al candidato a la Asamblea de Córdoba por el Partido de la Unión por la Gente, (Partido de la U), Raúl Antonio Salgado Castilla, candidato señalado como distinto a los inscritos por el partido o movimiento político al cual se encuentra afiliado el elegido (Partido Cambio Radical) en el marco de las elecciones territoriales de 29 de octubre de 2023.
Posteriormente, se decretaron los medios de convicción aportados por las partes, los oficios solicitados y los testimonios de los señores Jesús Miguel Ballesteros Muentes, Dostyn de Jesús Oquendo Ballesteros, Felipe Manuel Navarro Ávila y Antonio Camargo Paternina. La audiencia de pruebas tuvo lugar el día 16 de abril de 2024, en la cual se incorporaron las documentales allegadas al proceso y se recibieron los testimonios de Jesús Miguel Ballesteros Muentes, y Dostyn de Jesús Oquendo Ballesteros3.
En esta diligencia se negó la exhibición del video al que se refirió el dictamen pericial aportado con la demanda, comoquiera que se verificó que el enlace de ese documento no está disponible, y el archivo de la videograbación no se allegó dentro de las oportunidades probatorias que contempla el artículo 212 del CPACA. 1.6. La sentencia apelada Mediante sentencia de 7 de junio de 2024, el Tribunal Administrativo de Córdoba tuvo como probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta tanto por el Consejo Nacional Electoral como por la Registraduría Nacional del Estado Civil, y declaró la nulidad del acto de elección, por las siguientes razones: Encontró acreditado, con base en el Formulario E-6 CO, que el demandado fue inscrito como candidato al concejo municipal por el Partido Cambio Radical para las elecciones de 29 de octubre de 2023, y según el Formulario E-26 CON, resultó electo. 3 Se aceptó la excusa presentada por el testigo Antonio Camargo Paternina, y se negó la comparecencia virtual de Felipe Manuel Navarro Ávila.
Demandante: Nelson Luis Anaya Cantero Demandado: Luis Alejandro López Garcés Rad.: 23001-23-33-000-2023-00202-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 A su turno, sostuvo que los entonces candidatos a la Asamblea Departamental de Córdoba, Raúl Antonio Salgado Castilla, del Partido de la U, y Juan Humberto Rois Dereix, de la coalición «Córdoba Florece» conformada por los partidos Cambio Radical y Alianza Social Independiente (ASI), resultaron elegidos para esa duma, según se constató en el Formulario E-26 ASA.
Analizó el dictamen aportado con la demanda, según el cual el perito exploró redes sociales con el propósito de obtener información sobre publicaciones del demandado durante su campaña al concejo municipal, y determinar si manifestó su apoyo político a Raúl Salgado. Sobre este medio de convicción, mencionó un video encontrado en el perfil de Facebook del usuario «CTPueeebloooo»4, publicado el 7 de octubre de 2023.
Destacó las capturas de pantalla de ese video insertas en la experticia, donde el perito identificó al demandado, y la transcripción en la que, según el dictamen, el señor Luis Alejandro López Garcés manifestó «los invito a votar por nuestro diputado RAUL SALGADO y por nuestro futuro gobernador ERAZMO ZULETA, gracias al pueblo purisipero por el respaldo».
Advirtió que, al consultar el enlace de esa publicación que se aportó con el documento bajo cita, encontró que no está disponible. Por lo tanto, concluyó que las capturas de pantalla allegadas con el dictamen deben valorarse de conformidad con los artículos 245 y 247 del Código General del Proceso, y en conjunto con las demás pruebas que componen el plenario.
Posteriormente, destacó las declaraciones juramentadas rendidas ante notario por parte de los señores Dostyn de Jesús Oquendo Ballesteros, Ángel María Muentes Ávila, y Jesús Miguel Ballesteros Muentes, en las que manifestaron que, durante un acto público de proselitismo político que se llevó a cabo el 7 de octubre de 2023, el entonces candidato al concejo Luis Alejandro López Garcés pidió a los asistentes que votaran por Raúl Salgado.
Luego, analizó los testimonios rendidos por Dostyn de Jesús Oquendo Ballesteros y Jesús Miguel Ballesteros Muentes, quienes declararon que estuvieron presentes durante un acto de cierre de campaña de un candidato a la Alcaldía de Purísima, el 7 de octubre de 2023, en el que el demandado, en tarima, pidió apoyo para su aspiración y que votaran por el señor Raúl Salgado, sin manifestaciones de error en lo dicho o excusas por ello.
Con base en las pruebas anteriores, concluyó que se configuró la conducta prohibida, toda vez que se acreditó la ejecución de actos positivos de apoyo por parte del demandado en favor de Raúl Antonio Salgado Castilla, el 7 de octubre de 2023. 4 El perito indicó que se trata de una página periodística de acceso público. Demandante: Nelson Luis Anaya Cantero Demandado: Luis Alejandro López Garcés Rad.: 23001-23-33-000-2023-00202-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Agregó que la apoderada del demandado, al contestar el libelo, admitió que el concejal electo ejecutó los actos positivos y concretos que revisten la doble militancia, pues al referirse al hecho cuarto de la demanda5, explicó que ello obedeció a un lapsus lingue generado por la efervescencia del momento, es decir, aceptó la manifestación de apoyo, pero excusándola en un error.
Al respecto, advirtió que los testimonios practicados en el proceso dieron cuenta de que el elegido no corrigió su expresión sobre el particular. Finalmente, indicó que las pruebas aportadas con la contestación de la demanda, a saber, i) la certificación suscrita por el señor Juan Humberto Rois Dereix, en la que señaló que el demandado estuvo vinculado a su campaña como candidato a la Asamblea Departamental de Córdoba por el Partido Cambio Radical, y ii) la manifestación del señor Raúl Antonio Salgado Castilla, que al responder una petición del encausado precisó que «usted no estuvo vinculado a mi campaña», no logran enervar la configuración de la doble militancia, por cuanto no desvirtúan lo dicho por los testigos y las demás pruebas que la sustentan. 1.7.
El recurso de apelación El demandado, a través de su apoderada, formuló recurso de apelación con fundamento en los siguientes planteamientos: Mencionó que la prosperidad de las pretensiones de la demanda se sustentó en el acaecimiento de un suceso accidental y aislado, como fue el yerro en un nombre, producto de un lapsus lingue en un evento público llevado a cabo el 7 de octubre de 2023, en el que el entonces candidato a la Alcaldía de Purísima, Saul Nieves, invitó a varios aspirantes a diversas posiciones en el departamento de Córdoba, entre ellos al acusado, quien en su intervención invitó a votar por los candidatos del Partido Cambio Radical, a saber, el referido postulado a la alcaldía y Erasmo Zuleta a la Gobernación de Córdoba.
Sostuvo que fue en ese contexto donde se presentó el lapsus accidental y confuso que sustentó la nulidad de la elección del demandado, pues al expresar la frase «los invito a votar por NUESTRO diputado» claramente se refería a los candidatos de su partido, sin embargo, por error expresó el nombre de Raúl Salgado, resaltando que nunca hizo mención de un partido diferente al suyo, o algún número de la tarjeta electoral.
Indicó que, por ende, no es admisible descontextualizar un yerro claramente incongruente con la idea del discurso que expresó, y que ello tenga la entidad de cercenar la voluntad popular, desbordando la naturaleza humana de los candidatos, 5 «CUARTO: El demandado en manifestación publica el día 7 de octubre del año 2023 a las 17.33 horas manifestó entre otras cosas que invitaba “a votar por nuestro diputado RAUL SALGADO…”, que corresponde al aspirante a la Asamblea Departamental de Córdoba por el PARTIDO DE LA UNION POR LA GENTE-PARTIDO DE LA U, señor RAUL ANTONIO SALGADO CASTILLA».
Demandante: Nelson Luis Anaya Cantero Demandado: Luis Alejandro López Garcés Rad.: 23001-23-33-000-2023-00202-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 quienes no pueden desligarse de las circunstancias que se padecen en una tarima, como los nervios la efusividad, efervescencia y agotamiento al final de una actividad de campaña. Manifestó que, más allá de lo anterior, en el proceso no reposa prueba alguna de que hubiera apoyado a un candidato distinto al de su partido a la Asamblea de Córdoba, cuyo aspirante aportó al proceso una certificación que dio cuenta, con total contundencia, del respaldo recibido, y a la cual no se le confirió valor probatorio pues, en criterio del a quo, no desvirtuaba el yerro del pronunciamiento.
Agregó que nunca se tomó una fotografía con el supuesto apoyado, y tampoco existió interacción alguna en una red social. Señaló que se debe tener en cuenta que se trató de una intervención en vivo, donde no hay ensayos previos ni la oportunidad de caer en cuenta de errores. Explicó que el espíritu de la doble militancia por apoyo es el fortalecimiento de la disciplina partidista y el respeto de la voluntad popular y que, si bien basta con un acto de respaldo, este debe ser claro, congruente y lógico.
Indicó que está probado que apoyó la candidatura de Juan Humberto Rois Dereix a la Asamblea de Córdoba, al punto que obtuvo la mayor votación del Partido Cambio Radical, de manera que el lapsus de su discurso fue intrascendente. Agregó que prueba de ello es que la presente demanda no fue presentada por un opositor político o algún ciudadano que haya evidenciado los hechos, sino por un miembro de su bancada que obtuvo una votación inferior a la suya, y que ahora pretende adquirir lo que no logró en las urnas.
Cuestionó que en la providencia recurrida se haya tomado la contestación de la demanda como una confesión, al admitirse el error de su discurso, lo cual no es posible cuando el hecho que tiene la potestad de producir consecuencias jurídicas adversas, como es el presunto apoyo, nunca fue admitido. Al respecto, sostuvo que el a quo fundamentó esta tesis en un pronunciamiento de la Sección Quinta del Consejo de Estado6, pero en ese asunto la demandada admitió el apoyo endilgado en razón de haber formulado una objeción de conciencia contra el aspirante de su partido, lo cual es contrario a este caso, además que el material probatorio analizado en ese proveído fue más robusto.
Advirtió que en la contestación de la demanda se debe hacer una manifestación expresa sobre los hechos, so pena de que se presuman como ciertos los que son pasibles de confesión, lo que en efecto ocurrió. Reiteró que el apoyo endilgado nunca se admitió en el proceso. 6 Radicado 05001-23-33- 000-2019-03316-01. M.P: Carlos Enrique Moreno Rubio.
Demandante: Nelson Luis Anaya Cantero Demandado: Luis Alejandro López Garcés Rad.: 23001-23-33-000-2023-00202-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Afirmó que las declaraciones extra juicio aportadas al proceso, ratificadas con los testimonios, solo dieron fe del mismo hecho debatido, esto es, que por error mencionó el nombre de Raúl Salgado.
Agregó que las declaraciones de los testigos entraron en contradicciones con la misma prueba pericial, como el hecho de haber afirmado que el acusado se encontraba en tarima junto a Raúl Salgado al momento de su discurso, o haber mencionado expresamente al Partido de la U y un número de tarjetón (51), cuando de la transcripción del dictamen se advierte que nunca hizo tales precisiones. 1.7.
Actuaciones de segunda instancia Por auto de 12 de agosto de 2024, la apelación fue admitida y se corrió traslado para alegaciones finales y concepto del ministerio público. 1.7.1. Alegatos de conclusión Parte demandante Solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, toda vez que el tribunal realizó un análisis riguroso y conjunto del material probatorio, además que la apoderada del demandado aceptó el hecho cuarto de la demanda que indicaba que el acusado apoyó a Raúl Salgado, y no demostró el error en el que al parecer incurrió. Agregó que existen otras pruebas, como las declaraciones juramentadas ante notario, frente a las cuales la parte demandada no solicitó ratificación, y los testimonios, con las cuales se acreditó el apoyo proscrito.
Parte demandada Reiteró el fundamento de la alzada relacionado con el error de su discurso, cuyo alcance, dado el contexto, no puede tomarse como una manifestación concreta de apoyo. 1.8. Concepto del Ministerio Público La procuradora séptima delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto, en el que solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, toda vez que con las pruebas aportadas se acreditó un acto positivo y concreto de apoyo, por lo que no es creíble que ello tuviera lugar por un error en el discurso del demandado, toda vez que en el evento político donde se presentó no había candidatos del Partido Cambio Radical, y quienes intervinieron fueron un aspirante a la alcaldía, otro a la gobernación y el señor Salgado Castilla, por el Partido de la U a la Asamblea de Córdoba.
Demandante: Nelson Luis Anaya Cantero Demandado: Luis Alejandro López Garcés Rad.: 23001-23-33-000-2023-00202-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 1.9. Intervención posterior del demandado Por conducto de su apoderada, el 13 de septiembre de 2024 radicó memorial en el que mencionó pronunciamientos recientes del Tribunal Administrativo de Córdoba, en procesos similares, en los que se negaron las pretensiones por la necesidad de que se evidencie el elemento teleológico de los actos de apoyo, con base en lo cual insistió en que se revoque el proveído de primer grado. 2.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer en segunda instancia del proceso de la referencia, teniendo en cuenta que se pretende la nulidad del Formulario E-26 CON de 2 de noviembre de 2023, que declaró la elección del señor Luis Alejandro López Garcés como concejal del municipio de Purísima (Córdoba), para el periodo 2024-2027, cuyo control de legalidad compete a los Tribunales Administrativos, en primera instancia, de conformidad con el literal a) del numeral 7 del artículo 152 de la Ley 1437 de 20117 y corresponde al Consejo de Estado fungir como juez ad quem, en aplicación del artículo 150 ib. 2.2.
Cuestión previa El 13 de septiembre de 2024, la apoderada del demandado radicó escrito en el que solicitó considerar unos pronunciamientos del Tribunal Administrativo de Córdoba, en casos similares. Al respecto, la Sala se abstendrá de valorar el argumento plasmado en el memorial bajo cita, comoquiera que se aportó por fuera de la oportunidad prevista en la ley para cuestionar la sentencia de primera instancia y, además, con posterioridad al vencimiento del término para alegar de conclusión8. 7 «ARTÍCULO 152.
COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. <Artículo modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 7. De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: a) De la nulidad del acto de elección o llamamiento a ocupar la curul, según el caso, de los diputados de las asambleas departamentales, de los concejales del Distrito Capital de Bogotá, de los alcaldes municipales y distritales, de los miembros de corporaciones públicas de los municipios y distritos, de los miembros de los consejos superiores de las universidades públicas de cualquier orden, y de miembros de los consejos directivos de las corporaciones autónomas regionales.
Igualmente, de la nulidad de las demás elecciones que se realicen por voto popular, salvo la de jueces de paz y jueces de reconsideración; (…)». 8 El cual transcurrió entre el 20 y el 22 de agosto de 2024. Demandante: Nelson Luis Anaya Cantero Demandado: Luis Alejandro López Garcés Rad.: 23001-23-33-000-2023-00202-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 2.3.
El acto acusado La parte actora pretende la nulidad del formulario E-26 CON de 2 de noviembre de 2023, a través del cual se declaró del señor Luis Alejandro López Garcés como concejal del municipio de Purísima, Córdoba, para el periodo 2024-2027. 2.4. Problema jurídico Conforme al fallo de primera instancia y los argumentos expuestos en el recurso de apelación, corresponde a esta Sección determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia proferida el 7 de junio de 2024, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Córdoba anuló el acto de elección demandado.
Así entonces, la Sala abordará la segunda instancia desde los siguientes ejes temáticos: 2.5. Doble militancia por apoyo a candidato de un partido distinto Una de las preocupaciones que ha motivado las reformas políticas adoptadas en las últimas dos décadas tiene que ver con el fortalecimiento de la disciplina partidista, que persigue, a su vez, contribuir al funcionamiento de colectividades y bancadas sólidas, consistentes y con vocación de permanencia. Así lo demuestran los Actos Legislativos 01 de 2003 y 01 de 2009, por medio de los cuales se introdujo y reguló, entre otros asuntos, la prohibición de doble militancia. En tal sentido, de conformidad con el artículo 107 de la Constitución Política, ningún ciudadano podrá pertenecer simultáneamente a más de un partido político.
En consonancia, la misma norma dispone que los miembros de corporaciones públicas que decidan cambiar de partido para aspirar a una próxima elección están compelidos a renunciar a la curul por lo menos 12 meses antes de la fecha en que inician las inscripciones de candidatos de los comicios respectivos. Estas dos hipótesis constituyen la antesala de la restricción en comento, desarrollada por la Ley 1475 de 2011 (artículo 2º) e instituida como causal de nulidad electoral por la Ley 1437 del mismo año (artículo 275, numeral 8).
A partir del marco normativo que la regula, la jurisprudencia de esta Sección ha esquematizado de forma reiterada y pacífica las modalidades en las que se manifiesta la doble militancia política, según sus destinatarios y las conductas proscritas9: 9 Entre otras: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 27 de octubre de 2022, Rad. 11001-03-28-000- 2022-00054, MP.
Pedro Pablo Vanegas Gil. Sentencia de 15 de diciembre de 2022, Rad. 11001-03-28-000-2022- 00179-00, MP. Carlos Enrique Moreno Rubio. Sentencia de 10 de marzo de 2022, Rad. 76001-23-33-000-2019- 01141-01, MP. Pedro Pablo Vanegas Gil. Sentencia de 9 de septiembre de 2021, Rad. 25000-23-41-000-2019- 01112-01, MP. Rocío Araújo Oñate (e). Sentencia de 27 de julio de 2021, Rad. 47001-23-33-000-2020-00023-02, Demandante: Nelson Luis Anaya Cantero Demandado: Luis Alejandro López Garcés Rad.: 23001-23-33-000-2023-00202-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 a) Ciudadanos: pertenencia simultánea a más de un partido, movimiento político o grupos significativo de ciudadanos. b) Candidatos en consultas: inscripción por una organización política distinta, en el mismo proceso electoral. c) Miembros de corporaciones públicas de elección popular: inscripción como candidato para la siguiente elección por un partido o movimiento político distinto de aquel que lo avaló, con dos excepciones, primera, que renuncie a la curul antes de los 12 meses que preceden al primer día de inscripciones y segunda, que la colectividad sea disuelta o pierda la personería jurídica por causas diferentes a una sanción. d) Directivos de organizaciones políticas, candidatos y elegidos: apoyar a candidatos de organizaciones políticas diferentes a la que pertenecen y les otorgó aval, según el caso, salvo que la respectiva organización no esté participando con aspirantes para la correspondiente elección ni haya manifestado su apoyo expreso a determinada campaña de otro partido o movimiento. e) Directivos de partido o movimiento político: inscripción como candidatos o designación como directivos de organizaciones políticas diferentes, salvo que medie renuncia a la respectiva dignidad 12 meses antes de uno u otro hecho.
En particular, la doble militancia en la modalidad de apoyo que se brinda a un candidato inscrito por un partido distinto al de la propia afiliación10, relacionada en el literal d) anterior, está prevista en el artículo 2º de la Ley 1475 de 2011, en los términos que se transcriben enseguida: Quienes se desempeñen en cargos de dirección, gobierno, administración o control, dentro de los partidos y movimientos políticos, o hayan sido o aspiren ser elegidos en cargos o corporaciones de elección popular, no podrán apoyar candidatos distintos a los inscritos por el partido o movimiento político al cual se encuentren afiliados.” (Negrilla fuera de texto) Con base en la literalidad de la norma en comento, esta Sección11 ha reconocido que MP.
Luis Alberto Álvarez Parra. Sentencia de 19 de agosto de 2021, Rad. 47001-23-33-000-2019-00808-02, MP. Luis Alberto Álvarez Parra. Sentencia de 20 de noviembre de 2015, Rad. 11001-03-28-000-2014-00091-00, MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia de 4 de agosto de 2016, Rad. 63001-23-33-000-2016-00008-01, MP. Alberto Yepes Barreiro. 10 Sobre las modalidades de doble militancia, ver, entre otras: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 21 de octubre de 2021, Rad. 47001-23-33-000-2020-00075-01, MP.
Carlos Enrique Moreno Rubio. Sentencia de 14 de octubre de 2021, Rad. 47001-23-33-000-2019-00807-01, MP. Pedro Pablo Vanegas Gil. Sentencia de 26 de agosto de 2021, Rad. 05001-23-33-000-2019-02946-01(Acum), MP. Rocío Araújo. Oñate. Sentencia de 19 de agosto de 2021, Rad. 47001-23-33-000-2019-00808-02. 11 Con relación a los presupuestos de la doble militancia por apoyo a candidato inscrito por un partido distinto, por ejemplo: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 26 de agosto de 2021, Rad. 05001-23-33-000-2019- 02946-01(Acum.), MP.
Rocío Araújo Oñate. Sentencia de 21 de octubre de 2021, Rad. 47001-23-33-000-2020- Demandante: Nelson Luis Anaya Cantero Demandado: Luis Alejandro López Garcés Rad.: 23001-23-33-000-2023-00202-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 la configuración de los apoyos prohibidos por la legislación electoral resulta de la acreditación conjunta de 5 presupuestos, así: i. Elemento subjetivo El deber de abstención que se deriva de la prohibición de la doble militancia en su modalidad de apoyo cobija, además de quienes detentan cargos de dirección, gobierno, administración o control en los partidos y movimientos políticos, a los miembros de las organizaciones políticas que han sido elegidos o aspiran a serlo en cargos o corporaciones de elección popular.
Por lo anterior, la demostración de esta manifestación de doble militancia exige que el demandado ostente cualquiera de las calidades referidas. ii. Elemento objetivo La conducta proscrita consiste en apoyar aspirantes inscritos por partidos y movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos que difieren de aquel al que pertenece el accionado.
Así, el concepto de apoyo ha sido caracterizado por esta Sala Electoral como «…la ayuda, asistencia, respaldo o acompañamiento de cualquier forma o en cualquier medida a un candidato distinto al avalado o apoyado por la respectiva organización política.»12 Sin embargo, la generalidad de esta noción ha sido precisada por la Sección en el tratamiento jurisprudencial que durante los años ha procurado a esta modalidad de doble militancia, en el sentido de delimitar no solo la naturaleza de los actos que pueden revelar la existencia del respaldo sancionado, sino a la vez el grado de convicción que debe derivarse de las pruebas para acreditar la presencia del apoyo ilegal.
En lo que refiere a la naturaleza del apoyo, la Sala ha reconocido que la asistencia censurada debe ser el resultado de la ejecución de actos positivos y concretos que demuestren el favorecimiento político al candidato de otra organización. En ese orden, en decisión de 31 de octubre de 2018, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, esta Judicatura explicó al respecto: Sobre el primer aspecto, realmente no existe controversia pues de tiempo atrás la Sala mantiene el criterio según el cual la estructuración de dicha prohibición exige necesariamente la ejecución de actos positivos y concretos de apoyo en favor del candidato perteneciente a otro partido político.13 00075-01, MP.
Carlos Enrique Moreno Rubio. Sentencia de 6 de octubre de 2016, Rad. 50001-23-33-000-2016- 00077-01, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 52001-23-33-000-2015-00841-01. M.P. Alberto Yepes Barreiro. Sentencia de 24 de noviembre de 2016. 12 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 11001-03-28-000-2018-00032- 00. M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Sentencia de 31 de octubre de 2018. 13 Rad. 11001-03-28-000-2018-00032-00. Demandante: Nelson Luis Anaya Cantero Demandado: Luis Alejandro López Garcés Rad.: 23001-23-33-000-2023-00202-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 De conformidad con ello, el entendimiento de la ayuda prohibida ha tenido como sustento la unión de dos tipos de presupuestos, relacionados con la puesta en marcha de acciones –presupuesto modal– que buscan el patrocinio de una candidatura ajena a la organización política que acompaña al demandado –presupuesto teleológico–.
Desde esta perspectiva, la Sala consideró, en providencia de 7 de diciembre de 2016, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, que las abstenciones atribuidas por la parte actora al concejal acusado –cimentadas en la realización de reuniones políticas sin la presencia del aspirante a la Alcaldía de Soacha inscrito por el partido que lo avalaba–, no disponían de la virtualidad de configurar la doble militancia por apoyo de cara a la ausencia de actos positivos y concretos que permitieran materializarla.
En ese punto, la Sección expuso: Lo que exige el texto de la norma es precisamente lo contrario: la ejecución de actos positivos de apoyo a un candidato diferente de aquel inscrito por el partido al cual pertenece el concejal demandado. (…) Entonces no resulta procedente extender sus alcances a otras situaciones no contempladas en la norma, diferentes de los actos de apoyo, como la decisión de llevar a cabo actos políticos sin el acompañamiento del candidato del partido, en este caso a la alcaldía, como señaló el actor.14 (Negrilla fuera de texto) En ese mismo sentido, ha pregonado que no pueden, en principio, considerarse como actos de apoyo ante la ausencia demostrativa del elemento teleológico de la noción, la impresión de volantes publicitarios respecto de los cuales se omitió probar su socialización y distribución para el fortalecimiento de la campaña política de un candidato afiliado a otro movimiento15; las palabras de agradecimiento entre aspirantes políticos16; así como la existencia de publicidad perteneciente a un aspirante avalado por otra organización, cuando los medios de convicción allegados no permiten aseverar que su presencia responde a la voluntad del accionado, como una manifestación de apoyo.
En consonancia, la Sección señaló en sentencia de 31 de enero de 2019, M.P. Rocío 14 Rad. 2500-23-41-000-2015-02347-00. 15 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 52001-23-33-000-2015-00841- 01. M.P. Alberto Yepes Barreiro. Sentencia de 24 de noviembre de 2016. ““Ahora bien, aunque la Sala no desconoce la vocación de permanencia que tiene un volante publicitario de estas características, lo cierto es que el demandante no demostró que aquellos fueran socializados, distribuidos o publicitados después del 25 de septiembre de 2015 - fecha en la que el partido Opción Ciudadana decidió apoyar la candidatura del señor Cuarán Castro-, pues la mera impresión de los mismos no acredita la conducta proscrita por el artículo 2º de la Ley 1475 de 2011.” (Negrilla y subrayas fuera de texto) 16 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 11001-03-28-000-2018-00032- 00. M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Sentencia de 31 de octubre de 2018: “A diferencia de lo expuesto por la parte actora, subraya la Sala que el video que sustentó la tacha de falsedad permite establecer que las manifestaciones hechas por el demandado no están fuera de contexto en la prueba allegada con la demanda, puesto que no son simples palabras de agradecimiento dirigidas al señor Acosta Acosta sino expresiones concretas de respaldo a su candidatura por Bogotá.” (Negrilla y subrayas fuera de texto) Demandante: Nelson Luis Anaya Cantero Demandado: Luis Alejandro López Garcés Rad.: 23001-23-33-000-2023-00202-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Araújo Oñate: …[E]s evidente que de las imágenes aportadas, no se evidencian elementos que, por ejemplo permitan definir cuándo fueron realizadas las reuniones respectivas y, entre otras cosas, si fue el demandado quien dispuso, autorizó, convino o consintió tales actividades proselitistas y menos que de ellas se derive el cuestionado apoyo.” (Negrilla fuera de texto) Pero no solo estos aspectos17 del respaldo proscrito han sido modelados por la jurisprudencia de la Sección Quinta, pues igualmente ella ha hecho referencia a la frecuencia con la que deben producirse las acciones que denotan asistencia, por lo que los actos de acompañamiento político no requieren ser actos de tracto sucesivo o continuo, sino instantáneos, de donde se colige que la configuración de esta modalidad de la doble militancia puede probarse a través de una sola manifestación de apoyo en el contexto de la campaña política18.
De otra parte, se ha establecido que el apoyo indebido se configura de manera independiente al resultado electoral obtenido por el candidato asistido –carácter autónomo del patrocinio– razón por la que no se hace necesario que «…el apoyo tenga incidencia real en el resultado de la elección, pues al regular la doble militancia la Ley 1475 de 2011 no incluyó ninguna condición de este carácter, ni limitó sus alcances a este tipo de factores.»19 Finalmente, la Sala ha expresado que la probanza del comportamiento prohibido en la legislación electoral debe llevar al juez a un estado de convicción que, más allá de cualquier duda razonable, permita acreditar la ocurrencia de un actuar a través del cual se persigue el impulso proselitista de una candidatura extraña a la avalada por el partido o movimiento político del que hace parte el accionado.
Así, en la citada decisión de 31 de enero de 2019, M.P. Rocío Araújo Oñate, esta Judicatura aseveró respecto de la acreditación probatoria del apoyo: De esa manera, la Sala estima pertinente aclarar que la demostración del presunto apoyo de un candidato a otro que pertenece a una colectividad política distinta, debe aflorar de manera evidente o de bulto, es decir, revistiendo al operador judicial tantos elementos de juicio que permita superar toda duda razonable para que éste pueda colegir que en el caso en concreto se presentó la causal de nulidad endilgada (doble militancia) y de esa forma advertir que el candidato traicionó la voluntad de su electorado.
Lo que ha ocurrido, por ejemplo, cuando en el expediente obran medios de convicción de los que se derivan patrocinios políticos claros, como la invitación al electorado a sufragar por un aspirante Conservador a la Gobernación del Tolima, cuando se ostenta la condición de candidato del Partido Alianza Verde a la Asamblea 17 La naturaleza del apoyo. 18 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 11001-03-28-000-2018-00032- 00. M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Sentencia de 31 de octubre de 2018. 19 Ibidem. Demandante: Nelson Luis Anaya Cantero Demandado: Luis Alejandro López Garcés Rad.: 23001-23-33-000-2023-00202-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 departamental, en el marco de programas radiales20.
Por último, la Sección resalta que, como fuere estimado en providencia de 20 de agosto de 2020, el actuar objeto de sanción se centra en el ofrecimiento de apoyos, y no en el recibimiento de respaldos por parte de un candidato: Al respecto, resulta del caso precisar que la conducta prohibida, en materia de doble militancia, consiste en apoyar candidatos distintos a los propios del partido o movimiento político al cual se encuentran afiliados, no recibir apoyo de agrupaciones políticas diferentes a la que inscribe a un aspirante a un cargo de elección popular.21 iii.
Elemento temporal Se ha destacado que, a pesar de que el inciso 2° del artículo 2° de la Ley 1475 de 2011, no hace referencia expresa al periodo o plazo en el que deben producirse los apoyos, una interpretación sistemática y con efecto útil de la norma conlleva aceptar que la materialización de la asistencia indebida debe suceder en el contexto de la campaña política, toda vez que «…solo durante ese lapso se puede hablar de candidatos en el sentido estricto de la palabra»22; término que se extiende desde el momento en el que el ciudadano acusado inscribe su aspiración y hasta la fecha de la elección. iv.
Elemento modal de la conducta La incursión en la prohibición de doble militancia en su modalidad de apoyo exige que el partido o movimiento político que avaló la postulación del acusado haya inscrito una candidatura propia al cargo de elección popular de que se trate, comoquiera que solo en estos eventos puede reprocharse la defraudación a la lealtad partidista exigida al candidato sometido al medio de control de nulidad electoral.
Sin embargo, no solo la inscripción da por acreditado este presupuesto, teniendo en cuenta que, como ha sido admitido por la jurisprudencia reciente de esta Sala de Sección, el desconocimiento de los apoyos expresos dados por un partido o un movimiento político a una causa proselitista distinta de la suya, –aunque no exista registro de una aspiración particular–, pueden llevar a cristalizar igualmente la causal de inelegibilidad erigida en el artículo 2.2 de la Ley 1475 de 2011.
Así, en sentencia de 24 de noviembre de 2016, M.P. Alberto Yepes Barreiro, la Sala concluyó en relación con este aspecto: 20 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 730001-23-33-000-2015- 00806- 01. M.P. Alberto Yepes Barreiro. Sentencia de 29 de septiembre de 2016. 21 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Quinta. Rad. 11001-03-28-000-2019-00088- 00. M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Sentencia de 20 de agosto de 2020. 22 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 52001-23-33-000-2015-00841- 01. M.P. Alberto Yepes Barreiro. Sentencia de 24 de noviembre de 2016. Demandante: Nelson Luis Anaya Cantero Demandado: Luis Alejandro López Garcés Rad.: 23001-23-33-000-2023-00202-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Como se explicó en el acápite 3.2 de esta providencia, lo que la modalidad de doble militancia atribuida proscribe es el apoyo a un candidato diferente al inscrito o apoyado por una determinada colectividad política, lo cual necesariamente presupone que el partido o movimiento político bien haya inscrito un candidato propio para determinado cargo de elección popular o en su defecto que haya decidido, de forma expresa, apoyar a un candidato de otra organización política.23 Así, la materialización del elemento modal de la conducta proscrita pasa por la demostración de la inscripción de candidatos pertenecientes a la estructura política de la que hace parte el accionado o a la existencia de manifestaciones explícitas, mediante las cuales su partido se compromete de lleno con la candidatura postulada por un movimiento distinto, lo que obliga al demandado a respetar sus directrices, sin que sus intereses puedan anteponerse a aquellos de la colectividad. v. Elemento territorial El examen construido por la Sección especializada en asuntos electorales del Consejo de Estado permite advertir el respaldo recriminado por el legislador estatutario de 2011 puede producirse en el seno de una misma circunscripción electoral –v. gr., la asistencia política prestada por un candidato al Concejo a la aspiración proselitista de un candidato a la Alcaldía de la misma municipalidad–, pero también en el escenario de circunscripciones territoriales diversas.
En palabras de esta Sala de Decisión: Por último, la Sala estima que la circunstancia de que el apoyo haya sido brindado a un candidato que aspiraba a la Cámara de Representantes por una circunscripción territorial diferente, como era Bogotá, no incide en la configuración de la doble militancia política.24 De esta manera, la parte actora deberá acreditar que, sin importar la coincidencia o no de circunscripciones electorales, el acusado acompañó a través de actos positivos y concretos las aspiraciones políticas de un candidato avalado por una organización distinta de la suya, fomentando sus posibilidades de acceso a un cargo de elección popular.
Decantados estos presupuestos y, previo a abordar el estudio del caso concreto, esta Judicatura hilvanará algunas ideas que permitan absolver los cuestionamientos probatorios elevados por las partes durante este trámite judicial. En tales condiciones, el acervo probatorio resulta ser determinante para establecer con certeza que durante el periodo señalado el demandado desplegó actos de 23 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 52001-23-33-000-2015-00841- 01. M.P. Alberto Yepes Barreiro. Sentencia de 24 de noviembre de 2016. 24 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 11001-03-28-000-2018-00032- 00. M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Sentencia de 31 de octubre de 2018.
Demandante: Nelson Luis Anaya Cantero Demandado: Luis Alejandro López Garcés Rad.: 23001-23-33-000-2023-00202-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 respaldo a un candidato inscrito por una organización política diferente a aquella que lo avaló, pese a que esta colectividad también tenía aspirantes, inscritos o por adhesión a la campaña, para el respectivo cargo o corporación. Así mismo, tanto la Corte Constitucional25 como esta Sala26 han perfilado la doble militancia, tratándose de candidatos inscritos en coalición. En este ámbito, teniendo en cuenta que cada partido coaligado otorga avales individuales a sus candidatos, se ha considerado, de acuerdo con la finalidad de la prohibición, que deben favorecer a los que pertenecen a su misma colectividad, salvo los casos en los que no inscribe aspirante propio para un cargo de elección popular, comoquiera que bajo esa circunstancia no surgen deberes de lealtad partidista que limiten el respaldo de candidaturas de otras colectividades27.
En suma, la nulidad de una elección por cuenta de la causal de doble militancia por apoyo a un candidato está condicionada a los presupuestos consagrados en la norma e interpretados en sede judicial, atendiendo al propósito del legislador, al efecto útil de la disposición que consagra la prohibición e integrando el principio de capacidad electoral, que debe orientar al operador jurídico al resolver las controversias de esta naturaleza. 2.6.
Caso concreto Antes de descender al análisis del fundamento de la apelación, es necesario hacer precisión de los elementos constitutivos de la prohibición en el caso concreto. El 29 de julio de 2023 el señor Luis Alejandro López Garcés fue inscrito como candidato al Concejo de Purísima, con el aval del Partido Cambio Radical, según se verificó con el Formulario E-6 CO aportado al proceso, y fue elegido en esa dignidad de acuerdo con el Formulario E-26 CON, por lo que está acreditado el elemento subjetivo.
Frente al elemento temporal, las partes no discuten que la conducta objeto de controversia que desplegó el demandado tuvo lugar en un evento público llevado a cabo el 7 de octubre de 2023. Así lo sostiene el actor en la demanda, y lo corroboró la parte demandada al referirse al hecho cuarto del libelo28 manifestando que «[e]s cierto que el demandado manifestó por error, en esa ocasión, el nombre del señor “RAUL SALGADO” en medio de la efusividad de un evento (…)». 25 Corte Constitucional, sentencias SU-213 de 2022 y T-263 de 2022. 26 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 1º de julio de 2021, Rad. 11001-03-28-000-2020-00018-00, MP.
Rocío Araújo Oñate. Auto de 27 de octubre de 2022, Rad. 11001-03-28-000-2022-00271-00, MP. Rocío Araújo Oñate. 27 Sentencia de 22 de agosto de 2024. Exp: 11001-03-28-000-2023-00154-00. 28 «CUARTO: El demandado en manifestación publica (sic) el día 7 de octubre del año 2023 a las 17.33 horas manifestó entre otras cosas que invitaba “a votar por nuestro diputado RAUL (sic) SALGADO…”, que corresponde al aspirante a la Asamblea Departamental de Córdoba por el PARTIDO DE LA UNION POR LA GENTE-PARTIDO DE LA U, señor RAUL (sic) ANTONIO SALGADO CASTILLA».
Demandante: Nelson Luis Anaya Cantero Demandado: Luis Alejandro López Garcés Rad.: 23001-23-33-000-2023-00202-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 El 29 de julio de 2023, el señor Raúl Antonio Salgado Castilla, de quien se predica haber recibido el respaldo prohibido, fue inscrito como candidato a la Asamblea Departamental de Córdoba por el Partido de la U, según se desprende del Formulario E-6 ASA aportado al plenario.
En ese orden, se tiene que los señores Luis Alejandro López Garcés y Raúl Antonio Salgado Castilla, inscribieron sus candidaturas el 29 de julio de 2023 para las elecciones de 29 de octubre del mismo año, por lo que el acontecimiento del día 7 de octubre tuvo lugar durante la campaña, entre la fecha de las inscripciones y los comicios.
En lo que concierne al elemento modal, se tiene que según el Formulario E-6 AS, el 30 de julio de 2023 fue inscrita la lista de la «Coalición Córdoba Florece» para aspirar a las curules de la Asamblea Departamental de Córdoba, en las elecciones de 29 de octubre de 2023. Esta coalición se conformó por los partidos Alianza Social Independiente (ASI) y Cambio Radical.
De acuerdo con lo anterior, para el demandado surgió el deber de lealtad partidista al momento en que su colectividad política, el Partido Cambio Radical29, inscribió candidatos a la Asamblea Departamental de Córdoba. Por ende, el acusado tenía prohibido brindar respaldo político a contendientes de otros partidos que también aspiraran a esa duma departamental.
De ahí que, para este asunto, el demandado no debía promover, en manera alguna, la aspiración política del señor Raúl Antonio Salgado Castilla a la Asamblea Departamental de Córdoba, toda vez que esta candidatura hizo parte de una lista que fue inscrita por el Partido de la U, por lo que era contendiente de los candidatos de Cambio Radical inscritos por la «Coalición Córdoba Florece» que también aspiraban a las curules de la corporación pública del departamento.
Ahora bien, el a quo anuló el acto de elección demandado por la configuración del elemento objetivo de la prohibición, al encontrar probado que el señor Luis Alejandro López Garcés, en el ya mencionado evento público de 7 de octubre de 2023, desplegó actos de apoyo en favor del señor Raúl Antonio Salgado Castilla, por lo que la apelación contra dicho proveído se centró en controvertir esa circunstancia. De este modo, la Sala se ocupará de analizar los argumentos de la alzada sobre ese particular.
La parte apelante sostiene que la manifestación de apoyo en favor del señor Raúl Antonio Salgado Castilla tuvo lugar por un error en el discurso. Dicho yerro, en su sentir, se hace evidente dado el contexto de las circunstancias de su intervención pues, en realidad, su intención fue la de invitar a votar por los aspirantes de Cambio Radical, por lo que la equivocación en mención no fue más que un lapsus accidental 29 En coalición con el Partido ASI.
Demandante: Nelson Luis Anaya Cantero Demandado: Luis Alejandro López Garcés Rad.: 23001-23-33-000-2023-00202-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 que resulta incongruente con la idea de su pronunciamiento. También cuestiona que la sentencia de primera instancia tomó la respuesta a los hechos de la demanda como una confesión, pese a que nunca admitió el apoyo endilgado, sino que se refirió a un error en el discurso, y que el precedente acogido sobre esta materia no aplica al asunto.
A su turno, cuestionó la contradicción en la que incurrieron los testigos frente al dictamen presentado con la demanda, toda vez que en sus declaraciones hicieron referencia a aspectos puntuales del presunto apoyo, como el nombre, partido y número en el tarjetón, pese a que el perito no hizo esas precisiones. Para resolver estos reparos, se analizará lo concerniente a si se produjo la confesión que cuestiona la parte demandada y, a partir del resultado de esa valoración, se determinará si es plausible concluir la existencia de un acto positivo y concreto de apoyo.
De acuerdo con el artículo 193 del Código General del Proceso, «[l]a confesión por apoderado judicial valdrá cuando para hacerla haya recibido autorización de su poderdante, la cual se entiende otorgada para la demanda y las excepciones, las correspondientes contestaciones, la audiencia inicial y la audiencia del proceso verbal sumario.
Cualquier estipulación en contrario se tendrá por no escrita» (Negrillas fuera de texto). Esta Sala, en sentencia de 12 de agosto de 202130, explicó que para que la confesión por apoderado sea válida, se requiere i) «[a]utorización expresa del poderdante salvo la presunción en relación con aquellos actos procesales en los que, por el mero hecho de otorgar poder, se entiende que el poderdante faculta a su abogado para confesar (demanda, excepciones, contestaciones, audiencia inicial)» y ii) «[c]eñirse a los requisitos del artículo 191 CGP: capacidad, poder dispositivo, y que la confesión sea clara, consciente, libre y que verse sobre hechos personales del confesante, o de los que deba tener conocimiento».
En el proveído bajo cita se precisó que la facultad para confesar, a través de apoderado, se entiende otorgada por el hecho de haber conferido el poder correspondiente, y «aun cuando es diáfano que el apoderado de la demandada sí tenía la potestad para confesar sobre los hechos que le constaban, debe precisarse si, de las declaraciones efectuadas en la contestación, podía derivarse una confesión de la causal de doble militancia en la que incurrió presuntamente la demandada».
Frente a la providencia en mención, la apoderada del demandado considera que en ella se resolvió un caso donde expresamente se admitió la doble militancia, por una objeción de conciencia, además que el caudal probatorio era más robusto, lo que es 30 Exp: 05001-23-33-000-2019-03316-01. M.P.: Carlos Enrique Moreno Rubio. Demandante: Nelson Luis Anaya Cantero Demandado: Luis Alejandro López Garcés Rad.: 23001-23-33-000-2023-00202-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 distinto de este asunto porque nunca aceptó el apoyo proscrito.
Al respecto, conviene aclarar que la sentencia en mención contiene la interpretación de los presupuestos legales de la confesión, por lo que sus derroteros resultan aplicables a esta cuestión. Con todo, y como se precisó en dicha providencia, es necesario analizar el alcance de las declaraciones para derivar si de ellas se desprende la aceptación del hecho imputado.
Por consiguiente, lo relevante para entender un hecho confeso en el caso concreto, parte por establecer si de la respuesta se deriva la aceptación de la causal de doble militancia de la que se acusa al demandado, sin perder de vista que «al ser otro medio de prueba de los previstos en el ordenamiento, su apreciación se debe hacer de acuerdo con lo establecido en el artículo 176 del Estatuto Procesal; esto es, en conjunto con los demás y de acuerdo con la sana crítica»31.
En este asunto, se tiene que la parte actora expuso, en el hecho cuarto de la demanda que «[e]l demandado en manifestación publica (sic) el día 7 de octubre del año 2023 a las 17.33 horas manifestó entre otras cosas que invitaba “a votar por nuestro diputado RAUL SALGADO…”, que corresponde al aspirante a la Asamblea Departamental de Córdoba por el PARTIDO DE LA UNION POR LA GENTE- PARTIDO DE LA U, señor RAUL ANTONIO SALGADO CASTILLA» (Negrillas fuera de texto).
Frente a este señalamiento, la apoderada del demandado adujo que «[e]s cierto que el demandado manifestó por error, en esa ocasión, el nombre del señor “RAUL SALGADO” en medio de la efusividad de un evento, al cual asistió en calidad de invitado por el candidato a la Alcaldía del municipio de Purísima señor SAUL NIEVES, quien fungía como promotor de dicha manifestación, la cual se realizó en apoyo a su propia candidatura a la Alcaldía de Purísima y a la que asistieron candidatos de todas las colectividades que lo acompañaban, entre ellos el señor Raúl Antonio Salgado y el demandado.
(…) Sin embargo, el suceso desafortunado que éste haya tenido un lapsus liguae en medio del calor y la efervescencia de la tarima no puede per se, traducirse en la configuración de una doble militancia» (Negrillas fuera de texto). De este modo, para la Sala es claro que la parte demandada reconoció que, en un acto de proselitismo de 7 de octubre de 2023, pronunció el nombre del señor Raúl Antonio Salgado Castilla.
No obstante, el extremo accionado considera que ello no es una conducta constitutiva de doble militancia porque la mención del señor Salgado obedeció a un error en el discurso. En ese orden, el hecho que admitió el extremo pasivo es el pronunciamiento del nombre del señor Raúl Salgado, en un evento público, y lo que no reconoce es que 31 Corte Constitucional.
Sentencia C-551 de 2016. Demandante: Nelson Luis Anaya Cantero Demandado: Luis Alejandro López Garcés Rad.: 23001-23-33-000-2023-00202-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 con ello se haya incurrido en la prohibición, toda vez que esa mención se trató, en realidad, de un error en su discurso.
Por lo tanto, se tiene que la parte demandada no expuso una confesión de la conducta prohibida, en estricto sentido. Sin embargo, sostuvo que en el marco de su intervención pronunció, por error, el nombre de Raúl Salgado, razón por la que la Sala deberá establecer si la mención de ese candidato constituye, en efecto, un error que no conduce a un acto positivo y concreto de apoyo.
En consecuencia, se tiene que el demandado, en un evento público, invitó a los asistentes «a votar por nuestro diputado RAUL (sic) SALGADO», de manera que la Sala deberá realizar la valoración de esta circunstancia en conjunto con las demás pruebas arrimadas al plenario, para establecer si el señor Luis Alejandro López Garcés se apartó de su disciplina partidista en procura de favorecer, a través de un acto positivo y concreto de apoyo, a un candidato distinto de los que su partido postuló a la Asamblea Departamental de Córdoba.
Para la Sala no se trata de un simple error de elocución, como lo pretende ilustrar la parte demandada, sino de un acto expreso de respaldo político por las razones que en párrafos siguientes se plantean. La prueba testimonial practicada en el proceso incorporó la versión de dos testigos que presenciaron directamente el hecho y afirmaron, de manera contundente y sin visos vacilantes, que el demandado, en tarima, pidió votos para el señor Raúl Salgado Castilla, sin que presentara excusas o manifestara alguna equivocación. El testigo Jesús Miguel Ballesteros Muentes, al ser interrogado por la parte demandante, señaló que el acusado apoyó públicamente al candidato a la Asamblea Departamental de Córdoba, señor Raúl Salgado32, y que luego de esa manifestación de respaldo no escuchó al demandado disculparse por alguna equivocación33.
Incluso, el deponente narró con mayor precisión las circunstancias de tiempo, modo y lugar al absolver el interrogatorio de la apoderada del demandado, en tanto reiteró que este, en tarima, el día 7 de octubre, en el barrio San Rafael, pidió apoyo para votar por el candidato a la Asamblea de Córdoba, el señor Raúl Salgado34. Ante la insistencia de la mandataria para que explicara la razón por la que tenía tanta precisión sobre los hechos, respondió que tenía presente ese día porque era el cierre de campaña de su candidato a la alcaldía Saúl Nieves, en la que también participó el aspirante a la gobernación y que después llegó el señor Salgado35.
Luego, al responder el interrogatorio del delegado del Ministerio Público, expuso con 32 A partir del minuto 15:04. 33 A partir del minuto 17:25. 34 A partir del minuto 20:58. 35 A partir del minuto 26:03. Demandante: Nelson Luis Anaya Cantero Demandado: Luis Alejandro López Garcés Rad.: 23001-23-33-000-2023-00202-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 mayor detalle que estuvo presente durante todo el evento proselitista36, el cual comenzó con un recorrido por las calles de Purísima y terminó en el Barrio San Rafael, que el demandado hizo su intervención entre las cinco y cinco treinta de la tarde37, que el acusado electo invitó públicamente a que se votara por el señor Raúl Salgado38 mientras estaba a su lado «porque la mejor terna era la mejor opción», y que hablaron juntos39.
A su turno, el testigo Dostyn de Jesús Oquendo Ballesteros, al hacer el relato espontáneo que le pidió la magistrada conductora de la diligencia, señaló que se trataba del cierre de campaña del candidato a la alcaldía Saul Nieves, se hizo un recorrido por varias calles del municipio de Purísima, cerrando en el Parque San Rafael, donde se hicieron varias intervenciones de los aspirantes al concejo y el actual diputado Raúl Salgado.
Agregó que, en horas de la tarde, «cinco y pico más o menos», se subió el señor Luis Alejandro López Garcés, hizo su intervención pidiendo el voto para él, para el candidato a la alcaldía, y para el señor Raúl Salgado, a la asamblea por el Partido de la U, número de tarjetón 5140. Al absolver el interrogatorio del extremo actor, quien le preguntó si el demandado, después de solicitar que votaran en favor de Raúl Antonio Salgado Castilla, se disculpó o manifestó que se trataba de alguna equivocación en su intervención, sostuvo que «en ningún momento»41.
Posteriormente, al responder las preguntas de la apoderada de la parte pasiva, indicó que el demandado se subió en la tarima, que pidió votos para él, para el candidato a la alcaldía, para el aspirante a la gobernación, y para el señor Raúl Salgado «en el tarjetón marcando Partido de la U número 51»42, mientras estaba junto a él43. Finalmente, cuando respondió el interrogatorio del Ministerio Público, afirmó que estuvo presente desde el inicio hasta el final de la manifestación44.
A partir de estas declaraciones, se puede concluir que los testigos presenciaron directamente los hechos, por cuanto asistieron al evento de proselitismo de 7 de septiembre de 2023, fecha que tienen presente por tratarse del cierre de campaña del candidato a la alcaldía Saúl Nieves, al que apoyaban. Los testimonios coinciden en sostener que el evento político comenzó con un recorrido por las calles de Purísima, y que culminó en una tarima instalada en el Parque San Rafael, donde el demandado, aproximadamente entre las cinco y cinco 36 A partir del minuto 32:06. 37 A partir del minuto 29:50. 38 A partir del minuto 33:25. 39 A partir del minuto 34:52. 40 A partir del minuto 43:59. 41 Minuto 54:00. 42 A partir de la hora 1:21:18. 43 Hora 1:22:18. 44 Hora 1:25:39.
Demandante: Nelson Luis Anaya Cantero Demandado: Luis Alejandro López Garcés Rad.: 23001-23-33-000-2023-00202-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 y treinta de la tarde, intervino y pidió votación para el candidato a la Asamblea Departamental de Córdoba Raúl Salgado, mientras estaba a su lado compartiendo escenario y dirigiéndose al público.
En ambos casos, el relato fue puntual y contundente al momento en que respondieron las preguntas de la parte demandada y del delegado del Ministerio Público, sin asomo de contradicciones. Estas pruebas, valoradas en conjunto con lo expuesto por el extremo pasivo en la contestación de la demanda, da lugar a concluir que, en efecto, el señor Luis Alejandro López Garcés realizó una manifestación de apoyo político en favor de Raúl Antonio Salgado Castilla, comoquiera que de manera expresa pronunció su nombre.
Ahora bien, para la Sala no se trata de un simple lapsus del demandado en su discurso, menos aún de un pronunciamiento incongruente y fuera de contexto, comoquiera que para el momento en que hizo mención del señor Raúl Salgado, se encontraba a su lado en la tarima mientras se dirigían al público. La parte demandada no demostró que al evento bajo cita asistieran aspirantes del Partido Cambio Radical a la asamblea, como tampoco acreditó que durante ese discurso haya solicitado apoyo en favor de estos.
Aunque en la apelación afirmó que en el acto de proselitismo hicieron presencia los candidatos Saúl Nieves a la alcaldía, y Erasmo Zuleta a la gobernación, al proceso no se aportó ni se practicó medio de convicción alguno que demuestre que los referidos aspirantes pertenecen a dicha colectividad. De ahí que no sea posible contextualizar el discurso del acusado en una manifestación de apoyo dirigida a las aspiraciones de su partido, a partir de la cual se pueda inferir que la mención del nombre de Raúl Salgado corresponda a un traspié del pronunciamiento.
La Sala tampoco comparte el argumento de la parte demandada según el cual mencionó el nombre de Raúl Salgado en un momento de efusividad, efervescencia y con ocasión de los nervios propios de la naturaleza humana, toda vez que aún bajo esas circunstancias, los candidatos deben tener plena certeza, no solo de las convicciones políticas de la colectividad de su filiación, sino de la conformación de sus aspiraciones a las distintas plazas de elección popular, por lo que resulta inexcusable que alguien que fue postulado por un partido o movimiento político no tenga claridad de cuáles son las banderas que debe hondear en plaza pública.
Si la debilidad de la naturaleza humana fuera excusa suficiente, bastaría con acudir a ella para evadir cualquier tipo de responsabilidad por la desatención de la disciplina partidista que exige la ley. Con todo, las declaraciones de los testigos convergen en sostener que el demandado, luego de incurrir en el supuesto yerro de dicción, no expresó rectificación alguna de lo dicho.
Demandante: Nelson Luis Anaya Cantero Demandado: Luis Alejandro López Garcés Rad.: 23001-23-33-000-2023-00202-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 Ahora bien, aunque al proceso se aportó una certificación suscrita por el señor Juan Humberto Rois Dereix, otrora aspirante a la Asamblea de Córdoba por Cambio Radical, donde afirma que el demandado estuvo vinculado a su campaña, se tiene que este documento, más allá de demostrar el ejercicio del deber de lealtad partidista, no desvirtúa el hecho de que también haya desplegado actos de apoyo en favor de un candidato de otra colectividad que aspiraba a la misma plaza.
Tampoco es relevante que el referido aspirante haya obtenido una votación considerable, pues aún si ello fuera producto del respaldo del demandado, lo cierto es que la legislación sobre disciplina partidista, o la jurisprudencia de esta Sala, no contemplan eximentes de responsabilidad por el cumplimiento de los deberes propios de la militancia política o la victoria en los comicios.
Del mismo modo, aunque el elegido acusado no se haya tomado fotografías con el apoyado, o interactuado con él en las redes sociales, lo cierto es que, como se expuso en el marco legal de esta providencia, los actos de acompañamiento político no requieren ser de tracto sucesivo o continuo, sino instantáneos, de donde se colige que la configuración de esta modalidad de la doble militancia puede probarse a través de una sola manifestación de apoyo en el contexto de la campaña política.
Finalmente, la parte demandada adujo que los testigos incurrieron en una contradicción con la prueba pericial aportada al plenario, en tanto aquellos afirmaron que el encausado mencionó partido y número de tarjeta, pese a que en la transcripción del dictamen no se hicieron tales precisiones. Al respecto, se tiene que, en efecto, en el experticio figura una trascripción de lo que al parecer se trata del discurso del demandado en el minuto 36:39 del video que descargó de la red social, en la que dijo «los invito a votar por nuestro diputado RAUL SALGADO y por nuestro futuro gobernador ERAZMO ZULETA, gracias al pueblo purisipero por el respaldo».
No obstante, este medio de convicción tiene un valor probatorio limitado, comoquiera que no es posible corroborar la veracidad de esa transcripción con pruebas distintas a los testimonios, pues el mensaje de datos adjunto no conduce a la publicación, y tampoco se aportó el video correspondiente que permita establecer si la transliteración de ese pronunciamiento corresponde a la totalidad o parte de este.
En esa medida, no es posible establecer si los testigos dieron cuenta de expresiones adicionales o que no correspondían con el contenido del discurso que pronunció el demandado. Con todo, lo cierto es que, de la prueba testimonial, en conjunto con lo expuesto en la contestación de la demanda, se desprende sin asomo de duda que el demandado desplegó actos positivos de apoyo en favor de Raúl Salgado, de quien se probó que aspiró a la Asamblea departamental de Córdoba por el Partido de la U, sin que se Demandante: Nelson Luis Anaya Cantero Demandado: Luis Alejandro López Garcés Rad.: 23001-23-33-000-2023-00202-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 haya demostrado un error en su dicho bajo circunstancias creíbles, como podrían ser las expresiones de corrección. Sobre la base de las anteriores consideraciones se confirmará la sentencia objeto de alzada.
Con fundamento en lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 7 de junio de 2024, por medio de la cual, el Tribunal Administrativo de Córdoba declaró la nulidad del acto que declaró la elección del señor Luis Alejandro López Garcés como concejal del municipio de Purísima para el período 2024-2027.
SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al tribunal de origen para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»