Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Número único de radicación: 180012340000201700108-01 Actor: José Genaro Vega Demandados: Municipio de Florencia, Departamento de Caquetá y Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía – CORPOAMAZONÍA y Romel Duván Ríos Serna Tema: Protección de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; salubridad pública; y acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública.

SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide, en segunda instancia, el recurso de apelación interpuesto por el Departamento de Caquetá contra la sentencia de 15 de junio de 2023 proferida por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Caquetá. La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda 1. José Genaro Vega presentó demanda1, en ejercicio del respectivo medio de control, con el objeto de lograr la protección de los derechos e intereses colectivos: i) seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; ii) goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; iii) seguridad y salubridad públicas; y iv) moralidad administrativa; con ocasión de las inundaciones en el barrio Comuneros Bajos del Municipio de Florencia, ocasionadas por el aumento del caudal en época de lluvias de las quebradas Sardina y la Perdiz. 1 Cfr. Índice 2 de SAMAI.

Documento denominado “15_ED_01CPPAL1”, págs. 39 a 50 del documento. 2 Número único de radicación: 180012340000201700108-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Pretensiones 2. La parte demandante formuló las siguientes pretensiones: “[…]

PRIMERO: Se DECLARE la protección de los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, al medio ambiente sano, seguridad y salubridad pública y la moralidad administrativa.

SEGUNDO: Se ORDENE a los sujetos vinculados para que adopten y realicen las medidas de acuerdo al estudio técnico pericial solicitado en el cuerpo de la demanda, con fin de que se realicen las medidas correspondientes para acabar de raíz los posibles riesgos de inundaciones y desastres naturales.

TERCERO: Se remitan las copias pertinentes a las autoridades competentes para que determine las responsabilidades y sanciones correspondientes por las omisiones y acciones realizadas.

CUARTO: Se adopten las medidas necesarias para que no se vuelvan a presentar las acciones y omisiones que dan lugar a la presente acción.

QUINTO: Que se condene en costas a los demandados […]”2. Presupuestos fácticos 3. La parte actora indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 3.1. Manifestó que el barrio Los Comuneros Bajos está ubicado en la transversal 5 por la cual pasan y se unen las quebradas La Sardina y La Perdiz, y que en temporadas de invierno el caudal de estas quebradas crece, ocasionando desbordamientos e inundaciones. 3.2.

Durante los años 2013, 2014, 2015, 2016 y hasta la presentación de la demanda la Junta de Acción Comunal ha presentado varias peticiones ante la Alcaldía Municipal de Florencia, la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía - CORPOAMAZONÍA e incluso la Personería Municipal, exponiendo la situación y, en especial, que “[…] los gaviones que protegen a la comunidad de las inundaciones están deteriorados […]”. 3.3.

La comunidad del barrio Los Comuneros Bajos ha sido invitada por el Municipio de Florencia a la socialización de, por un lado, proyectos de dragado desde la desembocadura de las quebradas La Sardina y La Perdiz hasta la desembocadura del río Hacha y la quebrada La Perdiz; y, por el otro, proyectos de obra para la construcción de Jarillón en cemento. 2 Cfr. Índice 2 de SAMAI.

Documento denominado “15_ED_01CPPAL1”, pág. 40 del documento. 3 Número único de radicación: 180012340000201700108-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.4. Entre el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres- FIDUPREVISORA S.A. y la Unión Temporal Dragados de Florencia se celebró el contrato de obra núm. 9677-PPAL001-2015, el cual tuvo por objeto “[…] aunar esfuerzos para la construcción de obras de protección hidráulica y recuperación de las orillas de la quebrada la Perdiz y el Rio Hacha en el municipio de Florencia- Caquetá […]” por valor de $7.705´606.635,oo pesos M/cte. 3.5.

La obra ejecutada por los contratistas, finalizada en 2016, consistió en sacar material de playa y dejarlo a la orilla de los afluentes. Agregó que, a los pocos meses, se derribó una curva sobre la quebrada La Perdiz en la parte del barrio El Raicero y San Judas, lo cual golpeó con fuerza el Barrio Los Comuneros y, como consecuencia de ello, las casas cercanas a las quebradas se están socavando. 3.6.

Por último, indicó que la situación a la que está expuesto el barrio se agrava con ocasión del riesgo derivado de un muro de contención ubicado en el predio de un particular, Romel Duván Ríos Serna, donde funciona un parqueadero, el cual presenta fisuras y posibilidad de colapso hacia las quebradas. Agregó que ello ha implicado que la Secretaría de Planeación y Ordenamiento Territorial realice requerimientos al particular para el reforzamiento estructural del muro de contención, los cuales, según indica la parte actora, no se han ejecutado.

Contestaciones de la demanda Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonia – CORPOAMAZONÍA 4. CORPOAMAZONÍA se opuso a las pretensiones formuladas en relación con esa entidad3 y se pronunció en relación con los hechos de la demanda y, en especial, señaló que la entidad ha cumplido con su misión y responsabilidades porque ha adoptado medidas de protección en relación con plantíos en el sector Comuneros Altos en el Municipio de Florencia, como consta en el Oficio DTC 3049.

Agregó que es el Municipio el obligado a asumir las acciones de prevención de desastres y que por ello carece de legitimación en la causa por pasiva. Romel Duván Ríos Serna 5. Romel Duván Ríos Serna contestó la demanda4 y se opuso a las pretensiones formuladas argumentando lo siguiente: 3 Cfr. Índice 2 de SAMAI. Documento denominado “15_ED_01CPPAL1”, pág. 77 del documento. 4 Cfr. Índice 2 de SAMAI.

Documento denominado “15_ED_01CPPAL1”, págs. 159 y 160 del documento. 4 Número único de radicación: 180012340000201700108-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.1 Ha dado solución a los requerimientos que le han realizado, entre ellos el contenido en el Oficio SG, OGRD-1.14-173 con la asesoría y apoyo de un ingeniero; obra que se comenzó a desarrollar el 10 de julio de 2017 y se proyectó su terminación el 26 de agosto de 2017.

Agregó que es falso que haya hecho caso omiso ni tenía conocimiento que le estuvieren haciendo seguimiento a la construcción del muro objeto de ese asunto. 5.2 Por último, indicó que está y estará dispuesto a apoyar en la solución de la problemática que los aborda, con el objeto de evitar una tragedia por el deterioro del muro; sin embargo, reitera que el muro fue objeto de una obra de refuerzo relevante y que está presto a permitir la supervisión del caso. 6.

El Municipio de Florencia remitió escrito extemporáneo de contestación de la demanda5 en el que se opuso a las pretensiones formuladas en relación con esa entidad y argumentó, en suma, “CARENCIA ACTUAL DE OBJETO DE LA ACCIÓN POPULAR”, “LA INEXISTENCIA DE LA AFECTACIÓN DE LOS DERECHOS COLECTIVOS MENCIONADOS”, e “INSUFICIENCIA PROBATORIA -CARGA PROBATORIA EN CABEZA DEL ACCIONANTE”.

La audiencia de pacto de cumplimiento 7. La audiencia especial de pacto de cumplimiento se llevó a cabo los días 14 de diciembre de 2017 y 17 de enero de 20186, la cual se declaró fallida por falta de ánimo conciliatorio. Sentencia proferida, en primera instancia 8. La Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Caquetá, mediante sentencia de 15 de junio de 20237, resolvió lo siguiente: “[…]

PRIMERO. DECLARAR NO PROBADA la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por Corpoamazonía.

SEGUNDO. AMPARAR los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la salubridad pública y al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, de los habitantes del Municipio de Florencia– Caquetá.

TERCERO: Al MUNICIPIO DE FLORENCIA y al DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ, dentro del ámbito de sus competencias, de manera coordinada, lo siguiente: 3.1. Que en el término improrrogable de seis (06) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, adelante la actualización del censo de las 5 Por medio de apoderado judicial.

Cfr. Fls. 292 a 312 del cuaderno núm. 2. 6 Cfr. Índice 2 de SAMAI. Documento electrónico denominado ““15_ED_01CPPAL1”, págs. 210ª 212 y 224 a 226. 7 Cfr. Índice 2 de SAMAI. Documento electrónico denominado “4_0004Fallo_4ED_72SENTENCIAPRIMEPOP2 Índice 2”. 5 Número único de radicación: 180012340000201700108-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co personas damnificadas por la ola invernal de los barrios COMUNEROS BAJOS y RAICERO y de los que quedan en la rivera de la Quebrada la Perdiz y la Quebrada la Sardina, del Municipio de Florencia Caquetá, de los cuales deberá: 3.1.1.

Identificar qué habitantes de este sector fueron beneficiados del Subsidio de Vivienda de Interés Social, a los cuales se les haya entregado de manera real, material y efectiva la solución de vivienda en la Urbanización la Gloria. 3.1.2. Que una vez identificados los habitantes a los cuales se les otorgó la solución de vivienda, y que en la actualidad residan en el área no mitigable y mitigable de la rivera de las quebradas anteriormente señaladas deberán proceder a desalojarlos, sin que ello implique que deban volverse a reubicar. 3.1.3.

Frente a los demás habitantes que se encuentren en zona de riesgo no mitigable o a la rivera de la quebrada La Perdiz y La Sardina, deberá iniciar y adelantar su reubicación, dándole prioridad a las familias cuyos integrantes sean menores de edad, ancianos, enfermos, mujeres embarazadas o personas discapacitadas. 3.1.4. Cada espacio recuperado debe ser objeto de un plan de reforestación y vigilancia para evitar su reocupación. 3.2.

Que en el término improrrogable de seis (06) seis (sic), contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, adelante las acciones administrativas y presupuestales, para la realización de estudios topográficos, geotécnicos, hidrológicos e hidráulicos a detalle según los define el Decreto 1077 de 2017 para establecer las medidas estructurales que se deben implementar para mitigar y reducir el riesgo de inundación y socavación lateral de la zona de estudio. 3.3.

Que una vez, expedido los estudios que trata el numeral anterior, el Municipio de Florencia, cuenta con el término de un (1) año, para adelantar las acciones administrativas, ambientales, presupuestales y contractuales, requeridas para garantizar la ejecución de las medidas estructurales para mitigar las inundaciones que generan la quebrada La Perdiz y La Sardina en el barrio COMUNEROS BAJOS. 3.3.1.

En dicho término, se deberá: (i) gestionar la financiación para la ejecución del proyecto; (ii) celebrar los contratos pertinentes, y (iii) poner en funcionamiento las obras. 3.3.2. Informar a este Tribunal de manera bimensual las gestiones realizadas. 3.3.3. Si por alguna razón sobreviniente, debidamente justificada, no se pudiese cumplir con la orden judicial dentro del término anteriormente indicado, deberá informarse tal situación al Tribunal de primera instancia, para que, en el marco del comité de verificación conformado, determine la necesidad de ampliar dicho plazo hasta por un (1) año más.

CUARTO: A la Corporación Autónoma para el Desarrollo del Sur de la Amazonía - Corpoamazonía, dentro del ámbito de sus competencias, lo siguiente: 4.1. Apoye al Municipio de Florencia en el proceso de otorgamiento del plan de manejo ambiental y licencias que se requieran para ejecución de las obras estructurales tendientes a mitigar el riesgo de inundación del barrio Los Comuneros. 4.2.

Tomar los correctivos respectivos iniciando las acciones pertinentes ante el incumplimiento de normas, teniendo en cuenta que su misión no se limita a adelantar un proceso sancionatorio, sino a la prevención ante posibles daños contingentes o riesgos como se evidenciaron en el presente caso.

QUINTO: CONFORMAR un comité para la verificación del cumplimiento de esta sentencia, el cual estará integrado por el Despacho Cuarto de este Tribunal, la parte 6 Número único de radicación: 180012340000201700108-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandante, el Departamento del Caquetá, el Municipio de Florencia, Corpoamazon[í]a el Defensor del Pueblo del Caquetá y la Procuraduría Judicial II Ambiental y Agraria.

SEXTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.

SÉPTIMO. REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.

OCTAVO. Sin condena en costas por esta instancia.

NOVENO. En firme la presente sentencia ARCHIVAR el expediente, una vez realizadas las correspondientes anotaciones en el software de gestión […]”. Consideraciones del Tribunal 9. El Tribunal explicó que los problemas jurídicos consistían en determinar “[…] si […] a. ¿Las entidades demandadas están vulnerando los derechos colectivos alegados en la presente acción popular? En caso de que la respuesta anterior sea afirmativa: […] b. ¿Deben las entidades accionadas adelantar las actuaciones administrativas y presupuestales tendientes a mitigar los riesgos de inundación de los pobladores de los barrios aledaños a la quebrada La Perdiz y La Sardina? […]”. 10.

Se estudió el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la acción popular y de los derechos e intereses colectivos: i) al goce de un ambiente sano; ii) la seguridad y salubridad públicas; iii) la prevención de desastres previsibles técnicamente; y iv) la moralidad administrativa y la defensa del patrimonio público. 11. Luego de realizar el análisis y valoración probatorios se explicó que estaba probado que: i) los predios ubicados en la transversal 5 del barrio Los Comuneros, ubicados a pocos metros de las quebrada La Perdiz y La Sardina, se encuentran en zona de alto riesgo por amenaza de deslizamiento e inundación; ii) que los habitantes del barrio Los Comuneros, desde el año 2014 y en diversas oportunidades posteriores han manifestado ante las autoridades competentes la preocupación sobre el deterioro de los gaviones; iii) que las autoridades, entre ellas, el Municipio y CORPOAMAZONÍA, han realizado diversas gestiones para evidenciar y solucionar la problemática, que incluye obras de dragado y visitas técnicas de inspección ocular, las cuales arrojaron riesgo derivado del aumento del caudal de las quebradas y de la presencia de un muro en un predio privado; iv) que la solución de la problemática requería de medidas de tipo estructural y no estructural necesarias para la mitigación del riesgo, así como mecanismos para establecer un plan de recuperación de rondas de los afluentes y que la reubicación podía ser una opción a largo plazo. 12.

En el acápite de la providencia denominado “Deberes del Municipio de Florencia”, y luego de estudiar las funciones y competencias del Municipio como 7 Número único de radicación: 180012340000201700108-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co principal responsable de las cuestiones en materia de servicios públicos, prevención de riesgo y ordenación territorial en el área de su jurisdicción y, en especial, que “[…] los entes territoriales municipales tienen dentro de sus deberes prevenir, atender y mitigar los riesgos que se puedan generar en su territorio frente a la población que se encuentra localizada en zonas donde puedan presentarse desastres […]”.

Por ende, explicó que al quedar “[…] demostrado que las viviendas ubicadas en el barrio Los Comuneros del municipio de Florencia, presentan una condición de riesgo alto por inundación ya que están construidas en la transversal 5 por la cual pasan y se unen las quebradas La Sardina y La Perdiz, máxime que los gaviones se encuentran en un avanzado estado de deterioro.

Lo anterior denota un proceder negligente por parte del Municipio de Florencia al permitir estos asentamientos informales y subnormales, por ende, se deben tomar las medidas pertinentes para mitigar el riesgo en el que se encuentran los habitantes del barrio Los Comuneros, siendo forzosa la reubicación de la población residente en dichas viviendas que se encuentran en alto riesgo y con miras a evitar un posible desastre, además de las acciones estructurales […]”.

Por ello, consideró lo siguiente: “[…] En razón de lo anterior, habiéndose demostrado la vulneración de los derechos colectivos al goce del espacio público, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, se deberá ordenar al Municipio de Florencia que, dentro del ámbito de sus competencias, de manera coordinada, lo siguiente: 1.

Que en el término improrrogable de seis (06) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, adelante la actualización del censo de las personas damnificadas por la ola invernal de los barrios COMUNEROS BAJOS y RAICERO y de los que quedan en la rivera de la Quebrada la Perdiz y la Quebrada la Sardina, del Municipio de Florencia Caquetá, de los cuales deberá: 1.1.

Identificar qué habitantes de este sector fueron beneficiados del Subsidio de Vivienda de Interés Social, a los cuales se les haya entregado de manera real, material y efectiva la solución de vivienda en la Urbanización la Gloria. 1.2. Que una vez identificados los habitantes a los cuales se les otorgó la solución de vivienda, y que en la actualidad residan en el área no mitigable y mitigable de la rivera de las quebradas anteriormente señaladas deberán proceder a desalojarlos, sin que ello implique que deban volverse a reubicar. 1.3.

Frente a los demás habitantes que se encuentren en zona de riesgo no mitigable o a la rivera de la quebrada La Perdiz y La Sardina, deberá iniciar y adelantar su reubicación, dándole prioridad a las familias cuyos integrantes sean menores de edad, ancianos, enfermos, mujeres embarazadas o personas discapacitadas. 1.4. Cada espacio recuperado debe ser objeto de un plan de reforestación y vigilancia para evitar su reocupación. 2.

Que en el término improrrogable de seis (06) seis (sic), contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, adelante las acciones administrativas y presupuestales, para la realización de estudios topográficos, geotécnicos, hidrológicos e hidráulicos a detalle según los define el Decreto 1077 de 2017 para establecer las medidas estructurales que se deben implementar para mitigar y reducir el riesgo de inundación y socavación lateral de la zona de estudio. 8 Número único de radicación: 180012340000201700108-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.

Que una vez, expedido los estudios que trata el numeral anterior, el Municipio de Florencia, cuenta con el término de un (1) año, para adelantar las acciones administrativas, ambientales, presupuestales y contractuales, requeridas para garantizar la ejecución de las medidas estructurales para mitigar las inundaciones que generan la quebrada La Perdiz y La Sardina en el barrio COMUNEROS BAJOS. 3.1.

En dicho término, se deberá: (i) gestionar la financiación para la ejecución del proyecto; (ii) celebrar los contratos pertinentes, y (iii) poner en funcionamiento las obras. 3.2. Informar a este Tribunal de manera bimensual las gestiones realizadas. 3.3. Si por alguna razón sobreviniente, debidamente justificada, no se pudiese cumplir con la orden judicial dentro del término anteriormente indicado, deberá informarse tal situación al Tribunal de primera instancia, para que, en el marco del comité de verificación conformado, determine la necesidad de ampliar dicho plazo hasta por un (1) año más […]”. 13.

En el acápite de la providencia denominado “Deberes del Departamento del Caquetá”, y luego de estudiar las funciones y competencias de los departamentos, explicó que aún cuando no competen al Departamento del Caquetá construir directamente las obras estructurales necesarias para mitigar los riesgos de inundación en el municipio de Florencia, “[…] sí es su función asesorar y prestar asistencia técnica, administrativa y financiera para el ejercicio de las competencias asignadas por la ley; así lo ordenó el numeral 74.5 del artículo 74 de la Ley 715 […]”, y “[…] también la Ley 99 de 1993 que en su artículo 64 […]”. 13.1 Por ello, el Tribunal consideró que “[…] es deber del Departamento del Caquetá dar apoyo presupuestal, técnico, financiero y administrativo a Corpoamazon[í]a, al Municipio de Florencia y a las demás entidades territoriales, en la ejecución de los programas y proyectos y en las tareas necesarias que se deban adelantar para dar cumplimiento al presente fallo […]”. 14.

En el acápite de la providencia denominado “Deberes de Corpoamazonía”, y luego de estudiar las funciones y competencias de las corporaciones autónomas regionales, en especial, las previstas en el artículo 31 de la Ley 99, explicó que “[…] se ordenará a Corpoamazon[í]a tomar los correctivos respectivos iniciando las acciones pertinentes ante el incumplimiento de normas ambientales, teniendo en cuenta que su misión no se limita a adelantar un proceso sancionatorio, sino a la prevención ante posibles daños contingentes o riesgos como se evidenciaron en el presente caso.

Para ello deberá, dentro del marco de sus competencias, apoyar a las entidades territoriales, en todo el trámite que se requiera para dar cumplimiento a este fallo […]”. 15. Teniendo en cuenta lo anterior estableció que se ampararían los derechos e intereses colectivos y que se impartirían las respectivas órdenes. 9 Número único de radicación: 180012340000201700108-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16.

Por último, explicó que no se condenaría en costas ni en agencias en derecho no solo por no estar probadas sino por tratarse de un asunto en el que se ventila un interés público; y dispuso sobre la conformación e integración del comité de verificación para el cumplimiento de la sentencia. Recurso de apelación del Departamento de Caquetá 17.

El Departamento de Caquetá 8, interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida por el Tribunal, en primera instancia. 18. El Departamento, luego de enunciar en el capítulo “1. Oportunidad del recurso” que la apelación se presentó dentro de la oportunidad legales correspondiente, indicó en el capítulo que denominó “2. Competencia de los Entes territoriales” que “[…] [l]a Sentencia que se impugna en el numeral tercero ordenó una serie de actividades al Municipio de Florencia y al Departamento del Caquetá, “dentro del ámbito de sus competencias”, sin especificar o determinar de manera clara a cada ente territorial las órdenes a cumplir, permitiendo entonces generar confusión al momento de dar cumplimiento al fallo, de ahí la necesidad de determinar en forma clara las funciones y competencias del ente territorial municipal y departamental: […]”, a lo que procedió seguidamente en sendos capítulos denominados: i) “2.1 Competencia del Municipio de Florencia”, “2.2.

Competencia del Departamento del Caquetá” y “2.3. Competencia de las Corporaciones Autónomas Regionales” a, por un lado, citar algunas normas constitucionales y legales, en especial, sobre competencias generales de los Municipios y en materia de ordenamiento territorial, urbanismo, gestión del riesgo; y recursos financieros contenidas en las leyes 9 de 1989; 99; 136; 388; 715; 1551; 15239; por el otro, a citar algunas normas constitucionales y legales, en especial, sobre competencias de los departamentos en materia de organización y funcionamiento contenidas en las leyes 99; 1523 y 220010; y, por último, a citar 8 Cfr. Índice 2 de SAMAI.

Documento electrónico denominado “3_0003Recurso_apelación_3ED_71RECEPCIONDEME67APE Índice 2”. 9 Concluyendo del análisis normativo que “[…] De la amplia gama normativa que el Legislador fijó al Municipio de Florencia, se tiene como un ente territorial autónomo que debe cumplir con lo ordenado por la Constitución y la ley, y para ello, fijó un sistema de financiación de recursos propios y de transferencia por regalías, para que construya las obras que demande el progreso local y ordene su territorio, mediante las herramientas POT, POMCAS y PLANES DE GESTIÓN DEL RIESGO, para el uso del suelo, las cuencas hídricas y gestión del riesgo, los cuales lo habilitan para ejercer la acción urbanística (licencias, sanciones, entre otras) y así administrar el crecimiento urbanístico, garantizar los derechos a los habitantes de su territorio y desarrollo sostenible con especial protección de los recursos naturales, incluyendo el estudio de tales previendo los riesgos que afecte a sus habitantes. […] el Municipio es la manifestación del Estado de manera palmaria e inmediata a la comunidad, y por ende, su responsabilidad es primaria y directa, de ahí que deba actuar conforme a sus competencias y de forma constante y permanente, a corto, mediano y largo plazo […]”. 10 Concluyendo del análisis normativo que “[…] [d]e la ilustración normativa anterior, es clara la autonomía del Departamento y conforme a su labor intermediaria, coordina y complementa la acción municipal con la nacional, pero no suple las competencias del ente municipal, sino que, una vez agotada su capacidad (de manera justificada, legal, técnica, administrativa y financiera), solicita soporte al nivel nacional para que los habitantes del municipio puedan ejercer en forma plena sus derechos […]”. 10 Número único de radicación: 180012340000201700108-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co algunas normas legales sobre competencia de las corporaciones autónomas regionales en materia de usos del suelo y asesoría a los municipios en su jurisdicción en los procesos de planificación ambiental, en especial, de las leyes 99 y 1523. 19.

Posteriormente, en el capítulo “3. El Dictamen pericial” indicó que “[…] [e]l que Departamento de Geociencias y Medio Ambiente de la Faculta de Minas de la Universidad Nacional de Colombia en Dictamen Pericial “Concepto Técnico sobre la situación que se presenta en el barrio Comuneros Bajo de Florencia – Caquetá, a causa de la creciente de las Quebradas La Perdiz y La Sardina”, en forma clara y detallada realizó visita en la zona y relató la historia, instrumentos de gestión y situación geológica, geomorfológica y de gestión del riesgo de dichas cuencas hídricas, para finalmente dar conclusiones y recomendaciones, del cual traeré a colación algunos apartes […]”, entre ellos, realizó una transcripción de apartes de los capítulos “[…] 4.

ANTECEDENTES ” “Estudio hidráulico para el proyecto de dragado[…] ”, “[…] capítulo “5. VISITA DE DIAGNÓSTICO […]”, “[…]

6. ANÁLISIS DE INFORMACIÓN”, en el acápite “6.1. Diagnóstico Geológico, Geomorfológico y de Gestión del Riesgo de Desastres” y “6.3.3. Geomorfología – microcuenca quebrada La Perdiz […]”, “[…] acápite “6.4. Estudios de amenaza y riesgo […]” y “[…] 7. DICTAMEN […]” sin realizar ninguna consideración o manifestación argumental en dicho capítulo del recurso. 20.

Por último, en el capítulo “4. Caso concreto” del recurso de apelación realizó una caracterización de la “ubicación geográfica del Municipio de Florencia”, suelos, causes hídricos, biodiversidad y los niveles de precipitación del Municipio entre 1962 y 2021, conforme con las transcripciones realizadas en el capítulo “3. Dictamen Pericial” del recurso indicando que en ese periodo ha habido 4 desbordamientos de las quebradas La Perdiz y La Sardina, resaltando conforme con el dictamen que son pocos los eventos, pero relevantes, por el impacto, conforme con el dictamen, sobre el barrio Los Comuneros y zonas adyacentes. 20.1 Explicó que conforme la cita normativa, “[…] la correcta administración por parte del ente municipal (Alcalde y Concejo) implica la administración de los recursos naturales renovables, en el sub examine, suelo y agua, y la gestión del riesgo, y para ello el ordenamiento jurídico dispone de múltiples instrumentos, a título de ejemplo, Plan de Ordenamiento Territorial, POMCA y Plan de Gestión del Riesgo […]” y agregó que “[…] [t]ales instrumentos no desplazan las demás obligaciones a cargo del ente territorial municipal, sino por el contrario, los complementa de forma armónica, debiendo entonces encaminar sus acciones administrativas, técnicas y financieras 11 Número único de radicación: 180012340000201700108-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para el cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales, en procura del goce efectivo de los derechos de sus habitantes […]”. 20.2 Explicó que el dictamen pericial permitió establecer que el Municipio de Florencia en ninguna de las márgenes de las quebradas La Perdiz y La Sardina respeta la ronda hídrica, cuya función es proteger la cuenca y agregó lo siguiente: “[…] Resulta importante advertir que el manejo ambiental de las rondas hídricas permite orientar el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales en estas áreas ambientalmente estratégicas para la salud de los ecosistemas acuáticos, así como su implementación tendrá un impacto positivo en la sociedad, pues contribuye a reducir las condiciones de riesgo al evitar la exposición de personas, bienes y servicios en dichas áreas que en general son frecuentemente inundables.

De lo anterior se tiene la ineficiente actitud del Municipio de Florencia al momento de administrar su territorio, los recursos naturales, ejercer su autoridad, proteger a la comunidad y gestionar el riesgo, pues desde décadas pasadas sufre inundaciones (no sólo por la geoforma del territorio sino también por actividades antrópicas) y fueron muy pocas y deficientes las medidas adoptadas para cumplir con los mandatos constituciones (sic) y legales.

No puede perderse de vista la malísima acción urbanística del Municipio de Florencia (artículo 8 de la Ley 388 de 1997) que siendo una función pública exclusiva del municipio, no adoptó las decisiones administrativas para la ordenación de su territorio e intervención del suelo, o por lo menos no fueron demostradas en el proceso contencioso administrativo que nos ocupa, vale decir, no determinó las zonas no urbanizables que presenten riesgos para asentamientos humanos, localización de áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, áreas para conservación, expropiación, imposición de multas por violación a normas urbanísticas, entre otros. […]”. 20.3 Agregó que es “[…] tan inoperante el municipio en su gestión que, Corpoamazonía refirió soluciones de dragados periódicos y construcción de obras civiles de protección sobre el lecho de las quebradas La Perdiz y La Sardina, en procura de perfilar y profundizar la sección existente, sin embargo, “dichas soluciones no pudieron implementarse en su momento dada la presencia de viviendas sobre las márgenes y cercanas al cauce de las quebradas, lo que muestra la dificultad de impulsar este tipo de soluciones e inversiones en estas zonas” […]”, actitud deficiente que, según expresa el Departamento del Caquetá, encuentra soporte en el dictamen pericial, prueba en la que se expresó que “[…] ha habido negligencia por parte de la autoridad encargada de la planeación urbana del municipio de Florencia al permitir que esta comunidad se asiente en este sector.

No solo se trata del barrio Comuneros Bajos, sino también del barrio El Raicero ubicado al frente, sobre la margen derecha de la quebrada La Perdiz […]”. 20.4 Con fundamento en todo lo anterior, el Departamento expresó como argumento del recurso que “[…] [e]l actuar negligente del Municipio de Florencia no puede ser premiado por el poder judicial (encargado de administrar justicia, siendo éste un fin esencial del estado) al indicar que el Departamento del Caquetá 12 Número único de radicación: 180012340000201700108-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debe de manera coordinada realizar las tantas acciones para superar la desidia municipal al desatender sus obligaciones, cuando ha tenido décadas para ajustar su territorio, pues téngase presente que el Departamento debe atender los otros 15 municipios caqueteños, que por su capacidad técnica, administrativa y financiera, son inferiores al municipio de Florencia; pues éste siendo privilegiado en mayores capacidades, no las aprovechó, tan así que sólo hasta el año 2023 y con ocasión de este medio de control, proyectó un cronograma de actividades, que en sí, no solucionan el problema […]” (Destacado fuera de texto). 21.

Con fundamento en lo anterior, solicitó en forma expresa lo siguiente: “[…] SOLICITUD 1. Por lo anterior, solicito se revoque la Sentencia del 15 de junio de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá y en su lugar, no se imparta orden alguna al Departamento del Caquetá, por cuanto desde sus competencias ha dado cumplimiento a los mandatos constitucionales y leales (sic), es decir, no ha vulnerado derecho colectivo alguno; a título de ejemplo, en el Comité Departamental de Gestión del Riesgo se toman las medidas necesarias de prevención del riesgo, gestión de recursos que en su momento fue crucial, según consta en Acta de Recibo Final del Contrato de Obra No. 715 del 2017, cuyo objeto fue la “Construcción fase II de obras de adecuación hidráulica y recuperación de las orillas de la Quebrada La Perdiz y el Río Hacha y sus afluentes (Quebrada El Dedo, Quebrada La Yuca, Quebrada La Sardina en el Municipio de Florencia - Caquetá”.

De imponer órdenes al Departamento del Caquetá, sería aplaudir la negligente y mala administración del Municipio de Florencia que, teniendo capacidad administrativa, técnica y presupuestal para cumplir con sus funciones, no lo hizo, proyectando o generando la cultura de ineficiencia municipal y respaldo departamental. 2. En caso de no prosperar la petición anterior, solicito se revoque la Sentencia del 15 de junio de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá y en su lugar, se determine en forma clara las acciones impuestas al Departamento del Caquetá, pues en el resolutivo tercero de la decisión que se impugna, el Ad Quo lo hizo en forma compartida con el Municipio de Florencia, es decir, no guardó relación la parte considerativa con la resolutiva, pues en las páginas 30 y 31 indicó en forma clara las múltiples órdenes que la impondría al Municipio de Florencia y, en la página 32 señaló la única orden al Departamento del Caquetá. También y a título de ejemplo, la acción urbanística es exclusiva para el ente municipal, la intervención de los afluentes hídricos (Quebradas La Perdiz y La Sardina) ya fue gestionada por el Departamento del Caquetá (Contrato de Obra 715 de 2017), y no puede el Departamento una y otra vez actuar sobre el mismo tema, cuanto el competente y primer respondiente es el Municipio y éste no ha obrado conforme a sus obligaciones constitucionales y legales.

La acción que se impongan al Departamento del Caquetá debe realizarse conforme al ordenamiento jurídico, sin perder de vista que ella implica erogación del gasto público, que en principio debe realizarlo el Municipio de Florencia. Pues será la actividad de coordinación de la acción municipal con la nacional, teniendo presente la complementariedad que sólo operará cuando el ente municipal carezca de la capacidad administrativa, técnica o presupuestal suficiente para cumplir lo ordenado, también sin perder de vista que no puede asignársele al Departamento competencias o funciones sin asignación de los recursos suficientes para dicho cumplimiento (principios de complementariedad y sostenibilidad fiscal del artículo 3 de la Ley 2200 de 2022) y la 13 Número único de radicación: 180012340000201700108-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co subsidiariedad positiva en materia de gestión del riesgo (numeral 14 del artículo 3 de la Ley 1523 de 2012), es decir, el Municipio deberá justificar ante el Departamento su deficiencia administrativa, técnica y presupuestal, para que revisada ella y de ser procedente, se proceda actuar en forma transitoria o parcial y no permanente ni total, en aquella competencia que no pueda cumplir.

Es decir, debe el Municipio de Florencia solicitar directamente la gestión de los recursos ante las diversas instancias (Fondos, sector privado, nivel nacional, desembolso de recursos propios), pues en el reparto de competencias entre la Nación, Departamento y Municipio, Florencia es el primer respondiente. En cuánto al término fijado para el cumplimiento de las órdenes, se solicita sean ampliados por cuanto el apoyo que pueda brindar el Departamento del Caquetá se ajusta a cronogramas, procedimientos y leyes, y en procura de acatar debidamente el fallo que dicte su señoría, es necesario contar con un espectro temporal amplio, dados los múltiples trámites a gestionar […]”.

Actuaciones en segunda instancia 22. El Despacho sustanciador, en segunda instancia, mediante: i) el auto de 4 de julio de 202411 resolvió sobre un requerimiento al Tribunal Administrativo de Caquetá para que remita a esta Corporación la totalidad del expediente del proceso; ii) el auto de 20 de septiembre de 202412 resolvió sobre el ajuste del efecto en que se concedió un recurso de apelación; iii) el auto de 3 de octubre de 202413 resolvió sobre la admisión de un recurso de apelación contra la sentencia; iv) el auto de 12 de noviembre de 202414 sobre unas solicitudes probatorias, en segunda instancia. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 23. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) los problemas jurídicos; iii) el marco normativo y jurisprudencial de la acción popular; y iv) el análisis del caso concreto. Competencia de la Sala 24. Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472, sobre competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201915, sobre la distribución de asuntos entre las secciones del Consejo de Estado; y iii) el 15016 de la Ley 1437, sobre competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia; esta Sección es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación que se presenten contra las sentencias proferidas, en 11 Cfr. Índice 4 de SAMAI. 12 Cfr. Índice 12 de SAMAI. 13 Cfr. Índice 18 de SAMAI. 14 Cfr. Índice 28 de SAMAI. 15 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado 16 Modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 y por el artículo 26 de la Ley 2080. 14 Número único de radicación: 180012340000201700108-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co primera instancia, por los tribunales administrativos en el trámite de las acciones populares. 25.

Agotados los trámites inherentes a la acción popular de que trata este asunto y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a proferir la sentencia correspondiente. 26. Vistos los artículos 32017 y 32818 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201219, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472, el juez se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae el recurso interpuesto por el apelante.

Problemas jurídicos 27. La Sala deberá determinar, con fundamento en el recurso de apelación interpuesto por el Departamento del Caquetá: 27.1 Teniendo en cuenta las competencias constitucionales, legales y reglamentarias del Municipio de Florencia y del Departamento del Caquetá, determinar si se debe confirmar, revocar o modificar la orden impartía en el ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia proferida por el Tribunal, en primera instancia, en relación con el Departamento del Caquetá. 27.2 Si el comité de verificación de cumplimiento constituido mediante el ordinal quinto de la sentencia proferida por el Tribunal, en primera instancia, cumple con las normas y los desarrollos jurisprudenciales sobre la materia. 28.

En este orden de ideas, la Sala determinará si se debe revocar, modificar o confirmar la sentencia de 15 de junio de 2023 proferida por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Caquetá, en primera instancia. Marco normativo y jurisprudencial de la acción popular 29. Visto el artículo 88 de la Constitución Política, que dispone que las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad 17 “[…] Artículo 320.

FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo […]”. 18 “[…] Artículo 328.

COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]” 19 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 15 Número único de radicación: 180012340000201700108-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”. 30.

Visto el artículo 2.° de la Ley 472, que define las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”. 31.

Esta acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de los derechos colectivos, cuya amenaza o vulneración debe necesariamente probarse para la procedencia del amparo. 32. Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y, iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses. 33.

Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica, sin embargo “[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […] ”20. 34.

La Sala resalta que conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública y un mecanismo propio de la democracia participativa, por lo tanto, puede ser ejercida por “toda persona”, organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, providencia de 28 de marzo de 2014, núm. único de radicación 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP). 16 Número único de radicación: 180012340000201700108-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes.

Marco normativo sobre los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en el ejercicio de la función pública por las autoridades administrativas en materia de gestión ambiental y del riesgo de desastres 35. Visto el artículo 209 de la Constitución Política, “[ ] las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado [ ]”. 36.

Se trata de un principio que fue desarrollado por la Ley 489 de 29 de diciembre de 199821, que en su artículo 6 estableció lo siguiente: “[ ] Artículo 6. Principio de coordinación. En virtud del principio de coordinación y colaboración, las autoridades administrativas deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones con el fin de lograr los fines y cometidos estatales.

En consecuencia, prestarán su colaboración a las demás entidades para facilitar el ejercicio de sus funciones y se abstendrán de impedir o estorbar su cumplimiento por los órganos, dependencias, organismos y entidades titulares [ ]”. 37. Asimismo, el numeral 10 del artículo 3 de la Ley 1437 establece que, “[…] [e]n virtud del principio de coordinación, las autoridades concertarán sus actividades con las de otras instancias estatales en el cumplimiento de sus cometidos y en el reconocimiento de sus derechos a los particulares […]”. 38.

En materia de gestión del riesgo, el numeral 12 del artículo 3.º de la Ley 1523, prevé que “[…] la coordinación de competencias es la actuación integrada de servicios tanto estatales como privados y comunitarios especializados y diferenciados, cuyas funciones tienen objetivos comunes para garantizar la armonía en el ejercicio de las funciones y el logro de los fines o cometidos del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres […]”. 21 “[…] Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones […]”. 17 Número único de radicación: 180012340000201700108-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 39.

Respecto al principio de concurrencia, el numeral 13 del artículo 3.º de la Ley 1523, establece que “[…] la concurrencia de competencias entre entidades nacionales y territoriales de los ámbitos público, privado y comunitario que constituyen el sistema nacional de gestión del riesgo de desastres, tiene lugar cuando la eficacia en los procesos, acciones y tareas se logre mediante la unión de esfuerzos y la colaboración no jerárquica entre las autoridades y entidades involucradas.

La acción concurrente puede darse en beneficio de todas o de algunas de las entidades. El ejercicio concurrente de competencias exige el respeto de las atribuciones propias de las autoridades involucradas, el acuerdo expreso sobre las metas comunes y sobre los procesos y procedimientos para alcanzarlas […]”. 40. El numeral 14 del artículo 3.º de la Ley 1523 establece que el principio de subsidiariedad “[…] se refiere al reconocimiento de la autonomía de las entidades territoriales para ejercer sus competencias.

La subsidiariedad puede ser de dos tipos: la subsidiariedad negativa, cuando la autoridad territorial de rango superior se abstiene de intervenir el riesgo y su materialización en el ámbito de las autoridades de rango inferior, si estas tienen los medios para hacerlo. La subsidiariedad positiva, impone a las autoridades de rango superior, el deber de acudir en ayuda de las autoridades de rango inferior, cuando estas últimas, no tengan los medios para enfrentar el riesgo y su materialización en desastre o cuando esté en riesgo un valor, un interés o un bien jurídico protegido relevante para la autoridad superior que acude en ayuda de la entidad afectada […]”.

Análisis del caso concreto 41. De conformidad con el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales indicados en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 42. La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas relevantes decretadas y aportadas22, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 1564, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados, de conformidad con el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 15 de junio de 2023, por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Caquetá. 22 Cfr. Índice 2 de SAMAI. 18 Número único de radicación: 180012340000201700108-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 43.

La Sala considera que, teniendo en cuenta el material probatorio allegado al proceso y referenciado supra, y conforme con el artículo 167 de la Ley 1564, “[…] [i]ncumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen […]”. Asimismo, que conforme con el artículo 30 de la Ley 472, “[…] [l]a carga de la prueba corresponderá al demandante […]” o, en este caso, al apelante, sin perjuicio de la posibilidad para el juez de impartir órdenes para suplir las deficiencias probatorias y, de ser el caso, obtener los elementos probatorios indispensables para proferir sentencia de mérito. 44.

Sobre el particular, la jurisprudencia del Consejo de Estado23, en diferentes pronunciamientos, ha referido y defendido la importancia de la carga probatoria en las acciones de esta naturaleza. Por ejemplo, en sentencia proferida por esta Sección Primera, consideró lo siguiente: “[…] Sobre la carga de la prueba en acciones populares, el artículo 30 de la Ley 472 de 1998 dispone que: “La carga de la prueba corresponderá al demandante.

Sin embargo, si por razones de orden económico o técnico, si dicha carga no pudiere ser cumplida, el juez impartirá las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito, solicitando dichos experticios probatorios a la entidad pública cuyo objeto esté referido al tema materia de debate y con cargo a ella.

En el evento de no existir la posibilidad de allegar la prueba respectiva, en virtud de lo establecido en el inciso anterior, en virtud de lo establecido en el inciso anterior, el juez podrá ordenar su práctica con cargo al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos.” En ese orden de ideas, es claro que el actor tiene la carga de probar los hechos que expone en la demanda con el fin de que prosperen las pretensiones.

Por lo anterior, la Sala considera que en el presente asunto no se vulneró el derecho colectivo al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público, como lo estima la actora, como quiera que no probó dicha vulneración […] Es así, que la Sala confirmará la sentencia impugnada […]”24 (Destacado fuera de texto). 45.

Así las cosas, la Sala considera que, en las acciones populares, por regla general, la carga de la prueba corresponde al demandante o al actor popular; obligación de la cual solo puede sustraerse por razones de orden económico o técnico expresamente advertidas y acreditadas en el proceso, sin perjuicio de la facultad probatoria que le asiste al juez popular, por mandato de los artículos 28 y 30 de la 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 3 de junio de 2010, NUR 150012331000200501867-01(AP), C.P. María Claudia Rojas Lasso;

Sección Primera, sentencia de 18 de marzo de 2010, NUR 250002325000200501345-01(AP), C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta; Sección Primera, sentencia de 22 de enero de 2009, NUR 680012315000200300521-01(AP), C.P. Marco Antonio Velilla Moreno; Sección Tercera, sentencia de 14 de abril de 2010, NUR 680012315000200301472-01(AP), C.P. Mauricio Fajardo Gómez;

Sección Tercera, sentencia de 31 de julio de 2008, NUR 250002326000200500240- 01(AP), C.P. Ruth Stella Correa Palacio, entre otras. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 8 de julio de 2010, NUR 410012333000200401275-01(AP), C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 19 Número único de radicación: 180012340000201700108-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ley 472 y a la regla general de índole probatorio, prevista en el artículo 167 de la Ley 1564, anteriormente indicada.

En este mismo sentido, se pronunció esta Sala de Decisión en sentencia de 23 de enero de 202025. Solución de los problemas jurídicos 46. El Tribunal, en la sentencia de 15 de junio de 2023, amparó los derechos e intereses colectivos de los habitantes del Municipio de Florencia y, en especial, de quienes habitan en los barrios Comuneros Bajos y Raicero y de los habitantes que se encuentren en rivera de las quebradas La Perdiz y La Sardina con ocasión de las inundaciones que se generan en esa zona. 46.1 En la sentencia, el Tribunal consideró que en este caso estaba probado que “[…] las viviendas ubicadas en el barrio Los Comuneros del municipio de Florencia, presentan una condición de riesgo alto por inundación ya que están construidas en la transversal 5 por la cual pasan y se unen las quebradas La Sardina y La Perdiz, máxime que los gaviones se encuentran en un avanzado estado de deterioro […]” y agregó que “[…] [l]o anterior denota un proceder negligente por parte del Municipio de Florencia al permitir estos asentamientos informales y subnormales, por ende, se deben tomar las medidas pertinentes para mitigar el riesgo en el que se encuentran los habitantes del barrio Los Comuneros, siendo forzosa la reubicación de la población residente en dichas viviendas que se encuentran en alto riesgo y con miras a evitar un posible desastre, además de las acciones estructurales […]” (Destacado fuera de texto).

Por ello, consideró que “[…] habiéndose demostrado la vulneración de los derechos colectivos al goce del espacio público, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, […] [se debía] ordenar al Municipio de Florencia que, dentro del ámbito de sus competencias, de manera coordinada […]” cumpliera diversas órdenes de protección. 46.2 El Tribunal, en relación con el Departamento de Caquetá, consideró que de conformidad con las competencias legales del ente territorial, era deber de este “[…] dar apoyo presupuestal, técnico, financiero y administrativo a Corpoamazon[í]a, al Municipio de Florencia y a las demás entidades territoriales, en la ejecución de los programas y proyectos y en las tareas necesarias que se deban adelantar […]” para el cumplimiento de la sentencia. 46.3 Por último, consideró que se debía ordenar a “[…] Corpoamazonía tomar los correctivos respectivos iniciando las acciones pertinentes ante el incumplimiento de 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 23 de enero de 2020 NUR 150012333000201500316-01(AP), C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 20 Número único de radicación: 180012340000201700108-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co normas ambientales, teniendo en cuenta que su misión no se limita a adelantar un proceso sancionatorio, sino a la prevención ante posibles daños contingentes o riesgos como se evidenciaron en el presente caso.

Para ello deberá, dentro del marco de sus competencias, apoyar a las entidades territoriales, en todo el trámite que se requiera para dar cumplimiento […]”. 47. El Departamento de Caquetá interpuso recurso de apelación en el que, luego de reseñar las funciones constitucionales, legales y reglamentarias a cargo, especialmente, del Municipio y del Departamento y de explicar que la sentencia proferida por el Tribunal determinó que la responsabilidad en la vulneración y amenaza de los derechos e intereses colectivos se encontraba en cabeza del Municipio y no del Departamento, solicitó, en primer orden, que se revoque la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá en el sentido de no impartir ninguna orden al mismo, porque lo contrario sería “[…] aplaudir la negligente y mala administración del Municipio de Florencia que, teniendo capacidad administrativa, técnica y presupuestal para cumplir con sus funciones, no lo hizo […]”.

En segundo orden, solicitó que, en caso de no acceder a la revocatoria, se determine en forma clara las acciones que debe realizar ese ente departamental teniendo en cuenta unos parámetros que propone, entre ellos, las competencias en materia de ordenación territorial del Municipio y su competencia subsidiaria, y pidió que se amplíe el plazo de cumplimiento de las órdenes teniendo en cuenta las gestiones que debe adelantar ese ente territorial para el cumplimiento de las órdenes. 48.

La Sala, teniendo en cuenta lo anterior, procederá a resolver los problemas jurídicos y, con ello, los argumentos de los recursos de apelación, teniendo en cuenta como elemento relevante: 48.1 Que la situación de vulneración y amenaza de los derechos e intereses colectivos gira en torno al riesgo alto por inundación en que se encuentran las viviendas ubicadas en el barrio Los Comuneros del Municipio de Florencia, construidas en la transversal 5, por la cual pasan y se unen las quebradas La Sardina y La Perdiz, que se ve incrementada por el estado de los gaviones y de las personas ubicadas a orillas de las quebradas; y que dicha situación no fue objeto de recurso de apelación; 48.2 Que la sentencia proferida por el Tribunal determinó que el responsable de la situación de vulneración y amenaza de los derechos e intereses colectivos es el Municipio de Florencia, por omisión; situación que no es objeto del recurso de apelación; y 21 Número único de radicación: 180012340000201700108-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 48.3 Que el recurso de apelación interpuesto por el Departamento se orienta a controvertir que, en el marco de la atribución de responsabilidad, las órdenes deben ser cumplidas exclusivamente por el Municipio de Florencia o, en su lugar, se debía clarificar las acciones específicas a cargo del Municipio y del Departamento y que se debía ampliar el plazo para el cumplimiento de las mismas. 49.

Para resolver, la Sala reitera que la Gestión del Riesgo de Desastres está definida en el artículo 1.º de la Ley 1523 en los siguientes términos: “[…] Artículo 1.º De la Gestión del Riesgo de Desastres. La gestión del riesgo de desastres, en adelante la gestión del riesgo, es un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.

Parágrafo 1.º La gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo y, por lo tanto, está intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población.

PARÁGRAFO 2 o. Para todos los efectos legales, la gestión del riesgo incorpora lo que hasta ahora se ha denominado en normas anteriores prevención, atención y recuperación de desastres, manejo de emergencias y reducción de riesgos […]”. 50. De la norma transcrita se destaca que la gestión del riesgo es un proceso social ejercido a través de instrumentos de política pública que busca el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y el desarrollo sostenible.

Adicionalmente, se resalta que la gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar, entre otros, los derechos e intereses colectivos. 51. Ahora bien, en relación con las competencias de los entes territoriales, el artículo 29 de la Ley 1454, sobre distribución de competencias en materia de ordenamiento del territorio, establece lo siguiente: “[…]

ARTÍCULO

29. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO. Son competencias de la Nación y de las entidades territoriales en materia de ordenamiento del territorio, las siguientes: 1. De la Nación a) Establecer la política general de ordenamiento del territorio en los asuntos de interés nacional: áreas de parques nacionales y áreas protegidas. b) Localización de grandes proyectos de infraestructura. 22 Número único de radicación: 180012340000201700108-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co c) Determinación de áreas limitadas en uso por seguridad y defensa. d) Los lineamientos del proceso de urbanización y el sistema de ciudades. e) Los lineamientos y criterios para garantizar la equitativa distribución de los servicios públicos e infraestructura social de forma equilibrada en las regiones. f) La conservación y protección de áreas de importancia histórica y cultural. g) Definir los principios de economía y buen gobierno mínimos que deberán cumplir los departamentos, los Distritos, los municipios, las áreas metropolitanas, y cualquiera de las diferentes alternativas de asociación, contratos o convenios plan o delegaciones previstas en la presente ley.

PARÁGRAFO. Las competencias asignadas a la Nación en los literales anteriores se adelantarán en coordinación con los entes territoriales. 2. Del Departamento a) Establecer directrices y orientaciones para el ordenamiento de la totalidad o porciones específicas de su territorio, especialmente en áreas de conurbación con el fin de determinar los escenarios de uso y ocupación del espacio, de acuerdo con el potencial óptimo del ambiente y en función de los objetivos de desarrollo, potencialidades y limitantes biofísicos, económicos y culturales. b) Definir las políticas de asentamientos poblacionales y centros urbanos, de tal manera que facilite el desarrollo de su territorio. c) Orientar la localización de la infraestructura física-social de manera que se aprovechen las ventajas competitivas regionales y se promueva la equidad en el desarrollo municipal. d) Integrar y orientar la proyección espacial de los planes sectoriales departamentales, los de sus municipios y entidades territoriales indígenas. e) En desarrollo de sus competencias, los departamentos podrán articular sus políticas, directrices y estrategias de ordenamiento físico-territorial con los planes, programas, proyectos y actuaciones sobre el territorio, mediante la adopción de planes de ordenamiento para la totalidad o porciones específicas de su territorio. f) La competencia para establecer las directrices y orientaciones específicas para el ordenamiento del territorio en los municipios que hacen parte de un Área Metropolitana correspondiente a estas, la cual será ejercida con observancia a los principios para el ejercicio de las competencias establecidos en la presente ley. g) Los departamentos y las asociaciones que estos conformen podrán implementar programas de protección especial para la conservación y recuperación del medio ambiente. 3.

De los Distritos Especiales a) Dividir el territorio distrital en localidades, de acuerdo a las características sociales de sus habitantes y atribuir competencias y funciones administrativas. b) Organizarse como áreas metropolitanas, siempre que existan unas relaciones físicas, sociales y económicas que den lugar al conjunto de dicha característica y coordinar el desarrollo del espacio territorial integrado por medio de la racionalización de la prestación de sus servicios y la ejecución de obras de interés metropolitano. c) Dirigir las actividades que por su denominación y su carácter les corresponda. 4.

Del Municipio 23 Número único de radicación: 180012340000201700108-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a) Formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio. b) Reglamentar de manera específica los usos del suelo, en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes. c) Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales, en armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos.

PARÁGRAFO 1 o. La distribución de competencias que se establece en este artículo se adelantará bajo los principios de descentralización, concurrencia y complementariedad de las acciones establecidas por las entidades territoriales y en coordinación con lo dispuesto por sus autoridades respectivas en los instrumentos locales y regionales de planificación […]” (Destacado fuera de texto). 52.

Las normas anteriores evidencian que la organización territorial y el ejercicio de competencias administrativas se fundamenta, entre otros, en la descentralización y en la autonomía de las entidades territoriales, con el objeto de que estas gestionen sus propios asuntos, en el marco de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad; clarificando además que, en los términos del artículo 1 de la Ley 136 de 2 de junio de 199426 y de la normativa anteriormente citada, por un lado, “[…] [e]l municipio es la entidad territorial fundamental de la división político administrativa del Estado, con autonomía política, fiscal y administrativa, dentro de los límites que señalen la Constitución y la ley y cuya finalidad es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población en su respectivo territorio […]”; y, por el otro, en los eventos en que el respectivo municipio no esté en capacidad de asumir una competencia, podrá solicitar la concurrencia del departamento y de la Nación, con el objeto de garantizar la finalidad de bienestar general y mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, en especial, para este caso, en materia de gestión del riesgo. 53.

Ahora bien, de conformidad con la Ley 1523 de 24 de abril de 201227, en especial, los artículos 2, 9 y 12, sobre responsabilidad, instancias de dirección del sistema nacional de gestión del riesgo y los gobernadores y alcaldes: son instancias de dirección del sistema nacional, entre otros, el gobernador y el alcalde distrital o municipal, en su respectiva jurisdicción. Asimismo, los gobernadores y alcaldes son conductores del sistema nacional en su nivel territorial y están investidos con las competencias necesarias para conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el ámbito de su jurisdicción. 54.

Los artículos 13 y 14 de la Ley 1523, sobre gobernadores y alcaldes en el sistema nacional, que establecen: 26 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. 27 Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones. 24 Número único de radicación: 180012340000201700108-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 55.

Por un lado, que los gobernadores: i) “[…] son agentes del Presidente de la República en materia de orden público y desarrollo, lo cual incluye la gestión del riesgo de desastres. En consecuencia, proyectan hacia las regiones la política del Gobierno Nacional y deben responder por la implementación de los procesos de conocimiento y reducción del riesgo y de manejo de desastres en el ámbito de su competencia territorial […]”; ii) como jefes de la administración seccional respectiva, tienen el deber de poner en marcha y mantener la continuidad de los procesos de gestión del riesgo de desastres en su territorio, así como integrar en la planificación del desarrollo departamental, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo, especialmente a través del plan de desarrollo departamental y demás instrumentos de planificación bajo su responsabilidad; y iii) están a cargo de las competencias de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva respecto de los municipios que integran su departamento. 56.

Y, por el otro, que el alcalde: i) como jefe de la administración local, representa al Sistema Nacional en el respectivo distrito y el municipio; y ii) como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. Los alcaldes y, en general, la administración municipal, deben integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública. 57.

En relación con lo anterior, se debe recordar que, de conformidad con los artículos 8, 9, 12, 13, 14, 15 y 16 de la Ley 388, sobre acción urbanística, planes de ordenamiento territorial, contenido del componente general de los planes de ordenamiento, componentes urbano y rural del plan de ordenamiento, normas urbanísticas y planes básicos de ordenamiento, estos planes deben contener, en materia de gestión del riesgo: i) la clasificación del territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana y dentro de ellas los suelos de protección, en especial, por riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos; ii) el inventario de las zonas que presenten alto riesgo para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales o por condiciones de insalubridad; iii) la localización de “[…] las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística […]”. 25 Número único de radicación: 180012340000201700108-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 58.

Ahora bien, en relación con los entes territoriales y en los términos de los artículos 39 y 40 de la Ley 1523 y del numeral 1.° del artículo 10 de la Ley 388 de 18 de julio de 199728, por un lado, en la elaboración de los planes de ordenamiento territorial, los municipios y distritos deberán tener en cuenta los determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía, en sus propios ámbitos de competencia, entre ellos, las relacionadas con la prevención de amenazas y riesgos naturales y, en especial, “[…] [l]as políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales […]”. 59.

Por el otro, los planes de ordenamiento territorial, de manejo de cuencas y de planificación del desarrollo deben “[…] integrar el análisis del riesgo en el diagnóstico biofísico, económico y socioambiental y, considerar, el riesgo de desastres, como un condicionante para el uso y la ocupación del territorio, procurando de esta forma evitar la configuración de nuevas condiciones de riesgo […]”.

Asimismo, deberán: i) incorporar “[…] en sus respectivos planes de desarrollo y de ordenamiento territorial las consideraciones sobre desarrollo seguro y sostenible derivadas de la gestión del riesgo, […]” así como los programas y proyectos prioritarios para estos fines, de conformidad con los principios de la Ley 1523; y ii) “[…] el inventario de asentamientos en riesgo, señalamiento, delimitación y tratamiento de las zonas expuestas a amenaza derivada de fenómenos naturales, socio naturales o antropogénicas no intencionales, incluidos los mecanismos de reubicación de asentamientos; la transformación del uso asignado a tales zonas para evitar reasentamientos en alto riesgo; la constitución de reservas de tierras para hacer posible tales reasentamientos y la utilización de los instrumentos jurídicos de adquisición y expropiación de inmuebles que sean necesarios para reubicación de poblaciones en alto riesgo, entre otros […]”.

Se trata de medidas que deben orientarse no solo a mitigar y controlar los riesgos existentes, sino también prevenir nuevos riesgos relevantes, en el marco de la gestión del riesgo de desastres. 60. Ahora bien, en los términos del artículo 37 de la Ley 1523, sobre planes departamentales, distritales y municipales de gestión del riesgo y estrategias de respuesta, estas autoridades formularán y concertarán con sus respectivos consejos de gestión un plan de gestión del riesgo de desastres y una estrategia para la respuesta a emergencias en su respectiva jurisdicción, el cual deberá estar armonizado con el plan y estrategia nacional y deberán incorporar la gestión del riesgo tanto en la inversión pública, en la planificación del desarrollo y en el 28 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”. 26 Número único de radicación: 180012340000201700108-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ordenamiento territorial, en los términos de los artículos 38, 39, 40 y 41 de la Ley 1523. 61.

Adicional a lo anterior, los alcaldes tienen, en los términos de los artículos 121 de la Ley 388, 76 de la Ley 715 de 21 de diciembre de 200129 y de la Resolución 448 de 17 de julio de 201430, la obligación de: i) “[…] [p]romover, cofinanciar o ejecutar, en coordinación con otras entidades públicas, comunitarias o privadas, obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua […]”; ii) realizar y reportar ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio el inventario de asentamientos localizados en zona de alto riesgo por inundaciones y deslizamientos que se hallen en suelo urbano, suelo rural y suelo de expansión urbana; y iii) evitar que las áreas catalogadas como de riesgo no recuperable que hayan sido desalojadas a través de planes o proyectos de reubicación de asentamientos urbanos no se vuelvan a ocupar con viviendas, entre otras. 62.

De esta manera, se resalta que, si bien, el principal responsable de la gestión del riesgo de desastres en el respectivo territorio es el ente municipal, en cabeza del alcalde y en el marco de sus funciones de ordenación territorial, conocimiento y gestión del riesgo y policivas, en los términos de la normativa anteriormente indicada y adicionalmente de las leyes 388, 810 y 1801 de 29 de julio de 201631, en los eventos en que el municipio no esté en capacidad de asumir la respectiva competencia, en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, podrá solicitar la concurrencia del departamento y de la Nación, con el objeto de garantizar una adecuada gestión del riesgo de desastres; lo anterior sin perjuicio de las responsabilidades atribuibles a las personas privadas, en los términos de la ley. 63.

Se debe resaltar que los artículos 73, 7432 y 76 de la Ley 715, en el que se desarrolla la “Participación de Propósito General” y, en especial, las competencias de 29 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”. 30 Expedida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, “Por la cual se establecen los lineamientos para que los municipios y distritos recojan y suministren la información para conformar el inventario nacional de asentamientos en alto riesgo de desastres”. 31 Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana. 32 “Artículo 74.

Competencias de los Departamentos en otros sectores. Los Departamentos son promotores del desarrollo económico y social dentro de su territorio y ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios y de prestación de los servicios. Sin perjuicio de las establecidas en otras normas, corresponde a los Departamentos el ejercicio de las siguientes competencias: 74.1.

Planificar y orientar las políticas de desarrollo y de prestación de servicios públicos en el departamento y coordinar su ejecución con los municipios. 74.2. Promover, financiar o cofinanciar proyectos nacionales, departamentales o municipales de interés departamental. 27 Número único de radicación: 180012340000201700108-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Nación, departamentos y municipios en otros sectores, se establece, entre sus responsabilidades, los deberes de apoyo financiero, técnico y administrativo, desde un eje de planificación multisectorial que permita la materialización del principio de coordinación. 64.

Teniendo en cuenta lo anteriormente indicado, la Sala considera acertada la decisión del Tribunal en cuanto consideró -y no fue objeto de apelación-, por un lado, que, conforme con las pruebas decretadas, en especial, el dictamen pericial, en este caso, el Municipio de Florencia era el responsable, por omisión, de la vulneración y amenaza de los derechos e intereses colectivos; y, por el otro, que correspondía a ese Municipio la obligación principal de adoptar las medidas para superar dicha situación, mediante el cumplimiento de unas órdenes que tampoco fueron apeladas.

Asimismo, la Sala comparte la consideración del Tribunal relativa a que el departamento ostenta precisas competencias de apoyo financiero, técnico y administrativo respecto de los municipios que integran su departamento, las cuales se enmarcan en los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva y, por ello, que el Departamento del Caquetá debía “[…] dar apoyo presupuestal, técnico, financiero y administrativo a Corpoamazon[í]a, al Municipio de Florencia y a las demás entidades territoriales, en la ejecución de los programas y proyectos y en las tareas necesarias que se deban adelantar para dar cumplimiento […]” de la sentencia. 65.

En primer orden, la Sala precisa que la vinculación a las órdenes impartidas al Departamento de Caquetá no obedecen a la determinación de la existencia de una acción u omisión por parte de esa entidad, que implique amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados y, por ende, responsabilidad en ese sentido, sino que su comparecencia al proceso y las órdenes impartidas se fundamentan en, por un lado, su condición de “[…] entidad administrativa encargada de proteger el derecho o el interés colectivo afectado […]”33; por el otro, en que el ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, en los 74.3.

Administrar los recursos cedidos por la Nación, atendiendo su destinación legal cuando la tengan. 74.4. Promover la armonización de las actividades de los Municipios entre sí, con el Departamento y con la Nación. 74.5. Asesorar y prestar asistencia técnica, administrativa y financiera a los Municipios y a las instituciones de prestación de servicios para el ejercicio de las competencias asignadas por la ley, cuando a ello haya lugar. 74.6.

Realizar el seguimiento y la evaluación de la acción de los municipios y de la prestación de los servicios a cargo de estos e informar los resultados de la evaluación y seguimiento a la Nación, autoridades locales y a la comunidad […]”. 74.9 Desarrollar y ejecutar programas y políticas para el mantenimiento del medio ambiente y los recursos naturales renovables. 74.10.

Coordinar y dirigir con la colaboración de las Corporaciones Autónomas Regionales, las actividades de control y vigilancia ambientales intermunicipales, que se realicen en el territorio del departamento. […]”. [Subraya la Sala]. 33 En los términos del inciso final del artículo 21 de la Ley 472, sobre notificación del auto admisorio de la demanda, que establece que el trámite se comunicará y, por ende, se vinculará a “[…] la entidad administrativa encargada de proteger el derecho o el interés colectivo afectado […]”. 28 Número único de radicación: 180012340000201700108-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co términos explicados, son “[…] necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo […]”34 o, al menos, superar la situación evidenciada en torno a los derechos e intereses colectivos objeto de pronunciamiento, lo que implica que no es procedente, como lo pretende en el Departamento en su recurso de apelación, que se revoquen las órdenes impartidas en relación con esa entidad. 66.

Sin embargo, teniendo en cuenta que las competencias que en la materia ostentan los departamentos en relación con los municipios que integran su jurisdicción se rigen por los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva y adicionalmente que, en este caso, no se encuentra probado que el Municipio de Florencia hubiere solicitado apoyo del Departamento del Caquetá para solucionar la problemática, la Sala considera que se debe clarificar, en primer orden, que en atención a que los alcaldes, como jefes de la administración local, son la instancia de dirección del sistema de gestión del riesgo en el respectivo municipio y son los competentes para implementar los procesos de conocimiento y gestión del riesgo a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública, como la acción urbanística, en los términos anteriormente expuestos, que incluye “[…] el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales […]”, corresponderá al Municipio de Florencia el cumplimiento de las órdenes impartidas en el ordinal tercero, en especial, las contenidas en el numeral 3.1 relativos a la actualización del censo de damnificados, de personas que fueron beneficiarias de subsidio de vivienda y las medidas de desalojo en los términos del numeral 3.1.2. y de inicio y adelantamiento de los procesos de reubicación en los términos del numeral 3.1.3; y que el Departamento de Caquetá deberá, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, prestar apoyo administrativo y técnico para el cumplimiento de las demás medidas, en especial, las contenidas en los numerales 3.2 y 3.3 de la parte resolutiva de la sentencia proferida por el Tribunal, en primera instancia. 67.

En este punto, la Sala debe resaltar, aun cuando no fue objeto de apelación, que, en el ordinal cuarto de la sentencia proferida por el Tribunal, en primera instancia, se ordenó a la Corporación Autónoma para el Desarrollo del Sur de la Amazonía – CORPOAMAZONÍA que, dentro del ámbito de sus competencias, entre 34 Así lo establece el artículo 34 de la Ley 472, sobre la sentencia. Asimismo, la norma establece en su inciso final que “[…] [t]ambién comunicará a las entidades o autoridades administrativas para que, en lo que sea de su competencia, colaboren en orden a obtener el cumplimiento del fallo […]”. 29 Número único de radicación: 180012340000201700108-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co otras cosas, debía, por un lado, “[…] 4.1. […] [apoyar] al Municipio de Florencia en el proceso de otorgamiento del plan de manejo ambiental y licencias que se requieran para ejecución de las obras estructurales tendientes a mitigar el riesgo de inundación del barrio Los Comuneros […]”; y, en especial, “[…] 4.2. [t]omar los correctivos respectivos iniciando las acciones pertinentes ante el incumplimiento de normas, teniendo en cuenta que su misión no se limita a adelantar un proceso sancionatorio, sino a la prevención ante posibles daños contingentes o riesgos como se evidenciaron en el presente caso […]”; orden que esta Sala interpreta, implica igualmente apoyo administrativo y técnico a la labor a cargo del Municipio de Florencia en los términos anteriormente indicados, máxime si se tiene en consideración que la problemática en este caso tiene lugar con ocasión de la presencia de asentamientos en zona de ronda de las quebradas La Perdiz y La Sardina. 68.

Ahora bien, en caso de requerir apoyo financiero del Departamento de Caquetá, teniendo en cuenta que no está probado que el Municipio de Florencia hubiere solicitado apoyo del departamento para superar esta problemática concreta, se adicionará el ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia en el sentido de indicar que el Municipio de Florencia, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, en caso de requerirlo, podrá acudir ante las autoridades del orden nacional y territorial, en especial el Departamento del Caquetá, en el marco de los procedimientos previstos en la ley y en los reglamentos, con el objeto de solicitar apoyo técnico, administrativo y, en especial, financiero, para el cumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia. 69.

Por último, en relación con el argumento de apelación del Departamento, relativo a que se debía ampliar el plazo para el cumplimiento de las órdenes a cargo del Departamento “[…] por cuanto el apoyo que pueda brindar el Departamento del Caquetá se ajusta a cronogramas, procedimientos y leyes, y en procura de acatar debidamente el fallo que dicte su señoría, es necesario contar con un espectro temporal amplio, dados los múltiples trámites a gestionar […]”, la Sala considera, en primer orden, que la solicitud no cumple con ni con la carga argumentativa ni probatoria en la medida en que no se explica ni especifica el por qué los plazos establecidos en la sentencia proferida por el Tribunal no se ajustan a las normas o procedimientos previstos en la ley. 70.

Por el contrario, la Sala considera no solo que los plazos otorgados son razonables en tanto establecieron plazos prudenciales para la realización de estudios y censos -6 meses contados a partir de la ejecutoria de la sentencia- y de 1 año para 30 Número único de radicación: 180012340000201700108-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adelantar las acciones administrativas, ambientales, presupuestales y contractuales, requeridas para garantizar la ejecución de las medidas estructurales ordenadas, sino que la sentencia proferida por el Tribunal previo la eventualidad de que se requirieran plazos adicionales para el cumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia, al punto que dispuso en el numeral 3.3.3 del ordinal tercero de la parte resolutiva que “[…] 3.3.3. [s]i por alguna razón sobreviniente, debidamente justificada, no se pudiese cumplir con la orden judicial dentro del término anteriormente indicado, deberá informarse tal situación al Tribunal de primera instancia, para que, en el marco del comité de verificación conformado, determine la necesidad de ampliar dicho plazo hasta por un (1) año más […]”. 71.

Por lo anterior, la Sala considera que no es procedente acceder a la solicitud de ampliación del plazo, en los términos solicitados por el Departamento en su recurso de apelación. Sobre el Comité de verificación de Cumplimiento, en el caso concreto 72. Visto el artículo 34 de la Ley 472, sobre la sentencia en acciones populares, “[…] el juez […] podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.

También comunicará a las entidades o autoridades administrativas para que, en lo que sea de su competencia, colaboren en orden a obtener el cumplimiento del fallo […]”. 73. De conformidad con la norma anteriormente transcrita, el juez de primera instancia debe formar parte y presidir el respectivo comité de verificación, con el propósito de que realice seguimiento y adopte las medidas necesarias para el cabal cumplimiento de su sentencia. Asimismo, la norma establece que el Ministerio Público integrará el comité junto a las partes, la entidad pública encargada de velar por la protección del derecho e interés colectivo y que, adicionalmente, el comité podrá estar integrado por una organización no gubernamental con actividades en la materia objeto de la sentencia. 74.

La Sala observa que en el ordinal quinto de la parte resolutiva de la sentencia de 15 de junio de 2023, proferida, en primera instancia, por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Caquetá, se ordenó la conformación de un comité de verificación de cumplimiento para la vigilancia y cumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia, de la siguiente forma: “[…] por el Despacho Cuarto de este Tribunal, la parte demandante, el Departamento del Caquetá, el Municipio de Florencia, 31 Número único de radicación: 180012340000201700108-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Corpoamazon[í]a el Defensor del Pueblo del Caquetá y la Procuraduría Judicial II Ambiental y Agraria […]”. 75.

Por consiguiente, la Sala considera que en este caso es necesario modificar la sentencia apelada, en el sentido de establecer que el Comité de Verificación de Cumplimiento deberá estar integrado y presidido por el Tribunal Administrativo del Caquetá, por conducto del magistrado ponente, quien lo presidirá; y adicionalmente, por el actor popular; un delegado del Departamento del Caquetá; un delegado del Municipio de Florencia; un delegado de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía – CORPOAMAZONÍA; el Defensor del Pueblo Regional del Caquetá y la Procuraduría Judicial II Ambiental y Agraria. 76.

Finalmente y de conformidad con el artículo 38 de la Ley 472 y los numerales 1.° y 8.º del artículo 365 de la Ley 1564, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, en atención a que no está probada su causación. Conclusiones de la Sala 77. La Sala considera que, en el caso sub examine, se debe modificar el ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia de 15 de junio de 2023, proferida por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Caquetá, en el sentido de clarificar que el principal obligado al cumplimiento de las órdenes impartidas es el Municipio de Florencia y clarificar que el Municipio para el cumplimiento de las órdenes, podrá acudir ante las autoridades del orden nacional y territorial, en especial, ante Departamento del Caquetá, en el marco de los procedimientos previstos en la ley y en los reglamentos, con el objeto de solicitar apoyo correspondiente en el marco de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva. 78.

Se modificará el ordinal quinto de la parte resolutiva de la sentencia proferida por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo del Caquetá, en el sentido de precisar, por un lado, que el Comité de Verificación de Cumplimiento, en este caso concreto, deberá ser presidido por el magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Caquetá. 79.

Por último, se confirmará, en lo demás, la sentencia de 15 de junio de 2023, proferida por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Caquetá En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, 32 Número único de radicación: 180012340000201700108-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.

RESUELVE

PRIMERO: MODIFICAR el ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia de 15 de junio de 2023, proferida por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Caquetá, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará así: “TERCERO: ORDENAR al Municipio de Florencia que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias: 3.1.

En el término improrrogable de seis (06) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, adelante la actualización del censo de las personas damnificadas por la ola invernal de los barrios Comuneros Bajos y Raicero y de los que quedan en la rivera de la Quebrada la Perdiz y la Quebrada la Sardina, del Municipio de Florencia Caquetá, de los cuales deberá: 3.1.1.

Identificar qué habitantes de este sector fueron beneficiados del Subsidio de Vivienda de Interés Social, a los cuales se les haya entregado de manera real, material y efectiva la solución de vivienda en la Urbanización la Gloria. 3.1.2. Que una vez identificados los habitantes a los cuales se les otorgó la solución de vivienda, y que en la actualidad residan en el área no mitigable y mitigable de la rivera de las quebradas anteriormente señaladas deberán proceder a desalojarlos, sin que ello implique que deban volverse a reubicar. 3.1.3.

Frente a los demás habitantes que se encuentren en zona de riesgo no mitigable o a la rivera de la quebrada La Perdiz y La Sardina, deberá iniciar y adelantar su reubicación, dándole prioridad a las familias cuyos integrantes sean menores de edad, ancianos, enfermos, mujeres embarazadas o personas discapacitadas. 3.1.4. Cada espacio recuperado debe ser objeto de un plan de reforestación y vigilancia para evitar su reocupación. 3.2.

El Municipio de Florencia, con el apoyo técnico y administrativo del Departamento del Caquetá, en el marco de sus respectivas competencias constitucionales, legales y reglamentarias, en el término improrrogable de seis (06) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, deberá adelantar las acciones administrativas y presupuestales, para la realización de estudios topográficos, geotécnicos, hidrológicos e hidráulicos a detalle según los define el Decreto 1077 de 2017 para establecer las medidas estructurales que se deben implementar para mitigar y reducir el riesgo de inundación y socavación lateral de la zona de estudio. 3.3.

Una vez, expedido los estudios que trata el numeral anterior, el Municipio de Florencia, con el apoyo técnico y administrativo del Departamento del Caquetá, en el marco de sus respectivas competencias constitucionales, legales y reglamentarias, cuenta con el término de un (1) año, para adelantar las acciones administrativas, ambientales, presupuestales y contractuales, requeridas para garantizar la ejecución de las medidas estructurales para mitigar las inundaciones que generan la quebrada La Perdiz y La Sardina en el barrio Comuneros Bajos. 33 Número único de radicación: 180012340000201700108-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.3.1.

En dicho término, se deberá: (i) gestionar la financiación para la ejecución del proyecto; (ii) celebrar los contratos pertinentes, y (iii) poner en funcionamiento las obras. 3.3.2. Informar a este Tribunal de manera bimensual las gestiones realizadas. 3.3.3. Si por alguna razón sobreviniente, debidamente justificada, no se pudiese cumplir con la orden judicial dentro del término anteriormente indicado, deberá informarse tal situación al Tribunal de primera instancia, para que, en el marco del comité de verificación conformado, determine la necesidad de ampliar dicho plazo hasta por un (1) año más. 3.4.

En caso de requerirlo, el Municipio de Florencia podrá acudir ante las autoridades del orden nacional y territorial, en el marco de los procedimientos previstos en la ley y en los reglamentos, con el objeto de solicitar apoyo financiero, técnico y administrativo, para el cumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia […]”.

SEGUNDO: MODIFICAR el ordinal quinto de la parte resolutiva de la sentencia de 15 de junio de 2023, proferida por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Caquetá, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará así: “QUINTO: CONFORMAR un comité para la verificación del cumplimiento de esta sentencia, el cual estará integrado por el Despacho Cuarto de este Tribunal, quien lo presidirá; la parte actora; un delegado del Departamento del Caquetá; un delegado del Municipio de Florencia; un delegado de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía – CORPOAMAZONÍA; el Defensor del Pueblo Regional del Caquetá y la Procuraduría Judicial II Ambiental y Agraria”.

TERCERO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia de 15 de junio de 2023, proferida por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Caquetá, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: NO CONDENAR en costas en esta instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

QUINTO: REMITIR copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.

SEXTO: En firme esta providencia, se ORDENA a la Secretaría devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE 34 Número único de radicación: 180012340000201700108-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Presidente Consejero de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.