Radicado: 47 001 23 33 000 2020 00072 01 (0106-2023) Demandante: Lucila Edith Díaz Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 47 001 23 33 000 2020 00072 01 (0106-2023) Demandante: Lucila Edith Díaz Vásquez Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, departamento de Magdalena y municipio de Plato Tema: Cesantías anualizadas docente territorial.
Entidad encargada del reconocimiento Decisión: Confirma sentencia de primera instancia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Plato - Magdalena contra la sentencia del 9 de marzo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas.
I.
ANTECEDENTES Pretensiones de la demanda. 2. Con la demanda se pretende la nulidad parcial de la Resolución AGOS- 004 de 30 de agosto de 2019, por medio de la cual el alcalde de Plato - Magdalena, negó a la demandante el reconocimiento de las cesantías anualizadas correspondientes a los años 1994, 1995, 1996, 1997, 1998 y 1999, y la respectiva sanción moratoria por la no consignación oportuna de las mismas. 3.
Así como la nulidad del acto ficto o presunto configurado el día 2 de noviembre de 2019, frente a la solicitud presentada de 2 de agosto del mismo año, a través del cual el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio negó a la demandante el reconocimiento de las cesantías de las anualidades 1994, 1995, 1996, 1997, 1998 y 1999, y la respectiva sanción moratoria por la no consignación oportuna de las mismas.
Radicado: 47 001 23 33 000 2020 00072 01 (0106-2023) Demandante: Lucila Edith Díaz Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 4. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a las accionadas el reconocimiento y pago de las cesantías anualizadas de los años anteriormente señalados, así como la respectiva sanción moratoria por la no consignación de las mismas dentro de la oportunidad legal para ello.
Hechos que fundamentan la demanda. 5. Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: 6. La demandante labora desde el año de 1994 y a la fecha presta sus servicios al departamento del Magdalena. 7. El municipio de Plato no consignó dentro del plazo fijado en la ley, las cesantías correspondientes a los años 1994, 1995, 1996, 1997, 1998 y 1999, a más tardar el 14 de febrero del año siguiente a su causación. Por lo que, debe reconocer y pagar a la demandante un día de salario por cada día de mora, no obstante, no ha reconocido tal sanción. 8.
Los días 2 y 8 de agosto de 2019, presentó reclamación administrativa ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el municipio de Plato, respectivamente, solicitando el reconocimiento y pago de las cesantías de los años antes mencionados y la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las mismas. 9. A la fecha de presentación de la demanda las entidades accionadas no habían efectuado el reconocimiento de las cesantías solicitadas.
Fundamentos de derecho. 10. Se señalaron como vulneradas las siguientes disposiciones: artículos 13, 25, 58 y 83 de la Constitución Política; 13 y 15 de la Ley 344 de 1996; 1 y 2 del Decreto 1582 de 1998; 1 y 2 del Decreto 1252 del 2000 y el Decreto 3118 de 1968. 11. Al desarrollar el concepto de violación, la vocera judicial de la demandante expuso la normatividad que regula lo pertinente al reconocimiento y pago de las cesantías al personal docente, así como, la sanción moratoria cuando estás no son reconocidas y consignadas oportunamente.
Contestación de la demanda. Radicado: 47 001 23 33 000 2020 00072 01 (0106-2023) Demandante: Lucila Edith Díaz Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 12. El municipio de Plato – Magdalena1 dentro de la oportunidad de ley contestó la demanda, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones en ella contenidas. 13.
Como argumentos de defensa esgrimió que la obligación de consignar las cesantías le corresponde exclusivamente al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, ya que el 3 de noviembre del 2000 se celebró convenio con el departamento del Magdalena y el Ministerio de Educación Nacional. 14. Con base en la Ley 91 de 1989, todas las prestaciones sociales de los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1990 es gestionada por el Fomag y pagadas por la entidad fiduciaria. 15.
Y, formuló las excepciones de «falta de legitimación en la causa por pasiva», «inexistencia de obligación legal conforme a convenio interadministrativo», «prescripción extintiva» y «genérica o impropia». 16. Por su parte, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio2 se pronunció sobre los hechos de la demanda y se opuso a todas las pretensiones por considerar que el municipio accionado está desconociendo el convenio interadministrativo suscrito, a través del cual se garantizó la afiliación al fondo de 262 docentes pagados con recursos propios. 17.
En consecuencia, para que a la señora Díaz Vázquez el fondo le pueda cancelar las cesantías de los años sin reconocer, es la Secretaría de Educación de Plato quien debe reportar los valores correspondientes a cada vigencia. 18. Propuso las excepciones de «falta de legitimación en la causa por pasiva», «inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido», «ineptitud de la demanda», «prescripción», «caducidad», «sostenibilidad financiera» y «genérica o innominada».
Sentencia de primera instancia. 19. Mediante sentencia adiada el 9 de marzo de 20223, el Tribunal Administrativo del Magdalena accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas. 1 Expediente digital índice 2 SAMAI. 2 Expediente digital índice 2 SAMAI. 3 Expediente digital índice 2 SAMAI. Radicado: 47 001 23 33 000 2020 00072 01 (0106-2023) Demandante: Lucila Edith Díaz Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 20.
Como sustento de su decisión, argumentó que conforme al material probatorio existente en el expediente la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de las cesantías anualizadas correspondientes a los años 1994 a 1999. 21. Afirmó que la obligación legal de pagar a la docente el auxilio de cesantías corresponde al ente territorial demandado, dado que en el informativo procesal no existe prueba alguna que permita inferir que el municipio de Plato efectuó el traslado de las sumas que por concepto de auxilio de cesantías, tiene derecho la señora Lucila Edith Díaz Vásquez, frente a las cuales no opera el fenómeno de prescripción, pues aún se encuentra laborando. 22.
En relación con el reconocimiento de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías, concluyó que se encuentra acreditado que el ente territorial encausado, no ha efectuado el traslado respectivo al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio lo correspondiente al auxilio de cesantías a que tiene derecho la demandante por haber prestado sus servicios como docente en las anualidades de 1994 a 1999, por tanto, el municipio de Plato ha incurrido en mora en la cancelación de dicha prestación, haciéndose acreedora de la sanción contenida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, ello en el entendido de que, las mismas se debieron consignar, a más tardar, el 14 de febrero del año siguiente de su causación. 23.
No obstante, a luz de lo dispuesto por esta Corporación en sentencia de unificación CE—SUJ-SII-022-2020 adiada 6 de agosto de 2020, la aludida sanción se encuentra prescrita dado que la demandante tenía hasta el 15 de febrero de 2003, como fecha máxima inclusive para solicitar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, sin embargo, la actora radicó reclamación administrativa el 2 y 8 de agosto de 2019.
Recurso de apelación. 24. Inconforme con esa decisión, la apoderada del municipio de Plato interpuso recurso de apelación4, el cual sustentó así: 25. Dentro del expediente obra el convenio con sus respectivos otros sí, suscritos entre la Nación - Ministerio de Educación Nacional, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, departamento del Magdalena y el municipio de Plato, en los que se estipuló que el pago del pasivo prestacional y pensional quedaba a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG-razón por la cual el municipio autorizó los giros a los que tenía derecho en los ingresos corrientes de la Nación de los 4 Expediente digital índice 2 SAMAI.
Radicado: 47 001 23 33 000 2020 00072 01 (0106-2023) Demandante: Lucila Edith Díaz Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 montos que correspondan a los aportes señalados en el artículo 12 numeral 1° del Decreto 196 de 1995 correspondientes a sus docentes financiados con recursos propios afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG. 26.
El municipio de Plato ha venido cancelando al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio los dineros que por concepto del pasivo prestacional se adeudaban. En dicho convenio se fijó el valor del pasivo prestacional de los docentes que sería asumido por el FOMAG, y la demandante está relacionada dentro de los 262 docentes suscritos en el convenio perfeccionado el 7 de diciembre del año 2000. 27.
En el aludido convenio se especificó desde que año se adeudaba el pasivo prestacional de los docentes; en el caso de la demandante se le debía desde el año 1994 hasta la fecha que se suscribió el convenio. Trámite correspondiente a la segunda instancia. 28. Mediante auto del 13 de enero de 2023,5 se admitió el recurso de apelación. 29.
Dentro de la oportunidad legal, ni las partes ni el agente del Ministerio Público se pronunciaron. 30. Quien sí intervino fue la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado6, entidad que solicitó negar las pretensiones de la demanda, en el sentido de no acceder al reconocimiento y pago de la sanción moratoria e indemnización que trata la Ley 50 de 1990 en aplicación de las reglas fijadas en la sentencia de unificación SUJ-032-CE-S2-2023 del 11 de octubre de 2023.
El control de legalidad.7 31. En ejercicio del control de legalidad, la Sala advierte que el proceso se ha tramitado en forma legal y no se observa causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, en consecuencia, procede a resolver la alzada, previas las siguientes, II. CONSIDERACIONES Competencia. 5 Índice 4 de la plataforma SAMAI. 6 Índice 13 de la plataforma SAMAI. 7 El artículo 207 de la Ley 1437 de 2011 establece que «Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes».
Radicado: 47 001 23 33 000 2020 00072 01 (0106-2023) Demandante: Lucila Edith Díaz Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 32. De acuerdo con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,8 esta Sala de Subsección del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación presentado.
Marco de análisis de la segunda instancia. 33. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso,9 la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el recurrente. No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado toda la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. 34.
En el caso concreto es necesario pronunciarse respecto de los argumentos expuestos por la apoderada de la parte demandada - municipio de Plato- Magdalena, en su condición de apelante único. Problema jurídico 35. De conformidad con lo expuesto en el recurso de apelación le corresponde a la Subsección determinar si ¿el reconocimiento y pago a la demandante de las cesantías anualizadas correspondientes a los años 1994 a 1999, debe ser asumida por el municipio de Plato? o, tal obligación le corresponde a la Nación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, como lo alega la recurrente. 36.
A fin de dar respuesta al problema jurídico planteado, la Sala abordará los siguientes temas: i) El marco normativo que regula el régimen de cesantías en general y para el personal docente, y ii) Caso concreto. Normas y jurisprudencia aplicable al asunto. De las cesantías 37. El auxilio de cesantías es una prestación social, que se constituye como un ahorro para el trabajador, que lo beneficia a él y a su núcleo familiar en tanto es una ayuda económica, no solo en caso de encontrarse cesante el trabajador, sino «en lo que concierne a educación superior y vivienda, que el trabajador tenga un respaldo que no comprometa los recursos que requiere para su mínimo vital.»10 8 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 9 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley […]». 10 SU 448 de 2016, SU 098-18. Radicado: 47 001 23 33 000 2020 00072 01 (0106-2023) Demandante: Lucila Edith Díaz Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 38.
La Corte Constitucional ha resaltado con relación a las cesantías, que dentro de los principios mínimos fundamentales que rigen la relación laboral, está el pago de las acreencias laborales, emolumentos que persiguen fines en torno a la dignidad humana y la manutención familiar en el marco de las relaciones laborales, y dentro de esas prestaciones se encuentra el auxilio de cesantía11. 39.
Con relación a esta prestación la misma Corporación ha dicho que dado su contenido opera el principio de progresividad y la prohibición de regresividad. 40. La Ley 6 de 1945 estableció12 en el artículo 12, literal f), a favor de los trabajadores oficiales, el derecho al auxilio de cesantías a razón de un mes de sueldo por cada año de servicio y, proporcionalmente, por fracciones de año, y en el artículo 17, literal a), consagró que ese auxilio se reconocería a todos los empleados y obreros nacionales de carácter permanente13. 41.
Por su parte, el Decreto 1160 de 1947 extendió el auxilio de cesantías para los empleados y obreros al servicio de la Nación en cualquiera de las ramas del poder público, concretamente en su artículo 6, consagró que para liquidar las cesantías se tomará como base el último sueldo o jornal, salvo que hubiera sufrido modificaciones en los 3 últimos meses, caso en el cual se toma el promedio de lo devengado en los últimos 12 meses o en todo el tiempo servido, si fuere menor a ese lapso.
Régimen anualizado de Cesantías 42. Con el Decreto Ley 3118 de 1968, se creó el Fondo Nacional del Ahorro14, que se encargaría de administrar las cesantías de los empleados públicos y trabajadores de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional, estableciendo en el artículo 27, la novedad de un régimen anualizado, en los siguientes términos: «Artículo 27° Liquidaciones anuales.
Cada año calendario, contado a partir del 1 de enero de 1969, los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado, liquidarán las cesantías que anualmente se causen en favor de sus trabajadores o empleados. 11 Sentencia C-486 de 2016 12 «por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo» 13 La Ley 65 de 1946, en el artículo 1º, consagró tal derecho a favor de todos los servidores públicos. 14 Artículo 1° del mencionado Decreto.
Radicado: 47 001 23 33 000 2020 00072 01 (0106-2023) Demandante: Lucila Edith Díaz Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 La liquidación anual así practicada tendrá carácter definitivo y no podrá revisarse, aunque en años posteriores varíe la remuneración del respectivo empleado o trabajador.» 43.
Y dispuso que la consignación de la prestación se dirige a cuentas individuales de los empleados en el artículo 34 ibidem, en la forma prevista en el artículo 49, que regula lo siguiente: «Artículo 49°Consignaciones anuales. La Nación, los establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales del Estado deberán consignar en el Fondo Nacional de Ahorro las cesantías que a partir del 1 de enero de 1969 se causen en favor de sus empleados y trabajadores.
Lo dispuesto en el inciso anterior se cumplirá de la siguiente manera: a) Mensualmente, las entidades en referencia deberán depositar en el Fondo una doceava parte del valor de los pagos en favor de sus empleados y trabajadores por salarios y demás conceptos que se incluyan dentro de la base para liquidar el auxilio de cesantía, y b) Dentro de los primeros tres (3) meses de cada año, las referidas entidades depositarán en el Fondo la diferencia que resulta entre la liquidación de que trata el artículo 27 y las sumas depositadas en desarrollo del literal anterior; o tendrán derecho a que el Fondo les abone en cuenta el exceso de lo depositado sobre la liquidación.» 44.
Lo expuesto en párrafos anteriores, corresponde a la constitución del régimen anualizado de cesantías especial bajo la administración de dicho fondo, que hoy subsiste, conforme la Ley 432 de 1998, y que regula de forma diferente la causación de los intereses de esa prestación, así como el destino de éstos. 45. Ahora, el artículo 13 de la Ley 344 de 199615, respecto de las cesantías dispuso lo siguiente: «Artículo 13.
Sin perjuicio de los derechos convencionales, y lo estipulado en la Ley 91 de 1989, a partir de la publicación de la presente Ley, las personas que se vinculen a los Órganos y Entidades del Estado tendrán el siguiente régimen de cesantías: a) El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantías por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación de la relación laboral; b) Les serán aplicables las demás normas legales vigentes sobre cesantías, correspondientes al órgano o entidad al cual se vinculen que no sean contrarias a lo dispuesto en el literal a) del presente artículo;
Parágrafo. - El régimen de cesantías contenido en el presente artículo no se aplica al personal uniformado de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.» 15 Por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones. Radicado: 47 001 23 33 000 2020 00072 01 (0106-2023) Demandante: Lucila Edith Díaz Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 46.
Con la expedición de dicha ley, se introdujo al sector público el régimen anualizado de cesantías establecido inicialmente sólo para particulares en la Ley 50 de 1990, modificatoria del Código Sustantivo del Trabajo, el que se extendió incluso a los servidores públicos del orden territorial mediante el Decreto 1582 de 199816. 47. La Ley 50 de 199017, consagró en el artículo 99, el nuevo régimen especial de cesantías, así: «Artículo 99.- El nuevo régimen especial de auxilio de cesantía, tendrá las siguientes características: 1ª.
El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantía, por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación del contrato de trabajo. 2ª. El empleador cancelará al trabajador los intereses legales del 12% anual o proporcionales por fracción, en los términos de las normas vigentes sobre el régimen tradicional de cesantía, con respecto a la suma causada en el año o en la fracción que se liquide definitivamente. 3ª.
El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que el mismo elija. El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada retardo. 4ª. Si al término de la relación laboral existieren saldos de cesantía a favor del trabajador que no hayan sido entregados al Fondo, el empleador se los pagará directamente con los intereses legales respectivos. 5ª.
Todo trabajador podrá trasladar su saldo de un fondo de cesantía a otro de la misma naturaleza. El Gobierno fijará el procedimiento que deba seguirse para el efecto. 6ª. Los Fondos de Cesantía serán administrados por las sociedades cuya creación se autoriza, y cuyas características serán precisadas en los decretos que dicta el Gobierno Nacional, en orden a: a. Garantizar una pluralidad de alternativas institucionales para los trabajadores, en todo el territorio nacional; b. Garantizar que la mayor parte de los recursos captados para orientarse hacia el financiamiento de actividades productivas. 7ª.
Todos los aspectos que no se modifiquen específicamente por esta Ley, continuarán regulados por las normas vigentes del régimen tradicional relativas al auxilio de cesantía. 16 «Artículo 1.°. - El Régimen de liquidación y pago de las cesantías de los servidores públicos del nivel territorial y vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 que se afilien a los fondos privados de cesantías, será el previsto en los artículos 99, 102, 104 y demás normas concordantes de la Ley 50 de 1990; y el de los servidores públicos del mismo nivel que se afilien al Fondo Nacional de Ahorro será el establecido en el artículo 5 y demás normas pertinentes de la Ley 432 de 1998.
Parágrafo.- Cuando los servidores públicos del nivel territorial con régimen de retroactividad se afilien al Fondo Nacional de Ahorro, los aportes al mismo se realizarán por la respectiva entidad en la forma prevista en el artículo 6 de la Ley 432 de 1998» 17 “Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones.” Radicado: 47 001 23 33 000 2020 00072 01 (0106-2023) Demandante: Lucila Edith Díaz Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Parágrafo. - En el evento que los empleadores deban efectuar la liquidación y consignación de la cesantía a que se refiere este artículo y no existan suficientes Sociedades Administradoras de Fondos de Cesantías autorizadas para funcionar, el Gobierno Nacional podrá transitoriamente autorizar a otras entidades u ordenar a las instituciones financieras con participación estatal mayoritaria para que cumplan las funciones de Sociedades Administradoras de Fondos de Cesantía.» (Negrilla y Subrayado fuera de texto original).
Régimen de cesantías para el personal docente. 48. La Ley 91 de 1989 «por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio», estableció los términos de docentes nacionales, nacionalizados y territoriales; así en el artículo 3, se prescribe la creación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, «como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos serán manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tenga más del 90% del capital». 49.
Dicho fondo estaría dotado de mecanismos regionales que garanticen la prestación descentralizada de los servicios en cada entidad territorial sin afectar el principio de unidad; y sería el encargado del pago de las prestaciones sociales causadas a favor del personal docente nacional y nacionalizado, a partir de la promulgación de dicha ley. 50.
Ahora, en el artículo 2 se estableció la forma en que la Nación y las entidades territoriales asumirían sus obligaciones con el personal docente; mientras que el artículo 5 desarrolla las funciones del citado fondo, entre estas, la de efectuar el pago de las prestaciones sociales del personal afiliado al mismo. 51. De manera que, con la entrada en vigor de la citada ley se creó un nuevo régimen prestacional de carácter especial para los docentes nacionales y todos aquellos que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990; para efectos de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, concretamente en el numeral 1 del artículo 15 se dispuso que «se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro». 52.
En todo caso, en el mismo artículo se dispuso en concreto que: «los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes». Radicado: 47 001 23 33 000 2020 00072 01 (0106-2023) Demandante: Lucila Edith Díaz Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 53.
Luego, con la Ley 812 de 200318, se precisó el régimen prestacional de los docentes oficiales. Así, los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales «que se encuentren vinculados al servicio público educativo oficial, es el establecido para el Magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley.» Además, se señaló que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio «se administrará en subcuentas independientes, correspondiente a los recursos de pensiones, cesantías y salud.» (Negrilla y subrayados de la Sala). 54.
Por su parte, la obligación de afiliación de todos los docentes del servicio público del país al FOMAG a más tardar el 31 de octubre de 200419, surgió con el Decreto 3752 de 200320, dejándose sentado que la falta de afiliación de dicho personal implicará la responsabilidad de la entidad territorial nominadora frente a la totalidad de las prestaciones. 55.
En consecuencia, de acuerdo con las normas antes relacionadas, los docentes vinculados con posterioridad al 1° de enero de 1990, hacen parte del régimen anualizado de cesantías y no del retroactivo. Caso concreto. 56. Dentro del material probatorio allegado al expediente, encuentra la Sala acreditado que mediante el Decreto 118 del 17 de febrero de 199421 el alcalde del municipio de Plato - Magdalena, nombró a la señora Lucila Edith Díaz Vásquez como docente municipal sector urbano, por lo que, conforme al marco normativo expuesto en el acápite anterior goza del régimen de cesantías anualizadas. 57.
De igual forma, se tiene acreditado que, en diciembre del año 200022 el municipio de Plato celebró convenio con la Nación- Ministerios de Educación y Hacienda y el departamento de Magdalena, con el fin de afiliar e incorporar 262 docentes municipales al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en los siguientes términos: «[…] CLAUSULA PRIMERA - OBJETIVO: El objeto del presente convenio es: a) Garantizar la afiliación o incorporación de 262 docentes financiados con recursos 18 Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario. 19 Como en idéntico se había desarrollado en el Decreto 0196 de 1995, por medio del cual se reglamentan parcialmente el artículo 6° de la Ley 60 de 1993 y el artículo 176 de la Ley 115 de 1994, relacionados con la incorporación o afiliación de docentes al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones. 20 Por el cual se reglamentan los artículos 81 parcial de la Ley 812 de 2003, 18 parcial de la Ley 715 de 2001 y la Ley 91 de 1989 en relación con el proceso de afiliación de los docentes al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones. 21 Página 11 del PDF 23 del expediente digital. 22 PDF ACT_AGREGARMEMORIAL_221020202544 Radicado: 47 001 23 33 000 2020 00072 01 (0106-2023) Demandante: Lucila Edith Díaz Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 propios del municipio al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y de los docentes nuevos que la entidad territorial vincule a su planta de personal de conformidad con lo establecido en el estatuto docente, teniendo en cuenta que estos no tienen pasivo prestacional por concepto de cesantías o pensiones. b) Determinar el pasivo prestacional por docente, (sic) existe a cargo del municipio el cual será parte integral del presente convenio.
El régimen prestacional aplicable será acorde con lo establecido por la Ley 60 de 1993. CLAUSULA SEGUNDA – Obligaciones del municipio: a) El municipio efectuará el pago de la suma de $715.916. 696,80 por concepto de pasivo prestacional de los docentes a que hace alusión el presente convenio. Esta deuda se cancelará en un plazo no superior de cuatro años, en cinco cuotas iguales y sucesivas, pagadera la primera de ellas dentro de los treinta (30) días calendario, contados a partir de la fecha de corte para el cálculo del pasivo prestacional […]
PARÁGRAFO 1 °: De conformidad con lo previsto en el decreto 2370 de 1997 los docentes objeto del presente convenio se entienden afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, una vez perfeccionado el presente convenio y la entidad territorial haya pagado por lo menos la quinta parte del pasivo prestacional determinado en la presente cláusula.
PARÁGRAFO 2 °. El fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio únicamente responderá por el pago correspondiente al tiempo por el que efectivamente se recibieron cotizaciones para el pago de las prestaciones. La responsabilidad por lo no cotizado por el Municipio será exclusivamente de éste en la proporción de lo dejado de cotizar. […] CLAUSULA CUARTA - Obligaciones del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio tendrá las siguientes obligaciones: a) Reconocer y pagar ante la entidad Fiduciaria contratada para administrar los recursos del fondo, las prestaciones económicas establecidas en la Ley 91 de 1989 y el régimen prestacional aplicable a los docentes objeto del presente convenio, que se causen previo al cumplimiento de los requisitos que permitan la exigibilidad y en todo caso, con sujeción a lo dispuesto en el presente convenio. […]
PARAGRAFO: Las sentencias judiciales que se profieran por actos, omisiones o hechos de las entidades territoriales con respecto a los docentes objeto de este convenio, serán asumidos por el municipio» (negrillas de la sala) 58. Convenio que posteriormente fue adicionado a través de otros sí en agosto de 200123, en lo relativo a la autorización del ente territorial para que el Ministerio de Hacienda trasfiera directamente al FNPSM los aportes de los docentes municipales causados a partir de la fecha de corte para el cálculo actuarial, es decir el municipio continuó con la responsabilidad de los aportes anteriores a esa fecha.
Y, en el año 2003, con el objeto de incluir otro grupo de docentes, ajustando el monto del pasivo prestacional a cargo del municipio, oportunidad en la cual tampoco se modificaron las otras cláusulas: «PRIMERO.- modificar el literal (a) quedará cláusula primera del convenio ya firmado entre las mismas partes, la cual “a) Garantizar así: CLAUSULA 23 PDF ACT_AGREGARMEMORIAL_221020202544 Radicado: 47 001 23 33 000 2020 00072 01 (0106-2023) Demandante: Lucila Edith Díaz Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 PRIMERA.- OBJETO: El objeto del presente convenio es: RECURSOS PROPIOS la afiliación o incorporación de 274 docentes financiados con Magisterio " del municipio, al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del quedando vigente la otra parte de la cláusula.
SEGUNDO. -modificar el literal (a) de la cláusula cual segunda del convenio ya firmado entre las mismas partes, la TERRITORIAL. quedará así: CLAUSULA SEGUNDA.- OBLIGACIONES DE LA ENTIDAD concepto del pasivo “a) El Municipio efectuará el pago de la suma de $718,799703.66 por prestacional de los docentes a que hace alusión el presente cálculo convenio ” matemático quedando vigente la otra parte de la cláusula.
TERCERO. - En el nuevo RECURSOS efectuado y en el nuevo listado de los 274 docentes de Magisterio PROPIOS, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del por el municipio de PLATO en el departamento de MAGDALENA, del quedarán incluidos los docentes mencionados en la cláusula» 59. Del listado anexo a la resolución, contentivo del cálculo actuarial, se advierte que la demandante Lucila Edith Díaz Vásquez, hace parte de los 262 docentes iniciales objeto del convenio. 60.
En marzo de 2017, mediante Resolución 027924 la Secretaría de Educación Departamental de Magdalena, en nombre y representación del FNPSM le reconoció cesantías parciales a la docente, oportunidad en la cual dio cuenta del reporte anual de estas a partir del año 2000. 61. Ante la reclamación de la docente por el no reconocimiento de las cesantías anualizadas de los años anteriores al 2000, así como el pago de la sanción moratoria tanto al municipio de Plato25 como al FNPSM26, el ente territorial por medio de la Resolución No. AGOS-004 de 30 de agosto de 2019 -acto acusado-,27 negó la solicitud elevada por la demandante, mientras que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio guardó silencio. 62.
Pese a que el ente territorial afirma que no le compete el reconocimiento de las cesantías causadas en favor de la demandante por los años 1994 a 1999, en razón al convenio celebrado, advierte la Sala, lo siguiente: 63. Del clausulado del convenio se lee que el municipio se hace responsable en la proporción de lo dejado de cotizar28, es decir, no lo relevó de la obligación de cancelar el pasivo prestacional a su cargo hasta el año 2000. 24 PDF ACT_AGREGARMEMORIAL_221020201024 25 Petición de 8 de agosto de 2019, dirigida a la alcaldía de plato magdalena. 26.
Petición de 2 de agosto de 2019, dirigida al FNPSM. 27 Expediente digital índice 2 SAMAI 28 El fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio únicamente responderá por el pago correspondiente al tiempo por el que efectivamente se recibieron cotizaciones para el pago de las prestaciones. La responsabilidad por lo no cotizado por el Municipio será exclusivamente de éste en la proporción de lo dejado de cotizar. […] Radicado: 47 001 23 33 000 2020 00072 01 (0106-2023) Demandante: Lucila Edith Díaz Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 64.
La autorización otorgada en el año 2003 para que se giraran los recursos directamente al fondo por parte del Ministerio de Hacienda no correspondió al pasivo prestacional a cargo del municipio, tal como se desprende de la cláusula primera del Otro sí modificatorio del convenio29 65. La inclusión en el listado de pasivo prestacional de todos los años reclamados, no lo exonera de responsabilidad en la consignación de las cesantías, en tanto la vinculación de la actora data del año 1993, en calidad de docente municipal, responsabilidad que recae en su empleador quien no acreditó su afiliación anterior a la fecha del convenio plurimencionado. 66.
Adicionalmente, el ente territorial no acreditó haber realizado el pago de los periodos reclamados, esto es 1994 a 1999. 67. En consecuencia, la obligación de cancelar y trasladar al Fondo las cesantías anualizadas de los años mencionados a favor de la señora Díaz Vásquez, radica en cabeza del municipio de Plato, por lo tanto, no prospera el cargo formulado por la entidad apelante en contra de la sentencia de primera instancia. Condena en costas. 68.
En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a imponer condena en costas. Lo dicho, en razón a que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había o no lugar a aplicar esa sanción, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente verificar si el recurso de apelación se presentó con carencia de fundamento legal. 69.
Al extender esa interpretación al caso bajo análisis y luego de revisar los argumentos del apelante, no se advierte esa situación. Por el contrario, se avizora la sustentación de las razones en defensa jurídica de sus intereses, por lo que, se repite, no se condenará en costas a la parte vencida 70. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 29 «CLAUSULA PRIMERA.- El municipio de Plato autoriza al Ministerio de Hacienda y Crédito Público a girar directamente al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y con cargo a su participación en los ingresos corrientes de la Nación, los montos que correspondan a los aportes señalados en el artículo 12 numeral 1, del Decreto 196 de 1995, correspondientes a sus docentes financiados con recursos propios afiliados al Fondo nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, causados a partir de la fecha de corte para el cálculo del pasivo prestacional.
Las demás estipulaciones plasmadas en el ( los convenio) (s) suscrito (s) entre las mismas partes quedan vigentes.» Radicado: 47 001 23 33 000 2020 00072 01 (0106-2023) Demandante: Lucila Edith Díaz Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 III. FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de fecha 9 de marzo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, a través de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda promovida por la señora Lucila Edith Díaz Vásquez contra la Nación – Ministerio de Educación – Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Municipio de Plato.
SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia conforme a lo indicado en esta providencia.
TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES consejero de Estado (Firmado electrónicamente) JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ consejero de Estado (Firmado electrónicamente) JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO consejero de Estado (Firmado electrónicamente) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el artículo 186 del CPACA.