11001031500020240698501 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá DC, 11 de abril de 2025 Radicación: 11001-03-15-000-2024-06985-01 Demandante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL | Subsidiariedad - confirma Síntesis del caso: La parte actora enjuició el auto por medio del cual la autoridad judicial accionada declaró su falta de competencia para conocer de una acción de grupo y la remitió a los juzgados administrativos de Cartagena (reparto).

De conformidad con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver la impugnación presentada por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio contra la Sentencia de 20 de febrero de 2025, por medio de la cual la Sección Quinta del Consejo de Estado decidió declarar la improcedencia de la acción de tutela por no superar el requisito de subsidiariedad2.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte actora. 1.2. Sentencia de primera instancia e impugnación. 1.1. Posición de la parte actora 1. El 18 de diciembre de 2024, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, mediante apoderado, presentó una acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Bolívar, por la presunta vulneración de su derecho fundamental al debido proceso (juez natural), con ocasión del Auto de 18 de marzo de 2024, dentro de la acción de grupo No. 13001-23- 33-000-2024-00167-00. 2.

A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe): 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. 2 “SEGUNDO: DECLARAR improcedente la acción de tutela promovida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio contra el Tribunal Administrativo de Bolívar, por no superar el requisito de subsidiariedad.” Radicación: 11001-03-15-000-2024-06985-01 Demandante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirmar ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 8 “3.1. Conceda la tutela solicitada a los derechos fundamentales de la accionante NACIÓN - MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO. 3.2. Declare ineficaz el auto emitido el 18 de marzo de 2024 por el Tribunal Administrativo de Bolívar. 3.3.

Consecuentemente disponga que la competencia para conocer de la acción de grupo RADICADOS TAB No. 13001233300020240016700 / JSACC No. 13001333300220240015600, cuyo trámite actualmente cursa en el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Cartagena, donde son demandantes la señora LILIANA CASTRO CASTILLA y Otros, y demandados el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, le corresponde al Tribunal Administrativo de Bolívar. 3.4.

Consecuentemente ordene que el proceso de la acción de grupo RADICADOS TAB No. 13001233300020240016700 / JSACC No. 13001333300220240015600, cuyo trámite actualmente cursa en el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Cartagena, donde son demandantes la señora LILIANA CASTRO CASTILLA y Otros, y demandados el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, sea remitido al Tribunal Administrativo de Bolívar. 3.

Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, fueron identificados los siguientes: 4. 1) El 15 de marzo de 2024, Leonardo Rubio Blanco y otros3 presentaron acción de grupo en contra del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, y el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena, con el objetivo de que se reconocieran y pagaran los daños morales y materiales sufridos con ocasión de los deslizamientos e inundaciones producto de la temporada invernal que se presentó entre 2004 y 2012 en la ciudad de Cartagena.

Dicha demanda le correspondió, por reparto, al Tribunal Administrativo de Bolívar, bajo el radicado No. 13001-23-33-000-2024-00167-00. 5. 2) Mediante Auto de 18 de marzo de 2024, el Tribunal Administrativo de Bolívar declaró la falta de competencia para conocer del asunto y ordenó remitir el expediente a los juzgados administrativos de Cartagena (reparto), para su conocimiento, con fundamento en que la pretensión de mayor valor ascendía a 40 SMLMLV, es decir, era inferior a los 1000 SMLMV previstos en los artículos 152 numeral 15, 155 numeral 11 y 157 inciso 3 del CPACA4. 3 Los nombres de los demandantes reposan en los folios 2 a 379 del escrito de la acción de grupo adjunto en el expediente digital suministrado por el Juzgado 2 Administrativo de Cartagena.

Índice 20 de SAMAI, en la primera instancia de la tutela de la referencia, rad. 11001-03-15-000-2024-06985-00. 4 “ARTÍCULO 152. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 15. Del medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo, cuando la cuantía exceda de mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Si el daño proviene de un acto administrativo de carácter particular, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes”.

ARTÍCULO 155. COMPETENCIA DE LOS JUECES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. Los juzgados administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 11. Del medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo, cuando la cuantía no exceda de mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Si el daño proviene de un acto administrativo de carácter particular, cuando la cuantía no exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

ARTÍCULO 157. COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA. Para efectos de la competencia, cuando sea del caso, la cuantía se determinará por el valor de la multa impuesta o de los perjuicios causados, según la Radicación: 11001-03-15-000-2024-06985-01 Demandante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirmar ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 8 6. 3) En virtud de lo anterior, el asunto fue sometido a reparto y le correspondió al Juzgado 2 Administrativo de Cartagena, bajo el radicado No. 13001-33-33-002-2024-00156-00, el cual lo admitió mediante Auto de 6 de junio de 2024, notificado al extremo pasivo el 20 de junio de 2024. 7. 4) El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio formuló recurso de reposición contra el Auto de 6 de junio de 2024.

Indicó que, el Juzgado 2 Administrativo de Cartagena carecía de competencia, y que la demanda no cumplía con los requisitos previstos en los numerales 2, 3 y 4 del artículo 52 de la Ley 472 de 1998 porque: no se identificó en debida forma a los poderdantes, se realizó una indebida estimación de la cuantía, y no se identificaron a los demandantes; ni con el numeral 3 del artículo 162 del CPACA, en vista de que, a su juicio, los hechos que sirvieron como fundamento de las pretensiones no estaban debidamente determinados, clasificados y enumerados. 8. 5) El 1 de agosto de 2024, el Juzgado 2 Administrativo de Cartagena decidió no reponer el auto recurrido5, ya que, para efectos de determinar la cuantía de la demanda cuando se acumulan múltiples pretensiones, debía tomarse la de mayor valor, la cual, para el caso concreto, no superó los 1000 SMLMV.

Agregó que, contrario a lo indicado en el recurso de reposición, el escrito sí cumplió con los requisitos formales previstos por la ley para su admisión. 9. Como fundamento de la vulneración, la parte actora indicó que el tribunal accionado incurrió en una violación directa de la Constitución, en la medida en que, vulneró su derecho fundamental al debido proceso, específicamente, la garantía constitucional de ser juzgado por quien tiene la facultad para hacerlo.

Agregó que, (se trascribe) “no se configura una acumulación de pretensiones como equivocadamente lo interpretó el Tribunal, sino que existe una única pretensión de la demanda, pues para este tipo de medio de control, el ordenamiento jurídico contempla la figura de una única indemnización, colectiva, global, que se distribuye para todo el grupo de perjudicados”. 10.

Manifestó que, la única pretensión de la demanda equivalía al monto de $264.108.000.000, el cual, a su juicio, superaba los 1000 SMLMV. En esa medida, indicó que no había lugar a aplicar el numeral 11 del artículo 155 del CPACA y que, por el contrario, la competencia para el conocimiento del caso concreto se debía determinar de acuerdo con lo estimación razonada hecha por el actor en la demanda, sin que en ella pueda considerarse la estimación de los perjuicios inmateriales, salvo que estos últimos sean los únicos que se reclamen.

(…) Para los efectos aquí contemplados, cuando en la demanda se acumulen varias pretensiones, la cuantía se determinará por el valor de la pretensión mayor.” 5 “Primero. - NO REPONER el auto admisorio de la demanda de fecha 06 de junio de 2024, por las consideraciones expuestas en esta providencia.” Radicación: 11001-03-15-000-2024-06985-01 Demandante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirmar ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 8 previsto en el numeral 15 del artículo 152 del CPACA que le asigna el conocimiento de asuntos de esta naturaleza a los tribunales administrativos. Expuso y reprochó que, con ocasión de lo decidido por el Tribunal, el Juzgado 2 Administrativo de Cartagena resolvió admitir y avocar conocimiento respecto de la acción de grupo objeto de la presente controversia mediante Auto de 6 de junio de 2024, pues, se trató de una decisión de su superior jerárquico y, en ese escenario planteado no procedía la formulación de un conflicto de competencia dada la jerarquización funcional de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, donde la decisión del funcionario de mayor jerarquía, predomina sobre la del inferior. 11.

Aunado a ello, puso de presente que solo hasta la notificación del auto que admitió la acción de grupo6, tuvo conocimiento de su existencia, así como de la actuación procesal surtida tanto en el Tribunal Administrativo de Bolívar como en el Juzgado 2 Administrativo de Cartagena. Por lo cual, indicó que el requisito de inmediatez se satisfacía. 1.2.

Sentencia de primera instancia e impugnación 12. Mediante Sentencia de 20 de febrero de 2025, la Sección Quinta del Consejo de Estado resolvió declarar improcedente la acción de tutela. 13. Para ello, aclaró que, a pesar de que el auto cuestionado fue el de 18 de marzo de 2024, proferido por el tribunal, lo cierto era que al tutelante se le notificó la admisión de la acción de grupo el 20 de junio de 2024, por lo que desde esa fecha tuvo conocimiento del proceso, aunado a que frente al anterior proveído interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, el 25 de junio de 2024, que se negó en el Auto del 1 de agosto 2024, por tanto, manifestó que era desde esta última providencia que a la parte accionante le empezaba a correr el término para interponer la presente acción. 14.

En ese orden, indicó que no se cumplió con el requisito de subsidiariedad, ya que la entidad accionante tenía a su alcance la posibilidad de presentar la excepción previa de “falta de jurisdicción y competencia”, reglada en el numeral 2 del artículo 100 del Código General del Proceso (CGP) y aplicable de conformidad con el artículo 23 de la Ley 472 de 1998 que dispone (se trascribe) “(…) las excepciones de mérito y las previas de falta de jurisdicción y cosa juzgada, (…) serán resueltas por el juez en la sentencia”. 6 La notificación se tuvo por surtida el 20 de junio de 2024.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-06985-01 Demandante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirmar ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 8 15.

En concordancia con lo anterior, manifestó que la parte actora pudo proponer la aludida excepción, dentro del término de 10 días para contestar la demanda que señala el artículo 22 de la Ley 472 de 1998. Ello, en aras de que el juez natural resolviera, de acuerdo con sus facultades, si el conocimiento de la acción de grupo radicaba en los juzgados administrativos de Cartagena o en el Tribunal Administrativo de Bolívar. 16.

En esa medida, concluyó que el juez de tutela no podía desplazar la competencia del juez de lo contencioso administrativo para resolver los asuntos sometidos a su conocimiento. 17. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio impugnó la sentencia de primer grado. Adujo que, si bien existían diferentes mecanismos judiciales de defensa para controvertir decisiones judiciales, lo cierto era que, en el caso concreto, en contra del auto que avoca conocimiento, por competencia, de un proceso remitido por el superior jerárquico (Tribunal Administrativo de Bolívar), no resultaban idóneos y eficaces para pretender que el “juez de menor grado” se aparte de las órdenes proferidas por su superior funcional. 18.

Respecto de la posibilidad de presentar la excepción previa de falta de jurisdicción y competencia, manifestó que constituía un exceso ritual manifiesto, pues, sometía a la entidad accionante a usar mecanismos judiciales que carecían de idoneidad y eficacia.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.2. Conclusión. 2.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 19. En el presente caso, la Sala confirmará la sentencia de primer grado que declaró la improcedencia de la acción de tutela, por no superar el requisito de subsidiariedad. 20.

Para estudiar el aludido requisito, debe considerarse que la parte demandante pretendió que, por vía de tutela, se dejara sin efectos el Auto de 18 de marzo de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que declaró la falta de competencia para conocer de la acción de grupo, en la cual el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio es el demandado, y ordenó remitirla a los juzgados administrativos de Cartagena (reparto) para su conocimiento, así como su posterior admisión por parte del Juzgado 2 Administrativo de Cartagena.

En concordancia con lo anterior, resulta preciso recordar que el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, que desarrolló el artículo 86 Constitucional, señaló que la tutela resulta improcedente cuando existan otros recursos o medios de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 22.

La Corte Constitucional7 ha sostenido que es un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos, pues de no ser así, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales. 23. Sobre la procedencia de la acción de tutela en contra de autos interlocutorios8, es menester indicar que esta es de carácter restrictivo, en la medida en que, 1) no se trata de decisiones definitivas; 2) la persona tiene a su disposición distintos recursos jurídicos para controvertir el auto, en el marco del proceso judicial en el cual fue emitido y, 3) tiene la posibilidad de recurrir la decisión final9. 24.

Este criterio restrictivo encuentra justificación en que, la acción de tutela no debe ser utilizada para “controvertir una decisión adversa a los intereses del accionante”, en el marco de un proceso judicial de naturaleza ordinaria en el cual “no se ha proferido ningún fallo definitivo” y en el que, por tanto, la parte interesada tiene a su disposición “otros mecanismos de defensa judicial”10. 25.

A su vez, se ha concluido que la acción de tutela no procede en contra de autos interlocutorios cuando el accionante “1) no ha hecho uso de todos los mecanismos ordinarios de defensa a su alcance (…) y 2) no demostró la existencia de un perjuicio irremediable”11 26. En ese orden de ideas, para la Sala, en el presente caso, no se configura el mencionado requisito (subsidiariedad) porque 1) existen unos recursos de defensa judicial que no fueron agotados por la parte actora y 2) no se demostró un perjuicio irremediable. 27. 1) Al igual que el juez de tutela de primera instancia, la Sala advierte que, si bien, la parte actora enjuició, expresamente, el Auto de 18 de marzo de 2024, lo cierto es que, como se vio en los antecedentes, también reprochó el hecho de que, en virtud de dicha providencia, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Bolívar declaró su falta de competencia y, en consecuencia, remitió la acción de grupo, el Juzgado 27 7 Sentencia C-590 de 2005. 8 Corte Constitucional Sentencia T-511 de 2020. 9 Corte Constitucional Sentencias SU-695 de 2015 y T-343 de 2012. 10 Ibidem. 11 Corte Constitucional Sentencia T-511 de 2020 Radicación: 11001-03-15-000-2024-06985-01 Demandante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirmar ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 8 Administrativo de Cartagena hubiera admitido dicha acción (Auto 6 de junio de 2024) y, así mismo, hubiera negado el recurso de reposición contra dicha decisión. 28.

En esa medida, la Sala también considera que, al interior de dicho proceso (Rad. 13001-33-33-002-2024-00156-00), la parte actora tuvo la posibilidad de proponer la excepción previa de falta de jurisdicción y competencia, prevista en el artículo 100 del CGP, dentro del término de contestación12. De manera que ese era el recurso judicial idóneo y eficaz para cuestionar la presunta falta de competencia, y no la presente acción constitucional. 29. 2) Aunado a lo anterior, la parte accionante no demostró, ni siquiera de manera precaria, que la decisión cuestionada le haya causado un perjuicio irremediable que torne procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio y, por ende, justifique la intervención del juez constitucional para la protección de sus derechos fundamentales, más aún cuando no se han adoptado decisiones definitivas dentro del proceso de acción de grupo. 30.

Se recuerda que la acción de tutela se torna improcedente para suplir mecanismos idóneos de defensa y/o para revivir términos, pues una interpretación contraria conllevaría a que ésta fuera empleada como un instrumento para desplazar e invadir las competencias ordinarias, lo que de suyo desnaturalizaría esta acción y desconocería su naturaleza subsidiaria. 2.2.

Conclusión 31. La Sala confirmará la decisión impugnada que declaró la improcedencia de la presente acción de tutela, por no cumplir con el requisito de subsidiariedad. 12 “ARTÍCULO 175 del CPACA. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. (…)

PARÁGRAFO 2. (…) Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso.” “ARTÍCULO 100 del CGP. EXCEPCIONES PREVIAS. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: 1.

Falta de jurisdicción o de competencia.” “ARTÍCULO 101 del CGP. OPORTUNIDAD Y TRÁMITE DE LAS EXCEPCIONES PREVIAS. Las excepciones previas se formularán en el término del traslado de la demanda en escrito separado que deberá expresar las razones y hechos en que se fundamentan. Al escrito deberán acompañarse todas las pruebas que se pretenda hacer valer y que se encuentren en poder del demandado.” Radicación: 11001-03-15-000-2024-06985-01 Demandante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirmar ______________________________________________________________________________________________________________ 8 de 8 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 20 de febrero de 2025, mediante la cual la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela presentada por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, por los motivos expuestos en esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier solicitud contra esta deberán dirigirla, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin13.

TERCERO: REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Aclaración de voto 13 secgeneral@consejodeestado.gov.co.