Radicado: 11001031500020240358900 Demandante: Gloria Elena Piedrahita Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., quince (15) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-03589-00 Demandante: GLORIA ELENA PIEDRAHITA CÁRDENAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Temas: Contra providencia judicial dictada en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Costas procesales. Falta de relevancia constitucional SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Gloria Elena Piedrahita Cárdenas contra el Tribunal Administrativo del Antioquia. I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 11 de julio de 20241, en ejercicio de la acción de tutela y a través de apoderada, la señora Gloria Elena Piedrahita Cárdenas pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y al principio de gratuidad. A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión de la sentencia del 3 de abril de 2024, dictada por la Sala Primera de oralidad del Tribunal Administrativo del Antioquia, que confirmó la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 05001-33-33-020- 2022-00227-00/01 e impuso condena en costas, también en segunda instancia. 2.
Pretensiones La parte actora formuló, textualmente, la siguiente pretensión: Solicito que se protejan los derechos al DEBIDO PROCESO, ACCEDO (sic) A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA, PRINCIPIO DE GRATUIDAD, y conforme a esto se REVOQUE DE MANERA PARCIAL la sentencia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA CUARTA (sic) MAGISTRADO PONENTE SUSANA NELLY ACOSTA PRADA radicado: 05001333302020220022701 el numeral segundo donde condena en costas en esta instancia. 3.
Hechos Del escrito de tutela, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: El 23 de julio de 2022, la actora presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Nación – Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG y el Distrito de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, para que le fuera reconocida y pagada la sanción moratoria por pago tardío de 1 Índice 1 Samai.
Radicado: 11001031500020240358900 Demandante: Gloria Elena Piedrahita Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 las cesantías y de los intereses a las cesantías prevista en el artículo 99 de la ley 50 de 1990 y el decreto 1176 de 1991. La demanda se adelantó con el radicado 05001-33-33-020-2022-00227-00 y correspondió al Juzgado 20 Administrativo del Circuito de Medellín, que, por sentencia del 19 de diciembre de 2023, denegó las pretensiones de la demanda e impuso condena en costas.
Inconforme, la demandante apeló porque, a su juicio, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han aplicado el artículo 99 de la ley 50 para el reconocimiento de la sanción moratoria a docentes; que el régimen especial docente contenido en el artículo 15 de la ley 91 de 1989 no es más favorable que el régimen general en relación con la liquidación de los intereses a las cesantías; que el régimen especial de los docentes no implica que las entidades nominadoras se sustraigan de la obligación de consignar a tiempo las cesantías y que el hecho que los docentes sean empleados públicos no justifica que sus prestaciones sociales sean canceladas de forma extemporánea.
El Tribunal Administrativo del Antioquia, Sala Primera de Decisión, por sentencia del 3 de abril de 20242, Confirmó la providencia de primera de instancia. Además, condenó en costas en segunda instancia a la parte demandante con fundamento en el artículo 188 del CPACA y al numeral 1° del artículo 365 del CGP. 4. Fundamentos de la acción De manera preliminar, la demandante expuso las razones por las que la acción de tutela cumple los requisitos generales de procedibilidad contra providencia judicial.
En cuanto al fondo del asunto, señaló que la sentencia cuestionada vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia con gratuidad e incurrió en los siguientes defectos: Desconocimiento del precedente porque con la condena en costas el Tribunal Administrativo de Antioquia pasó por alto que en sentencia de unificación SUJ-032-CE- S2-2023 del 11 de octubre de 2023 (dictada cuando estaba en curso la segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho) no fueron fijadas reglas en torno a la imposición de condena en costas.
Que, además, desconoce dos sentencias de la Sección Cuarta del Consejo de Estado3 y una de la Sección Primera4 de la misma Corporación en las cuales tampoco se impuso condena en costas. Defecto sustantivo pues, a su juicio, la autoridad judicial demandada omitió realizar una valoración de la conducta procesal asumida por las partes según lo señalado en el artículo 79 del CGP y tampoco verificó si en el expediente se encontraba acreditada la causación de gastos.
Que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, modificado por la Ley 2080 de 2021, no impone el deber de condenar en costas, sino de pronunciarse al respecto y señala que para disponer sobre condena en costas la demanda debió presentarse con manifiesta carencia de fundamento legal. Insistió en que no se encontraba probada la causación de gastos judiciales porque se trataba de un asunto de pleno derecho. 2 Notificada el 10 de abril de 2024, con radicado 05001-33-33-020-2022-00227-01. 3 Sentencia 2017-01196 del 9 de febrero de 2023, Exp. 05001-23-33-000-2017-01196-01, CP.
Wilson Ramos Girón. Sentencia 21873 del 5 de abril de 2018, Exp. 76001-23-33-000-2012-00430-01, CP. Jorge Octavio Ramírez. 4 Sentencia del 16 de abril de 2015, Exp. 25000-23-24-000-2012-00446-01, CP. Guillermo Vargas Ayala. Radicado: 11001031500020240358900 Demandante: Gloria Elena Piedrahita Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 5.
Trámite procesal Por auto del 12 de julio de 2024, el Despacho sustanciador admitió la demanda y, entre otras cosas, ordenó notificar, en calidad de demandados a los magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera y en calidad de terceros con intereses al ministro de Educación Nacional, al representante legal de la Fiduprevisora S.A. -vocera y administradora del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG-, al alcalde del Distrito de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y al juez 20 administrativo de Medellín. En cumplimiento de las anteriores órdenes, la Secretaría de esta Corporación practicó las notificaciones correspondientes por correos electrónicos enviados el 16 de julio de 20245. 6.
Intervenciones La coordinadora de tutelas de la dirección de gestión judicial de la Fiduprevisora S.A. quien actúa en calidad de vocera y administradora del patrimonio autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG, pidió que se desvinculara por falta de legitimación en la causa por pasiva. Subsidiariamente, solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela por no cumplir los requisitos de procedencia exigidos por la jurisprudencia. Afirmó que la sentencia cuestionada resolvió los asuntos que hicieron parte de la controversia y fue dictada conforme con la normativa aplicable, las pruebas practicadas y los argumentos de las partes; por lo que no se evidenciaba vulneración al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. El jefe de la oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación Nacional solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir el requisito de relevancia constitucional.
Indicó que este caso se presenta como debate procesal una controversia de naturaleza estrictamente económica y esa situación excede la competencia del juez de tutela. La apoderada del Distrito de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín solicitó que se declarara improcedente la solicitud de amparo por no cumplir el requisito de relevancia constitucional por tratarse de un asunto meramente legal y económico.
El Juzgado 20 Administrativo de Medellín y los magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia allegaron el expediente digital, pero nada dijeron sobre el fondo del asunto. II. CONSIDERACIONES 1. Cuestión previa. Falta de legitimación en la causa por pasiva De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede contra cualquier autoridad y, excepcionalmente, contra particulares (artículo 42 del Decreto 2591 de 1991).
La Corte Constitucional6 ha señalado que la legitimación en la causa por pasiva en sede de tutela se refiere a la aptitud legal que tiene la persona contra la que se dirige la acción de tutela, y quien está llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental, cuando ésta resulte demostrada. 5 Índice 8 de Samai. 6 Sentencia T- 1051 de 2006, MP.
Álvaro Tafur Galvis. Reiterada en la sentencia T-278 de 2018, MP. Gloria Stella Ortiz Delgado. Radicado: 11001031500020240358900 Demandante: Gloria Elena Piedrahita Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 En el presente asunto, la parte actora cuestiona la actuación desplegada por el Tribunal Administrativo de Antioquia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 05001-33-33-020-2022-00227/01, por el presunto desconocimiento del precedente en cuanto a la condena en costas en las dos instancias.
La Fiduprevisora S.A. como vocera y administradora del FOMAG solicitó que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva, por no ser el ente nominador de las prestaciones sociales del magisterio y por no tener facultad para expedir, modificar sentencias o actos judiciales. La Sala advierte que esta entidad fue vinculada al trámite de tutela como tercero con interés, mas no como demandada.
La vinculación no obedeció́ a que las pretensiones de tutela estén dirigidas contra esa entidad, sino porque funge como demandada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y, por lo tanto, podría resultar afectada con la sentencia que se dicte. Por lo tanto, la Sala denegará su desvinculación en la parte resolutiva de esta providencia. 2.
Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela presentada por Gloria Elena Piedrahita Cárdenas, para dejar sin efecto la sentencia del 3 de abril de 2024, dictada por el Tribunal Administrativo del Antioquia, que confirmó la sentencia de primera instancia e impuso al demandante condena en costas, además, en segunda instancia. La Sala anticipa que declarará improcedente la solicitud de amparo.
La acción de tutela no cumple el requisito general de relevancia constitucional, pues la discusión sobre la condena en costas es de carácter eminentemente legal y económico. Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la relevancia constitucional y, finalmente, (iii) analizará el caso concreto. 3.
De la acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por un lado, los requisitos generales7 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos8 o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 4.
La relevancia constitucional A partir de la sentencia del 11 de febrero de 2021, dictada en el proceso 11001-03-15- 000-2020-05131-009, la Sección Cuarta del Consejo de Estado fijó cinco criterios para determinar si un asunto tiene relevancia constitucional. En concreto, esos criterios son (i) que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, (ii) que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, (iii) que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las 7 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 8 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. 9 MP.
Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicado: 11001031500020240358900 Demandante: Gloria Elena Piedrahita Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 razones de la decisión objeto de tutela, (iv) que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario y (v) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
El primer criterio (vulneración o amenaza real de derechos fundamentales) está previsto para que la acción de tutela no se utilice para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. 5. Análisis del caso concreto La señora Gloria Elena Piedrahita Cárdenas cuestiona la condena en costas que le fue impuesta en la sentencia del 3 de abril de 2024, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad.
Bajo los cargos de defecto sustantivo y desconocimiento del precedente, adujo que la autoridad judicial demandada no advirtió que era improcedente la condena en costas, toda vez que no se trató de una conducta abusiva de los instrumentos judiciales o del desgaste procesal innecesario. Que, no se encuentran probados gastos judiciales a cargo de la entidad demandada por ser un asunto de puro derecho, además, acudió de buena fe y sin temeridad a la justicia. Como se ve, la discusión propuesta por la parte actora está relacionada con la forma cómo deben interpretarse los artículos 79 y 365 del CGP y el inciso 2º del artículo 188 del CPACA, que regulan las costas procesales.
Esa discusión, sin embargo, no gira en torno a un asunto constitucional o a la defensa de un derecho fundamental, sino a la correcta interpretación de una norma legal, asunto que recae sobre la determinación de aspectos meramente legales y procesales, que, en últimas, terminan siendo una discusión de carácter económico con connotaciones particulares, en la medida en que busca la eliminación del monto de la condena impuesta en su contra10.
Sobre este punto, la Corte Constitucional11 ha señalado que «las discusiones de orden legales o aquellas relativas exclusivamente a un derecho económico deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, toda vez que “le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse en materias de carácter netamente legal o reglamentario que han de ser definidos por las jurisdicciones correspondientes”»12.
Incluso, ha manifestado que un asunto carece de relevancia constitucional13 cuando: «(i) la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como, por ejemplo, la correcta interpretación o aplicación de una norma procesal, salvo que de ésta se desprendan claramente violaciones de derechos fundamentales; o (ii) sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, “que no representen un interés general”».
Si bien la actora alega que la autoridad judicial demandada desconoció que en la sentencia de unificación SUJ-032-CE-S2-2023 del 11 de octubre de 2023, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado y dos sentencias de la Sección Cuarta del Consejo de Estado14 y una de la Sección Primera15 de la misma Corporación, en la que, dice, no se advierte la imposición de condena en costas, lo cierto es que las providencias dictadas 10 En el mismo sentido, la Sección dictó sentencias del 29 de junio de 2023 (expediente 11001-03-15-000-2023-02577-00) y del 5 de octubre de 2023 (expediente 11001-03-15-000-2023-04673-00). 11 Al respecto, ver entre otras, las sentencias SU-573 de 2019 y SU-128 de 2021. 12 Sentencia T-136 de 2015, reiterado en sentencias SU-573 de 2019 y SU-128 de 2021. 13 Sentencia T-610 de 2015, reiterado en sentencias SU-573 de 2019 y SU-128 de 2021. 14 Sentencia 2017-01196 del 9 de febrero de 2023, Exp. 05001-23-33-000-2017-01196-01, CP.
Wilson Ramos Girón. Sentencia 21873 del 5 de abril de 2018, Exp. 76001-23-33-000-2012-00430-01, CP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 15 Sentencia del 16 de abril de 2015, Exp. Radicado 25000-23-24-000-2012-00446-01, CP. Guillermo Vargas Ayala. Radicado: 11001031500020240358900 Demandante: Gloria Elena Piedrahita Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 por las secciones Primera y Cuarta de la Corporación no son aplicables al caso concreto porque estudiaron una situación fáctica diferente a la del accionante.
En cuanto a la sentencia de unificación del Consejo de Estado, Sección Segunda16, sobre la aplicación de la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990 a los docentes oficiales afiliados al FOMAG, la Sala encuentra que, en lo que interesa, esa providencia señaló que «No se impondrá condena en costas. Lo anterior, en línea con el criterio acogido por esta Sección17 en anteriores oportunidades, en las cuales consideró que, en los casos resueltos a través de una sentencia de unificación, en aplicación de las reglas allí definidas no hay lugar a ello, al amparo de los principios de buena fe y confianza legítima».
Es decir, no impuso condena en costas por tratarse de una sentencia de unificación y, por eso mismo, no puede entenderse que hubiera fijado una regla unificadora sobre el tema que resulte aplicable al caso objeto de estudio. Por las razones expuestas, la Sala declarará improcedente la acción de tutela. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
FALLA 1. Denegar la solicitud de desvinculación de la Fiduprevisora S.A. como vocera y administradora del FOMAG, por las razones expuestas en esta providencia. 2. Declarar improcedente la acción de tutela presentada por Gloria Elena Piedrahita Cárdenas, por las razones expuestas en la presente providencia. 3. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 4.
Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado 5. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Salvamento de voto (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN 16 SUJ-032-CE-S2-2023 del 11de octubre de 2023, Radicado No. 66001-33-33-001-2022-00016-01, Radicado interno 5746-2022.
Demandante: Julián David Quintero Agudelo 17 Entre otras, se pueden consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 3 de junio de 2021, Exp. 66001- 33-33-000-2015-00309-01(0632-2018), SUJ-024-CE-S2-202; sentencia del 9 de septiembre de 2021, Exp. 05001-23- 33-000-2013-01143-01 (1317-2016), SUJ-025- CE-S2-2021; y sentencia del 28 de julio de 2022, Exp. 25000-23-42-000- 2013-02380-01 (2656-2014), SUJ-028-CE-S2-2022.