Radicado: 25000-23-37-000-2018-00420-01 (26382) Demandante: Departamento de Boyacá – Fondo Pensional Territorial de Boyacá. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D. C., primero (01) de junio dos mil veintitrés (2023) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 25000-23-37-000-2018-00420-01 (26382) Demandante DEPARTAMENTO DE BOYACÁ – FONDO PENSIONAL TERRITORIAL DE BOYACÁ Demandado ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES COLPENSIONES Temas Cobro coactivo.
Excepción de falta de título ejecutivo. Bono pensional tipo B. Documentos que conforman el título ejecutivo. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante COLPENSIONES) contra la sentencia del 15 de julio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que decidió: «PRIMERO. DECLÁRASE probada la excepción de falta de título ejecutivo, y por tanto DECLARASE la nulidad de los artículos tercero, cuarto, quinto y sexto de la Resolución No. 000.871 del 21 de marzo de 2017, por medio de la cual se resolvieron las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago No. 010015 del 22 de abril de 2016; y del artículo segundo de la Resolución No. 003.953 del 9 de agosto de 2017, que dispuso, entre otras, confirmar el anterior acto al desatar el recurso de reposición interpuesto, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, DECLÁRASE terminado el proceso de cobro coactivo y el levantamiento de las medidas cautelares que se hubieren decretado.
TERCERO. No se condena en costas a la parte vencida, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. (…)»1.
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA COLPENSIONES profirió el Mandamiento de Pago Nro. 010015 del 22 de abril de 2016, mediante el cual inició el procedimiento de cobro coactivo en contra del Departamento de Boyacá para obtener el pago de $368.179.000 por concepto de bonos pensionales tipo B2 con relación a: i) Clara Inés Socha Sánchez ($156.317.000); ii) Blanca Teresa Cifuentes Jaime ($131.046.000); y iii) Ruth Marina Acuña Bernal ($80.816.000).
La entidad territorial propuso las excepciones de pago efectivo y de falta de título ejecutivo en contra del anterior acto administrativo. COLPENSIONES expidió la 1 SAMAI del Tribunal. Índice 30. Página 22. 2 Este tipo de bonos son expedidos a servidores públicos que se trasladaron al ISS en vigencia del Sistema General de Pensiones.
Cfr. Decreto 1748 de 1995. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00420-01 (26382) Demandante: Departamento de Boyacá – Fondo Pensional Territorial de Boyacá. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Resolución Nro. 000871 del 21 de marzo de 2017 que, en el artículo segundo, declaró probada la excepción de pago frente a las obligaciones relacionadas con los pensionados Clara Inés Socha Sánchez y Blanca Teresa Cifuentes Jaime y, en el artículo tercero, declaró no probadas las excepciones propuestas con relación a Ruth Marina Acuña Bernal.
En consecuencia, en el artículo cuarto ordenó seguir adelante con la ejecución y en el artículo quinto decretó la práctica de medidas cautelares. El Departamento de Boyacá presentó recurso de reposición contra la anterior decisión el 2 de junio de 2017. La entidad acreedora profirió la Resolución Nro. 002186 del 13 de junio de 2017, mediante la cual practicó la liquidación del crédito y costas dentro del procedimiento de cobro coactivo.
Posteriormente, COLPENSIONES expidió la Resolución Nro. 003953 del 9 de agosto de 2017. En este acto, advirtió que incurrió en una irregularidad en el procedimiento al proferir el acto de liquidación del crédito sin resolver el recurso de reposición contra el acto que negó parcialmente las excepciones. Por lo tanto, en el artículo primero dejó sin efectos la Resolución Nro. 002186 y, luego de estudiar los argumentos del recurso de reposición, en el artículo segundo confirmó la Resolución Nro. 000871.
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN JUDICIAL En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), el Departamento de Boyacá presentó la demanda de la referencia y, según consta en el escrito de subsanación, formuló las siguientes pretensiones: «PRIMERO. Se declare la NULIDAD parcial, es decir de los artículos tercero, cuarto, quinto y sexto de la Resolución No. 000871 del 21 de Marzo del 2017 “Por la cual se resuelven excepciones y se ordena seguir adelante con la ejecución”, expedida por la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, dentro del proceso de cobro coactivo No. GCB- 2016-000583.
SEGUNDO: Se declare la NULIDAD parcial, es decir el artículo segundo de la Resolución No. 003953 del 09 de agosto de 2017 “Por la cual se deja sin efecto la resolución No. 002186 de 2017 que practicó la liquidación del crédito y costas y resuelve recurso de reposición”, expedida por la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, dentro del proceso de cobro coactivo No. GCB-2016-000583.
TERCERO: Consecuencia de lo anterior y en aras del RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se sirva ordenar a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES, declarar PROBADAS las excepciones de PAGO TOTAL DE LA OBLIGACIÓN, FALTA DE TÍTULO EJECUTIVO, FALTA DE EJECUTORIA DEL TÍTULO EJECUTIVO, COBRO DE LO NO DEBIDO, TEMERIDAD Y MALA FE Y EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD, interpuestas en contra del mandamiento de pago, dentro del proceso de cobro coactivo No. GCB-2016-000583.
CUARTO: Consecuencia de lo anterior y en aras del RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se sirva ordenar a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES, declarar NO SEGUIR ADELANTE CON LA EJECUCIÓN ordenada dentro del proceso de cobro coactivo N° 2016-000842.
QUINTO: Consecuencia de lo anterior y en aras del RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se sirva ordenar a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES, declarar la TERMINACIÓN y ARCHIVO del proceso de cobro coactivo N° 2016-000842. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00420-01 (26382) Demandante: Departamento de Boyacá – Fondo Pensional Territorial de Boyacá. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 SEXTO: Condenar a la demandada al pago de las costas procesales conforme lo señala el artículo 188 del CPACA»3.
Para estos efectos, invocó como normas violadas los artículos 24 y 100 de la Ley 100 de 1993, el artículo 834 del Estatuto Tributario, el artículo 18 del Decreto 4105 de 2004, el artículo 51 de la Ley 863 de 2003, el Instructivo Nro. 10 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el artículo 27 del Decreto 1513 de 1998, el artículo 17 de la Ley 549 de 1999 y el artículo 52 del Decreto 1748 de 1995.
La demandante propuso ocho cargos de nulidad que, por estar íntimamente relacionados, se resumen de forma conjunta, así: Afirmó que, según los actos acusados, COLPENSIONES liquidó los bonos pensionales de acuerdo con los tiempos de servicios confirmados por las entidades correspondientes, con base en lo cual determinó de forma clara y expresa los valores pendientes de pago en las cuentas de cobro que fueron presentadas a la entidad territorial, junto con otros documentos que conforman un título ejecutivo complejo.
Sin embargo, para la demandante, lo anterior desconoce que la administradora de pensiones no tiene competencia para emitir ni para liquidar los bonos pensionales, pues su función únicamente consiste en confirmar la historia laboral del pensionado y enviarla al emisor del bono para que realice la respectiva liquidación, según lo prevén los incisos 3 a 5 del artículo 52 del Decreto 1748 de 1995.
Indicó que esta conclusión está respaldada en la jurisprudencia del Consejo de Estado4 y de la Corte Constitucional5, donde se afirmó que la administradora del fondo de pensiones debe presentar una solicitud a la entidad emisora del bono pensional para que lo expida y que, para estos efectos, se realiza una liquidación provisional mediante un acto de trámite, que no constituye una situación jurídica concreta, la cual puede ser objetada o confirmada por COLPENSIONES y, solo después de la confirmación, se expedirá el bono pensional tipo B definitivo.
De otro lado, expuso que la entidad demandada aseguró que agotó la etapa de cobro persuasivo de la obligación porque envió la liquidación de los bonos pensionales y las cuentas de cobro al Departamento de Boyacá, lo cual considera que no es cierto. Insistió en que COLPENSIONES no tiene competencia para liquidar los bonos pensionales, pues el artículo 24 de la Ley 100 de 1993 únicamente la autoriza para expedir la liquidación que determine el valor de la deuda, la cual presta mérito ejecutivo, y no las cuentas de cobro que fueron invocadas por la demandada en el mandamiento de pago.
Aseguró que el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 establece que las administradoras del Sistema de la Protección Social adelantarán los procedimientos de cobro aplicando los estándares fijados por la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP). En concordancia, el artículo 50 de la Ley 1739 de 2014 prevé que la UGPP deberá adelantar un procedimiento para proferir la liquidación oficial de la 3 SAMAI.
Índice 2. PDF 23. Páginas 1 a 2. 4 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 73001-23-31-000- 2009-00519-01. 5 Al respecto invocó las siguientes providencias: i) Sentencia T-445A de 2015 y ii) Sentencia T-1044 de2001. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00420-01 (26382) Demandante: Departamento de Boyacá – Fondo Pensional Territorial de Boyacá. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 contribución parafiscal o la resolución sanción, en el cual es necesario expedir un acto previo que se denomina requerimiento para declarar o corregir el pliego de cargos.
Sin embargo, en este caso, COLPENSIONES incumplió su obligación porque no adelantó el trámite procedente para determinar la obligación objeto del cobro, tal como lo prevé el Manual de Cobro Administrativo de dicha entidad. Señaló que la entidad demandada afirmó que el cobro coactivo se sustenta en un título ejecutivo complejo conformado por las resoluciones de reconocimiento pensional, las cuentas de cobro y las guías de correo.
Sin embargo, para la demandante, los documentos invocados por COLPENSIONES no constituyen un verdadero título ejecutivo porque la resolución de reconocimiento pensional no contiene una obligación expresa, clara y exigible; COLPENSIONES no es competente para emitir el bono pensional, sino que debió expedir la liquidación certificada de la deuda; y las cuentas de cobro son actos de trámite que no determinan de forma clara los factores de determinación de la obligación, no admiten recursos en su contra y no permiten acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
El Departamento de Boyacá sostuvo que, según COLPENSIONES, en este caso existe un título ejecutivo que cumple los requisitos del artículo 488 del Código de Procedimiento Civil. Empero, a su juicio, los documentos invocados como título ejecutivo no son documentos auténticos emitidos por el deudor, no son providencias judiciales y no son actos administrativos en firme.
Con base en esto, solicitó que se declare probada la excepción de falta de título ejecutivo con relación a la obligación del bono pensional correspondiente a la pensionada Ruth Marina Acuña Bernal. Manifestó que la excepción propuesta fue declarada no probada, porque COLPENSIONES afirma que existe un título ejecutivo complejo conformado por las resoluciones de reconocimiento pensional, las cuentas de cobro y las guías de correo.
Pero la entidad no indicó las normas que le permiten determinar la obligación a través de dichos documentos y no de una liquidación certificada de la deuda, por lo que viola el derecho al debido proceso de la entidad territorial. Sostuvo que, contrario a lo dicho por la demandada, el Departamento de Boyacá remitió la resolución de reconocimiento del bono pensional contenida en la Resolución Nro. 0103 del 29 de abril de 2016 y la autorización para el pago con recursos del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (en adelante FONPET) Adujo que COLPENSIONES, en los actos acusados, le recomendó a la entidad territorial ponerse de acuerdo con el Distrito de Bogotá para que, este último, reconozca y pague el bono pensional relacionado con Ruth Marina Acuña Bernal.
No obstante, esta afirmación desconoce que la responsabilidad de cada cuota parte pensional es individual, no solidaria, según lo previsto en el artículo 17 de la Ley 549 de 1999 y el artículo 27 del Decreto 1513 de 1998. Además, también desconoce que el Distrito de Bogotá goza de autonomía administrativa, fiscal y presupuestal. Concluyó que COLPENSIONES no tiene fundamentos para continuar con el procedimiento de cobro coactivo porque el Departamento de Boyacá emitió la resolución de reconocimiento del bono pensional y la autorización para el pago con recursos del FONPET, por lo que la entidad demandada debió adelantar el procedimiento previsto el artículo 51 de la Ley 863 de 2003, el artículo 18 del Decreto 4105 de 2004 y el Instructivo Nro. 10 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para obtener el desembolso de los recursos.
Radicado: 25000-23-37-000-2018-00420-01 (26382) Demandante: Departamento de Boyacá – Fondo Pensional Territorial de Boyacá. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Oposición a la demanda COLPENSIONES controvirtió las pretensiones de la demanda con los siguientes argumentos: Aseguró que esa entidad liquida los bonos pensionales mediante el sistema liquidador de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que es el único válido para este propósito, por lo que no es cierto que haya actuado con extralimitación de sus funciones o abuso de poder.
Manifestó que las liquidaciones realizadas en el sistema referido son enviados diariamente a COLPENSIONES, por lo que el valor de la cuenta de cobro elaborada es el resultado de capitalizar el bono pensional desde la fecha de corte hasta la fecha de la resolución de pensión, de tal forma que el monto de la obligación se actualiza según lo ordena el artículo 6 del Decreto 4937 de 2009.
Expuso que el título ejecutivo que sustenta el cobro coactivo es de los denominados complejos, pues se conforma por la resolución de reconocimiento pensional, la cuenta de cobro y la guía de correo mediante la cual se notifica a la entidad deudora. Indicó que dichos documentos fueron plenamente identificados en el mandamiento de pago, por lo que se cumplen con los requisitos legales para adelantar el cobro de la obligación que es expresa, clara y exigible, acorde con lo expuesto en el artículo 422 del Código General del Proceso.
Puso de presente que el Manual de Cobro Coactivo de la entidad, en la versión original de la Resolución Nro. 504 de 2013, establecía que, antes de adelantar el cobro coactivo, era necesario realizar un procedimiento previo que finalizaba con la liquidación certificada de la deuda. Empero, esta norma fue modificada por la Resolución Nro. 163 de 2015, que en los puntos 3.1.2.1. a 3.1.2.4. prevé que las cuentas de cobro tienen la naturaleza jurídica de la certificación de tiempos y salarios de los afiliados relacionados en la Resolución Nro. 010015 de 2016, que contiene el mandamiento de pago, y en la Resolución Nro. 000871, que negó las excepciones.
Adujo que, con relación al supuesto pago de la obligación, debe tenerse en cuenta que el artículo 6 del Decreto 4937 de 2009 establece que, si la entidad deudora no emite y paga el bono pensional dentro de los 30 días siguientes a la entrega de la cuenta de cobro, éste se actualiza y capitaliza desde la fecha de corte hasta la fecha de pago efectivo.
Por este motivo, insistió en que el monto de la obligación objeto del cobro no es otro que el determinado por el sistema liquidador de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cual no ha sido efectivamente pagado con el desembolso de recursos, cuyo impago le causa un detrimento económico a COLPENSIONES que lo obliga a recaudar el aporte por vía coactiva.
Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, accedió a las pretensiones de la demanda con base en las siguientes consideraciones: Afirmó que, en el mandamiento de pago y en la resolución que declaró no probadas las excepciones, COLPENSIONES aseguró que adelantó el trámite de cobro Radicado: 25000-23-37-000-2018-00420-01 (26382) Demandante: Departamento de Boyacá – Fondo Pensional Territorial de Boyacá. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 persuasivo de la obligación enviando al Departamento de Boyacá la Cuenta de Cobro Nro. 000233 de febrero de 2016 y la resolución de reconocimiento del derecho pensional.
Además, expuso que lo anterior fue reconocido por la entidad territorial en la parte considerativa de la Resolución Nro. 0103 del 29 de abril de 2016, mediante la cual emitió el bono pensional tipo B y ordenó el pago con cargo a recursos del FONPET. Por lo tanto, concluyó que no le asiste la razón a la demandante cuando afirma que no se agotó esta etapa del procedimiento.
Resaltó que, en todo caso, de haberse omitido la etapa de cobro persuasivo, esto no vulnera los derechos de la deudora porque no es una fase previa y obligatoria al cobro coactivo. De otro lado, puso de presente que el artículo 112 de la Ley 6 de 1992, el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 y la Ley 100 de 1993 establecen facultades de cobro coactivo para las entidades administradoras de pensiones.
Así mismo, manifestó que el bono pensional es un documento de contenido crediticio que representa en dinero el tiempo de afiliación o de servicio de una persona, por lo que el artículo 115 de la Ley 100 de 1993 establece que constituyen aportes destinados a contribuir la conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al Sistema General de Pensiones.
Adujo que, para este caso, el bono pensional tipo B se expide en favor de las personas que prestaron sus servicios al Estado que se trasladaron al régimen de prima media con prestación definida después de la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones. De acuerdo con lo anterior, señaló que el artículo 24 de la Ley 100 de 1993 establece que la liquidación mediante la cual la administradora determina el valor adeudado presta mérito ejecutivo.
En concordancia, el Consejo de Estado consideró que la liquidación certificada de la deuda constituye un acto administrativo que da fin a una actuación y, por lo tanto, debe ser notificada al interesado, aun cuando no proceda recurso alguno en su contra, pues solo de esta forma adquiere firmeza y el mérito ejecutivo previsto en la ley6.
Con base en lo expuesto, el Tribunal concluyó que el título ejecutivo para adelantar el cobro coactivo del bono pensional tipo B debe ser la liquidación certificada de la deuda. Además, destacó que este documento no puede ser reemplazado por la cuenta de cobro, pues este es un documento proferido en la etapa de cobro persuasivo, tal como lo reconoció expresamente COLPENSIONES.
Destacó que, según la demandada, el título ejecutivo en este caso está conformado por la resolución que reconoció el derecho pensional, la cuenta de cobro y la guía de correo mediante la cual se notificó. Empero, comoquiera que no invocó como título la liquidación certificada de la deuda, está probada la excepción de falta de título ejecutivo.
Finalmente, no impuso condena en costas porque no fue probada su causación, tal como lo ordena el artículo 365 del Código General del Proceso. 6 Al respecto citó: i) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 25000-23-27-000-2002-00422-01 (16257). Sentencia del 26 de marzo de 2009. CP: Ligia López Díaz; ii) Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 68001-23-31-000- 2006-02654-01 (22076). Sentencia del 19 de marzo de 2019. CP: Stella Jeannette Carvajal Basto; y iii) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 25000-23-27-000- 2011-00340-01 (20825). Sentencia del 26 de septiembre e 2016.
CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00420-01 (26382) Demandante: Departamento de Boyacá – Fondo Pensional Territorial de Boyacá. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Recurso de apelación COLPENSIONES presentó recurso de apelación con base en los siguientes argumentos: Reiteró que liquidó los bonos pensionales con fundamento en el sistema liquidador de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por lo que no actuó de forma arbitraria o con extralimitación de sus funciones.
Explicó que si el deudor no paga el bono pensional en el plazo de 30 días debe actualizarse su valor, según lo dispone el artículo 6 del Decreto 4937 de 2009. Sostuvo que el título ejecutivo que sustentó el cobro coactivo es complejo, pues está conformado por la resolución de reconocimiento pensional, la cuenta de cobro y la guía de correo mediante la cual fue notificada la entidad territorial deudora.
Además, destacó que dichos documentos fueron plenamente identificados en el mandamiento de pago y contienen una obligación expresa, clara y exigible, como lo ordena el artículo 422 del Código General del Proceso. Aseguró que el Manual de Cobro Coactivo, en la redacción original de la Resolución Nro. 504 de 2013, preveía que la liquidación certificada de la deuda debía ser expedida de forma previa al inicio del cobro coactivo.
Sin embargo, esto no es así a partir de la reforma de la Resolución Nro. 163 de 2015. Señaló que, en este caso, el cobro coactivo se sustentó en la certificación de tiempos laborales y salariales, por lo que se dio cumplimiento al Manual de Cobro Coactivo, tal como se expuso en el mandamiento de pago y la resolución que negó las excepciones.
Indicó que, según la demandante, se realizó el pago de la obligación, pero esto no es cierto porque no se ha materializado el desembolso efectivo del dinero correspondiente a la obligación. En este punto, reiteró que la entidad deudora tiene la obligación de emitir y pagar el bono dentro de los 30 días siguientes a la entrega de la cuenta de cobro, pues de lo contrario procede la actualización, conforme con la determinación realizada mediante el sistema liquidador de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Además, insistió en que el impago de la obligación le causa un perjuicio económico que lo obligó a tramitar el cobro coactivo. Oposición a la apelación. El Departamento de Boyacá guardó silencio. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de los artículos tercero, cuarto, quinto y sexto de la Resolución Nro. 000871 de 2017 y del artículo segundo de la Resolución Nro. 003953 del mismo año, actos expedidos por COLPENSIONES, en los que declaró no probadas las excepciones formuladas por el Departamento de Radicado: 25000-23-37-000-2018-00420-01 (26382) Demandante: Departamento de Boyacá – Fondo Pensional Territorial de Boyacá. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Boyacá contra el Mandamiento de Pago Nro. 010015 de 2016 con relación a la obligación relacionada con la pensionada Ruth Marina Acuña Bernal.
De antemano se precisa que, en el recurso, COLPENSIONES afirmó que no está demostrado el pago efectivo de la obligación por parte de la entidad territorial. Al respecto, se observa que este cargo no tiene relación alguna con la excepción de falta de título ejecutivo, que fue declarada probada por la sentencia de primera instancia, de tal modo que este argumento no constituye un verdadero motivo de inconformidad frente a la providencia objeto de impugnación, por lo que no será objeto de análisis.
De otro lado, según la apelante, conforme con el artículo 422 del Código General del Proceso y el Manual de Cobro Coactivo de COLPENSIONES contenido en la Resolución Nro. 504 de 2013, modificado por la Resolución Nro. 163 de 2015, el título ejecutivo complejo para adelantar el cobro coactivo está conformado por la resolución de reconocimiento del derecho pensional, la cuenta de cobro y la guía de notificación al Departamento de Boyacá, así como la certificación de tiempos laborales y salario.
Para decidir este recurso, se pone de presente que la Sala decidió un caso idéntico al de la referencia en sentencia del 18 de mayo de 20237, por lo que será reiterada la postura asumida en esa ocasión. En dicha providencia se expuso que el artículo 121 de la Ley 100 de 1993 establece que los bonos pensionales son títulos de deuda pública nacional que, en virtud del artículo 115 ibidem constituyen aportes destinados a la conformación del capital para la financiación de las pensiones de los afiliados al Sistema General de Pensiones.
Sostuvo que, luego de que COLPENSIONES estudia la solicitud de reconocimiento de pensión de un empleado público y determina que esta será financiada mediante bonos tipo B solicitará al respectivo emisor del bono, que será la última entidad pagadora de pensiones a la cual haya pertenecido el afiliado, o por la Nación o entidad territorial (como lo indica el artículo 4 del Decreto 1314 de 1994), el respectivo título sin importar el tiempo de vinculación. Asimismo, de conformidad con el artículo 1º del Decreto 1748 de 1995, adicionado por el artículo 1 del Decreto 1513 de 1998, el bono se emite en el momento en que queda en firme el acto administrativo que reconoce el derecho al bono pensional.
La providencia reiterada sostuvo que, una vez COLPENSIONES reconoce la prestación, «dicho acto hace parte del título que permite el recobro del bono, a la entidad emisora, porque a partir de allí se reconoce el bono pensional». A continuación, manifestó que, para obtener el pago mediante el cobro coactivo de los bonos pensionales que financian pensiones, el artículo 3.1.2.4. de la Resolución Nro. 163 de 2015, que modifica el Manual de Cobro Coactivo de la entidad demandada, establece que, aunque prestan merito ejecutivo los documentos previstos en el artículo 99 del CPCA, en esta materia el titulo puede ser simple o complejo este último cuando varios documentos constituyan una unidad jurídica, por lo tanto para conformar el título ejecutivo de las contribuciones pensionales COLPENSIONES «deberá contar con los actos administrativos que reconocen la prestación 7 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 25000-23-37-000- 2019-00171-01 (26179). Sentencia del 18 de mayo de 2023. CP: Wilson Ramos Girón. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00420-01 (26382) Demandante: Departamento de Boyacá – Fondo Pensional Territorial de Boyacá. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 económica, esto es, la certificación de tiempos laborales y salariales que soportan el reconocimiento de la prestación económica, y la cuenta de cobro que especifique la identificación del deudor, el tipo de financiación y el valor adeudado».
Y destacó que «Este dispositivo se refiere al título ejecutivo de todas las contribuciones pensionales, incluidos los bonos pensionales, de tal forma que su regulación debe ser atendida por la acreedora que mediante la prerrogativa del procedimiento del cobro coactivo pretende la extinción de la deuda a su favor». Y es que, en efecto, el artículo 3.1.2.4. de la Resolución Nro. 163 de 2015 establece lo siguiente: «3.1.2.4.
CONTENIDO DEL TÍTULO EJECUTIVO: CONTRIBUCIONES PENSIONALES. • Acto(s) administrativo(s) por medio del(os) cual(es) se reconoce la prestación económica. • Certificación de tiempos laborales y Salariales, que soportan el reconocimiento de la prestación económica y el cobro de la contribución pensional. • Cuenta de Cobro que especifique, Nombre del deudor e identificación, tipo de financiación y valor adeudado.
El detalle de la deuda podrá incluirse en el misma documento q en documento anexo». Así las cosas, de acuerdo con la norma transcrita y el precedente que aquí se reitera, el título ejecutivo complejo para exigir el cobro de las obligaciones adeudadas a Colpensiones debe estar conformado por i) el acto administrativo de reconocimiento del derecho pensional, ii) la certificación de los tiempos laborales y salariales, que soporta el reconocimiento de la prestación económica y el cobro de la contribución pensional (bono pensional tipo B), y iii) la cuenta de cobro que especifique la identificación del deudor, el tipo de financiación y el valor adeudado.
Hechas estas precisiones, se advierte que en el expediente está probado lo siguiente: • El ISS (hoy COLPENSIONES) profirió la Resolución Nro. 17216 del 14 de mayo de 2012, en la que concedió la pensión de jubilación en favor de Ruth Marina Acuña Bernal. En la parte considerativa explicó que dicha pensión sería financiada mediante el cobro de un bono pensional tipo B, el cual no había sido emitido para ese momento8.
Además, indicó que el Departamento de Boyacá participa en el pago de la mesada pensional porque la pensionada trabajó para dicha entidad entre el 16 de enero de 1968 y el 3 de febrero de 1973, para un total de 1.818 días9. • COLPENSIONES expidió la Cuenta de Cobro Nro. 00233 del 6 de febrero de 2016 dirigida al Departamento de Boyacá, en la que le informó que participa en el bono pensional tipo B relacionado con Ruth Marina Acuña Bernal, que se proyecta el valor de su participación en $80’816.00010. • La entidad acreedora expidió el Mandamiento de Pago Nro. 010015 del 22 de abril de 2016 en el que solicitó el pago de $80’816.000 en relación con la pensionada Ruth Marina Acuña Bernal.
Para estos efectos, indicó que la obligación está contenida en la Resolución de Reconocimiento Nro. 17216 del 8 SAMAI. Índice 32. PDF 74. Páginas 3 a 4. 9 Ibidem. Página 1. 10 Ibidem. PDF 77. Página 2. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00420-01 (26382) Demandante: Departamento de Boyacá – Fondo Pensional Territorial de Boyacá. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 14 de mayo de 2012 y la Cuenta de Cobro Nro. 00233 del 6 de febrero de 2016, documentos que obran en este expediente11. • El Departamento de Boyacá formuló las excepciones de falta de título ejecutivo y de pago contra el mandamiento de pago.
Como anexo a este documento, aportó copia de la Resolución Nro. 0103 del 29 de abril de 2016, en la que emitió el bono pensional tipo B con relación a la pensionada Ruth Marina Acuña Bernal y ordenó su pago con cargo a recursos del FONPET (Fondo de Pensiones de las Entidades Territoriales)12. • COLPENSIONES declaró no probadas las excepciones con relación a Ruth Marina Acuña Bernal mediante la Resolución Nro. 000871 del 21 de marzo de 2017.
Esta decisión fue confirmada por la Resolución Nro. 003953 del 9 de agosto del mismo año13. Según lo expuesto, aunque en el expediente consta el acto de reconocimiento pensional y la cuenta de cobro, considera la Sala que no está debidamente conformado el título ejecutivo complejo invocado por COLPENSIONES en el mandamiento de pago y en la oposición a la demanda, pues no obra la certificación de los tiempos laborales y salariales de Ruth Marina Acuña Bernal.
Se destaca que, aunque la Resolución Nro. 17216 de 2012 señala que la pensionada aportó la certificación para obtener el reconocimiento de su derecho, no identifica en debida forma el documento y, en todo caso, para efectos de adelantar el cobro coactivo, era necesario que fuera aportado al expediente para poder verificar su contenido porque, como lo indica la Resolución Nro. 163 de 2015, este documento soporta el cobro de la contribución pensional.
En este orden de ideas, no prospera el recurso de apelación, por lo que la Sala confirmará sentencia apelada. Finalmente, no se impondrá condena en costas porque no fue demostrada su causación, tal como lo exige el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable en virtud del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, el 15 de julio de 2021. 2.
Sin condena en costas. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. 11 Ibidem. PDF 81. Página 2. 12 Ibidem. PDF 85. Páginas 4 a 6. 13 Ibidem. PDF 86 y 93. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00420-01 (26382) Demandante: Departamento de Boyacá – Fondo Pensional Territorial de Boyacá. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN