Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 68001-23-33-000-2025-00360-01 Demandante: Yesid Leonardo Silva Parada Demandados: Juzgado 15 Administrativo de Bucaramanga y otro Temas: Impugnación. Tutela contra acción u omisión de autoridad pública.
Derecho de petición ante autoridades judiciales y autoridades administrativas// Tutela contra acto administrativo de ejecución. Decreto de implementación de pico y placa. Derecho a la libertad de locomoción. Decisión: Revoca amparo, niega y declara improcedente. La Sala decide la impugnación formulada por el Juzgado 15 Administrativo de Bucaramanga contra la Sentencia proferida el 18 de julio de 2025 por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual, entre otros, se amparó el derecho fundamental a la libertad de locomoción del accionante con ocasión de la medida de restricción impuesta mediante el numeral 3.2.1 del Auto de 2 de diciembre de 2024, consistente en la extensión del pico y placa metropolitano a los municipios de Floridablanca, Girón y Piedecuesta1. 1 «Primero. Negar el amparo de tutela por derecho de petición frente al Concejo Municipal de Piedecuesta, con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Declarar la carencia actual de objeto por hecho superado, en relación con el derecho de petición frente al Juzgado Quince Administrativo de Bucaramanga, con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Tercero: Tutelar el derecho fundamental a la libertad de locomoción del señor Yesid Leonardo Silva, los cuales fueron vulnerados por el Juzgado Quince Administrativo de Bucaramanga, con ocasión de la medida de restricción impuesta mediante el numeral 3.2.1. del auto del 2 de diciembre de 2024 consistente en la extensión del pico y placa metropolitano a los municipios de Floridablanca, Girón y Piedecuesta, con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Cuarto: Dejar sin efectos el numeral 3.2.1 del auto de fecha 2 de diciembre de 2024 proferido por el Juzgado Quince Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga en lo referente a la aplicación del pico y placa en los municipios de Piedecuesta, Floridablanca y Girón. Quinto: Ordenar al Juzgado Quince Administrativo de Bucaramanga que dentro del término de un mes siguiente a la notificación de la presente providencia, requiera a los municipios de Bucaramanga, Floridablanca, Piedecuesta y Girón para que en coordinación con las Direcciones de Tránsito, siempre que estos estos establecimientos públicos existieren en los correspondientes municipios, realicen un estudio dentro del plazo que señale el juez del desacato.
El objeto del estudio será determinar: 1) La incidencia, pertinencia y efectos que tiene en la práctica del mototaxismo la implementación de la restricción vehicular de pico y placa metropolitano de manera generalizada. Para tal fin, las entidades mencionadas conformarán un comité encargado de realizar las investigaciones técnicas y de obtener los insumos necesarios. 2) Las zonas y horarios donde se ha establecido mayor flujo en la práctica de mototaxismo, para efectos de determinar las condiciones de tiempo, modo y lugar en que se aplicaría la medida.
Sexto: Advertir a las partes, que de no presentarse el estudio requerido dentro del término estipulado por el juez del desacato, será dicho juzgado quien dispondrá la adopción de la medida del pico y placa adecuando las condiciones de aplicación de tiempo, modo y lugar, ajustadas a los presupuestos normativos; caso en el cual la decisión judicial tendrá que ofrecer una motivación suficiente, técnica y detallada sobre la razonabilidad, necesidad y proporcionalidad de la medida, especialmente si implica eventualmente la extensión del pico y placa a todo tipo de vehículos automotores.
Séptimo: Ordenar a los municipios de Floridablanca, Piedecuesta y Girón para que en el término de un mes a partir de la notificación de la sentencia se dé cumplimiento al numeral cuarto de esta providencia. Octavo: Modular los efectos de la presente sentencia para lo cual aplicará los efectos inter comunis, es decir, la decisión se extenderá a los habitantes de los municipios de Piedecuesta, Floridablanca y Girón. Radicado: 68001-23-33-000-2025-00360-01 Demandante: Yesid Leonardo Silva Parada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 I.
ANTECEDENTES Solicitud de amparo 1. El 27 de junio de 2025, Yesid Leonardo Silva Parada presentó una acción de tutela en la que manifestó que se habían vulnerado sus derechos fundamentales a la propiedad privada, intimidad, libertad, libre circulación, petición, debido proceso e igualdad. Según expuso, dichas garantías resultaron transgredidas tanto por la presunta falta de respuesta de fondo a unas solicitudes que había elevado ante el Juzgado 15 Administrativo de Bucaramanga y el Concejo Municipal de Piedecuesta, como por la implementación de la medida de pico y placa en el municipio de Piedecuesta, mediante el Decreto No. 17 de 12 de febrero de 2025. 2.
A título de amparo, solicitó que se declarara la vulneración de sus derechos fundamentales. Pidió que se suspendiera de manera inmediata la aplicación de la medida de pico y placa hasta tanto existiera un estudio técnico que justificara objetivamente su implementación en Piedecuesta. De igual forma, requirió que se ordenara establecer medidas de seguridad que no fueran discriminatorias y con total respeto de los derechos fundamentales, así como todas aquellas adicionales que se consideraran necesarias para garantizar el pleno goce de las garantías que estimó afectadas. 3.
Como fundamentos fácticos de la solicitud de amparo, relató que se desempeña como empresario desde hace más de 15 años en la ciudad de Piedecuesta, a través de la comercialización de frutas y verduras, razón por la cual mantiene un canal directo con los agricultores de la región. 4. Señaló que, el 19 de diciembre de 2023, el Juzgado 15 Administrativo de Bucaramanga profirió auto mediante el cual requirió a los alcaldes de los municipios que conformaban el área metropolitana de Bucaramanga para que dieran cumplimiento a la Sentencia de 20 de abril de 2013, la cual había sido confirmada el 3 de abril de 2014 por el Tribunal de Santander – Subsección de Descongestión2. 5.
El 2 de diciembre de 2024, el Juzgado 15 Administrativo de Bucaramanga profirió auto dentro de un incidente de desacato3, encaminado a adoptar decisiones sobre el uso de motocicletas y otros aspectos relacionados en el área metropolitana de Bucaramanga. En esa providencia, el despacho relacionó normas y generalidades que regulaban la circulación de motocicletas, con el propósito de que se establecieran las medidas restrictivas a implementar como plan de acción conjunto entre los municipios.
Asimismo, indicó los fundamentos normativos que respaldaban tales medidas, orientadas a controlar la prestación irregular del servicio público de transporte en motocicletas, conocido como mototaxismo. Con base en ello, requirió a los municipios de Floridablanca, Piedecuesta y Girón para que Noveno: Notificar el presente fallo por el medio más expedito o en la forma señalada en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.» 2 Radicado: 68001-33-31-013-2010-00412-00/01.
Acción Popular. Accionantes: Carmelo Guerrero Hernández. Accionados: Municipio de Bucaramanga, Municipio de Girón, Municipio de Floridablanca, Municipio de Piedecuesta y otros. 3 Radicado: 68001-33-31-013-2010-00412-00. Radicado: 68001-23-33-000-2025-00360-01 Demandante: Yesid Leonardo Silva Parada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 adoptaran restricciones que se aplicaran de manera conjunta en el área metropolitana de Bucaramanga, tales como el «pico y placa metropolitano», el cual, a partir del 3 de febrero de 2025, debían aplicar en todas las vías de su jurisdicción. Para tal efecto, durante el mes de enero de 2025 debían adelantarse la socialización y pedagogía a la ciudadanía sobre la ampliación de la cobertura del pico y placa, con el fin de que la medida se acogiera de manera uniforme, como ya regía en el municipio de Bucaramanga, entre otras disposiciones4. 6.
El 3 de febrero de 2025, mediante el Decreto No. 013, el municipio de Piedecuesta implementó nuevas disposiciones reglamentarias de pico y placa metropolitano en atención a la orden judicial del 2 de diciembre de 2024. En dicho acto administrativo se estableció, entre otros aspectos, que para los vehículos tipo motocicleta se aplicaría la restricción vehicular conforme con el último dígito numérico de la placa, sin consideración de la letra o letras finales. 7.
El 12 de febrero de 2025, mediante el Decreto No. 017, el mismo municipio modificó parcialmente el Decreto No. 013 de 3 de febrero de 2025. Con esta modificación se buscó: (i) incluir dentro de las excepciones a los docentes del área urbana; (ii) precisar el trámite para la solicitud de permisos de los vehículos exentos; y (iii) determinar expresamente que los vehículos de transporte terrestre automotor especial no se encontraban incluidos en la restricción de circulación prevista para los de servicio particular. 8.
El 4 de marzo de 2025, el hoy accionante radicó una petición ante el Juzgado 15 Administrativo de Bucaramanga, en la que solicitó información acerca de los argumentos que motivaron la orden de pico y placa impartida a los alcaldes. De igual manera, pidió conocer cuáles habían sido las razones que llevaron a que se ordenara la medida de restricción vehicular en toda el área metropolitana y cuáles eran las medidas pendientes por aplicarse en lo relacionado con tránsito y movilidad. 9.
El 11 de junio de 2025, radicó una petición ante el Concejo Municipal de Piedecuesta, con el fin de que se llevara a cabo un cabildo abierto para que se citara al alcalde de la ciudad, a fin de que este diera a conocer los estudios, recursos y oficios que había presentado ante el Juzgado 15 Administrativo de Bucaramanga para evitar la implementación de la medida de pico y placa en el municipio.
En el mismo escrito, solicitó que se escuchara a los líderes y a la comunidad en general respecto de las consecuencias que vivían por la entrada en vigencia de dicha medida, con el propósito de que se llegara a conclusiones y soluciones que permitieran mejorar la movilidad de los ciudadanos. 10. El 13 de junio de 2025, el Juzgado 15 Administrativo de Bucaramanga brindó respuesta, en la cual indicó que lo pretendido era improcedente, pues la petición no constituía el mecanismo idóneo para que las partes e intervinientes 4 3.2.2 Restricción del parrillero hombre mayor de edad dentro un horario determinado en motocicletas de su jurisdicción. 3.2.3.
Prohibición del uso de motocicletas en zonas determinadas en cada municipio en horarios determinados entre las 6:00 a las 23:00 horas. 3.2.4. Restricción del uso de motocicletas en el horario nocturno. Radicado: 68001-23-33-000-2025-00360-01 Demandante: Yesid Leonardo Silva Parada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 dentro de un proceso obtuvieran actuaciones judiciales que, por su naturaleza, tenían un trámite específico en el que prevalecían las normas procesales. 11.
El 17 de junio de 2025, el Concejo Municipal de Piedecuesta brindó respuesta a la solicitud del 11 de junio del mismo año, en la que informó sobre el trámite previsto para la realización de un cabildo abierto o de una sesión especial. En dicha comunicación se precisó que para convocar este tipo de mecanismos de participación era necesaria una solicitud expresa por escrito acompañada del cuestionario con las preguntas o inquietudes que se deseaba formular. 12.
Como fundamentos de la vulneración, el accionante manifestó que el Decreto No. 17 del 12 de febrero de 2025, mediante el cual se impuso la medida restrictiva de pico y placa en Piedecuesta, carecía de motivación. Explicó que dicha disposición afectó de manera directa a los agricultores, quienes no podían comercializar sus productos debido a la restricción en la movilidad de los vehículos y automotores utilizados para el transporte de sus productos.
Del mismo modo, indicó que las madres cabeza de familia se vieron perjudicadas al no poder trasladar a sus hijos a las instituciones educativas, mientras que los mensajeros y comerciantes tuvieron que reducir su actividad laboral como consecuencia de la restricción impuesta. 13. Desplegó argumentos relacionados con la protección del derecho fundamental de petición, en especial sobre el tiempo y la forma en que debía brindarse la respuesta a las solicitudes.
En ese sentido, señaló que la acción de tutela constituía el mecanismo idóneo para garantizar dicho derecho en los casos en que no se hubiera otorgado una respuesta de fondo. Intervenciones5 14. El Juzgado 15 Administrativo de Bucaramanga solicitó que se denegaran las pretensiones de la acción de tutela, tras considerar que no se acreditó una vulneración actual a los derechos fundamentales invocados por la parte actora.
A su juicio, lo pretendido excedía el objeto propio de una petición dentro de un trámite judicial, lo que tornaba el mecanismo en improcedente de acuerdo con lo solicitado. 15. De manera subsidiaria, indicó que en caso de estimarse procedente la presunta vulneración al derecho de petición, debían tenerse en cuenta los argumentos de hecho y de derecho en los que se fundamentó la decisión judicial del 3 de julio de 2025, la cual constituyó la respuesta correspondiente a la solicitud del accionante.
En consecuencia, solicitó que se declarara la improcedencia del mecanismo constitucional por configurarse la carencia actual de objeto por hecho superado. 5 Mediante Auto de 8 de julio de 2025, se admitió la acción de tutela de la referencia contra el Juzgado 15 Administrativo de Bucaramanga y el municipio de Piedecuesta; y mediante Auto de 14 de julio de 2025 vinculó a los municipios de Bucaramanga, Floridablanca y Girón, como terceros con interés. Radicado: 68001-23-33-000-2025-00360-01 Demandante: Yesid Leonardo Silva Parada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 16.
Adicionalmente, sostuvo que la implementación de la medida de restricción de pico y placa obedeció al cumplimiento de una acción popular interpuesta por Carmelo Guerrero Hernández, radicada bajo el No. 68001-33-31-013-2010-00412- 00. En dicho proceso se ordenó a los municipios de Bucaramanga, Girón, Floridablanca y Piedecuesta para que elaboraran un plan de acción frente a las personas y propietarios de motocicletas que ejercían la práctica de mototaxismo en los distintos municipios. 17.
Explicó que todas las actuaciones se originaron en un incidente de desacato interpuesto por el señor Guerrero Hernández para garantizar el cumplimiento de la decisión adoptada en la acción popular. Por tal razón, no podían calificarse como actuaciones ilegales o arbitrarias, puesto que se trataba de medidas adoptadas y exigidas en cumplimiento de las órdenes impartidas en dicho proceso, así como de lo dispuesto en el Decreto 1079 de 2015, Único Reglamentario del Sector Transporte. 18.
Finalmente, informó que el 15 de julio de 2025 se llevó a cabo una audiencia de verificación de cumplimiento del fallo en el marco del incidente de desacato de la acción popular. En esa diligencia se actualizó el plan de acción de 2017, con el propósito de controlar el transporte informal denominado mototaxismo y garantizar el cumplimiento de la Sentencia de 30 de abril de 2013, confirmada posteriormente por el Tribunal Administrativo de Santander el 3 de abril de 2014. 19.
El municipio de Bucaramanga alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva, en la medida en que los reparos del accionante se dirigían a las medidas adoptadas por el Juzgado 15 Administrativo de Bucaramanga y ejecutadas por un municipio distinto. Precisó que las decisiones tomadas de manera interna por Bucaramanga no afectaban ni tenían fuerza vinculante frente al municipio de Piedecuesta, pues la adopción de la medida de restricción de pico y placa correspondía de manera individual a cada municipio, mediante la expedición de su respectivo acto administrativo, teniendo en cuenta su propia estructura administrativa.
En consecuencia, solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, al considerar que no se había configurado vulneración alguna de derechos fundamentales imputable a su actuar. 20. La Secretaría de Tránsito y Movilidad del municipio de Piedecuesta pidió que se desvinculara del trámite junto con el municipio de Piedecuesta.
Solicitó que se denegaran las pretensiones del accionante y manifestó que no se había producido vulneración alguna en su contra. Explicó que para ese momento, no existía ninguna medida restrictiva que prohibiera el parrillero hombre ni se había adoptado decisión alguna al respecto, de manera que lo afirmado por el accionante carecía de sustento fáctico y jurídico, en tanto la supuesta medida discriminatoria no había sido expedida ni ejecutada. 21.
Asimismo, sostuvo que no era posible suspender una medida inexistente, pues no había acto administrativo vigente que restringiera el uso del parrillero hombre en el municipio de Piedecuesta. Añadió que en todo caso, ese tipo de Radicado: 68001-23-33-000-2025-00360-01 Demandante: Yesid Leonardo Silva Parada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 decisiones debían adoptarse con fundamento en criterios técnicos, de seguridad y de interés general, respaldados en estudios que justificaran su conveniencia. 22.
El municipio de Floridablanca manifestó que el escrito de tutela resultaba confuso e impreciso, en tanto sus fundamentos se relacionaban con el derecho de petición, pero no precisaban si la administración municipal de Piedecuesta había vulnerado tal garantía, aspecto que era totalmente ajeno a los demás municipios del área metropolitana.
Además, solicitó que se desvinculara del trámite de tutela, al no advertirse vulneración alguna de derechos fundamentales atribuible a su actuación, pues a diferencia de Piedecuesta, no había adoptado medidas restrictivas para mejorar la movilidad vehicular dentro de su jurisdicción, pues dichas decisiones correspondían de manera autónoma a cada municipio.
Sentencia impugnada 23. El 18 de julio de 2025, el Tribunal Administrativo de Santander (1) negó el amparo frente al Concejo Municipal de Piedecuesta, por cuanto este había brindado respuesta a la petición del 11 de junio de 2025 dentro del término oportuno; (2) declaró la carencia actual de objeto por hecho superado respecto del derecho de petición elevado al Juzgado 15 Administrativo de Bucaramanga, dado que dicho despacho había otorgado respuesta de fondo durante el curso del trámite de tutela;
(3) amparó el derecho fundamental del accionante a la libre locomoción, pues consideró que no concurrían en su totalidad los presupuestos exigidos por el test de razonabilidad y proporcionalidad para justificar la medida de restricción de pico y placa, y en consecuencia, dejó sin efectos el numeral 3.2.1 del Auto de 2 de diciembre de 2024, proferido por el Juzgado 15 Administrativo de Bucaramanga, en lo referente a la aplicación de la restricción vehicular en los municipios de Piedecuesta, Floridablanca y Girón. 24.
Adicionalmente, ordenó al juzgado accionado que dentro del mes siguiente a la notificación de la providencia, requiriera a los municipios de Bucaramanga, Floridablanca, Piedecuesta y Girón para que, en coordinación con las direcciones de tránsito6, adelantaran un estudio dentro del plazo señalado por el juez de desacato. Dicho estudio debía determinar: (i) la incidencia, pertinencia y efectos que la implementación del pico y placa metropolitano, aplicado de manera generalizada, tendría en la práctica del mototaxismo; y (ii) las zonas y horarios en los que se presentaba mayor flujo de esta actividad, a fin de definir las condiciones de tiempo, modo y lugar en que se aplicaría la medida.
Para este efecto, las entidades mencionadas debían conformar un comité encargado de realizar las investigaciones técnicas y recopilar los insumos necesarios. 25. El tribunal advirtió que, en caso de no presentarse el estudio requerido dentro del término establecido, sería el propio juzgado quien dispondría la adopción de la medida de pico y placa, adecuando las condiciones de aplicación de tiempo, modo y lugar, y ofreciendo una motivación suficiente, técnica y detallada sobre la 6 Siempre que tales establecimientos públicos existieran en cada municipio.
Radicado: 68001-23-33-000-2025-00360-01 Demandante: Yesid Leonardo Silva Parada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 razonabilidad, necesidad y proporcionalidad de la restricción, especialmente si implicaba extenderla a todo tipo de vehículos automotores. 26. Finalmente, ordenó a los municipios de Floridablanca, Piedecuesta y Girón que, dentro del mes siguiente a la notificación de la sentencia, dieran cumplimiento a lo dispuesto en el numeral 4 de la decisión, esto es, «dejar sin efectos el numeral 3.2.1 del auto de fecha 2 de diciembre de 2024 proferido por el Juzgado Quince Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga en lo referente a la aplicación del pico y placa en los municipios de Piedecuesta, Floridablanca y Girón».
Asimismo, moduló los efectos de la providencia aplicando el criterio inter communis, con lo cual la decisión se extendía a los habitantes de los municipios de Piedecuesta, Floridablanca y Girón. Impugnación 27. El Juzgado 15 Administrativo de Bucaramanga impugnó el fallo de primera instancia al considerar que se vulneró el debido proceso, toda vez que se dejó sin efectos el numeral 3.2.1 del Auto de 2 de diciembre de 2024 con fundamentos que no se ajustaban a los hechos jurídicamente relevantes del caso.
Afirmó que, la providencia impugnada interpretó de manera errónea los alcances de la medida restrictiva del pico y placa metropolitano para motocicletas, lo que alteró gravemente el curso del incidente de desacato. 28. Sostuvo que tal decisión no solo premió la manifiesta omisión de más de una década por parte de las autoridades administrativas y de tránsito del Área Metropolitana de Bucaramanga, sino que también generó una imposibilidad jurídica para cumplir con el numeral 1 del ordinal 5 de la sentencia impugnada.
Ello, en tanto se imponía la realización de un estudio para determinar «[l]a incidencia, pertinencia y efectos que tiene en la práctica del mototaxismo la implementación de la restricción vehicular de pico y placa metropolitano de manera generalizada». 29. Señaló que lo anterior desconocía que nunca se extendió la medida restrictiva de pico y placa metropolitano a todos los vehículos automotores, pues su alcance se limitó exclusivamente a las motocicletas.
Asimismo, afirmó que tal exigencia desconocía el propio objeto de la acción popular y del posterior incidente de desacato, los cuales se dirigían a implementar medidas para controlar, mitigar y eventualmente suprimir el transporte informal en motocicletas y no en otro tipo de automotores. 30. Agregó que el Tribunal Administrativo de Santander no valoró de manera integral las pruebas obrantes en el expediente, motivo por el cual adoptó una decisión de fondo en la Sentencia de 18 de julio de 2025, desconociendo elementos probatorios que habrían permitido comprender de manera más amplia tanto la problemática planteada como las medidas adoptadas para su solución. 31.
Manifestó también su oposición, en cuanto consideró que las razones expuestas por el tribunal y la decisión adoptada adolecían de un grave defecto Radicado: 68001-23-33-000-2025-00360-01 Demandante: Yesid Leonardo Silva Parada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 fáctico y sustantivo.
A su juicio, lo dispuesto en el Auto de 2 de diciembre de 2024 no fue valorado de manera armónica con su propio contenido, pues se descontextualizaron los términos en que se ordenó a las autoridades administrativas y de tránsito establecer la medida restrictiva del pico y placa metropolitano. 32. Precisó que a dicha disposición se le atribuyó un alcance y un significado que nunca fueron contemplados por las providencias expedidas, máxime cuando el contenido del auto objeto de discusión se orientaba de manera exclusiva al control de los propietarios y conductores de motocicletas.
En ese sentido, cada medida ordenada siempre estuvo dirigida a este tipo de vehículos y nunca a la totalidad de automotores. 33. En consecuencia, adujo que se incurrió en un error en la valoración de los hechos jurídicamente relevantes y de los elementos probatorios en los que se enmarcaba la controversia constitucional. Error que afectó la acción popular, el incidente de desacato y la presente acción de tutela, e incidió negativamente en la eficacia de las normas sustanciales que el juez constitucional de tutela pretendía salvaguardar. 34.
Finalmente, sostuvo que no se acreditó vulneración alguna a los derechos fundamentales alegados por la parte actora frente a la medida restrictiva de motocicletas en el marco del pico y placa metropolitano. Por el contrario, explicó que se trataba de una medida que las autoridades administrativas y de tránsito del Área Metropolitana de Bucaramanga debían adoptar para que se frenara el fenómeno del mototaxismo.
En ese orden, solicitó que se negaran las pretensiones del accionante, máxime cuando la implementación de medidas restrictivas para motocicletas, como parte del plan de acción, había sido solicitada reiteradamente durante más de 8 años a los mandatarios locales y a las autoridades de tránsito de la región. Esa circunstancia, lejos de evidenciar una actuación arbitraria o caprichosa, correspondía a las facultades atribuidas dentro del incidente de desacato con ocasión de lo ordenado en la acción popular radicada bajo el No. 68001-33-31-013-2010-00412-00. 35.
La Secretaría de Tránsito y Transporte del municipio de Girón impugnó el fallo de primera instancia pues consideró que no se superaba el requisito de procedibilidad de subsidiariedad, teniendo en cuenta que el accionante contaba con otro medio de defensa judicial, como el medio de control de nulidad ante los jueces administrativos contra el Decreto No. 17 de 12 de febrero de 2025.
Asimismo, señaló que dentro del trámite no se encontraba vinculada, razón por la cual se debía declarar la nulidad del proceso de tutela, ya que no se surtieron en debida forma la vinculación y su notificación. 36. Agregó que no existía acción u omisión que amenazara o vulnerara derecho fundamental alguno, pues el accionante no demostró que la restricción de vehículos del casco urbano de Girón lo hubiera afectado, especialmente cuando pertenecía al municipio de Piedecuesta.
Aunado a ello, tampoco probó que efectivamente fuera conductor, que fuera propietario de un medio de transporte y que la medida hubiese Radicado: 68001-23-33-000-2025-00360-01 Demandante: Yesid Leonardo Silva Parada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 repercutido de alguna forma en su actividad.
En ese sentido, advirtió que la amenaza o vulneración debía recaer directamente en la persona afectada, de modo que no era válido alegar una afectación derivada de las medidas de movilidad. En consecuencia, concluyó que no se logró acreditar amenaza o vulneración alguna y, por tanto, la acción de tutela debía ser declarada improcedente.
Trámite posterior a la sentencia de primera instancia 37. El 22 de julio de 2025, John Albeiro Salcedo González promovió incidente de desacato contra el Secretario de Tránsito y Transporte de Girón. Expuso que era propietario de una motocicleta y un vehículo automotor, por lo cual tenía interés directo en el cumplimiento de la sentencia. Afirmó haber escuchado que no se daría aplicación a lo ordenado en la Sentencia de 18 de julio de 2025 a toda la comunidad del municipio de Girón, bajo el argumento de que la acción de tutela protegía derechos fundamentales de carácter individual y no colectivo, siendo estos últimos amparables mediante otros mecanismos constitucionales, como la acción popular o la acción de nulidad.
Con fundamento en lo anterior, solicitó iniciar el respectivo incidente de desacato, imponer las sanciones a que hubiera lugar y remitir copias a la Fiscalía General de la Nación, a fin de que se adelantara la investigación correspondiente por el presunto delito de fraude a resolución judicial, garantizando así la eficacia del fallo de tutela. 38.
El 24 de julio de 2025, el Tribunal Administrativo de Santander requirió al señor Salcedo González para que, dentro del término de 1 día contado a partir de la notificación del auto, allegara prueba de su condición de habitante del municipio de Girón o de su calidad de propietario de los vehículos relacionados en la solicitud del incidente. 39.
En cumplimiento de lo anterior, el 25 de julio de 2025, John Albeiro Salcedo González aportó al proceso los siguientes documentos: i) las tarjetas de propiedad de los vehículos identificados con placas MNW03F y HAW845; ii) el registro del ADRES que acreditaba su afiliación al servicio de salud con sede en el municipio de Girón, y iii) una factura de servicios de Tigo a su nombre, correspondiente al periodo de julio de 2025, con dirección en dicho municipio. 40.
El 31 de julio de 2025, el Tribunal Administrativo de Santander requirió al Juzgado 15 Administrativo de Bucaramanga, a las Secretarías de Tránsito de Girón y Piedecuesta, así como a la Dirección de Tránsito de Floridablanca, para que, dentro del término de 1 día contado a partir de la notificación de esa providencia, y de no haberlo hecho aún: i) procedieran a dar cumplimiento a la Sentencia de 18 de julio de 2025; ii) allegaran los soportes que demostraran dicho cumplimiento, e iii) informaran el nombre completo, número de cédula y correos electrónico personal e institucional de la o las personas encargadas de ejecutar lo ordenado en sede de tutela. 41.
El 11 de agosto de 2025, se abrió formalmente incidente de desacato en contra de Campo Elías Ramírez Padilla, alcalde del municipio de Girón, por Radicado: 68001-23-33-000-2025-00360-01 Demandante: Yesid Leonardo Silva Parada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 incumplimiento de la Sentencia de 18 de julio de 2025, dado que no suspendió el Decreto No. 0090 de 5 de junio de 2025 por medio del cual se impuso la medida de pico y placa en esa jurisdicción. 42.
El 13 de agosto de 2025, el municipio de Girón radicó un memorial en el que informó que, mediante la Circular No. 003 del 12 de agosto de 2025, había suspendido el Decreto No. 0090 que imponía la medida de pico y placa. En consecuencia, solicitó que se declarara cumplida la orden impartida y se dispusiera el archivo del trámite incidental.
II. CONSIDERACIONES Competencia 43. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia. Cuestión previa 44.
La Sala estima necesario hacer algunas precisiones sobre los derechos objeto de estudio: 45. Pese a que la parte invocó como vulnerados los derechos de propiedad privada, intimidad, libertad, libre circulación, petición, debido proceso e igualdad, lo cierto es que sus reparos, a la luz de los escritos de tutela como de subsanación, tienen relación directa con las garantías de petición y libertad de circulación, las cuales fueron incluso el objeto concreto de análisis por parte del juez de tutela de primer grado. 46.
Asimismo, sobre la legitimación, debe indicarse que el accionante afirmó que la medida restrictiva del pico y placa afectaba a agricultores, madres cabeza de familia, mensajeros motorizados y comerciantes; sin embargo, tal circunstancia no fue acreditada, así como tampoco se alegó una agencia oficiosa (tacita o expresa) sobre el particular, motivo por el cual no se reconocerá legitimación activa en relación con dichos grupos poblacionales.
Problema jurídico 47. Determinar, una vez verificados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, si el Juzgado 15 Administrativo de Bucaramanga y/o el Concejo Municipal de Piedecuesta incurrieron en una acción u omisión que configure la vulneración de los derechos fundamentales del actor, concretamente, en lo que respecta al derecho de petición de cara a las solicitudes presentadas el 4 de marzo y el 11 de junio de 2025, respectivamente.
Radicado: 68001-23-33-000-2025-00360-01 Demandante: Yesid Leonardo Silva Parada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 48. Asimismo, se estudiará si la acción de tutela cumplió con los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, en caso afirmativo, si la decisión contenida en el numeral 3.2.1. del Auto de 2 de diciembre de 2024 vulneró el derecho a la libertad de locomoción de accionante.
Procedibilidad de la acción de tutela (derecho de petición) 49. La presente acción de tutela resulta procedente porque (1) se orientó a lograr el amparo del derecho de petición; (2) se tiene por acreditada legitimación en la causa por activa respecto del actor, en tanto alegó la titularidad del derecho fundamental presuntamente afectado, así como por el hecho de haber sido quien presentó las solicitudes en comento y, a su turno, el Juzgado 15 Administrativo de Bucaramanga y el Concejo Municipal de Piedecuesta, al ser las autoridades llamadas a resolver tales solicitudes, cuentan con legitimación en la causa por pasiva;
(3) no existe otro mecanismo judicial que permita a la parte actora procurar la defensa de su derecho constitucional, ante alte la presunta falta de respuesta de fondo a unas peticiones; y (4) hubo un plazo razonable en la presentación de la acción de tutela, si se tiene en cuenta que lo que se alegó fue la falta de respuesta de fondo a unas solicitudes.
Análisis de vulneración alegada (derecho de petición) 50. La Sala revocará parcialmente la sentencia de primera instancia en lo relativo a la carencia actual de objeto por hecho superado frente a la petición radicada el 4 de marzo de 2025 ante el Juzgado 15 Administrativo de Bucaramanga y, en su lugar, negará el amparo de tutela, con fundamento en las consideraciones que se exponen a continuación: 51.
En cuanto a la solicitud radicada el 4 de marzo de 2025 dentro del trámite de incidente de desacato, se observa que el Juzgado 15 Administrativo de Bucaramanga, mediante Auto de 12 de junio7, dio el trámite y le informó al hoy accionante que había confundido el alcance del derecho de petición. En efecto, indicó que este no podía emplearse como un mecanismo para exigir explicaciones sobre una decisión judicial previamente adoptada, razón por la cual, le señaló que lo pretendido resultaba improcedente.
Precisó, además, que las medidas impartidas, como el pico y placa metropolitano, tenían sustento en el plan de acción ordenado en la sentencia y en los autos dictados entre 2019 y 2024 en el marco de la acción popular y el incidente de desacato, todos debidamente ejecutoriados, asimismo le informó que las 4 medidas pendientes por aplicar que fueron requeridas y dirigidas a los alcaldes y autoridades de tránsito del Área Metropolitana de Bucaramanga estaban expresamente señaladas en el numeral 3.2 del Auto del 2 de diciembre de 2024. 52.
Por otra parte, respecto de la petición radicada el 11 de junio de 2025 ante el Concejo Municipal de Piedecuesta, orientada a la convocatoria de un cabildo abierto con el fin de conocer los estudios, recursos y oficios que el alcalde presentó 7 Notificado mediante mensaje de datos el 13 de junio de 2025. (yesidsilva86@gmail.com). Radicado: 68001-23-33-000-2025-00360-01 Demandante: Yesid Leonardo Silva Parada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 ante el Juzgado 15 Administrativo de Bucaramanga para evitar la implementación del pico y placa, así como de escuchar a la comunidad sobre sus consecuencias e identificar alternativas de solución en materia de movilidad, se advierte lo siguiente: 53.
El propio accionante allegó documento con fecha de 17 de junio de 2025, expedido por el Concejo Municipal de Piedecuesta, en el que se le dio respuesta de fondo a la solicitud. En dicha comunicación se le explicó el trámite que debía surtirse para que se programara un cabildo abierto o, en su defecto, una sesión especial, y se advirtió que la petición debía cumplir con los requisitos previstos en la Ley 134 de 1994 y la Ley 1757 de 2015.
En consecuencia, el Concejo instó al solicitante a ajustarse a dichas exigencias para la viabilidad del trámite. 54. En ese orden, se concluye que tanto el Juzgado 15 Administrativo de Bucaramanga como el Concejo Municipal de Piedecuesta atendieron de manera material y oportuna las solicitudes presentadas, incluso antes de la interposición de la acción de tutela (27 de junio de 2025).
En efecto, mientras el primero precisó que el derecho de petición no resultaba procedente para controvertir decisiones judiciales previamente adoptadas, también informó cuáles eran las 4 medidas pendientes por aplicar en el área metropolitana en lo relacionado con tránsito y movilidad. A su turno, el segundo explicó el trámite legal exigido para la convocatoria de un cabildo abierto y advirtió al solicitante sobre la necesidad de cumplir los requisitos previstos en la ley. 55.
En consecuencia, y contrario a lo resuelto por el juez de primer grado, no es viable declarar la carencia actual de objeto por hecho superado respecto a la petición radicada ante el Juzgado 15 Administrativo de Bucaramanga, teniendo en cuenta se brindó una respuesta de fondo antes de la interposición de la acción de tutela, es decir, no existió afectación alguna a la mencionada garantía constitucional.
Razón por la cual se negará el amparo porque no se configura vulneración del derecho fundamental de petición. Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial (Auto del 2 de diciembre de 2024) 56. Ahora bien, en lo que respecta a la acción de tutela contra providencia judicial, la Sala revocará los numerales tercero, cuarto, quinto, sexto, séptimo y octavo de la Sentencia de 18 de julio de 2025 y, en su lugar, declarará la improcedencia de la solicitud de amparo por no cumplirse con el requisito de relevancia constitucional, de acuerdo con los argumentos que pasan a exponerse: 57.
En relación con el reproche por la presunta vulneración del derecho a la libre locomoción, el accionante manifestó que la medida de pico y placa, en lo relativo al punto 3.2.1 del Auto de 2 de diciembre de 2024, lo afectaba en su calidad de comerciante al limitar gravemente su movilidad. No obstante, la acción de tutela impone una carga mínima de argumentación y respaldo probatorio que no fue satisfecha en el caso, pues el actor no explicó con claridad y rigor los hechos constitutivos de la vulneración, ni allegó elementos que permitieran acreditar un Radicado: 68001-23-33-000-2025-00360-01 Demandante: Yesid Leonardo Silva Parada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 impacto concreto, actual y desproporcionado o la configuración de un perjuicio irremediable en su contra. 58.
Debe recordarse que quien promueve el amparo debe individualizar la conducta vulneradora, identificar con precisión los derechos comprometidos y sustentar sus afirmaciones con razones jurídicas y prueba suficiente que permita verificar la afectación del núcleo esencial del derecho fundamental invocado. De lo contrario, el juez constitucional no puede suplir de oficio la carga argumentativa y probatoria que corresponde al solicitante. 59.
En suma, aunque el accionante sostuvo que la medida afectaba sus derechos, no acreditó de manera suficiente dicha afectación. No existe certeza sobre su condición de conductor de motocicleta, ni mucho menos sobre la prestación del servicio de mototaxismo en el área metropolitana. Su intervención se limitó a controvertir la medida impuesta, sin aportar respaldo que demostrara efectos adversos en su situación laboral, social o económica. 60.
Por lo demás, la restricción cuestionada se enmarca en fines constitucionalmente legítimos de interés general, pues obedece al cumplimiento de una sentencia de acción popular y al trámite de un incidente de desacato orientado a regular el transporte informal del mototaxismo y garantizar el control adecuado de la movilidad en el Área Metropolitana de Bucaramanga.
Así, el debate planteado no trasciende a un problema de relevancia constitucional, al no acreditarse una afectación concreta de derechos fundamentales, sino que se circunscribe a la inconformidad de una medida general de tránsito. 61. Adicionalmente, se advierte que tampoco se cumple con el requisito de inmediatez en la medida de que el Auto de 2 de diciembre de 2024 fue notificado mediante estado de 4 de diciembre de ese mismo año y la acción de tutela se presentó el 27 de junio de 2025, es decir, cuando ya habían transcurrido 6 meses y 22 días desde la notificación de la providencia cuestionada.
Tal circunstancia evidencia un retardo injustificado en la interposición del amparo, en tanto supera el término que la jurisprudencia constitucional ha considerado como parámetro razonable, razón por la cual no se satisface este presupuesto general de procedibilidad. 62. En consecuencia, al verificarse que el escrito de tutela no planteó un problema de relevancia constitucional, la Sala concluye que no se cumplen los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, por lo mismo, se declarará su improcedencia. Conclusión 63.
La Sala revocará los numerales segundo, tercero, cuarto, quinto, sexto, séptimo y octavo de la Sentencia de 18 de julio de 2025 y, en consecuencia, se negará el amparo del derecho de petición frente al Juzgado 15 Administrativo de Bucaramanga y se declarará la improcedencia de la acción de tutela contra el Auto de 2 de diciembre de 2024.
Radicado: 68001-23-33-000-2025-00360-01 Demandante: Yesid Leonardo Silva Parada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR los numerales segundo, tercero, cuarto, quinto, sexto, séptimo y octavo de la Sentencia de 18 de julio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia y, en su lugar, NEGAR el amparo del derecho de petición frente al Juzgado 15 Administrativo de Bucaramanga y DECLARAR la improcedencia de la acción de tutela contra el Auto de 2 de diciembre de 2024 SEGUNDO. CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia impugnada.
TERCERO. Ejecutoriada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA