CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS (E) Bogotá D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2022-05075-01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN.
Accionado: Sección Cuarta del Consejo de Estado Tema: Tutela contra providencia judicial. N y RD – Tributario. Decisión: Confirma declaración de improcedencia de la acción de tutela – Falta de relevancia constitucional. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación impetrada por la Unidad Administrativa Especial de Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales contra la sentencia del 11 de noviembre de 2022, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela de la referencia.
ANTECEDENTES. ESCRITO DE TUTELA La Sala se permite resumir los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante: La DIAN informó que el 26 de marzo de 2014, expidió la Liquidación Oficial de Revisión No. 312412014000041, mediante la cual rechazó el descuento tributario correspondiente al IVA, establecido en el artículo 258-2 del Estatuto Tributario y pagado por la sociedad Cerrejón Zona Norte S.A. con ocasión de la importación de maquinaria pesada.
Contó que mediante Resolución No. 900331 del 21 de abril de 2015, la Subdirección de Gestión de Recursos Jurídicos de la DIAN, al resolver el recurso de reconsideración que interpuso Cerrejón Zona Norte S.A., confirmó la liquidación oficial recurrida. Indicó que la sociedad contribuyente interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de los actos de determinación antes mencionados, la cual fue radicada en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, mediante sentencia del 25 de julio de 2019, accediendo en forma parcial a las pretensiones de la demanda.
Señaló que ambas partes apelaron la referida decisión, recursos desatados por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, a través de sentencia del 10 de marzo de 2022, por medio de la cual revocó lo resuelto por el a quo, y, en su lugar, declaró la nulidad de la Liquidación Oficial de Revisión Nro. 312412014000041 del 26 de marzo de 2014 y de la Resolución Nro. 900331 del 21 de abril de 2015, proferidas por la DIAN.
A título de restablecimiento del derecho, declaró la firmeza de la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios que presentó Cerrejón Zona Norte S.A. para el año gravable 2010 Al respecto considera la entidad accionante que la decisión de segunda instancia incurrió en defecto sustantivo: (i) pues en ella se efectuó una interpretación errónea del artículo 258-2 del Estatuto Tributario.
Esto implicó una extralimitación de su competencia y un desconocimiento del principio de reserva de ley, establecido en el artículo 338 superior; y (ii) porque está sustentada en un fallo que no era aplicable al caso concreto, en la medida en que los supuestos fácticos y jurídicos eran sustancialmente diferentes. 1.1.1. Pretensiones. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, la entidad accionante solicitó que se revoque la sentencia que profirió la Sección Cuarta del Consejo de Estado dentro del proceso judicial No. 25000-23-37-000-2015-01703-01 que instauró la sociedad Cerrejón Zona Norte S.A. en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y se le ordene que profiera un nuevo fallo en el que de aplicación taxativa a lo establecido en el artículo 258-2 del E.T.
1.2. ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA. Mediante auto del 26 de septiembre del 2022, se admitió la acción de tutela de la referencia y se ordenó notificar en calidad de accionado a la autoridad judicial demandada, así como al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a la sociedad Cerrejón Zona Norte S.A. y a quienes hubiesen participado en el proceso ordinario con número de radicado 25000-23-37-000-2015-01703-01 (25320), como terceros interesados en el resultado del proceso.
1.3. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 1.3.1. La Sección Cuarta del Consejo de Estado La magistrada ponente de la sentencia atacada, solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela o que, en su defecto, se nieguen las pretensiones formuladas por la entidad accionante. Adujo que el asunto carece de relevancia constitucional en tanto «la interpretación normativa se hizo en el marco de competencia asignada a los jueces para interpretar y aplicar las normas jurídicas, y con fundamento en el precedente judicial que era obligatorio y vinculante al caso de estudio, en la medida que guardan identidad jurídica (alcance del término maquinaria pesada previsto en el artículo 258-2 del Estatuto Tributario) y fáctica (procedencia del beneficio sobre partes y accesorios de maquinaria pesada)».
Agregó que tampoco se configura el criterio adicional de procedencia de la tutela, pues ella se sustenta en la inconformidad de la entidad actora con la interpretación que realizó esa Sección, más no porque la decisión sea evidentemente contraria a la Constitución. En consecuencia, «se trata, entonces, de disparidad de criterios sobre la apreciación de lo interpretado en el expediente.» Indicó que en la providencia atacada no se configuró el defecto invocado, pues no se desconoció la interpretación literal del artículo 258-2 del E.T. Afirmó que se acudió al precedente aplicable, con el fin de establecer una definición de maquinaria pesada teniendo en cuenta la ausencia de una definición legal de dicho concepto.
Agregó que la sentencia que sirvió de fundamento de la decisión constituye un precedente vinculante porque, contrario a lo mencionado por la DIAN, guarda identidad fáctica y jurídica, en la medida en que en dicha providencia se analizó si el beneficio del artículo 258-2 del E.T es aplicable frente al IVA pagado por la importación de partes o accesorios de maquinaria pesada destinada a la industria básica. 1.3.1.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A La magistrada Nelly Yolanda Villamizar de Peñaranda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante escrito radicado el 29 de septiembre de 2022, pidió que se niegue la acción de tutela, puesto que no se configuraron las causales generales y específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Afirmó que el asunto fue resuelto con fundamento en las normas aplicables y al amparo de la interpretación de estas. 1.3.2.
Cerrejón Zona Norte S.A. La sociedad, mediante oficio del 3 de octubre de 2022, pidió que se desestime la acción de tutela porque no existe defecto endilgado ni vulneración de los derechos invocados por esa entidad. Consideró que la entidad accionante pretende abrir una tercera instancia al proceso ordinario, y discutir nuevamente un asunto que ya había sido concluido.
Aseguró que los argumentos que sustentan la solicitud de amparo son de carácter legal y carecen de relevancia constitucional. Explicó que el debate jurídico planteado por la DIAN no versa sobre la confrontación de garantías fundamentales, sino respecto a la aplicación normativa tributaria al caso concreto.
1.4. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 11 de noviembre de 2022, declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito de la relevancia constitucional. Explicó que no advirtió una posible amenaza o vulneración de un derecho fundamental a partir del defecto sustantivo que fue planteado por la DIAN.
Tampoco graves falencias en la providencia cuestionada, que haga que el asunto objeto de la solicitud trascienda de la discusión litigiosa del proceso ordinario. Consideró que el reparo planteado por la DIAN está dirigido en contra de la interpretación y del alcance que la Sección Cuarta de esta corporación dio al concepto de maquinaria pesada.
Explicó que los argumentos que sustentan el defecto sustantivo propuesto en el escrito de amparo proponen un debate jurídico que no gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental, más bien se trata de «una diferencia de criterio entre lo que la mencionada entidad y la Sección Cuarta entienden por maquinaria pesada, hace que el objeto del escrito de tutela no trascienda de esa mera inconformidad y del asunto litigioso, y que, por tanto, carezca de relevancia constitucional.» Precisó que en este caso no se observa alguna extralimitación de competencia o vulneración del principio de reserva de ley del artículo 338 superior por el hecho de que una autoridad judicial acuda a un criterio de interpretación para determinar el contenido y alcance de un aspecto normativo de un beneficio tributario, que no fue establecido en las leyes que regularon la materia.
Frente al argumento que planteó la entidad accionante, relacionado con la indebida aplicación de la sentencia del 1.º de julio de 2021, en cuanto considera que es sustancialmente diferente, tanto fáctica como jurídicamente, al caso bajo estudio, explicó que dicha providencia sí podía servir de fundamento de la decisión, pues en esa oportunidad la Sección Cuarta estudió la posibilidad de efectuar el descuento del IVA en la importación de maquinaria pesada en el impuesto sobre la renta, acápite en el que fue necesario interpretar el concepto de maquinaria pesada ante la ausencia de una definición legal.
1.5. ESCRITO DE IMPUGNACIÓN La apoderada judicial de la entidad accionante, mediante escrito radicado el 11 de enero de 2023, impugnó la decisión del a quo, pues no está de acuerdo con el rechazo de la tutela por la falta del requisito de relevancia constitucional. Considera que el juez de tutela se equivocó al negar el amparo solicitado, pues bajo ninguna lógica puede pensarse que no existe relevancia constitucional en un caso en donde se encuentra demostrado que en la providencia cuestionada se efectuó una errada y desbordada interpretación del artículo 258-2 del ET.
Ello, en manifiesta trasgresión al principio constitucional de reserva de ley en materia tributaria, pues extendió el beneficio del descuento tributario en renta por importaciones de maquinaria pesada a sus partes, accesorios y repuestos. Lo anterior, sin justificación legal alguna y en perjuicio del derecho al debido proceso de la DIAN por cuanto su actuación no fue juzgada conforme a lo previsto en la ley tributaria aplicable al caso en concreto.
Además, con ello se afectó la función pública de fiscalización a cargo de la entidad y que está encaminada a garantizar la sostenibilidad fiscal del estado. Alegó que no es cierto que la discusión se base en una diferencia de criterio frente a la definición del término «maquinaria pesada» sino en la efectiva transgresión de la competencia del legislador, pues se incluyeron elementos como partes, accesorios y repuestos en la aplicación del beneficio tributario del artículo 258-2 del E.T., desconociendo que la norma solo contempla en su cuerpo normativo el beneficio para la maquinaria pesada.
Insistió en que, sin justificación alguna, se omitió estudiar que la Sección Cuarta del Consejo de Estado fundamentó su decisión en una sentencia judicial inaplicable al caso por diferencia sustancial de los supuestos fácticos y jurídicos estudiados, pues esa Sala aplicó como precedente jurisprudencial una decisión que resolvió un litigio que no se refería al descuento tributario en impuesto sobre la renta previsto en el artículo 258-2 del ET. sino a la exclusión en el impuesto sobre las ventas consagrada en el literal e) del entonces vigente artículo 428 del ET.
Adujo que en el fallo impugnado no se realizó el debido análisis de la acción constitucional, en la medida en que no se estudió ni siquiera someramente, el salvamento de voto incorporado en la providencia objeto de la tutela efectuado por el doctor Julio Roberto Piza, en el sentido de advertir que no consideraba procedente trasladar las interpretaciones del literal «e» del artículo 428 del ET. al beneficio contemplado en el artículo 258-2 de la misma norma.
CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en los escritos de tutela e impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) la competencia para decidir el recurso de amparo, ii) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, iii) de las actuaciones surtidas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuestionado y iv) los requisitos de la relevancia constitucional e identificación razonable de los hechos generadores de la vulneración alegada en el caso concreto. 2.1.
COMPETENCIA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000 y el 25 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra la sentencia de tutela proferido por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
2.2. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA DECISIONES JUDICIALES. Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional como esta Corporación, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable, y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005 la Corte Constitucional reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma y de procedencia material fijados por la misma Corte.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la consejera María Elizabeth García González, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”. Respecto a los requisitos de forma o generales de procedencia, señaló: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y, vi) Que no se trate de sentencias de tutela.
Adicional a lo anterior, se debe señalar que en los términos del artículo 38 del Decreto 2591 de 1992 también constituye causal de improcedencia, no solo de la tutela contra providencia judicial sino de cualquier acción judicial, la existencia de cosa juzgada –en este caso, constitucional-.
2.3. DE LAS ACTUACIONES SURTIDAS EN EL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - La sociedad Cerrejón Zona Norte S.A., a través de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra Liquidación Oficial de Revisión No. 312412014000041, mediante la cual la DIAN rechazó el descuento tributario establecido en el artículo 258-2 del ET., correspondiente al IVA que pagó por la importación de maquinaria pesada y la Resolución No. 900331 del 21 de abril de 2015, expedida por la Subdirección de Gestión de Recursos Jurídicos de esa entidad que confirmó la liquidación oficial recurrida.
La demanda fue radicada en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el nro. 25000-23-37-000-2015-01703-01. - El asunto fue decidido en primera instancia por medio de la sentencia del 25 de julio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, mediante la cual se declaró la nulidad parcial de la Liquidación Oficial de Revisión 312412014000041 de 26 de marzo de 2014 y de la Resolución 900331 de 21 de abril de 2015, por medio de las cuales se determinó oficialmente a la sociedad Cerrejón Zona Norte S.A. el impuesto sobre la renta del año gravable 2010.
A título de restablecimiento del derecho, se declaró que la liquidación del impuesto determinada por el Tribunal y la correspondiente sanción por inexactitud a cargo correspondía a la inserta en la motiva de esa providencia. - Inconformes con la anterior decisión, las partes interpusieron recurso de apelación. Cerrejón Zona Norte S.A. alegó que la importación de partes de maquinaria pesada para industrias básicas goza del descuento tributario del artículo 258-2 del ET. solo cuando la declaración de importación describe la mercancía como parte de una unidad funcional y señala la subpartida arancelaria correspondiente a dicha unidad funcional.
Por su parte, la DIAN sostuvo que el Tribunal se equivocó al considerar procede el descuento tributario por la importación de equipos completos. - La Sección Cuarta del Consejo de Estado, a través de sentencia del 10 de marzo de 2022, revocó la anterior decisión. En su lugar, declaró la nulidad de la Liquidación Oficial de Revisión Nro. 312412014000041 del 26 de marzo de 2014 y de la Resolución Nro. 900331 del 21 de abril de 2015, proferidas por la DIAN.
A título de restablecimiento del derecho, declaró la firmeza de la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios que presentó Cerrejón Zona Norte S.A. para el año gravable 2010. Para sustentar su decisión, expuso los siguientes argumentos: «[…] Respecto del alcance de la noción de maquinaria pesada, se aplicará el precedente judicial de la sentencia del 1° de julio de 2021.
En ella se indicó que la expresión «maquinaria pesada» no tiene definición legal, por lo que debe atenderse al sentido natural de las palabras. Para estos efectos, señaló que la Real Academia de la Lengua Española define «maquinaria» como el conjunto de máquinas para un fin determinado, «pesada» como que pesa mucho y «máquina» como conjunto de aparatos combinados para recibir cierta forma de energía y transformarla en otra más adecuada o para producir un efecto determinado.
Entonces, a modo de conclusión, precisó que la expresión «maquinaria pesada» se refiere a aquella que «está integrada por varias piezas y elementos que cumplen con funciones específicas en la producción del bien o la transformación de la energía en una más adecuada», esto atendiendo su sentido natural y obvio, según la regla de interpretación prescrita en el artículo 28 del Código Civil.
Adicionalmente, se observa que la Ley 1450 de 2011 y el Decreto 2235 de 2012 son normas posteriores y, por lo tanto, no pueden aplicarse de manera retroactiva al periodo fiscalizado (año 2010). Y, en todo caso, porque la definición fue determinada para los efectos de la ley y el decreto, cuyo objetivo es combatir la minería ilegal. Es así como el parágrafo 1 del artículo 1° del Decreto 2253 de 2012 establece: «Parágrafo 1°.
Para los efectos del presente decreto entiéndase como maquinaria pesada las dragas, retroexcavadoras, buldóceres u otro tipo de maquinaria para el arranque de minerales, con similares características técnicas» (subraya la Sala). […] Advierte la Sala que el análisis de las pruebas que obran en el expediente (declaraciones de importación y facturas) permitió que el Tribunal concluyera que los equipos importados por Cerrejón Zona Norte S.A. tienen la connotación de maquinaria pesada; las correspondientes descripciones ponen de presente que se trata de un conjunto de aparatos de grandes dimensiones y complejidad que operan en conjunto para un fin determinado, lo que se enmarca en la definición de maquinaria pesada en línea con el precedente de la sentencia del 1° de julio de 2021, lo cual permite concluir que en este caso procede el descuento tributario del artículo 258-2 del Estatuto Tributario por el valor de $16.801’492.500.
La apelación de la DIAN no prospera. 3. Procedencia del descuento en repuestos, complementos y accesorios La demandante apeló señalando que procede el descuento tributario por la importación de complementos o accesorios de maquinaria pesada para industrias básicas, sin que sea necesario que la declaración de importación describa la mercancía como unidad funcional e indique la subpartida arancelaria de dicha unidad funcional, porque esta no fue la modalidad de la importación, y no existe norma que exija.
Además, esa condición fue consagrada en el Decreto 1803 de 1994, pero esta norma no es aplicable al caso bajo examen porque se limitó a reglamentar el artículo 428 del Estatuto Tributario. La Sala observa que, conforme lo señala el apelante, en este caso no es aplicable el Decreto 1803 de 1994, en el cual sustenta el Tribunal la exigencia de describir las partes como unidad funcional en la declaración de importación, porque dicho acto reglamenta el artículo 428 del Estatuto Tributario, el cual prevé un beneficio tributario diferente al aquí discutido.
Al hilo de lo anterior, la sentencia del 1° de julio de 2021, que constituye un precedente en este punto, no consideró los lineamientos del precepto antes mencionado. En dicha providencia se precisó que para la procedencia del descuento del artículo 258-2 del Estatuto Tributario, debe determinarse si los complementos o accesorios importados son necesarios para la operación de la maquinaria pesada o si permiten alguna función específica de la misma, así: “Si bien los beneficios tributarios operan de manera taxativa, la norma estableció el descuento tributario sobre la maquinaria pesada, y atendiendo a su definición, resulta procedente el descuento sobre los elementos complementarios o repuestos de las máquinas que la integran y que son necesarias para su correcto funcionamiento.
(…) Cabe precisar que este beneficio debe ser analizado caso a caso teniendo en cuenta la relación de los elementos o piezas importadas con la maquinaria pesada. En ese sentido, para la Sala, el descuento tributario consagrado en el artículo 258-2 del E.T. es aplicable a las importaciones de partes que al estar juntas conformen una maquinaria pesada, incluso aunque puedan ser accesorias y repuestos, pues se trata de piezas, que al ser integradas al equipo, resultan necesarias para la operación de la misma o permiten una función específica y distinta a la de cada una de sus partes» (subrayado propio).
(…) Conforme con las consideraciones precedentes, para la Sala el descuento del IVA pagado en la importación de maquinaria es procedente cuando se trate de una maquinaria catalogada como una unidad, o si se trata de las piezas o repuestos de dicha maquinaria, pues el hecho que individualmente, puedan denominarse partes o repuestos no desvirtúa su unidad como maquinaria pesada.” La aplicación integral de un beneficio tributario fue igualmente puesta de presente por esta Sección con ocasión de los activos fijos reales productivos, beneficio que, aunque diferente al que ocupa la atención de la Sala, permite ilustrar este aspecto.
Es así como en la sentencia del 13 de septiembre de 2012, reiterada en la del 28 de septiembre de 2016, se señaló: «El artículo 158-3 no distinguió si los activos adquiridos objeto de la deducción que allí se contempla debían ser los destinados a la reparación o mantenimiento que constituyan inversiones mayores, o los activos que en sí mismos constituyen un bien o adicionan los que ya posee el contribuyente.
El Decreto Reglamentario de la disposición anterior (1766 del 2004) tampoco diferencia la procedencia de la deducción especial respecto de repuestos, equipos y elementos adquiridos para reparaciones y mantenimiento mayores frente a otro tipo de activos fijos reales productivos. El Consejo de Estado ha señalado que el descuento del impuesto sobre la renta pagado en la adquisición de bienes de capital como los activos fijos, no excluye los repuestos, muebles y enseres que establece la norma reglamentaria».
(subraya la Sala). […] Según se observa, los bienes importados son, entre otros, motores, compresores neumáticos, centro de pruebas hidráulicas, arandelas, tuberías y engranajes que son necesarios para el funcionamiento de la maquinaria pesada. En consecuencia, siguiendo los lineamientos del precedente, estos bienes son elementos complementarios y necesarios para el correcto funcionamiento de la maquinaria pesada, por lo que se encuentran comprendidos dentro del beneficio tributario por valor de $2.503’361.023.
Cabe destacar que, en los actos acusados, la DIAN no discutió que las partes y accesorios importados estaban destinados al funcionamiento de maquinaria pesada. En realidad, se limitó a señalar que los bienes importados no son, en sí mismos considerados, maquinaria pesada; lo cual no es un motivo válido para negar el beneficio tributario, a la luz de la sentencia del 1° de julio de 2021 aquí reiterada, que señaló que «la norma estableció el descuento tributario sobre la maquinaria pesada, y atendiendo a su definición, resulta procedente el descuento sobre los elementos complementarios o repuestos de las máquinas que la integran y que son necesarias para su correcto funcionamiento».
La apelación de Cerrejón Zona Norte S.A. prospera. […]»
2.4. REQUISITOS DE PROCEDENCIA GENERAL DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL E IDENTIFICACIÓN RAZONABLE DE LOS HECHOS QUE GENERAN LA VULNERACIÓN ALEGADA EN EL CASO CONCRETO Al respecto, la Sala observa que la parte actora, si bien identifica como desconocidos sus derechos fundamentales al debido proceso, a la confianza legítima, a la buena fe y a la seguridad jurídica con ocasión de la providencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, a través de la cual revocó la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y en su lugar, declaró la nulidad de las liquidaciones oficiales y a título de restablecimiento del derecho, declaró la firmeza de la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios que presentó Cerrejón Zona Norte S.A. para el año gravable 2010, no esboza argumento alguno que determine que el asunto tiene relevancia constitucional ni la relación causa-efecto en que hace consistir la vulneración alegada, en especial, la afectación de bienes ius fundamentales.
En efecto, la Sala observa que en los escritos de tutela y de impugnación se reiteran los argumentos de orden fáctico y jurídico que expuso la DIAN en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y si bien insiste en la relevancia constitucional del asunto, no expresa algún sustento nuevo o diferencial que refute las consideraciones allí expuestas, relacionadas con la errada interpretación del artículo 258-2 del E.T. y la trasgresión al principio constitucional de reserva de ley en materia tributaria, pues considera que las autoridades judiciales accionadas extendieron de forma errada el beneficio del descuento tributario en renta por importaciones de maquinaria pesada a sus partes, accesorios y repuestos a favor de la sociedad Cerrejón Zona Norte S.A. Ahora, al revisar la motivación contenida en el escrito inicial, se observa que la parte actora se limitó a insistir en un examen de legalidad con mayor énfasis en la interpretación del artículo 258-2 del E.T. y por qué considera que en el asunto no se debió dar aplicación al beneficio tributario que la norma contiene y agregó que debió tenerse en cuenta la posición que fue expuesta en el salvamento de voto que se consignó frente a la posición mayoritaria con la que se resolvió el asunto.
Dicho lo anterior, la Sala advierte que, si bien la decisión adoptada por la autoridad accionada no satisface las pretensiones de la parte demandante, no se puede asumir que aquella es contraria a sus intereses, pues finalmente, la providencia fue congruente y en derecho, al sustentarse en la normativa y jurisprudencia aplicables para analizar los supuestos fácticos y jurídicos que hacían parte del asunto.
En ella se estableció que la noción de maquinaria pesada en el asunto debía analizarse bajo la perspectiva del artículo 258-2 del Estatuto Tributario, vigente para el momento de la ocurrencia de los hechos de la demanda (redacción original de la Ley 223 de 1995). Además, se aplicó el precedente judicial de esa misma Sala contenido en la sentencia del 1° de julio de 2021.
En esa oportunidad se concluyó que la expresión «maquinaria pesada» se refiere a aquella que «está integrada por varias piezas y elementos que cumplen con funciones específicas en la producción del bien o la transformación de la energía en una más adecuada». Lo anterior, atendiendo su sentido natural y obvio, según la regla de interpretación prescrita en el artículo 28 del Código Civil.
Posteriormente, la Sección Cuarta del Consejo de Estado analizó las pruebas que se allegaron (declaraciones de importación y facturas), de las que estableció que los equipos importados por Cerrejón Zona Norte S.A. tenían la connotación de maquinaria pesada. Ello porque las correspondientes descripciones ponían de presente que se trataba de un conjunto de aparatos de grandes dimensiones y complejidad que operan en conjunto para un fin determinado, lo que se enmarca en la definición de maquinaria pesada, esto en línea con el precedente de la sentencia del 1° de julio de 2021.
En consecuencia, concluyó que en el caso analizado procedía el descuento tributario del artículo 258-2 del Estatuto Tributario por el valor de $16.801’492.500. La autoridad judicial accionada resaltó que los bienes importados son, entre otros, motores, compresores neumáticos, centro de pruebas hidráulicas, arandelas, tuberías y engranajes que son necesarios para el funcionamiento de la maquinaria pesada.
A reglón seguido explicó que, siguiendo los lineamientos del precedente, «estos bienes son elementos complementarios y necesarios para el correcto funcionamiento de la maquinaria pesada, por lo que se encuentran comprendidos dentro del beneficio tributario por valor de $2.503’361.023.» De lo expuesto, no es posible deducir que a la entidad accionada se le haya vulnerado derecho fundamental alguno y mucho menos, como ya se dijo, cuando no se explica en debida forma constitucionalmente hablando el porqué de ese decir, pues, se repite, el juez de tutela no tiene competencia alguna de estudiar argumentos de legalidad propios del juez natural del asunto.
Al respecto, se recuerda que la Constitución Política solo ha previsto, por regla general, dos instancias para los procesos, lo que significa que no puede el juez, ni siquiera el constitucional, crear una instancia adicional para plantear y resolver allí cualquier reclamo de una de las partes, ante su inconformidad por las decisiones adoptadas por el juez natural del asunto.
Sobre el asunto la Corte Constitucional en sentencia C-590/2005, fue clara y concreta en señalar que cuando se presenten acciones de tutela contra providencias judiciales, resulta fundamental que quien considere vulnerados derechos fundamentales por esta razón, explique la relevancia constitucional en el respectivo caso y manifieste de manera motivada el porqué de su decir, más exactamente señaló: «[…] a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. […] e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. […]».
Posición reiterada a través de sentencia SU-215/2022: «[…] 33. Así pues, la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal. 34.
Para determinar si una acción de tutela en contra de una providencia judicial, cumple con el presupuesto de relevancia constitucional, esta Corporación ha identificado algunos criterios relevantes, a saber: 35. En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional.” De acuerdo con la Sentencia SU-573 de 2019 el asunto debe ser “trascendente para la interpretación del estatuto superior, su aplicación y desarrollo eficaz y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales.”. 36.
En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica. Como se indica en la sentencia mencionada, un asunto carece de relevancia constitucional cuando, entre otras razones, “(i) la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de derecho, como la correcta interpretación o aplicación de una norma de rango reglamentario o legal salvo que de esta se “desprendan violaciones a los derechos y deberes constitucionales” o (ii) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, que no representen un interés general”. 37.
Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.” En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”. 38.
En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental. En ese sentido, no basta con la sola referencia a la afectación de las garantías superiores para encontrar probada la relevancia constitucional, pues “la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental”. 39.
Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales. Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal.
Como las altas cortes son tribunales de cierre, es a ellas a quienes corresponde “la unificación de jurisprudencia como forma de precisar con autoridad y vocación de generalidad el significado y alcance de las diferentes áreas del ordenamiento jurídico”. […]». De acuerdo con lo expuesto, en el caso bajo estudio no se satisfacen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de la relevancia constitucional ni la identificación razonable de los hechos que supuestamente generan la vulneración alegada, pues se insiste, este mecanismo constitucional no constituye una tercera instancia frente a un asunto ya decidido, razón por la cual, la Sala confirmará la decisión del a quo de declarar improcedente la acción de tutela presentada la DIAN, contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Confirmar la sentencia del 11 de noviembre de 2022, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela presentada por la Unidad Administrativa Especial de Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, contra la Sección Cuarta de la misma corporación, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Librar las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.
TERCERO. En acatamiento de las disposiciones del artículo 32 ibídem, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS (E) CARMELO PERDOMO CUÉTER Aclara voto