CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., diez (10) de febrero de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 25000-23-42-000-2015-04719-01 (1703-2017) Demandante: Jesús María Maldonado Martínez Demandada: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional Tercero interesado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (Casur)1 Tema: Reconocimiento de tiempos dobles Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de 23 de noviembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección C), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 27 a 48). El señor Jesús María Maldonado Martínez, por conducto de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad del oficio S-2012-297337/SEGEN- ARGEN-15 de 1º de noviembre de 2012, por el que la Policía Nacional negó al accionante el reconocimiento en la hoja de servicios del tiempo doble laborado, así como la corrección de esta y posterior envío a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (Casur) para la reliquidación de su asignación de retiro.
A título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada (i) conceder «[…] como doble el tiempo de servicio que prestara como AGENTE DE LA POLICÍA NACIONAL […]», correspondiente a los períodos trabajados mientras se declaró «[…] turbado el orden público y en estado de sitio todo el 1 Vinculado por el a quo a las presentes diligencias, con auto de 19 de octubre de 2015: «En consideración a que el demandante pretende el reconocimiento de tiempo doble de servicio que prestó como Agente de la Policía Nacional y el computo de los años dejados de liquidar por esté mismo tiempo y la compensación laboral correspondiente, el Despacho considera necesario vincular a la caja de Sueldos de la Policía Nacional» (sic; ff. 60 y 61). 2 Expediente 25000-23-42-000-2015-04719-01 (1703-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jesús María Maldonado Martínez contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional territorio de la República […]», de conformidad con los Decretos 329 de 1958, 1288 de 1965, 1128 de 1970, 250 de 1971 y 1249 de 1975;
(ii) incluir dichos lapsos para «[…] EFECTOS DE SUELDO DE RETIRO, PRIMAS, BONIFICACIONES Y, EN GENERAL PARA PRESTACIONES SOCIALES A QUE TIENE DERECHO […]» (sic); (iii) «[… ] comput[ar] la totalidad de los años dejados [de] liquidar por concepto de la compensación laboral en tiempo llamado tiempo doble, los cuales corresponden a un total de 3 AÑOS, 17 MESES Y 76 DÍAS […]» (sic);
(iv) corregir la hoja de servicios y remitirla a Casur, con el propósito de que «[…] se le reconozcan, reajusten y paguen todas las primas, sueldos y prestaciones sociales […]»; (v) indexar los valores adeudados y (vi) dar cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA. Por último, se le condene en costas. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata el demandante que prestó sus servicios para la Policía Nacional entre el 13 de febrero de 1956 y el 2 de agosto de 1975, esto es, por 19 años, 5 meses y 19 días, interregno durante el cual fue enviado a zonas «[…] DONDE SE ENCONTRABA PERTURBADO EL ORDEN PÚBLICO Y EN ESTADO DE SITIO […]» y, «[…] en consecuencia, […] GOZABA DE TODOS LOS DERECHOS, OBLIGACIONES, DEBERES Y PRERROGATIVAS DE LOS AGENTES DE LAS FUERZAS ARMADAS EN TIEMPO DE GUERRA O TURBACIÓN DEL ORDEN PÚBLICO[,] entre ellos, el que se le computara como tiempo doble el servicio […] para todos los efectos, menos para ascensos» (sic).
Que el 4 de septiembre de 2012 solicitó de la accionada la corrección de su hoja de servicios con la inclusión de los respectivos tiempos dobles, negado a través del oficio cuestionado. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por el acto administrativo acusado los artículos 57 a 59 de la Constitución Nacional de 1886 y 2º, 23, 25 y 220 de la Carta Política de 1991; 109 (letra c) y 155 del Decreto ley 2378 de 1971 y 121 (parágrafo 10) del Decreto ley 613 de 1977; las Leyes 2ª de 1945 y 1437 de 2011; y los Decretos 1814 de 1953, 1288 de 1965; 3061, 3072 y 3187 de 1968; 739, 1048 y 1128 de 1970; 2337, 2338 y 2340 de 1971; 1386 de 1974, 1249 de 1975; 1131, 1263 y 2131 de 1976 y 586 de 1977.
Arguye que en los casos de guerra exterior o de conmoción interior, el primer mandatario, con la firma de todos los ministros del gabinete, puede declarar turbado el orden público y, en consecuencia, el estado de sitio en todo el 3 Expediente 25000-23-42-000-2015-04719-01 (1703-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jesús María Maldonado Martínez contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional territorio nacional o parte de él, y en tal virtud, proferir decretos de carácter provisional que son obligatorios y que toda autoridad debe cumplir, los cuales buscan adoptar medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
Que la legislación laboral estipuló la compensación en tiempo de servicio por cada día laborado durante el lapso que permaneciera el país bajo las condiciones descritas, así el resarcimiento debía hacerse con el reconocimiento de un día adicional por cada uno que subsistiera el estado de sitio, a lo cual se le denominó, en forma popular, «tiempo doble», por efectos de la disponibilidad de 24 horas diarias y las prolongadas operaciones dentro de la selva o las ciudades bajo el acoso del enemigo.
Afirma que cerca de un millar de militares y policías fueron asesinados en el conflicto interno y, por lo tanto, la reclamación no solamente es jurídicamente válida, sino aceptada bajo preceptos de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que establecen que ese tiempo debe ser otorgado como doble o extra laborado, pues de lo contrario se quebrantaría la Carta Política, toda vez que se incurriría en esclavitud.
Que es justo lo aquí reclamado, dado que comprende un derecho innegable y cierto, de acuerdo con lo previsto en los artículos 121 de la Constitución Nacional de 1886 y 47 de la Ley 2ª de 1945, que disponen que la sola declaración del estado de sitio da lugar a que los tiempos servidos bajo estas condiciones sean computados doblemente.
Por último, cita doctrina relacionada con el derecho al trabajo y jurisprudencia que considera es aplicable al caso en estudio. 1.5 Contestación de la demanda. 1.5.1 Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional (ff. 74 a 83). Por intermedio de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda; se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos y otros no constituyen situaciones fácticas.
Asimismo, propuso las excepciones denominadas prescripción e indebido agotamiento de la vía gubernativa. Dice que con posterioridad a la expedición del Decreto 1386 de 1974 no han sido otorgados tiempos dobles, por cuanto no han sido autorizados por el Gobierno nacional ni ha determinado las zonas del país concernidas, sin 4 Expediente 25000-23-42-000-2015-04719-01 (1703-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jesús María Maldonado Martínez contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional perjuicio de la declaratoria de estado de sitio.
Que según la hoja de servicios y la resolución por la que Casur le concedió al actor la asignación de retiro (4297 de 24 de noviembre de 1975), «[…] se le reconoció [a él] como tiempo doble el periodo comprendido entre el 21 de abril de 1970 al 15 de mayo de 1972 y del 26 de febrero de 1971 al 29 de diciembre de 1973, en virtud de lo establecido en el Decreto 1386 de 1974» (sic). 1.5.2 Casur (ff. 103 a 106).
Por medio de apoderada, se opuso a la prosperidad de las súplicas del medio de control; frente a los hechos afirma que unos son ciertos y otros no le constan. De igual modo, planteó la excepción que denominó falta de legitimación en la causa por pasiva, para lo cual aduce que el reconocimiento de tiempos dobles es del resorte de la institución accionada.
Sostiene que conforme a los Decretos 2340 de 1971 y 2063 de 1984, al actor «[…] no le asiste [el] derecho […] reclamado […] como quiera que goza de su asignación de retiro desde el día 2 de Noviembre de 1975 y los decretos que alude como son: […] 7021 del 21 de Mayo de 1965 y que estuvo vigente hasta el […] 16 de Noviembre de 1968, éste no le cobija en razón a que antes […] no existía el reconocimiento de tiempos dobles para los agentes, sumados a lo anterior, los Decretos 1128 de 1970 y 1386 de 1974 no le suman días […]» (sic), al paso que los «[…] 249 de 1975, 2131 de 1976 [y] 1038 de 1994, son […] expedidos con posterioridad a la fecha del reconocimiento de la asignación de retiro […]» (sic). 1.6 Providencia impugnada (ff. 121 a 132).
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección C), en sentencia de 23 de noviembre de 2016, negó las pretensiones de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[…] para los Agentes de la Policía Nacional, solamente se ha efectuado tal reconocimiento entre el 21 de abril de 1970 y el 29 de diciembre de 1973, en virtud del decreto 1386 de 1974, períodos que, de conformidad con el material probatorio […] fueron efectivamente reconocidos por la entidad como tiempos dobles […]» (sic).
Que el sistema de tiempos dobles solo se creó para los agentes de la demandada a partir de 1968, por lo que los reclamos frente a los interregnos laborados entre 1958 y 1967 no pueden ser concedidos. 1.7 Recurso de apelación (ff. 213 a 222). Inconforme con el anterior fallo, el accionante interpuso recurso de apelación, al estimar que el a quo «[…] viola 5 Expediente 25000-23-42-000-2015-04719-01 (1703-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jesús María Maldonado Martínez contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional DERECHOS FUNDAMENTALES DE ORDEN CONSTITUCIONAL, […] entre los que se encuentran el DERECHO A LA IGUALDAD, AL DEBIDO PROCESO, AL TRABAJO, A LA SEGURIDAD SOCIAL[,] A LA CONFIANZA LEGITIMA, DESCONOCIMIENTO DEL MÍNIMO VITAL, DISCRIMINACIÓN LABORAL, PROTECCIÓN AL DERECHO DEL TRABAJO Y GOCE DE LA PROTECCIÓN EN FORMA DIGNA Y JUSTA […]» (sic).
Que la exigencia de los decretos que determinen las zonas en las que aplicaría la concesión de tiempos dobles es una «[…] afirmación [que] VIOLA LOS DERECHOS […] CONSAGRADOS en la Constitución de 1886 Art. 22 “No habrá esclavos en Colombia, el que, siendo esclavo, pise el territorio de la Republica, quedara libre” concordante con los Art. 13 y 25 de la constitución de 1991, el A Quo [lo] ha […] discriminado por el no reconocimiento de una prestación de servicio de tiempo doble de jornada laboral con disponibilidad las 24 horas, incluido los días festivos y domingo, sometidos a servicios de noche […] y día, para garantizar al ciudadano el ejercicio de sus libertades y derechos […]» (sic).
Añade que el Estado no puede olvidar las penurias y el exceso de carga laboral que deben soportar los miembros de las fuerzas militares y de la Policía Nacional, quienes están sometidos a la presión de enfrentar y combatir al enemigo bajo constante amenaza; que la labor desempeñada por ellos en ocasiones genera tortura psicológica que puede llevar al suicidio y por estas mismas razones no se les pueden negar derechos ciertos e irrenunciables, precisamente en consideración a las dificultades de la prestación de sus servicios.
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido con auto de 23 de marzo de 2017 (ff. 224 y 225) y admitido por esta Corporación a través de proveído de 25 de junio de 2019 (f. 230), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de providencia de 8 de septiembre de 2021 (f. 236), para 6 Expediente 25000-23-42-000-2015-04719-01 (1703-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jesús María Maldonado Martínez contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por las primeras2. 2.1.1 Accionada.
Pide confirmar la decisión de primera instancia, en la medida en que «[…] los tiempos dobles […] únicamente fueron autorizados por los Gobiernos de turno bajo el imperio de la Constitución de 1886, habida cuenta que [esta] consagraba la figura del estado de sitio; aunado a lo anterior, el artículo 8 del Decreto 4433 de 2004, claramente afirma […] que “únicamente se computaran tiempos dobles por servicios prestados antes de 1974” […], reconocimiento […] que de manera clara y expresa abolió el Decreto 609 de 1977 en su artículo 104 […]» (sic).
Que el último período en el que se autorizó esa prerrogativa para los miembros de la Policía Nacional ocurrió entre el 26 de febrero de 1971 y el 29 de diciembre de 1973, «[…] esto bajo el Decreto 1386 de 1974, sin que con posterioridad […] se hayan presentado otros […], salvo por circunstancias especialísimas como los casos de secuestro» (sic). 2.1.2 Demandante.
Expresa que «[…] SI BIEN ES CIERTO, EL PRECEDENTE OBLIGATORIO QUE EN LA ACTUALIDAD IMPONE EL HONORABLE CONSEJO DE ESTADO, es el cumplimiento de los siguientes presupuestos para acceder al reconocimiento de los tiempos dobles: 1. Decreto que establezca el inicio del estado de sitio 2. Decreto que declare restablecido el orden publico 3.
El establecimiento de las zonas cuyas condiciones justifiquen la turbación del orden público. 4. Autorización del Gobierno Nacional o del Consejo de Ministros que autoricen el reconocimiento del tiempo doble», también lo es que esa interpretación «[…] resulta […] rigurosa, si a bien se tiene que la ley 126 del 18 de diciembre de 1959, así como los Decretos 2337 de 1971 y 3071 de 1968 no contemplaron en estricto sentido los mencionados requisitos, máxime […] cuando los Decretos: 329 de 1958, 1288 de 1965, 1128 de 1970, 250 de 1971, 1249 de 1975 y 2131 de 1976 declararon el estado de sitio en todo el territorio nacional, es decir no se excluyó ningún municipio y por tanto no resultaría congruente en este caso concreto exigir un concepto a pesar de existir un decreto que […] ordeno el estado de sitio, y por otra parte, se demostró que […] para las fechas reclamadas se desempeñó como suboficial activo de las Fuerzas Militares» (sic). 2 Los alegatos de conclusión allegados reposan en expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 7 Expediente 25000-23-42-000-2015-04719-01 (1703-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jesús María Maldonado Martínez contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional III.
CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación3, corresponde a la Sala determinar si resulta procedente reconocer como tiempo doble los períodos laborados por el actor, en un total de 3 años, 17 meses y 76 días, y, en consecuencia, si le asiste derecho a la corrección de su hoja de servicios y el respectivo reajuste de sus prestaciones sociales. 3.3 Marco normativo y jurisprudencial.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. En principio, cabe recordar que los denominados tiempos dobles constituyen una retribución en período laborado, que se reconoce al miembro de la fuerza pública que hubiere prestado el servicio durante estado de guerra o conmoción interior, pero tal figura solo puede ser concedida en los casos en que se acrediten las condiciones que determine la norma que regula dicha prerrogativa.
Así las cosas, el estado de sitio estaba consagrado en el artículo 121 de la Constitución Nacional de 1886, que disponía: En los casos de guerra exterior, o de conmoción interior, podrá el Presidente, previa audiencia del Consejo de Estado y con la firma de todos los Ministros, declarar turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella.
Mediante tal declaración quedará el Presidente investido de las facultades que le confieran las leyes, y, en su defecto, de las que le da el derecho de gentes, para defender los derechos de la Nación o reprimir el alzamiento. Las medidas extraordinarias o decretos de carácter provisional legislativo que, dentro de dichos límites, dicte el Presidente, serán obligatorios siempre que lleven la firma de todos los Ministros. 3 Según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), «[e]l juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. […] El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». 8 Expediente 25000-23-42-000-2015-04719-01 (1703-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jesús María Maldonado Martínez contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional El Gobierno declarará restablecido el orden público luego que haya cesado la perturbación o el peligro exterior; y pasará al Congreso una exposición motivada de sus providencias.
Serán responsables cualesquiera autoridades por los abusos que hubieren cometido en el ejercicio de facultades extraordinarias. Luego, el reconocimiento de los tiempos dobles estuvo regulado, para los oficiales del Ejército Nacional, por la Ley 2ª de 19454, que en el artículo 47 preceptuaba: El tiempo de servicio en guerra, desde la fecha en que se declare turbado el orden público, hasta la expedición del decreto por el cual se restablezca la normalidad, se computa doble para todos los efectos, con excepción del de ascensos.
PARÁGRAFO. - Para el cómputo de que trata el presente artículo, es condición indispensable que la prestación del servicio se efectúe dentro de la zona afectada [se subraya]. Los anteriores lineamientos fueron extendidos a los oficiales de la Policía Nacional, con inclusión de los tiempos servidos en guerra internacional o conmoción interior, con el Decreto 465 de 27 de febrero de 19615, que en su artículo 37 determinaba: El tiempo de servicio se computará doble en los casos de guerra internacional o conmoción interior en los lugares y en circunstancias que determine el Ministerio de Guerra, desde la fecha en que se declare turbado el orden público hasta la expedición del decreto por el cual se establezca la normatividad.
Ahora bien, en lo atinente al cuerpo de agentes de la Policía Nacional, el legislador extraordinario, a través del Decreto ley 3187 de 27 diciembre de 19686, sobre el referido tema previó: Artículo 92. El tiempo de servicio en guerra internacional o conmoción interior, en las zonas que determine el Gobierno, a juicio del Consejo de Ministros si las condiciones justifican la medida, desde la fecha en que se establezca el Estado de Sitio por turbación del orden público hasta la expedición del Decreto por el cual se restablezca la normalidad se computarán como tiempo doble de servicio para efectos de prestaciones 4 «Por el cual se reorganiza la carrera de Oficiales del Ejército, se señalan prestaciones sociales para los empleados civiles del ramo de Guerra y se dictan otras disposiciones sobre prestaciones sociales a los individuos de tropa». 5 «Por el cual se reorganiza la carrera de oficiales de la Policía Nacional». 6 «Por el cual se reorganiza la carrera profesional de los Agentes de la Policía Nacional». 9 Expediente 25000-23-42-000-2015-04719-01 (1703-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jesús María Maldonado Martínez contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional sociales.
Por su parte, el Decreto 2340 de 3 de diciembre de 1971, «Por el cual se reorganiza la carrera de Agentes de la Policía Nacional», en su artículo 99 dispuso: Tiempo doble. El tiempo de servicio en Guerra internacional o conmoción interior, en las zonas que determine el Gobierno a juicio del Consejo de Ministros si las condiciones justifican la medida desde la fecha en que se establezca el estado de sitio por perturbación del orden público hasta la expedición del decreto por el cual se restablece la normalidad se computará como tiempo doble de servicio para efecto de prestaciones sociales.
Parágrafo. El reconocimiento del tiempo doble a refiere este artículo se hará a partir de la fecha en que se el estado de sitio o a la fecha de retiro del Agente en caso esta novedad se produzca con anterioridad. Por consiguiente, una vez se autorizaron tiempos dobles a los agentes de la Policía Nacional, se precisó que ello sería dable siempre que las zonas en que causara efectos la declaratoria de guerra internacional o conmoción interior estuvieran delimitadas por el Gobierno nacional.
La norma atrás citada fue derogada por el Decreto 609 de 15 marzo de 19777, sin embargo, el parágrafo 1º de su artículo 140 respetó el reconocimiento de los tiempos dobles por servicios prestados con anterioridad a la entrada en vigor de ese Decreto: TIEMPO DOBLE. A partir de la vigencia de este Decreto no se reconocerá tiempo doble para ningún efecto.
Los tiempos dobles en virtud de lo dispuesto en el artículo 99 del Decreto 2340 de 1971 y disposiciones anteriores sobre la misma materia que se hayan reconocido o se reconozcan por servicios, prestados con anterioridad a la vigencia del presente Decreto, se tendrán en cuenta para la liquidación de las prestaciones sociales de los Agentes favorecidos con tales reconocimientos.
Resulta oportuno anotar que el Decreto 609 de 1977 fue derogado por el 2063 de 1984 y, este, a su vez, por el Decreto 97 de 1989, para finalmente imponerse sobre el anterior el Decreto 1213 de 1990, «Por el cual se reforma el estatuto del personal de agentes de la Policía Nacional», en el cual se estableció, entre otros, el cómputo de tiempos para efectos de la asignación de retiro.
Este último 7 «Por el cual se reorganiza la Carrera de Agentes de la Policía Nacional». 10 Expediente 25000-23-42-000-2015-04719-01 (1703-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jesús María Maldonado Martínez contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional Decreto contempló en su artículo 111: LIQUIDACION DE TIEMPO DE SERVICIO.
Para efectos de asignación de retiro y demás prestaciones sociales, la Policía Nacional liquidará el tiempo de servicio, así: a. El tiempo de permanencia como soldado o alumno de la respectiva Escuela de Formación de Agentes, con un máximo de dos (2) años. b. El tiempo de servicio como Agente de la Policía Nacional. c. El tiempo como Suboficial en las Fuerzas Militares. d. El tiempo de servicio como Auxiliar de Policía, Agente conductor o Auxiliar conductor. e. El tiempo prestado como uniformado en las extinguidas policías departamentales o municipales, excepto para cesantía.
PARAGRAFO 1 o. Los tiempos dobles que en virtud de lo dispuesto en el artículo 99 del Decreto 2340 de 1971 y disposiciones legales anteriores sobre la misma materia, se hayan reconocido o se reconozcan por servicios prestados con anterioridad a la vigencia del presente Decreto, se tendrán en cuenta para la liquidación de las prestaciones sociales de los Agentes favorecidos con tales reconocimientos.
Dichos tiempos en ningún caso serán computables para el reconocimiento de prestaciones por servicios al Estado en calidad de empleado civil, diferentes al Ramo de Defensa.
PARAGRAFO 2 o. Los Agentes de la Policía Nacional a quienes se les reconozca por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional servicios prestados en las extinguidas policías departamentales o municipales, quedan con la obligación de pagar a tal entidad los porcentajes correspondientes al tiempo reconocido.
PARAGRAFO 3 o. Las fracciones mayores de seis (6) meses se considerarán como año completo para la liquidación del auxilio de cesantía, pero no para las demás prestaciones sociales [subraya la subsección]. Por otro lado, a través del Decreto 4433 de 2004, «Por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública», se determinó, en el artículo 8º, que «[a] quienes hubieren adquirido derecho al cómputo de tiempo doble por servicios prestados antes de 1974, se les continuará teniendo en cuenta para efecto del cómputo del tiempo para la asignación de retiro o pensiones, conforme lo hubieren señalado las normas correspondientes». 11 Expediente 25000-23-42-000-2015-04719-01 (1703-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jesús María Maldonado Martínez contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional De conformidad con el anterior recuento normativo, resulta viable el reconocimiento de tiempos dobles a aquellos agentes de la Policía Nacional (entre otros uniformados de la fuerza pública) que prestaron sus servicios durante la conmoción interior o guerra exterior, siempre y cuando se cumplan los siguientes requisitos: (i) promulgación del decreto que establezca el inicio del estado de sitio, (ii) el establecimiento de las zonas cuyas condiciones justifiquen la declaratoria de perturbación del orden público y (iii) la autorización del Gobierno nacional o del consejo de ministros que habiliten el reconocimiento de tiempo doble.
Al respecto, esta Corporación ha sido pacífica8 al concluir que la fijación de los tiempos dobles a partir de las condiciones indicadas respondía a las políticas salariales y prestacionales del legislador y el gobierno de turno, que gozaron de autonomía para definir cuáles serían los beneficiarios de tal prestación9, en atención a factores discrecionales de necesidad, conveniencia y razones del servicio dadas las condiciones políticas, sociales y económicas por las que atravesaba el país en esa época y por ello no puede pretenderse que siempre que se haya acudido a la declaratoria de estado de sitio, dicha situación conllevara per se el reconocimiento automático de tiempos dobles para todos los funcionarios, aunque no fueran oficiales o suboficiales de las fuerzas militares y de la policía o que aun siéndolo no acreditaban en debida forma todos los requisitos que tanto el ordenamiento jurídico como la jurisprudencia contencioso-administrativa han decantado. 3.4 Caso concreto.
El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: a) Hoja de servicios 1522 y extracto de historia laboral expedidos por la accionada el 11 de agosto de 1975 y 12 de julio de 2016 (f. 2 c. antecedentes administrativos y 153 a 154 c. ppal.), en su orden, según los cuales el actor estuvo vinculado al Ejército Nacional del 11 de mayo de 1954 al 30 de noviembre de 1955 como soldado y el 13 de febrero de 1956 se incorporó a la 8 Sentencias de (i) 26 de junio de 2008, sección segunda, subsección A, C. P Alfonso Vargas Rincón, expediente: 11001-03-25-000-2003-00172-01 (1056-03);
(ii) 26 de noviembre de 2009, sección segunda, C. P. Luis Rafael Vergara Quintero, expediente: 11001-03-25-000-2005-00237-01 (10024-05); (iii) 8 de agosto de 2011, sección segunda, subsección A, C. P. Alfonso Vargas Rincón, expediente: 11001-03-25-000-2006-00113-00 (1795-06); (iv) 9 de octubre de 2014, sección segunda, subsección B, C. P. Gerardo Arenas Monsalve, expediente 25000-23-42- 000-2012-00094-01 (3730-13); y (v) 27 de abril de 2018, sección segunda, subsección B, expediente 73001-23-33- 000-2014-00741-01 (2355-16); entre otras. 9 Así, en el caso del Decreto 1048 de 1970, solo se extendió el beneficio a los oficiales y suboficiales, esto es, excluyó a los agentes de la Policía Nacional. 12 Expediente 25000-23-42-000-2015-04719-01 (1703-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jesús María Maldonado Martínez contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional Policía Nacional en el grado de agente, que desempeñó hasta el 2 de agosto de 1975.
En esa oportunidad le fueron incluidos los siguientes tiempos dobles: Decretos Período Tiempo 739 de 197010 21/04/1970 a 15/05/1970 25 días 1386 de 197411 26/02/1971 a 29/12/1973 2 años, 10 meses y 3 días Total tiempos dobles 2 años, 10 meses y 28 días El tiempo total de servicios certificado fue de 24 años, 6 meses y 12 días. b) Resolución 4297 de 24 de noviembre de 1975, por cuyo conducto el entonces gerente de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional le concedió al accionante asignación de retiro, a partir del 2 de los mismos mes y año, con inclusión de los tiempos dobles citados en la letra precedente (ff. 2 a 4). c) Escrito de 4 de septiembre de 2012, por medio del cual el demandante solicitó de la accionada el reconocimiento de tiempos dobles, así como la respectiva corrección de la hoja de servicios (ff. 5 a 7). e) Oficio S-2012-297337/SEGEN-ARGEN-15 de 1º de noviembre de 2012, por el que la Policía Nacional negó la anterior petición, al considerar que «[…] al momento del retiro de la Institución le fueron computados en su hoja de servicio los tiempos dobles a los cuales legalmente tenía derecho como se indicaba en el Decreto 739 de 1970 y […] 1386 de 1974 […]» (ff. 8 a 13).
De las pruebas enunciadas se desprende que (i) el actor laboró para el Ejército y la Policía Nacionales del 11 de mayo de 1954 al 30 de noviembre de 1955 y desde el 13 de febrero de 1956 hasta el 2 de agosto de 1975, respectivamente, en condición de soldado y agente, en su orden; (ii) se le liquidaron 2 años, 10 meses y 28 días por tiempos dobles laborados (21 de abril a 15 de mayo de 1970 y 26 de febrero de 1971 a 29 de diciembre de 1973), para un lapso total de 10 «Por el cual se dictan normas sobre cómputo de tiempo doble para el personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares y Agentes de la Policía Nacional», que en su artículo 1º preveía: «Para los efectos indicados en los artículos 158, 136 y 92 de los Decretos 3071, 3072 y 3187 de 1968, respectivamente, señalase todo el territorio nacional como zona en la cual hay derecho al cómputo de tiempo doble de servicio para el personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares, Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional y Agentes de la Policía Nacional, desde el 21 de abril de 1970 hasta el 15 de mayo del mismo año» (se subraya). 11 «por el cual se reconoce un tiempo doble de servicio», cuyo artículo 1° disponía: «Para efectos de prestaciones sociales el Ministerio de Defensa Nacional computará tiempo doble de servicio a los Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares, Oficiales, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional durante el lapso comprendido entre el 26 de febrero de 1971 y el 29 de diciembre de 1973» (se destaca). 13 Expediente 25000-23-42-000-2015-04719-01 (1703-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jesús María Maldonado Martínez contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional servicios certificado de 24 años, 6 meses y 12 días;
(iii) con Resolución 4297 de 24 de noviembre de 1975, Casur le concedió asignación de retiro; y (iv) el 4 de septiembre de 2012 exigió de la institución demandada la inclusión de tiempos dobles trabajados no reconocidos, así como la corrección de la hoja de servicios, lo que le fue negado con el oficio atacado. En el asunto sub judice, el accionante depreca de la parte demandada le asigne tiempos dobles, adicionales a los obrantes en la hoja de servicios, durante los tiempos en los que, mientras estuvo vinculado a la Policía Nacional (13 de febrero de 1956 a 2 de agosto de 1975), se declaró el estado de sitio en el territorio nacional o en parte de este: 3 de diciembre de 1958 a 19 de enero de 1959, 21 de mayo de 1965 a 16 de diciembre de 1968, 19 de julio a 13 de noviembre de 1970, 26 de febrero de 1971 a 29 de diciembre de 1973 y 26 de junio de 1975 a 2 de noviembre de 1976.
Ahora bien, durante el interregno trabajado por el demandante para la fuerza pública, el Gobierno nacional declaró perturbado el orden público y el estado de sitio mediante Decretos 329 de 3 de diciembre de 195812, 1288 de 21 de mayo de 196513, 1128 de 19 de julio de 197014, 250 de 26 de febrero de 197115 y 1249 de 26 de junio de 197516 (ff. 21 a 25); no obstante, lo cierto es que no obra en el expediente prueba documental que permita establecer las zonas concretas en las que aquel, previo concepto del consejo de ministros, autorizó el reconocimiento de tiempos dobles.
Por lo tanto, los mencionados Decretos están dirigidos únicamente a declarar el estado de sitio, sin que con estos se pueda entender en cuáles lugares del país los agentes de la Policía Nacional podían acceder a los tiempos dobles; uniformados a los que, en todo caso, solo se les autorizó esa posibilidad a partir del 27 de diciembre de 1968, esto es, con la expedición del Decreto ley 3187, lo que de entrada descarta los dos (2) primeros lapsos invocados por el apelante17. 12 «Artículo único.
A partir de la fecha […] se declara turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional». 13 «Artículo primero. Declárase turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional». 14 «Artículo 1º. Declárase turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional». 15 «Artículo 1.
Declárase turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio de la República». 16 «Artículo 1° Extiéndese a todo el territorio nacional las declaratorias de turbación del orden público y de estado de sitio, hechas para los Departamentos de Antioquia, Atlántico y Valle del Cauca, mediante Decreto 1136 de 1975». 17 Del 3 de diciembre de 1958 al 19 de enero de 1959 y desde el 21 de mayo de 1965 hasta el 16 de diciembre de 1968. 14 Expediente 25000-23-42-000-2015-04719-01 (1703-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jesús María Maldonado Martínez contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional Cabe anotar que esta sala de decisión no niega la existencia de los actos que declararon el estado de sitio en el territorio nacional, sin embargo, esa sola circunstancia no genera el derecho a contabilizar tiempos dobles para los miembros de las fuerzas militares y la Policía Nacional que laboraron durante las fechas en que aquellos estuvieron vigentes.
En efecto, era al Gobierno nacional al que le correspondía determinar las zonas en que había disturbios y concretar a quiénes les era aplicable tal beneficio, toda vez que decretar ese estado de excepción no significaba que en todo el territorio nacional estuviese afectado el orden público. Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de 20 de enero de 200518, precisó: […] como lo ha reiterado en varias oportunidades esta Corporación, para ser acreedor al reconocimiento de tiempos dobles el actor ha debido acreditar, además de otras exigencias, la prestación del servicio en la zona afectada y el Decreto que lo establezca en su favor.
Para que proceda el reconocimiento de los períodos solicitados es indispensable que en la demanda se señalen los Decretos del Gobierno constitutivos del soporte legal de cada una de las pretensiones pues no basta la declaratoria del estado de sitio para que automáticamente opere el aludido reconocimiento; se requiere, además, que el Gobierno Nacional haya indicado las zonas del país en las cuales los problemas de orden público ameritan ese reconocimiento o señalado expresamente para tales efectos todo el territorio nacional.
(Fallo del 14 de mayo de 1990, expediente No. 1537, actor: Esteban Tamayo Medina, Consejero Ponente doctor Reynaldo Arciniegas Baedecker) […] Esta medida no es discriminatoria porque es al Gobierno Nacional a quien le consta en qué lugares hubo disturbios y en dónde no, por ello es él quien debe definir a quiénes se les extiende el beneficio reclamado porque lo cierto es que por el hecho que se hubiese decretado el estado de sitio en todo el territorio nacional no significa que en todos lo departamentos o municipios estuviese turbado el orden público ya que esta medida lo que buscaba era dotar al ejecutivo de facultades para contrarrestar los problemas de orden público.
Por ello, los períodos reclamados por el actor no pueden reconocerse como dobles para efectos prestacionales, puesto que para ser beneficiario se requiere 18 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, C. P. Alejandro Ordóñez Maldonado, expediente 11001-03-25-000-2003-00222-01 (1259-03). En igual sentido, ver también, de las mismas sección y subsección, fallo de 19 de junio de 2020, C. P. César Palomino Cortés, radicado 05001- 23-33-000-2014-00224-01 (400-2016). 15 Expediente 25000-23-42-000-2015-04719-01 (1703-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jesús María Maldonado Martínez contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional acreditar la prestación del servicio en aquellas áreas en las que se declaró el estado de sitio y se confirió expresamente aquella prerrogativa, razón por la cual la decisión adoptada en primera instancia está ajustada a derecho y será confirmada.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.
Confírmase la sentencia proferida el 23 de noviembre de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección C), que negó las pretensiones de la demanda incoada por el señor Jesús María Maldonado Martínez contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, conforme a lo expuesto en la parte motiva. 2º.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS