Caso CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintisiete (27) de mayo dos mil veintidós (2022) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Número único de radicación: 11001-03-24-000-2019-00248-00 Actor: ANDRÉS PALACIOS LLERAS Asunto: auto que decide sobre excepciones previas AUTO INTERLOCUTORIO Estando el medio de control de la referencia al Despacho, pendiente de fijar fecha para llevar a cabo la audiencia inicial1, se advierte que en el presente caso es procedente dar aplicación a lo previsto en el parágrafo 2º del artículo 175 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, esto es, resolver las excepciones previas propuestas en el proceso, en cumplimiento de lo ordenado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso3. 1 De que trata el artículo 180 del CPACA. 2 En adelante CPACA. 3 En adelante CGP. 2 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2019-00248-00 Actor: ANDRÉS PALACIOS LLERAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.
ANTECEDENTES El señor ANDRÉS PALACIOS LLERAS, actuando en nombre propio, presentó demanda, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del CPACA, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de las resoluciones núms. 124386 de 15 de julio de 2010, “por la cual se determina la metodología para la fijación de tarifas por el transporte de crudos por oleoductos”; 124547 de 30 de septiembre de 2010, “por la cual se modifica la Resolución 124386 del 15 de julio de 2010, por al cual se estableció la metodología para la fijación de tarifas por el transporte de crudo por oleoductos”; 124663 de 9 de diciembre de 2010, “por la cual se establece la metodología para la fijación de tarifas para la ampliación de la capacidad de oleoductos en operación”; 72146 de 7 de mayo de 2014, “por la cual se establece la metodología para la fijación de tarifas por el transporte de crudo por oleoductos”; 72216 de 26 de junio de 2014, “por la cual se modifica la Resolución número 72146 del 7 de mayo de 2014, mediante la cual se establece la metodología para la fijación de tarifas por el transporte de crudo por oleoductos”; 31325 de 30 de junio de 2015, “por la cual se modifica la Resolución número 72146 del 7 de mayo de 2014, mediante la cual se establece la metodología para la 3 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2019-00248-00 Actor: ANDRÉS PALACIOS LLERAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fijación de tarifas por el transporte de crudo por oleoductos”; 31489 de 25 de septiembre de 2015, “por la cual se modifica la Resolución No 72146 del 7 de mayo de 2014, mediante la cual se establece la metodología para la fijación de tarifas por el transporte de crudo por oleoductos”; 31285 de 29 de junio de 2016, “Por la cual se modifica la Resolución 72146 de 2014, mediante la cual se estableció la metodología para la fijación de tarifas por el transporte de crudo por oleoductos”; 31123 de 15 de mayo de 2019, “Por la cual se modifica la Resolución 72146 de 2014, adoptando medidas en relación con la fijación de la tarifa por el transporte de crudo por oleoductos y se dictan otras disposiciones”; y 31132 de 24 de mayo de 2019, “Por la cual se modifica el artículo 6º de la Resolución 72146 de 2014, modificado por el artículo 1º de la Resolución 31325 de 2015”; expedidas por el MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA. II.
EXCEPCIONES PREVIAS FORMULADAS II.1.- Formuladas por la entidad demandada El MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA, en los escritos contentivos de la contestación de la demanda y su reforma, visibles a folios 217 a 232 del cuaderno 4 del expediente físico y en el 4 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2019-00248-00 Actor: ANDRÉS PALACIOS LLERAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co índice 110 del expediente digital, propuso como excepciones previas las denominadas “falta de prueba de las pretensiones y acusaciones de ilegalidad – falta de sustento del concepto de violación”, “ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia del medio de control- la acción interpuesta trae como consecuencia un restablecimiento automático del derecho – caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho” y “falta de legitimación en la causa por activa”.
Manifestó que el actor no cumplió con la carga prevista en el artículo 162, numeral 4, del CPACA, respecto del cargo tercero de la demanda, por cuanto se limitó a afirmar que los actos demandados son ilegales sin aportar los elementos de prueba o argumentales que respalden su dicho. Indicó que el actor debió promover la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y no de nulidad, debido a que la declaratoria de nulidad de los actos acusados la obligaría a recalcular “mediante supuestos estudios técnicos” las tarifas del transporte público por oleoductos. 5 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2019-00248-00 Actor: ANDRÉS PALACIOS LLERAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que la demanda fue incoada extemporáneamente, más de 4 meses después de que fueron expedidas las resoluciones núms. 124386 de 15 de julio de 2010, 124547 de 30 de septiembre de 2010, 124663 de 9 de diciembre de 2010, 72146 de 7 de mayo de 2014, 72216 de 26 de junio de 2014, 31325 de 30 de junio de 2015, 31489 de 25 de septiembre de 2015 y 31285 de 29 de junio de 2016, conforme a lo establecido en el artículo 164, numeral 2, literal d), del CPACA.
Afirmó que el actor no está legitimado en la causa por activa para presentar la demanda, por cuanto se “limitó a señalar unos supuestos aumentos en la tarifa del transporte de crudo por oleoductos, sin señalar, al menos de manera sumaria el perjuicio o menoscabo a uno de sus derechos subjetivos, reconocidos en alguna norma jurídica”.
II.2.- Formuladas por los coadyuvantes de la parte demandada II.2.1.- La sociedad CENIT TRANSPORTE Y LOGÍSTICA DE HIDROCARBUROS S.A.S., coadyuvante de la parte demandada, en sus escritos de intervención, visibles a folios 353 a 362 del cuaderno 4 del expediente físico y en el índice 113 del expediente 6 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2019-00248-00 Actor: ANDRÉS PALACIOS LLERAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co digital, propuso como excepciones previas la “caducidad” y la de “habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde”.
Señaló que la demanda fue incoada extemporáneamente más de 4 meses después de que fueron expedidas las resoluciones núms. 124386 de 15 de julio de 2010, 124547 de 30 de septiembre de 2010, 124663 de 9 de diciembre de 2010, 72146 de 7 de mayo de 2014, 72216 de 26 de junio de 2014, 31325 de 30 de junio de 2015, 31489 de 25 de septiembre de 2015 y 31285 de 29 de junio de 2016, de acuerdo con lo establecido en el artículo 164, numeral 2, literal d), del CPACA.
Indicó que si bien en la demanda “no aparece referencia alguna a personas naturales o jurídicas que tengan o puedan tener un interés particular vinculado a la finalidad de este proceso”, la realidad es que el asunto de la referencia podría tener como finalidad el restablecimiento de unos derechos de unos terceros por un medio de control que no es el idóneo para ello.
Afirmó que la demanda debió adelantarse en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que de la lectura del archivo digital de subsanación de la demanda se 7 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2019-00248-00 Actor: ANDRÉS PALACIOS LLERAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desprende que el actor tiene alguna relación con la sociedad PAREX RESOURCES INC la cual, según sus estados financieros disponibles en su página de internet, para el año 2020 gastó $14.438.000 dólares en transporte de crudo y desarrolla las actividades de exploración, desarrollo y producción de petróleo crudo en Colombia.
Manifestó que la demanda tiene como finalidad disminuir las tarifas de transporte de crudo por oleoductos, lo cual tendría como consecuencia una disminución de los costos en que incurrirían las empresas con actividades petroleras, como es PAREX RESOURCES INC. II.2.2.- La sociedad OLEODUCTO CENTRAL S.A., coadyuvante de la parte demandada, en sus escritos de intervención, visibles a folios 364 a 457 del cuaderno 4 del expediente físico y en el índice 111 del expediente digital, propuso como excepciones previas las denominadas “ineptitud sustancial de la demanda al omitir formular reparos concretos de legalidad frente a todos los actos administrativos acusados”, “ineptitud sustancial de la demanda respecto del cargo tercero sobre afectación a las regalías”, “ineptitud Sustancial de la Demanda respecto de la Pretensión Subsidiaria Segunda – indebida escogencia del 8 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2019-00248-00 Actor: ANDRÉS PALACIOS LLERAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co medio de control – caducidad –Interés del Actor en cuestionar situaciones jurídicas concretas y consolidadas” e “ineptitud de la Demanda - Inexistencia de violación legal o constitucional por las Resoluciones Acusadas – Inexistencia de contravención de lo dispuesto en los artículos 11, 56 y 57 del Código de Petróleos – Inexistencia de violación de los artículos 121 y 189 de la Constitución Política – El Mecanismo Pericial se encuentra orgánicamente derogado”.
Manifestó que debía declarase probada la excepción de “ineptitud sustancial de la demanda al omitir formular reparos concretos de legalidad frente a todos los actos administrativos acusados”, toda vez que, a su juicio, el actor no expuso las razones por las que estima deba declararse la nulidad de las resoluciones acusadas. Agregó que no son claras las razones por cuales los actos demandados trasgreden los artículos 121 de la Constitución Política y 56, 57, 202, 203 y 204 del Código de Petróleos.
Sostuvo que debía declarase probada la excepción de “ineptitud sustancial de la demanda respecto del cargo tercero sobre afectación a las regalías”, por cuanto el actor no cumplió con la 9 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2019-00248-00 Actor: ANDRÉS PALACIOS LLERAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co carga de explicar cuál de los artículos de las resoluciones demandadas trasgrede las disposiciones que invoca en la demanda y en las que sustenta la afirmación de que “el valor de las tarifas de transporte de petróleo o mejor dicho el costo de tal servicio es inversamente proporcional al precio base de las regalías”, lo cual afecta a sus destinatarios.
Respecto de la excepción denominada “ineptitud Sustancial de la Demanda respecto de la Pretensión Subsidiaria Segunda – indebida escogencia del medio de control – caducidad – Interés del Actor en cuestionar situaciones jurídicas concretas y consolidadas”, sostuvo que la pretensión subsidiaria del actor consistente en que se fijen nuevamente las tarifas de transporte de crudo por oleoducto para los períodos 2019-2023 no debe tramitarse a través del medio de control de nulidad sino del de nulidad y restablecimiento del derecho.
Indicó que la intención del actor con la demanda es alterar situaciones particulares y concretas con miras a obligar al MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA a modificar tarifas de todos los oleoductos lo que desborda el objeto del medio de control de nulidad, toda vez que dichas tarifas se fijan a través de actos administrativos de carácter particular y concreto para cada 10 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2019-00248-00 Actor: ANDRÉS PALACIOS LLERAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co oleoducto, los cuales no fueron demandados a través de la demanda de la referencia. Expuso que en caso de que se pretendiera la nulidad de los actos administrativos de carácter particular que fijaron la tarifa de transporte por oleoducto, debía declararse probada la excepción de caducidad por cuanto la demanda fue promovida por fuera de los 4 meses siguientes a su publicación. Solicitó declarar probada la excepción de “ineptitud de la Demanda - Inexistencia de violación legal o constitucional por las Resoluciones Acusadas – Inexistencia de contravención de lo dispuesto en los artículos 11, 56 y 57 del Código de Petróleos – Inexistencia de violación de los artículos 121 y 189 de la Constitución Política – El Mecanismo Pericial se encuentra orgánicamente derogado”, por cuanto, a su juicio del actor, el MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA no permitió el uso del mecanismo de solución de conflictos previsto en el artículo 11 del Código de Petróleos, sin tener en cuenta que dicho mecanismo fue derogado, conforme con lo considerado por la Corte Constitucional en la sentencia C-021 de 2020. 11 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2019-00248-00 Actor: ANDRÉS PALACIOS LLERAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.
TRASLADO DE LAS EXCEPCIONES Durante el término de traslado la parte actora se opuso a las excepciones formuladas por el MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA, la sociedad CENIT TRANSPORTE Y LOGÍSTICA DE HIDROCARBUROS S.A.S. y la sociedad OLEODUCTO CENTRAL S.A. Expuso que la demanda sí estableció el concepto de violación de las normas superiores que estima fueron trasgredidas con ocasión de la expedición de los actos administrativos aquí demandados, en especial respecto de los artículos 121 y 189 de la Constitución Política; y 56, 57, 202, 203 y 204 del Código de Petróleos.
Manifestó que no promovió la demanda de forma extemporánea, toda vez que esta fue incoada en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA, el cual procede contra actos administrativos de carácter general como los que son objeto de estudio. Afirmó que no tiene interés profesional o personal alguno de que genere un restablecimiento automático del derecho en su favor o de 12 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2019-00248-00 Actor: ANDRÉS PALACIOS LLERAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co un tercero que haga procedente el medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA.
Indicó que no es cierto que no haya expuesto concepto de violación respecto de todas las pretensiones de la demanda, pues en ella explicó que todas las resoluciones acusadas fueron expedidas con falta de competencia del MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA por exceder su facultad reglamentaria. Adujo que en la demanda se explicaron debidamente las razones por las que los actos demandados vulneran la Constitución Política al permitir que se fijen tarifas artificialmente altas en perjuicio del sistema de regalías.
IV. CONSIDERACIONES IV.1.- Competencia De conformidad con lo ordenado en el numeral 3 del artículo 125 del CPACA, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021, le corresponde al Consejero ponente proferir el auto que resuelve las excepciones previas formuladas en el proceso. 13 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2019-00248-00 Actor: ANDRÉS PALACIOS LLERAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IV.2.- Aspectos generales sobre las excepciones Se denomina excepción u oposición a todo argumento que pretende controvertir las pretensiones del demandante o hacerlas ineficaces, ya sea por razones de fondo o sustanciales o por situaciones procesales que impiden acceder a las mismas temporal o definitivamente.
Dentro de este contexto, encontramos las excepciones previas, de mérito o perentorias y las que se resuelven mediante sentencia anticipada. Las excepciones previas son aquellas que pretenden acreditar el incumplimiento de algún requisito procedimental que requiere ser subsanado y/o que eventualmente imposibilitaría la continuación del trámite del proceso, por lo que se considera que no controvierten de fondo la argumentación que sustenta la pretensión. Dichas excepciones se encuentran enlistadas en el artículo 100 del CGP, -aplicable a los procesos contenciosos por remisión expresa del parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA-, así: “[…] Artículo 100.
Excepciones previas. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes 14 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2019-00248-00 Actor: ANDRÉS PALACIOS LLERAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: 1.
Falta de jurisdicción o de competencia. 2. Compromiso o cláusula compromisoria. 3. Inexistencia del demandante o del demandado. 4. Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado. 5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones. 6. No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge o compañero permanente, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en general de la calidad en que actúe el demandante o se cite al demandado, cuando a ello hubiere lugar. 7.
Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde. 8. Pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto. 9. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios. 10. No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar. 11. Haberse notificado el auto admisorio de la demanda a persona distinta de la que fue demandada […]”.
Lo anterior pone de manifiesto que las excepciones previas son taxativas, de ahí que no se puedan tener como tales a aquellas que no estén establecidas en el artículo 100 del CGP. Al respecto, esta Corporación ha sostenido: “[…] 22. Sobre el particular, debe destacarse que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no reguló cuáles excepciones eran previas, por lo que de conformidad con el artículo 30613 de la aludida codificación es necesario acudir al artículo 10014 de la Ley 1564 de 2012 –Código General del Proceso-, en el que se determinó de manera taxativa cuales medios de oposición constituían este tipo de excepción, encontrando, entre otras, la falta de jurisdicción o de 15 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2019-00248-00 Actor: ANDRÉS PALACIOS LLERAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co competencia, la existencia de compromiso o claúsula compromisoria y la indebida acumulación de pretensiones.[…]” 4.
“[…] Ahora bien, al revisar el expediente se encontró que las excepciones propuestas por la parte demandada no están contempladas expresamente en el artículo 100 del Código General del Proceso como excepciones previas, de tal forma que estas deben ser entendidas como aquellas denominadas de fondo, las cuales deben ser decididas en la sentencia, tal y como lo contempla la Corte Constitucional5 así: «Las excepciones previas son medios de saneamiento en la etapa de algunos procesos, por causa de vicios o defectos de los mismos, a cargo de la parte demandada, y tienen como finalidad mejorar aquellos o terminarlos cuando ello no es posible, y evitar así nulidades o sentencias inhibitorias (…) Se contraponen a las excepciones de fondo o de mérito, que se refieren al derecho sustancial, se dirigen contra las pretensiones de la demanda y por regla general se deciden en la sentencia.» Por lo tanto, se tiene que las excepciones planteadas por la entidad demandada y resueltas en el auto recurrido, no son de aquellas taxativamente contempladas en el artículo 100 del Código General del Proceso como previas, teniendo que haberse resuelto éstas en la sentencia definitiva de este proceso […]”6.
“[…] Respecto de la denominada «ineptitud sustantiva de la demanda», esta Subsección señaló recientemente que con anterioridad se ha hecho alusión a esta figura como si se tratara de una excepción previa o causal de rechazo de la demanda y en últimas, como sustento de decisiones inhibitorias, lo cual constituye una imprecisión. Ello, toda vez que sólo es viable proponer y declarar próspera la excepción previa de «ineptitud de la demanda por la falta de cualquiera de los requisitos formales» o «por la indebida acumulación de pretensiones» y en relación con otras situaciones se debe acudir a las demás excepciones previas establecidas en el artículo 100 del Código General del Proceso, sin que haya vocación para realizar una denominación en términos 4 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”.
Auto de Sala de 30 de agosto de 2018. Magistrado ponente Ramiro Pazos Guerrero. Expediente 2015-00926-01(58225). 5 Corte Constitucional, Sentencia C-1237 de 2005, M.P: Jaime Araujo Rentería. 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”. Auto de 13 de abril de 2015. Magistrado ponente Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Expediente 2014-00431-01. 16 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2019-00248-00 Actor: ANDRÉS PALACIOS LLERAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co diferentes a los señalados por la ley […]”7 (Negrillas y subrayas fuera de texto).
Por su parte, las excepciones perentorias o de mérito tienen la finalidad de controvertir el fundamento de la pretensión y demostrar la inexistencia del derecho reclamado, por ello se considera que este tipo de oposición cuestiona el fondo mismo del asunto, por lo que deben ser resueltas en la sentencia. Finalmente, las excepciones que se resuelven mediante sentencia anticipada están previstas en el último inciso del parágrafo 2° del artículo 175 del CPACA, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080, en concordancia con el numeral 3 del artículo 182A del CPACA, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080, -esto es, la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva-, disposiciones que expresamente establecen que si las mismas se encuentran probadas dan lugar a que se profiera un fallo anticipado. 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”.
Auto de 29 de septiembre de 2016. Magistrado ponente William Hernández Gómez. Expediente 2014-00057-01. 17 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2019-00248-00 Actor: ANDRÉS PALACIOS LLERAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IV.3.- Trámite y decisión de las excepciones En lo que respecta a las excepciones perentorias o de mérito, de acuerdo con el inciso segundo del artículo 1878 del CPACA, no existe duda alguna frente a que deben ser resueltas en la sentencia, dado que controvierten directamente el fondo del asunto y su finalidad es enervar o rebatir las pretensiones de la demanda.
En cuanto al trámite y decisión de las excepciones previas, el parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA, prevé lo siguiente: […]
PARÁGRAFO 2 o. <Parágrafo modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas.
En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas. Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, 8 ARTÍCULO 187.
CONTENIDO DE LA SENTENCIA. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.
En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. Para restablecer el derecho particular, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas.
Las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el Índice de Precios al Consumidor. 18 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2019-00248-00 Actor: ANDRÉS PALACIOS LLERAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.
Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). A su vez, el artículo 101 del CGP, aplicable a los procesos contencioso administrativos por remisión expresa de la norma citada en precedencia, establece: “[…]
ARTÍCULO 101. OPORTUNIDAD Y TRÁMITE DE LAS EXCEPCIONES PREVIAS. Las excepciones previas se formularán en el término del traslado de la demanda en escrito separado que deberá expresar las razones y hechos en que se fundamentan. Al escrito deberán acompañarse todas las pruebas que se pretenda hacer valer y que se encuentren en poder del demandado.
El juez se abstendrá de decretar pruebas de otra clase, salvo cuando se alegue la falta de competencia por el domicilio de persona natural o por el lugar donde ocurrieron hechos, o la falta de integración del litisconsorcio necesario, casos en los cuales se podrán practicar hasta dos testimonios. Las excepciones previas se tramitarán y decidirán de la siguiente manera: 1.
Del escrito que las contenga se correrá traslado al demandante por el término de tres (3) días conforme al artículo 110, para que se pronuncie sobre ellas y, si fuere el caso, subsane los defectos anotados. 2. El juez decidirá sobre las excepciones previas que no requieran la práctica de pruebas, antes de la audiencia inicial, y si prospera alguna que impida continuar el trámite del proceso y que no pueda ser subsanada o no lo haya sido 19 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2019-00248-00 Actor: ANDRÉS PALACIOS LLERAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co oportunamente, declarará terminada la actuación y ordenará devolver la demanda al demandante.
Cuando se requiera la práctica de pruebas, el juez citará a la audiencia inicial y en ella las practicará y resolverá las excepciones. Si prospera la de falta de jurisdicción o competencia, se ordenará remitir el expediente al juez que corresponda y lo actuado conservará su validez. Si prospera la de compromiso o cláusula compromisoria, se decretará la terminación del proceso y se devolverá al demandante la demanda con sus anexos.
Si prospera la de trámite inadecuado, el juez ordenará darle el trámite que legalmente le corresponda. Cuando prospere alguna de las excepciones previstas en los numerales 9, 10 y 11 del artículo 100, el juez ordenará la respectiva citación. 3. Si se hubiere corregido, aclarado o reformado la demanda, solo se tramitarán una vez vencido el traslado.
Si con aquella se subsanan los defectos alegados en las excepciones, así se declarará. Dentro del traslado de la reforma el demandado podrá proponer nuevas excepciones previas siempre que se originen en dicha reforma. Estas y las anteriores que no hubieren quedado subsanadas se tramitarán conjuntamente una vez vencido dicho traslado. 4.
Cuando como consecuencia de prosperar una excepción sea devuelta la demanda inicial o la de reconvención, el proceso continuará respecto de la otra […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). De las disposiciones transcritas, se colige que el Juez, mediante auto, puede pronunciarse o decidir las excepciones previas formuladas en el proceso en dos momentos, a saber: 20 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2019-00248-00 Actor: ANDRÉS PALACIOS LLERAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Antes de la audiencia inicial, cuando no se requiera prueba alguna para resolver la excepción; - En la audiencia inicial, cuando se necesite recaudar pruebas para decidirla.
En dicho evento, se decretarán en el mismo auto que cite a la diligencia de que trata el artículo 180 del CPACA. Ahora, en cuanto a las excepciones de la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva, es pertinente resaltar que con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, su trámite y decisión estaba expresamente previsto en el numeral 6 del artículo 180 del CPACA, que establecía: “[…] Artículo 180.
AUDIENCIA INICIAL. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: […] Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).
En atención a la redacción normativa transcrita, hasta el 24 de enero de 2021, dichas excepciones se debían resolver en la 21 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2019-00248-00 Actor: ANDRÉS PALACIOS LLERAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co audiencia inicial junto con las previas; sin embargo, este numeral fue modificado por el artículo 40 de la Ley 2080 de 2021, en los siguientes términos: “[…]
ARTÍCULO 180. AUDIENCIA INICIAL. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: […] 6. Decisión de excepciones previas pendientes de resolver. <Numeral modificado por el artículo 40 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> El juez o magistrado ponente practicará las pruebas decretadas en el auto de citación a audiencia y decidirá las excepciones previas pendientes de resolver […]”. Significa lo anterior, que en la audiencia inicial solo es posible pronunciarse sobre las excepciones previas que no pudieron resolverse con anterioridad a dicha etapa procesal por requerir de alguna prueba para su decisión. Lo precedente, pone de manifiesto que no es viable decidir sobre las excepciones de la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva en la audiencia inicial, pues, como quedó visto, el artículo que expresamente lo permitía fue modificado. 22 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2019-00248-00 Actor: ANDRÉS PALACIOS LLERAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Precisado lo anterior, es del caso establecer cuándo y cómo se deben resolver las referidas excepciones.
Al respecto, el parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA, en su último inciso, señala: “[…] Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).
El inciso transcrito expresamente prevé que en el evento de encontrar probada alguna de dichas excepciones, debe proferirse sentencia anticipada en los términos del artículo 182A del CPACA; en caso contrario, esto es, cuando no está probada la excepción deberá acudirse a la regulación general que ordena su resolución en la sentencia, de conformidad con el artículo 187 ibidem.
IV.4.- Caso concreto IV.4.1.- En el asunto objeto de estudio, el MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA, en los escritos contentivos de la contestación de la demanda y su reforma, formuló como previa la excepción de “falta de legitimación en la causa por activa”; la sociedad 23 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2019-00248-00 Actor: ANDRÉS PALACIOS LLERAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CENIT TRANSPORTE Y LOGÍSTICA DE HIDROCARBUROS S.A.S., coadyuvante de la parte demandada, en sus escritos de intervención, propuso como previa la excepción la de “caducidad”; y la sociedad OLEODUCTO CENTRAL S.A., coadyuvante de la parte demandada, en sus escritos de intervención, formuló la excepción de “ineptitud de la Demanda - Inexistencia de violación legal o constitucional por las Resoluciones Acusadas – Inexistencia de contravención de lo dispuesto en los artículos 11, 56 y 57 del Código de Petróleos – Inexistencia de violación de los artículos 121 y 189 de la Constitución Política – El Mecanismo Pericial se encuentra orgánicamente derogado”, excepciones estas que, como quedó visto, no están enlistadas en el artículo 100 del CGP, por lo que no es procedente su decisión en esta etapa procesal.
IV.4.2.- El MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA, la sociedad CENIT TRANSPORTE Y LOGÍSTICA DE HIDROCARBUROS S.A.S. y la sociedad OLEODUCTO CENTRAL S.A., propusieron las excepciones denominadas “ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia del medio de control- la acción interpuesta trae como consecuencia un restablecimiento automático del derecho – caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho”, “habérsele dado a la 24 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2019-00248-00 Actor: ANDRÉS PALACIOS LLERAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde” e “ineptitud Sustancial de la Demanda respecto de la Pretensión Subsidiaria Segunda – indebida escogencia del medio de control – caducidad –Interés del Actor en cuestionar situaciones jurídicas concretas y consolidadas”, por cuanto estiman que el actor debió promover la demanda no en ejercicio del medio de control de nulidad, sino de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que ésta fue incoada de forma extemporánea respecto de varias pretensiones de nulidad.
Al respecto, se tiene que la excepción de inepta demanda, prevista en el numeral 5 del artículo 100 del CGP, se configura por: i) ausencia de requisitos formales y, ii) cuando en la demanda se presenta una indebida acumulación de pretensiones, lo que pone de manifiesto que no toda irregularidad puede invocarse dentro del contenido de dicha excepción previa, pues ello desbordaría la naturaleza de la misma.
Frente a los requisitos formales de la demanda, el artículo 162 del CPACA establece que la misma debe contener: i) la designación de las partes y de sus representantes, ii) las pretensiones expresadas con precisión y claridad, iii) los hechos debidamente determinados, clasificados y numerados, iv) los fundamentos de derecho de las 25 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2019-00248-00 Actor: ANDRÉS PALACIOS LLERAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pretensiones, v) si la demanda es contra acto administrativo, las normas violadas y el concepto de violación, vi) las pruebas y la petición de aquellas que pretenda hacer valer, y vi) el lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán notificaciones personales.
Adicionalmente, el artículo 166 ibidem, prevé que cuando se discuta la legalidad de un acto administrativo deberá adjuntarse copia del mismo, con las constancias de publicación, comunicación, notificación o ejecución, según corresponda. En lo que tiene que ver con la excepción de inepta demanda “por indebida escogencia de la acción”, la Sala mediante sentencia de 3 de diciembre de 20209, sostuvo que la misma no corresponde a una excepción previa por lo siguiente: “[…] la “indebida escogencia de la acción” no hace parte de los presupuestos que configuran la “ineptitud de la demanda” y por lo mismo no puede ser considerada como excepción previa, pues, por un lado, no está expresamente indicada en la ley como un requisito formal y, por otro, el error procesal en que pueda incurrir el demandante no es óbice para impedir el trámite de su demanda, porque es deber del juez adecuarla a la acción que corresponde y continuar con el asunto, salvo cuando se advierta la ausencia de algún presupuesto procesal que implique el rechazo de la 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera.
Sentencia de 3 de diciembre de 2020. Proceso identificado con el núm. único de radicación 19001-23-31-000-2010- 00097-01. M.P. Hernando Sánchez Sánchez. 26 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2019-00248-00 Actor: ANDRÉS PALACIOS LLERAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demanda y la finalización del proceso como ocurre cuando se configura el fenómeno jurídico de la caducidad. 26.
Esta Corporación10 respecto de la naturaleza de la excepción de “indebida escogencia de la acción”, consideró: “[…] La excepción de indebida escogencia de la “acción” que fue declarada como probada por el a quo en el caso sub lite, a todas luces, no se encuentra dentro de las taxativamente previstas por el legislador en las normas antes reseñadas, situación que resulta suficiente para revocar el auto impugnado y ordenar que se dé continuación a la audiencia inicial […] la actual normativa no da lugar a la declaratoria de una indebida escogencia de la “acción y/o medio de control”, pues no hay una “acción” en la que deba adecuarse la pretensión según la causa petendi, dado que es posible acumular pretensiones que tengan origen en diversos supuestos de responsabilidad […] la concepción procesal acogida en la Ley 1437 de 2011 no solamente precisó los conceptos de acción y de pretensión, sino que descartó la configuración de la “indebida escogencia de la acción” como una de las circunstancias que daban lugar a la inepta demanda y, por ende, a un fallo inhibitorio […]”.(Destacado fuera de texto). 27.
En el mismo sentido citado supra esta Corporación11, señaló: “[…] La denominada “ineptitud de la demanda por indebida escogencia del medio de control”, no constituye ninguna de las excepciones previas o mixtas a las que hace alusión el numeral 6 del artículo 180 del CPACA, esto es, las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa, prescripción extintiva, ni las enlistadas en el artículo 100 del CGP.
(…) En efecto, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se descartó la configuración de la indebida escogencia de la acción como uno de los supuestos que daba lugar a la ineptitud de la demanda y, con ello, a un fallo inhibitorio, porque se consideró que la acción era solo una y el medio de control debía adecuarse.
(…) De acuerdo con lo expuesto, es dable afirmar que la indebida escogencia del medio de control 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto interlocutorio de 30 de agosto de 2017, expediente núm. 05001-23-33-000-2014-01005-01, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico (E). 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto interlocutorio de 6 de marzo de 2020, expediente núm. 08001-23-33-000-2016-00678-01, C. P. María Adriana Marín. 27 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2019-00248-00 Actor: ANDRÉS PALACIOS LLERAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no es un asunto que encuadre dentro de la excepción previa de ineptitud de la demanda, así como tampoco corresponde a ninguno de los supuestos establecidos en el artículo 180 del CPACA, por lo que lo resuelto por el Tribunal Administrativo del Atlántico no era pasible de ser controvertido por vía del recurso de apelación y tampoco resultaba procedente en virtud de lo dispuesto en el artículo 243 del CPACA, en tanto la decisión adoptada no tiene naturaleza apelable […]”.
(Destacado fuera de texto). 28. En el presente asunto como los hechos constitutivos de la excepción de “indebida escogencia de la acción” no encajan dentro de ninguna de las manifestaciones expuestas en el numeral 24 supra, la Sala se aparta de las consideraciones tomadas por el a quo en cuanto a este aspecto, toda vez que abordó el estudio de la misma con fundamento en la excepción de inepta demanda y procederá a su estudio como causal de excepción de fondo al momento de resolver el problema jurídico planteado […]”.
Así las cosas y comoquiera que las excepciones formuladas por el MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA, la sociedad CENIT TRANSPORTE Y LOGÍSTICA DE HIDROCARBUROS S.A.S. y la sociedad OLEODUCTO CENTRAL S.A. no están enlistadas en el artículo 100 del CGP, no es procedente su decisión en esta etapa procesal, razón por la cual se resolverán en la sentencia que ponga fin al proceso.
IV.4.3.- Ahora, el MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA y la sociedad OLEODUCTO CENTRAL S.A. formularon las excepciones de “falta de prueba de las pretensiones y acusaciones de ilegalidad – falta de sustento del concepto de violación” y de “ineptitud sustancial de la demanda respecto del cargo 28 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2019-00248-00 Actor: ANDRÉS PALACIOS LLERAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tercero sobre afectación a las regalías”, respecto del tercer cargo de la demanda formulado por el actor, por cuanto a su juicio, no cumplió con la carga prevista en el artículo 162, numeral 4, del CPACA, en tanto que se limitó a afirmar que los actos demandados son ilegales sin aportar los elementos de prueba o argumentales que respaldan su dicho ni precisar cuáles son los artículos de los actos acusados que trasgreden las normas invocadas.
Igualmente, la sociedad OLEODUCTO CENTRAL S.A. formuló la excepción de “ineptitud sustancial de la demanda al omitir formular reparos concretos de legalidad frente a todos los actos administrativos acusados”, por cuanto, a su juicio, el actor no expuso con claridad las razones por las que estima que debe declararse la nulidad de las resoluciones acusadas.
Revisado el proceso de la referencia, el Despacho advierte que, contrario a lo manifestado por la demandada y su coadyuvante, la parte actora cumplió con la carga prevista en el artículo 162, numeral 4, del CPACA, consistente en señalar las disposiciones que estima trasgredidas por los actos administrativos demandados, en especial, los artículos 1º, 2º, 29, 115, 121, 189, 206 y 360 de la Constitución Política; 56 y 57 del Código de Petróleos y 2º de la Ley 1530 de 2012; asimismo, expuso las razones por las cuales estima 29 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2019-00248-00 Actor: ANDRÉS PALACIOS LLERAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que las resoluciones acusadas vulneraron las mencionadas disposiciones y que los actos demandados fueron falsamente motivados, como se infiere de los folios 22 a 42 y 302 a 334 del expediente físico.
Cabe señalar que en aquellos casos en que no se explique de manera clara el concepto de violación de la norma o normas que se consideren vulneradas con la expedición del acto o actos administrativos que se controviertan, tal circunstancia daría lugar a la improsperidad de las pretensiones, pero no a la declaratoria de la excepción de inepta demanda.
Teniendo en cuenta lo anterior, se declararán no probadas las excepciones de “falta de prueba de las pretensiones y acusaciones de ilegalidad – falta de sustento del concepto de violación”, de “ineptitud sustancial de la demanda respecto del cargo tercero sobre afectación a las regalías” y de “ineptitud sustancial de la demanda al omitir formular reparos concretos de legalidad frente a todos los actos administrativos acusados” formuladas por el MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA y la sociedad OLEODUCTO CENTRAL S.A. y, en consecuencia, se continuará con el trámite del proceso, una vez quede en firme la presente providencia. 30 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2019-00248-00 Actor: ANDRÉS PALACIOS LLERAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E:
PRIMERO: ABSTENERSE de decidir en esta etapa procesal sobre las excepciones denominadas “falta de legitimación en la causa por activa”, formulada por el MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA; y la de “caducidad”, propuesta por la sociedad CENIT TRANSPORTE Y LOGÍSTICA DE HIDROCARBUROS S.A.S., por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: ABSTENERSE de decidir en esta etapa procesal sobre las excepciones denominadas “ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia del medio de control- la acción interpuesta trae como consecuencia un restablecimiento automático del derecho – caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho”, formulada por el MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA;
“habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde”, propuesta por la sociedad CENIT TRANSPORTE Y LOGÍSTICA DE HIDROCARBUROS S.A.S.; “ineptitud 31 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2019-00248-00 Actor: ANDRÉS PALACIOS LLERAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sustancial de la Demanda respecto de la Pretensión Subsidiaria Segunda – indebida escogencia del medio de control – caducidad –Interés del Actor en cuestionar situaciones jurídicas concretas y consolidadas”, e “improcedencia del medio de control de simple nulidad sobre actos administrativos de carácter particular y concreto”, formuladas por la sociedad OLEODUCTO CENTRAL S.A., por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones de “falta de prueba de las pretensiones y acusaciones de ilegalidad – falta de sustento del concepto de violación”, de “ineptitud sustancial de la demanda respecto del cargo tercero sobre afectación a las regalías” y de “ineptitud sustancial de la demanda al omitir formular reparos concretos de legalidad frente a todos los actos administrativos acusados”, formuladas por el MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA y la sociedad OLEODUCTO CENTRAL S.A., por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. Ejecutoriada la presente providencia, regrese el expediente al Despacho para continuar con su trámite. 32 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2019-00248-00 Actor: ANDRÉS PALACIOS LLERAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firmado digitalmente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera