11001032500020150036500 — Consejo de Estado

1 Radicado: 11001 03 25 000 2015 00365 00 Demandante: Néstor Mantilla Rueda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C, veintisiete (27) de febrero de do mil veinticinco (2025) Radicación núm.: 11001 03 25 000 2015 00365 00 Actores: Néstor Mantilla Rueda Demandado: Presidencia de la República y otros1 Tesis: No es nula, por infracción de normas superiores, la disposición que precisó el alcance de la desvinculación administrativa de vehículos de servicio público de transporte terrestre individual de pasajeros taxi, si reconoció facultades a las autoridades administrativas, en palabras del demandante, para declarar la configuración de las causales de incumplimiento de los contratos de vinculación suscritos entre los propietarios y las empresas de transporte y disponer la correspondiente terminación de esos negocios.

No es nula, por vulneración de normas superior, la disposición que limita al vencimiento del contrato de vinculación las causales que pueden invocarse para la desvinculación administrativa de vehículos que prestan el servicio de transporte en la modalidad de taxi de las empresas respectivas. No es nulo, por infracción de normas superiores, si la norma acusada no prevé un procedimiento administrativo que medie entre la decisión sobre la desvinculación administrativa y una petición en ese sentido.

NULIDAD – ÚNICA INSTANCIA La Sala procede a decidir la demanda instaurada en ejercicio del medio de control de nulidad promovido por el señor Néstor Mantilla Rueda en contra del inciso primero del artículo 15 del Decreto 1047 de 4 de junio de 2014, “Por el cual se establecen normas para asegurar la afiliación al Sistema Integral de Seguridad Social de los conductores del servicio público de transporte terrestre automotor individual de pasajeros en vehículos taxi, se reglamentan algunos aspectos del 1 Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, Ministerio de Transporte, Ministerio de Salud y Protección Social, Ministerio de Trabajo. 2 Radicado: 11001 03 25 000 2015 00365 00 Demandante: Néstor Mantilla Rueda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co servicio para su operatividad y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Presidente de la República, Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, Ministerio de Transporte, Ministerio de Salud y Protección Social y el Ministerio de Trabajo.

I. LA DEMANDA 1.1. Pretensión Figura como pretensiones las siguientes: “PRIMERO: Se declare NULO el inciso primero, del artículo quince (15) del decreto 1047 de 2014, "Por el cual se establecen normas para asegurar la afiliación al Sistema Integral de Seguridad Social de los Conductores del servicio público de transporte terrestre automotor individual de pasajeros en vehículos taxi, se reglamentan algunos aspectos del servicio para su operatividad y se dictan otras disposiciones"; por ser violatorio directamente de la Constitución Nacional.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, se le ordene a las autoridades que profirieron el Decreto 1047 de 2.014, se fije el respectivo procedimiento administrativo para la desvinculación de los vehículos tipo taxi, de la empresa a la cual se hayan vinculado; respetando el debido proceso y especialmente respetando el procedimiento consagrado en el artículo 233 de la ley 222 de 1995, y respetando la respectiva jurisdicción y competencia para la resolución del contrato de vinculación firmado entre la empresa a la cual se halla afiliado el vehículo y su propietario.”2. 1.2.

La disposición cuestionada A continuación, se transcribirá el artículo 15 del Decreto 1047 de 2014, advirtiendo que el aparte subrayado corresponde al reprochado por el demandante: “ARTÍCULO 15. Desvinculación administrativa. Vencido el contrato de vinculación, cualquiera de las partes que lo suscribió podrá solicitar la desvinculación del vehículo a la autoridad de transporte competente, la cual deberá resolver la solicitud dentro de los quince (15) días hábiles siguientes, sin que pueda exigir otra causa o condición, diferente a la que se hace referencia en el artículo 34 del Decreto 172 de 2001, o la norma que lo modifique, adicione o sustituya.

PARÁGRAFO 1 °. En todo caso, el propietario interesado en la desvinculación de un vehículo no podrá prestar el servicio de su vehículo a otra empresa, 2 Visible en el expediente digitalizado que obra en el índice núm. 47 de Samai. 3 Radicado: 11001 03 25 000 2015 00365 00 Demandante: Néstor Mantilla Rueda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co hasta tanto la misma no le haya sido autorizada; la empresa a la cual está vinculado el vehículo, tiene la obligación de permitir que continúe trabajando en la misma forma en que lo venía haciendo hasta que se decida sobre la solicitud de desvinculación.

PARÁGRAFO 2 °. De conformidad con el artículo 35 del Decreto 172 de 2001, la desvinculación del vehículo no es condición suficiente para la vinculación de vehículos al parque automotor de este servicio en un distrito o municipio. Los vehículos desvinculados podrán vincularse a cualquiera de las empresas de transporte habilitadas en esta modalidad al interior del mismo distrito o municipio y las empresas de las cuales se desvinculan, solo podrán reemplazarlos por vehículos que ya se encuentren matriculados para este servicio en el distrito o municipio.”3 1.3.

Normas violadas y concepto de la violación 1.3.1. En el acápite denominado “HECHOS” afirmó que el acto impugnado vulneraba el debido proceso, ya que no otorgaba la oportunidad de defenderse a la empresa ni a los propietarios de vehículos tipo taxi cuando alguno de ellos no deseaba dar por terminado el contrato de vinculación. Afirmó que el artículo 15 del Decreto 1047 de 2014 confería a los alcaldes, al director del Área Metropolitana o al director de Tránsito la facultad de expulsar vehículos de una sociedad de taxis mediante una decisión unilateral, sin tener en cuenta la existencia de un contrato de vinculación y las controversias que puedan quedar pendientes de tal vínculo. 1.3.2.

La parte actora sostuvo que la disposición acusada desconoció los artículos 29, 38 y 58 de la Constitución Política, los artículos 1, 27, 28, 32, 34 y 43 del Decreto 172 de 2001, los artículos 396, 1494, 1495 y 1602 del Código Civil, los artículos 98, 101, 822 y 983 del Código de Comercio, el artículo 233 de la Ley 222 de 1995, el artículo 45 de la Ley 57 de 1887 y el artículo 12 de la Ley 153 de 1887; al igual que los principios y valores constitucionales de orden justo, interés general, equidad, igualdad, debido proceso y respeto por el derecho sustancial. 1.3.3.

En el acápite del libelo introductorio denominado “Normas violadas y concepto de violación”4, el demandante presentó los argumentos que se sintetizan a continuación: 3 Ibidem. 4 Folio 103 ibídem. 4 Radicado: 11001 03 25 000 2015 00365 00 Demandante: Néstor Mantilla Rueda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manifestó que el contrato de vinculación de un vehículo en la modalidad de taxi es un acuerdo privado, regulado por los artículos 1495 del Código Civil y 983 del Código de Comercio.

Este negocio se celebra entre el propietario del vehículo y la empresa que lo integra a su parque automotor. En consecuencia, solo puede ser anulado mediante consentimiento mutuo o por causas legales ventiladas ante la autoridad judicial. Indicó que los artículos 396 del Código de procedimiento Civil (en adelante CPC) y el 368 del Código General del Proceso (en adelante CGP), lo mismo que el artículo 233 de la Ley 222 de 1995, definen la manera en que se resuelven las controversias a propósito de ese tipo de contratos dejando tal facultad a un Juez a través del proceso verbal sumario.

Por lo tanto, cuando la norma que se enjuicia reconoce esa potestad a la autoridad administrativa y posibilita la desvinculación de un vehículo en la modalidad de taxi de una empresa para pasarlo a otra, sin cumplir con el trámite señalado, desconoce las competencias propias del Juez natural. Insistió en que, para solicitar la resolución, resciliación o nulidad de un contrato, era necesario acudir a la vía judicial, específicamente al trámite previsto en los artículos 396 del CPC y 368 del CGP.

Mencionó que el artículo 22 del Decreto 1047 de 2014 derogó el artículo 32 del Decreto 172 de 2001, el cual establecía un procedimiento breve y sumario para la desvinculación de vehículos tipo taxi de las empresas en las que se encontraba registrado, circunstancia que evidencia la vulneración del derecho al debido proceso y la observancia de las formas propias de cada juicio.

Afirmó que el acto impugnado eliminaba por completo el contrato de sociedad suscrito entre el propietario del vehículo y la empresa prestadora, desatendiendo los compromisos que estos adquirieron, pues la desvinculación administrativa operaba de plano pasando inadvertidas esas circunstancias. Adujo que el Decreto 172 de 2001 respetaba la estructura de las empresas de transporte, es decir, las sociedades anónimas o de responsabilidad limitada, conforme a lo establecido en el Código de Comercio.

Además, dicho decreto establecía el procedimiento para su disolución o liquidación. En cambio, el Decreto 5 Radicado: 11001 03 25 000 2015 00365 00 Demandante: Néstor Mantilla Rueda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1074 de 2014, según afirmó, lleva a cabo la liquidación de las sociedades legalmente constituidas por medio de hechos consumados.

Por último, indicó que la disposición impugnada desconocía los derechos adquiridos con las leyes civiles, pues, al permitir que la autoridad de transporte desvincule a los vehículos de tipo taxi de las empresas en las que se encuentran registrados con la simple solicitud de las partes, sin un trámite previo, viola de forma directa el artículo 58 de la Constitución Política.

II. CONTESTACIONES DE LA DEMANDA 2.1. El Ministerio de Salud5 contestó la demanda y manifestó que no se encuentra legitimado en la causa por pasiva, toda vez que no participó del estudio de la reglamentación que por competencia le correspondía. Solicitó denegar las pretensiones de la demanda y absolverlo de toda responsabilidad. 2.2.

La Empresa Taxis Libres Bogotá6 coadyuvó al demandante en los argumentos que fueron sustentados. Informó que la vinculación de un vehículo taxi a una empresa se formaliza con la celebración de un contrato de vinculación y posteriormente se formaliza con la expedición de una tarjeta de control, tal y como lo dispone el artículo 27 de Decreto 172 de 2001, lo cual es desconocido por la disposición acusada.

Indicó que el artículo 28 ibidem, que establece que los contratos de vinculación se regirán por las normas del derecho privado, fue ratificado por el artículo 2.2.1.3.6.3 del Decreto 1079 de 2015. Adujo que la norma impugnada eliminó el requisito del paz y salvo para el cambio de empresa de los vehículos tipo taxi, lo cual constituye una grave falla, ya que impide a las sociedades ejercer un control efectivo sobre sus vinculados, particularmente en lo que respecta al cumplimiento de lo acordado en el contrato y lo establecido en el parágrafo 2° del artículo 17 de la Ley 1383 de 2010.

Como 5 Ibidem. 6 Ibidem. 6 Radicado: 11001 03 25 000 2015 00365 00 Demandante: Néstor Mantilla Rueda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consecuencia, esto provoca la desvinculación de vehículos que aún tienen obligaciones pendientes. Asimismo, manifestó que el acto impugnado permite que cualquier persona vinculada a una empresa prestadora del servicio de taxis y que presente alguna controversia durante la vigencia del contrato de vinculación, pueda desvincularse eludiendo el control que implicaba el paz y salvo.

En otras palabras, si un vehículo registrado se ve involucrado en un accidente de tránsito con víctimas, el propietario tendría la posibilidad de eludir su responsabilidad al solicitar su retiro de la sociedad, lo que daría lugar a un fraude procesal respecto a las obligaciones que tiene con las personas afectadas con el siniestro. 2.3.

El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones7 contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones, sosteniendo que el artículo 27 del Decreto 172 de 2001, que regula la vinculación de vehículos a empresas de transporte, no puede ser considerado un contrato de sociedad, ya que no cumple con el requisito establecido en el artículo 98 del Código de Comercio, dado que las partes no realizan aportes para repartir las utilidades ni constituyen una persona jurídica distinta.

En consecuencia, el conflicto derivado del primer negocio jurídico en mención no debe ser sometido a un proceso verbal sumario. En cuanto a la desvinculación, precisó que ésta procede cuando cualquiera de las partes que suscribió el pacto de vinculación lo solicite, y solo en un caso específico: el vencimiento del contrato. Advirtió que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 28 del Decreto 172 de 2001, el término de este no podrá superar un (1) año, por lo que la terminación se da por voluntad propia de los contratantes, los cuales se encontrarían facultados para solicitar ante la autoridad de transporte el retiro de su vehículo del parque automotor de la sociedad correspondiente.

Resaltó que lo anterior demostraba que la norma acusada no le estaba otorgando competencia a la administración para que de forma arbitraria finalizara la relación 7 Ibidem. 7 Radicado: 11001 03 25 000 2015 00365 00 Demandante: Néstor Mantilla Rueda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entre el propietario del vehículo y la empresa prestadora, pues son las partes las que pueden solicitar el retiro, cuando se configure la situación antes mencionada. 2.4.

El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República8 solicitó se denegaran las pretensiones de la demanda y manifestó que el demandante hizo una interpretación errónea del acto acusado, ya que la autoridad de tránsito solamente podrá intervenir una vez “vencido el contrato de vinculación”. Además, resaltó que la finalidad que persiguió la expedición de esa norma fue la de simplificar el procedimiento de desvinculación, más no atacar el contrato de vinculación ni los derechos de quien quiera defenderse.

Destacó que, de alguna manera, la norma desconoce la existencia de un contrato de vinculación, ya que para que proceda la desvinculación, es necesario que dicho negocio jurídico haya expirado. Además, señaló que, aunque se eliminó el trámite establecido en el artículo 32 del Decreto 172 de 2001, esto no implica que la autoridad de transporte tenga la competencia propia de un juez natural, pues no puede intervenir hasta que finalice la relación contractual; de igual forma, las partes tienen la posibilidad de recurrir a la vía judicial.

En este sentido, los conflictos derivados de los contratos de sociedades deben resolverse conforme a las reglas establecidas en la Ley 222 de 1995. 2.5. El Ministerio de Transporte9 manifestó en su contestación de la demanda que se oponía a la totalidad de las pretensiones en ella contenidas y señaló que el Decreto objeto de controversia fue derogado por el Decreto 1079 del 26 de mayo de 2015. 2.5.1.

Posteriormente, procedió a formular la excepción denominada “De la inexistencia de vulneración al poder reglamentario consagrado por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política”, señalando que la norma acusada era una clara expresión y efecto del poder reglamentario que le fue conferido al poder ejecutivo en el numeral 11 del artículo 189 de la Carta Política; además, se encuentra debidamente justificada, pues está relacionada con lo previsto en la Ley 336 de 1996. 8 Ibidem. 9 Ibidem. 8 Radicado: 11001 03 25 000 2015 00365 00 Demandante: Néstor Mantilla Rueda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aseguró que la disposición impugnada no tiene como objetivo afectar los intereses de las empresas ni de los propietarios de vehículos tipo taxi, sino que surge de la necesidad de adecuar las leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, con el fin de reglamentar la afiliación de los conductores de taxi al sistema integral de seguridad social y facilitar de manera más ágil la desvinculación administrativa en la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor individual de pasajeros en taxis. 2.5.2.

Asimismo, formuló la de “Legalidad del inciso 1 del artículo 15 del Decreto 1047 de 2014”. Manifestó que el acto acusado no vulneró las normas en que debía fundarse al suprimir el trámite de la desvinculación administrativa, fue expedido por las autoridades competentes y no incurrió en falsa motivación. 2.5.3. En el acápite de “Fundamentación fáctica y jurídica de la defensa”, expuso los siguientes argumentos: Expuso que el Decreto 1047 de 2014 derogó los numerales 4 y 6 del artículo 56 del Decreto 172 de 2001, debido a que se trataba de elementos propios de la relación entre privados, es decir, entre la empresa y el propietario del vehículo, en los cuales no era viable intromisión de la autoridad administrativa.

Aseguró que de llegarse a exigir esos requisitos mínimos se afectarían de manera directa aspectos puntuales y de gran relevancia como la seguridad, el ámbito de operación y la necesidad del servicio. Procedió a comparar el Decreto 1047 de 2014 y el Decreto 172 de 2001, para concluir que en este último el trámite era mucho más extenso, por lo que el acto acusado procedió a comprimir lo que estaba contenido en cuatro (4) artículos en un (1) solo, pero sin afectar los aspectos propios del derecho privado en materia de contrato de vinculación. Resaltó que no se suprimió el trámite para la actuación administrativa, pues, cuando no existe un procedimiento en específico, la autoridad deberá remitirse a los previsto en el artículo 34 del CPACA, lo cual desestima cualquier supuesto de ilegalidad del acto impugnado. 9 Radicado: 11001 03 25 000 2015 00365 00 Demandante: Néstor Mantilla Rueda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Posteriormente señaló que la administración está facultada para regular la vinculación o desvinculación de vehículos del parque automotor de una empresa, ya que es responsable de determinar la capacidad de cada sociedad.

Sin embargo, esto no implica que tenga la potestad de trasladar los vehículos de manera arbitraria, sino que tiene la competencia de decidir si autoriza o no el cambio, ya sea por mutuo acuerdo o porque se haya cumplido alguno de los requisitos que determinen si el vehículo debe seguir afiliado o no a la empresa prestadora. Manifestó que no elimina el contrato de sociedades ni tampoco interviene en su regulación y mucho menos interfiere en los compromisos y obligaciones que se adquieren a través del derecho privado.

Resaltó que el inciso 1 del artículo 15 del Decretó 1047 de 2014 no vulneró el derecho al debido proceso, como quiera que la autoridad de transporte solo puede actuar cuando el contrato de vinculación ha finalizado, pues así lo prevé dicha regulación. 2.6. El Ministerio de Trabajo10 se opuso a las pretensiones de la demanda y sostuvo que el conflicto planteado por el demandante no afecta la validez del decreto, sino que es una interpretación subjetiva de su aplicación por parte del actor.

Arguyó que el artículo 15 del Decreto impugnado simplifica la desvinculación de vehículos taxis derivado del vencimiento del contrato de vinculación y basado en causales específicas como el paz y salvo entre las partes o una decisión judicial. Sostuvo que la autoridad administrativa solo formaliza la desvinculación en los casos acordados mutuamente o resueltos judicialmente sin intervenir en la terminación del contrato.

Concluyó que el nuevo procedimiento no vulnera el debido proceso, ya que respeta los derechos de las partes involucradas cumpliendo con las normas constitucionales. Por lo tanto, solicitó que se mantenga la validez del decreto 10 Ibidem. 10 Radicado: 11001 03 25 000 2015 00365 00 Demandante: Néstor Mantilla Rueda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandado al no existir prueba de trasgresión a los principios de legalidad ni a los derechos fundamentales.

III. AUDIENCIA INICIAL El 26 de julio de 2019 se llevó a cabo audiencia inicial, en la que se fijó el litigio de la siguiente manera: “7.1. Tendrá que definirse si el acto censurado al modificar el procedimiento de desvinculación administrativa de los vehículos taxi, implica el desconocimiento del artículo 29 de la Constitución Política y de lo dispuesto en el artículo 233 de la Ley 222 de 1995 que preveía un trámite para esos efectos. 7.1.1.

De advertirse que el artículo 15 del Decreto 1047 de 2014 transgredió las citadas normas, la Sala deberá determinar si ello conduce a declarar la nulidad del acto que se cuestiona. 7.2. A su vez, tendrá que definirse sí el artículo 15 del Decreto 1047 de 2014, desconoció lo dispuesto en el artículo 38 Superior y los artículos 98, 101 y 822 del Código de Comercio. 7.2.1.

En caso de que así sea, se deberá determinar si ello conduce a declarar la nulidad del acto cuestionado, 7.3. Finalmente, deberá estudiarse si con el artículo 15 del Decreto 1047 de 2014 se desconoció el artículo 58 de la Constitución Política y lo dispuesto en el artículo 233 de la Ley 222 de 1995. 7.3.1. De advertirse que así sea, la Sala deberá determinar si ello conduce a declarar la nulidad del acto que se cuestiona.”11.

IV. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN En la audiencia inicial del 26 de julio de 2019, se otorgó a las partes un plazo de diez (10) días para presentar sus alegaciones de conclusión. Durante dicho período las partes del extremo pasivo del litigio reiteraron los argumentos expuestos en sus contestaciones, con la excepción del Ministerio de Salud, que añadió lo siguiente: 4.1.

El Ministerio de Salud12 solicitó negar las pretensiones de la demanda, toda vez que no existe incompatibilidad de la norma con las normas superiores. 11 Ibidem. 12 Ibidem. 11 Radicado: 11001 03 25 000 2015 00365 00 Demandante: Néstor Mantilla Rueda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que el actor no muestra con claridad como el Decreto 1047 de 2014, vulnera los derechos ni explicó cómo ocurre tal violación. Argumentó que el Decreto solo desarrolla el marco legal existente sin modificar el contenido esencial de las leyes aplicables, dado que solo entra a regir una vez vencido el contrato de vinculación, cuando cualquiera de las partes eleve la solicitud de desvinculación del vehículo.

Consideró que la norma no vulnera los derechos al debido proceso, libre asociación y propiedad, habida cuenta de que permite a cualquiera de las partes en el contrato solicitar la desvinculación, asegurando así el respeto por los intereses y derechos mutuos13. V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Procuraduría Delegada para la Conciliación Administrativa rindió concepto14 en el que expuso los siguientes argumentos: En primer lugar, señaló que el Decreto 1047 de 2014 había sido derogado por el Decreto 1079 de 2015; sin embargo, la jurisprudencia ha reiterado que a pesar de que acto haya sido derogado o perdido vigencia procede el estudio de fondo correspondiente.

No obstante, si la decisión de la administración nunca produjo efectos no hay lugar a que el Juez administrativo se pronuncie, pues se configuraría la carencia actual de objeto; pero, dado a que dicha situación no se configura en el presente proceso es necesario que la Sala resuelva el conflicto aquí expuesto. Adujo que el artículo 29 del Decreto 172 de 2001, permitía la desvinculación por cualquier razón, la cual debía ser expuesta en la solicitud que venía acompañada del contrato de vinculación y las pruebas respectivas.

Por su parte, el Decreto 1047 de 2014, condicionó dicha figura a los requisitos previstos en el artículo 34 del Decreto 172 de 2001, que son: i) vencimiento del contrato de vinculación, ii) decisión administrativa, o iii) decisión judicial. 13 La excepción de falta de legitimación en la causa fue resuelta negando su prosperidad en la audiencia inicial del 26 de julio de 2019. 14 Ibidem. 12 Radicado: 11001 03 25 000 2015 00365 00 Demandante: Néstor Mantilla Rueda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Expuso que el Gobierno, mediante el acto impugnado, sustituyó la voluntad de las partes al imponer una única causa para la desvinculación del automotor: la terminación del contrato, lo que podría considerarse una vulneración a la libertad empresarial.

En consecuencia, si una de las partes no desea continuar con la relación contractual, según la norma impugnada, estaría obligada a seguir adelante, incluso en contra de su voluntad, ya que no contempla ninguna otra situación distinta a la previamente indicada, quitándoles la posibilidad de acudir ante las autoridades administrativas o judiciales.

Señaló que con la derogatoria del artículo 22 del Decreto 1047 de 2014 es claro que no existen más causales de desvinculación que la de terminación del contrato, lo que genera que las partes no puedan acudir a las cláusulas pactadas en el negocio jurídico de vinculación. Por lo tanto, consideró que las entidades acusadas excedieron sus facultades y sustituyeron la voluntad de los sujetos que intervienen en el contrato, impidiendo que las autoridades administrativas o judiciales puedan intervenir para resolver las controversias que se desprendan del mismo, desconociendo así el artículo 29 de la Constitución y la libertad de asociación. Además, se dejó sin efectos el artículo 15 del Decreto 172 de 2001, que establecía un procedimiento constituido por tres (3) etapas para la desvinculación, a saber: la solicitud, traslado de descargos y pruebas y la decisión. Por último, expuso que no se vulneraba el artículo 233 de la Ley 222 de 1995, ni los artículos 98, 101 y 822 del Código de Comercio, debido a que el contrato de vinculación con las empresas prestadoras del servicio público no es societario, por cuanto es una relación jurídica especial.

VI. DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes. 13 Radicado: 11001 03 25 000 2015 00365 00 Demandante: Néstor Mantilla Rueda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co VII.

CONSIDERACIONES 7.1. Competencia De conformidad con lo expuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y de lo previsto en los artículos 11, 13, 34, 36, 39 y 49 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo expuesto en el artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y del artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia. 7.2.

Cuestión previa 7.2.1. El Doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes manifestó su impedimento para conocer el proceso de la referencia, toda vez que la señora Margarita María Revelo Ramírez, quien es la compañera permanente de su hermano, Carlos Alberto Osorio Cifuentes, se encuentra vinculada en el cargo de Asesora del DAPRE, entidad que es parte demandada en el proceso de la referencia. Por lo anterior, adujo estar incurso en la causal de impedimento prevista en el numeral 3.º del artículo 130 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo15 (en adelante CPACA), que señala lo siguiente: “Artículo 130.

Causales. Los magistrados y jueces deberán declararse impedidos, o serán recusables, en los casos señalados en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil y, además, en los siguientes eventos: (…) 3. Cuando el cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de los parientes del juez hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, tengan la condición de servidores públicos en los niveles directivo, asesor o ejecutivo en una de las entidades públicas que concurran al respectivo proceso en calidad de parte o de tercero interesado”. 7.2.2.

En ese orden, la Sala advierte que en auto del 23 de junio de 2015, la entonces Consejera de Estado Sandra Lisset Ibarra Vélez ordenó admitir el libelo 15 Aplicable al presente trámite por remisión del artículo 44 de la Ley 472 de 1998. 14 Radicado: 11001 03 25 000 2015 00365 00 Demandante: Néstor Mantilla Rueda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co introductorio y notificar al DAPRE y a los Ministerios de Trabajo, de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, de salud y Protección Social y de Transporte.

Respecto a la causal de impedimento invocada, numeral 3.° del artículo 130 del CPACA, la Sala ha sostenido que para que se configure dicha causal deben concurrir dos elementos objetivos: 1) el parentesco y 2) su condición de servidor público de una entidad pública que intervenga en el respectivo proceso en calidad de parte o de tercero interesado16.

Conforme a lo anterior, la Sala entiende que se cumplen los supuestos establecidos en la causal de impedimento antes referida, comoquiera que al presente proceso fue vinculado el DAPRE como entidad de la rama ejecutiva del poder público y el Consejero Osorio Cifuentes tiene una relación en el segundo grado de afinidad con la señora Revelo Ramírez, que ostenta la condición de servidora pública del nivel asesor en la comentada parte demandada en el proceso de la referencia. En consecuencia, se declarará fundado el impedimento, pues se configura la causal dispuesta en el numeral 3° del artículo 130 del CPACA. 7.3.

Planteamiento De acuerdo con la expuesto en la demanda y en las contestaciones de las entidades acusadas, así como en el escrito de coadyuvancia, la Sala advierte que las discrepancias radican en los siguientes puntos: El primero, tiene que ver con la invasión de competencias que aduce el accionante en el proceso de desvinculación, como quiera que es del criterio que la normativa acusada habilita a la autoridad administrativa a desvincular al vehículo y declarar la terminación del contrato de vinculación, cuando para ello la legislación ha reconocido competencias expresas al Juez Ordinario mediante el adelantamiento de un proceso verbal sumario, de acuerdo con lo previsto en los artículo 396 del CPC, hoy 368 del CGP, y 283 del Código de Comercio.

Aduce en este mismo tópico que la 16 Auto de 11 de diciembre de 2015. Expediente núm. 11001-03-24-000-2014-00433-00, Consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala. 15 Radicado: 11001 03 25 000 2015 00365 00 Demandante: Néstor Mantilla Rueda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desvinculación arbitraria que se adopta por la Administración elimina por completo el contrato de sociedad sin tener en cuenta los compromisos contractuales y las previsiones de los artículos 38 y 58 Superiores, de los artículos 194, 1495 y 1602 del Código Civil y de los artículos 98, 101 y 822 del Código de Comercio.

Frente a ello, los entes accionados presentan completo desacuerdo y atribuyen las conclusiones enunciadas a una errónea lectura de la norma que se censura. Para sustentar ello todos coinciden en afirmar que la desvinculación administrativa de los vehículos supone una petición del propietario de éstos o de la empresa ante la autoridad correspondiente, siempre que el negocio jurídico de vinculación no se encuentre vigente, lo que a su juicio descarta la presunta intromisión contractual.

Agregan, a lo que se suma el Ministerio Público, que no está de por medio ningún contrato de sociedad y por ende la infracción sobre las normas en este aspecto no tienen sustento alguno. El segundo, relacionado con la limitación de las causales que pueden invocarse para la desvinculación de vehículos que prestan el servicio de transporte en la modalidad de taxi de las empresas respectivas, pues, para el demandante y el Ministerio Público, lo previsto en el inciso primero del artículo 15 del Decreto 1047 de 2014 restringe esa posibilidad a la terminación del contrato de vinculación dejando por fuera las demás previstas en el artículo 34 del Decreto 172 de 2001, lo que redunda en la violación del artículo 29 de la Constitución y la libertad de asociación. El tercero, está referido a la inexistencia de un procedimiento administrativo que medie entre la petición de desvinculación administrativa y la decisión que la resuelva, dado que, para el actor, desapareció por derogatoria expresa el artículo 32 del decreto 172 de 2001, que sí preveía etapas para dirimir la petición de desvinculación ante la Administración, lo que se enmarca en la vulneración del artículo 29 constitucional; mientras que para el extremo pasivo del litigio tal afirmación es discutida, como quiera que, al no existir procedimiento expreso, es aplicable el CPACA, en atención al mandato que en ese sentido se consagra en dicho estatuto.

Visto lo anterior, resulta de cardinal importancia referir el marco constitucional y legal en el que fue expedido el Decreto que se censura. 7.4. Servicio público de transporte 16 Radicado: 11001 03 25 000 2015 00365 00 Demandante: Néstor Mantilla Rueda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El transporte es una actividad humana consistente en la movilización de personas o cosas de un lugar a otro mediante la utilización de diferentes medios, indispensable para el desarrollo de la vida en sociedad y para las relaciones económicas, el cual puede cumplirse, bien dentro del ámbito de las relaciones privadas al amparo del derecho a la libre circulación o movilización, o como ejercicio de la libertad de realización de actividades económicas y de iniciativa privada con el propósito de obtener un beneficio por la prestación del servicio.

En nuestro ordenamiento siempre ha gozado de una especial protección, y ha sido calificado como un servicio público, cuya planeación, control, regulación y vigilancia corresponden al Estado, y en esa medida se trata de una actividad intervenida, dados sus efectos en el desarrollo progresivo de las interacciones de la vida moderna y el significativo progreso social resultante del crecimiento económico que promueve y dinamiza.

Así lo entendió la Corte Constitucional al estudiar la exequibilidad de algunas disposiciones de las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 en la sentencia C-066 de 199917 y el Consejo de Estado en sentencia del 16 de agosto de 200718 Siendo ello así, no cabe duda alguna de que, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 150, numeral 23, de la Constitución Política, corresponde al Congreso la expedición de la ley para regular la prestación de ese servicio público, atribución que, además, corresponde al legislador en ejercicio de la potestad de “expedir 17 “De otro lado, es claro que el transporte juega un papel muy importante en el desarrollo social y económico y en la realización de los derechos fundamentales.

Así, la libertad de movimiento y circulación (CP art. 24, Convención Interamericana art. 22, Pacto de Derechos Civiles y Políticos art. 12) presupone la existencia de formas y modos de transporte, pues mal podrían las personas transitar libremente por el territorio nacional, si la sociedad no les ofrece los medios para hacerlo. En segundo término, la realización de las actividades económicas y el intercambio de mercancías sólo son posibles si existen medios idóneos de transporte, que permitan que los sujetos económicos y los distintos bienes puedan desplazarse de un lugar a otro.

La profundización de la división social del trabajo y el desarrollo de una libre competencia presuponen entonces el perfeccionamiento de los medios de transporte. Finalmente, en la sociedad moderna, la actividad transportadora implica en general riesgos importantes, por cuanto los adelantos técnicos permiten que éstos se realicen a velocidades importantes, por lo cual resulta indispensable no sólo potenciar la eficacia de los modos de transporte sino garantizar su seguridad. 18 Consejo de Estado.

Sección Primera. Proceso número 11001-03-24-000-2004-00231-01. C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. “La actividad misma del transporte constituye un servicio público, que ha de prestarse en forma permanente, regular y continua, dada la función económica que con ella se cumple y, además, por cuanto resulta indispensable para el desarrollo de las demás actividades de los usuarios, tanto si se trata del desplazamiento de mercancías de un lugar a otro, como en el transporte de pasajeros”. 17 Radicado: 11001 03 25 000 2015 00365 00 Demandante: Néstor Mantilla Rueda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones”19.

Como consecuencia de ello se profirieron las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, en las cuales se definieron los modos y los medios en que éste se preste, las condiciones generales para el otorgamiento de las rutas y horarios, los requisitos mínimos de seguridad para los usuarios, la determinación de quiénes han de ejercer la autoridad de transporte, la necesaria coordinación de las autoridades nacionales con las autoridades locales para el efecto, entre otros aspectos, todos dirigidos a permitir la movilización de las personas o cosas a través de vehículos en condiciones de libertad, acceso y calidad20, al amparo de un orden de prioridad que comienza por garantizar la seguridad de los usuarios21, así como la comodidad y accesibilidad22.

Conforme lo ordenan los numerales 6 y 7 del artículo 6 de la Ley 105 de 1993, para la prestación del servicio de transporte es menester la formación de empresas, formas asociativas y de economía solidaria, que además se encuentran supeditadas a la habilitación que expida la autoridad de transporte: “6. DE LA LIBERTAD DE EMPRESA: Para la constitución de empresas o de formas asociativas de transporte no se podrán exigir otros requisitos que los establecidos en las normas legales y en los reglamentos respectivos.

Sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso anterior, para acceder a la prestación del servicio público, las empresas, formas asociativas de transporte y de economía solidaria deberán estar habilitadas por el Estado. Para asumir esa responsabilidad, acreditarán condiciones que demuestren capacidad técnica, operativa, financiera, de seguridad y procedencia del capital aportado.

Las autoridades sólo podrán aplicar las restricciones a la iniciativa privada establecidas en la ley, que tiendan a evitar la competencia desleal, el abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado, para garantizar la eficiencia del sistema y el principio de seguridad. El Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte o sus organismos adscritos reglamentará las condiciones de carácter técnico u operativo para la prestación del servicio, con base en estudios de demanda potencial y capacidad transportadora.” (Subrayas de la Sala).

“7. DE LOS PERMISOS O CONTRATOS DE CONCESIÓN: 19 Numeral 2 del artículo 150 Superior. 20 Artículo 3 de la Ley 105 de 1993. 21 Artículo 2 de la Ley 336 de 1996. 22 Artículo 3 ibídem. 18 Radicado: 11001 03 25 000 2015 00365 00 Demandante: Néstor Mantilla Rueda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sin perjuicio de lo previsto en tratados, acuerdos o convenios de carácter internacional, la prestación del servicio de transporte público estará sujeta a la expedición de un permiso o contrato de concesión u operación por parte de la autoridad competente.

Quien cumpla con las exigencias que al respecto se establezcan, tendrá derecho a ese permiso o contrato de concesión u operación. Quedan incluidos dentro de este literal los servicios de transportes especiales.” (Subrayas de la Sala). Lo propio establecen los artículos 11 y 16 de la Ley 336 de 1996, al indicar que la prestación del servicio público de transporte por parte de los operadores o empresas de transporte, esto es, las personas naturales o jurídicas constituidas como unidad de explotación económica permanente, deben contar con los equipos, instalaciones y órganos de administración que les permitan prestar adecuadamente el servicio: “Artículo 11.

Las empresas interesadas en prestar el servicio público de transporte o constituidas para tal fin, deberán solicitar y obtener habilitación para operar. La habilitación, para efectos de esta Ley, es la autorización expedida por la autoridad competente en cada modo de transporte para la prestación del servicio público de transporte. El Gobierno Nacional fijará las condiciones para el otorgamiento de la habilitación, en materia de organización y capacidad económica y técnica, igualmente, señalará los requisitos que deberán acreditar los operadores, tales como estados financieros debidamente certificados, demostración de la existencia del capital suscrito y pagado, y patrimonio bruto, comprobación del origen del capital, aportado por los socios, propietarios o accionistas, propiedad, posesión o vinculación de equipos de transporte, factores de seguridad, ámbito de operación y necesidades del servicio.” (Subrayas y resaltado de la Sala) Esta autorización o habilitación, que debe otorgarse mediante acto administrativo, en desarrollo de las funciones de policía administrativa, le permite al Estado cerciorarse del cumplimiento de las condiciones legales y reglamentarias mínimas que deben acreditar quienes pretenden prestar el servicio público de transporte, con el fin de garantizar que su prestación se va a realizar en condiciones de seguridad, continuidad, responsabilidad y eficiencia. Las empresas habilitadas sólo pueden prestar el servicio con equipos matriculados o registrados para dicho servicio y previamente homologados ante el Ministerio de 19 Radicado: 11001 03 25 000 2015 00365 00 Demandante: Néstor Mantilla Rueda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Transporte23, según lo prevén los artículos 23 y 26 de la Ley 336 de 1996, que a la letra dicen: “Artículo 23.

Las empresas habilitadas para la prestación del servicio público de transporte sólo podrán hacerlo con equipos matriculados o registrados para dicho servicio, previamente matriculados o registrados para dicho servicio, previamente homologados ante el Ministerio de Transporte, sus entidades adscritas, vinculadas o con relación de coordinación y que cumplan con las especificaciones y requisitos técnicos de acuerdo con la infraestructura de cada Modo de transporte.” (Subrayas de la Sala).

“Artículo 26. Todo equipo destinado al transporte público deberá contar con los documentos exigidos por las disposiciones correspondientes para prestar el servicio de que se trate. Los equipos de transporte que ingresen temporalmente al país con destino a un uso distinto del servicio público, tendrán una identificación especial, se asimilarán a una importación temporal y deberán ser reexportados dentro del plazo señalado por la autoridad competente”.

(Subrayas de la Sala). En el escenario ya visto, y atendiendo igualmente el mandato del artículo 22 de la Ley 336 de 1996, es además indispensable que las empresas de transporte público cuenten con la adecuada organización, capacidad económica y técnica y, particularmente, capacidad transportadora, de acuerdo con los requerimientos que para cada modo de transporte prevea el reglamento.

Este debe entonces determinar la forma de vinculación de los equipos a las empresas, el porcentaje que debe ser de su propiedad y las alternativas para acreditarlo. La norma en cita que a continuación se enuncia es la siguiente: “Artículo 22. Toda empresa del servicio público de transporte contará con la capacidad transportadora autorizada para atender la prestación de los servicios otorgados.

De conformidad con cada Modo de transporte, el Reglamento determinara la forma de vinculación de los equipos a las empresas, señalando el porcentaje de su propiedad y las formas alternas de cumplir y acreditar el mismo”. (Subrayas y resaltado de la Sala). 7.5. De la desvinculación de los vehículos de servicio público de transporte terrestre individual de pasajeros taxi 23 El artículo 24 del decreto reglamentario 173 de 2001 dispone: “Artículo

24. REGISTRO NACIONAL DE TRANSPORTE DE CARGA. Todo propietario o tenedor de vehículo automotor de carga deberá registrarlo ante la Dirección Territorial del Ministerio de Transporte donde tenga su domicilio principal, dentro de los treinta (30) días siguientes a la adquisición del mismo.” Ver también Resolución Mintransporte 2200 de 2005. 20 Radicado: 11001 03 25 000 2015 00365 00 Demandante: Néstor Mantilla Rueda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.5.1.

Sobre el punto, de acuerdo con el planteamiento, la Sala entonces tendrá que definir si es nula, por infracción de normas superiores, la disposición que precisó el alcance de la desvinculación administrativa de vehículos de servicio público de transporte terrestre individual de pasajeros taxi, si reconoció facultades a las autoridades administrativas, en palabras del demandante, para declarar la configuración de las causales de incumplimiento de los contratos de vinculación suscritos entre los propietarios y las empresas de transporte y disponer la correspondiente terminación de esos negocios.

De la lectura de las normas previstas en el Decreto 172 de 2001, no derogadas por el Decreto 1047 de 2014, particularmente de los artículos 27 y 28, se advierte que existe regulación acerca de lo que debe entenderse por vinculación y por el contrato de vinculación. En relación con la primera, se señala que es la incorporación de un vehículo a una empresa de transporte público que se formaliza a través de un contrato entre el propietario y la empresa y se oficializa con la tarjeta de operación que expida la autoridad: “Artículo 27.

Vinculación. La vinculación de un vehículo a una empresa de transporte público es la incorporación de éste al parque automotor de dicha empresa. Se formaliza con la celebración del respectivo contrato entre el propietario del vehículo y la empresa, y se oficializa con la expedición de la tarjeta de operación por parte de la autoridad de transporte competente”.

(Subrayas y negritas de la Sala). En tal orden, la participación de la autoridad se da una vez se formaliza la vinculación, es decir, con el contrato que dos particulares suscriben y sólo para el efecto de la emisión de la mencionada tarjeta. En lo que hace al contrato, indica que tal negocio se rige por derecho privado y enlista las condiciones mínimas en su contenido: “Artículo 28.

Contrato de vinculación. El contrato de vinculación del equipo se regirá por las normas del derecho privado debiendo contener como mínimo: 1. Obligaciones, derechos y prohibiciones de cada una de las partes. 2. Término del contrato, el cual no podrá ser superior a un (1) año. 21 Radicado: 11001 03 25 000 2015 00365 00 Demandante: Néstor Mantilla Rueda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.

Causales de terminación y preavisos requeridos para ello, así como aquellas condiciones especiales que permitan definir la existencia de prórrogas automáticas. 4. Mecanismos alternativos de solución de conflictos al que se sujetarán las partes. 5. Items que conformarán los cobros y pagos a que se comprometen las partes y su periodicidad.

De acuerdo con ésta, la empresa expedirá al propietario del vehículo un extracto, sin costo alguno, que contenga en forma discriminada los rubros y montos cobrados y pagados por cada concepto. 6. Cláusulas penales cuyo monto no debe superar el 10% del valor del contrato. Los vehículos que sean de propiedad de la empresa habilitada, se entenderán vinculados a la misma, sin que para ello sea necesario la celebración de un contrato de vinculación. Cuando el vehículo haya sido adquirido mediante arrendamiento financiero leasing-, el contrato de vinculación los suscribirá el poseedor o locatario, previa autorización del representante legal de la sociedad de leasing”.

Ahora, a diferencia de lo que ocurría en vigencia del Decreto 172 de 2001, particularmente de los artículos 29, 30 y 31, el Decreto 1047 de 2014 desreguló lo relativo a la desvinculación de común acuerdo, la administrativa por solicitud del propietario y la administrativa por petición de la empresa, precisando que la única forma de desvinculación era la administrativa en la forma que se definió en el artículo 15 parcialmente acusado, que es del siguiente tenor: “Artículo 15.

Desvinculación administrativa. Vencido el contrato de vinculación, cualquiera de las partes que lo suscribió podrá solicitar la desvinculación del vehículo a la autoridad de transporte competente, la cual deberá resolver la solicitud dentro de los quince (15) días hábiles siguientes, sin que pueda exigir otra causa o condición, diferente a la que se hace referencia en el artículo 34 del Decreto 172 de 2001, o la norma que lo modifique, adicione o sustituya.

Parágrafo 1°. En todo caso, el propietario interesado en la desvinculación de un vehículo no podrá prestar el servicio de su vehículo a otra empresa, hasta tanto la misma no le haya sido autorizada; la empresa a la cual está vinculado el vehículo, tiene la obligación de permitir que continúe trabajando en la misma forma en que lo venía haciendo hasta que se decida sobre la solicitud de desvinculación. Parágrafo 2°.

De conformidad con el artículo 35 del Decreto 172 de 2001, la desvinculación del vehículo no es condición suficiente para la vinculación de vehículos al parque automotor de este servicio en un distrito o municipio. Los vehículos desvinculados podrán vincularse a cualquiera de las empresas de transporte habilitadas en esta modalidad al interior del mismo distrito o municipio y las empresas de las cuales se desvinculan, solo podrán reemplazarlos por vehículos que ya se encuentren matriculados para este servicio en el distrito o municipio”.

(Subrayas de la Sala). 22 Radicado: 11001 03 25 000 2015 00365 00 Demandante: Néstor Mantilla Rueda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se colige de lo expuesto que la intervención de la autoridad de transporte correspondiente es facultativa y solamente se activa cuando se produce una condición, cual es, el vencimiento del contrato, y no podría exigir un requerimiento distinto para acceder a esa petición que el de que la empresa a la que eventualmente se vaya a vincular nuevamente el vehículo acredite los requisitos para la obtención o renovación de la tarjeta de operación24 y el paz y salvo de la empresa a la que se desvincula siempre que pertenezca al mismo municipio25.

Siendo ello así, no podría desprenderse de lo dicho el reconocimiento de atribuciones a la autoridad administrativa para la declaración de incumplimiento de los contratos de vinculación suscritos entre los propietarios y las empresas de transporte y menos aún la disposición sobre la terminación de ese negocio jurídico, pues, por un lado, tal prerrogativa es del resorte de un juez de la república dadas las características de los sujetos que participan en el vínculo negocial y las allí concernidas; y de otro, la posibilidad de que la autoridad intervenga en la 24 “Artículo 43.

Requisitos para su obtención y renovación. Para obtener o renovar la tarjeta de operación, la empresa acreditará ante la autoridad de transporte competente los siguientes documentos: 1. Solicitud suscrita por el representante legal de la empresa o persona natural adjuntando la relación de los vehículos, indicando los datos establecidos en el numeral 2 del artículo anterior, para cada uno de ellos.

En caso de renovación, duplicado por pérdida o cambio de empresa, deberá indicar el número de la tarjeta de operación anterior. 2. Certificación suscrita por el representante legal de la empresa sobre la existencia de los contratos de vinculación vigentes de los vehículos. 3. Fotocopia de la licencia de tránsito de los vehículos. 4. Fotocopia de las pólizas de Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito, SOAT, de cada vehículo. 5.

Constancia de la revisión técnico- mecánica vigente a excepción de los vehículos último modelo. 6. Certificación expedida por la compañía de seguros en la que conste que los vehículos están amparados en las pólizas de responsabilidad civil contractual y extracontractual de la empresa. 7. Duplicado al carbón de la consignación a favor de la autoridad de transporte competente por el pago de los derechos que se causen, debidamente registrado por la entidad recaudadora.

Parágrafo 1o. En caso de duplicado por perdida, la tarjeta de operación que se expida no podrá tener una vigencia superior a la de la tarjeta originalmente autorizada. Parágrafo 2o. Cuando se trate de empresa de persona natural, el contrato de vinculación será reemplazado por el certificado expedido por la Cámara de Comercio del lugar, que acredite que el solicitante se encuentra registrado como comerciante.

Dicha certificación no podrá tener una fecha de expedición superior a treinta (30) días.2 25 “Artículo 34. Cambio de empresa. La empresa a la cual se vinculará el vehículo deberá acreditar ante la autoridad de transporte competente los requisitos establecidos en el artículo 43 del presente decreto, adicionando el paz y salvo de la empresa de la cual se desvincula o el pronunciamiento de la autoridad administrativa o judicial competente.

Parágrafo. El cambio de empresa solamente procederá entre vehículos que pertenezcan a un mismo municipio.” 23 Radicado: 11001 03 25 000 2015 00365 00 Demandante: Néstor Mantilla Rueda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desvinculación parte de una premisa fáctica concreta, cual es, el vencimiento del contrato de vinculación. Así pues, y evidenciando que no existe contrato vigente, la intervención de la autoridad no podría ser otra que la de verificar ese hecho a efectos de dejar constancia de ello y proceder con la cancelación de la tarjeta de operación. Suponer lo contrario conduciría a afirmar que se ha reconocido una potestad de calificación del conflicto sobre la desvinculación, cuando para ello no existe disposición alguna de la que siquiera pudiera deducirse tal aserto.

Correlato de lo expuesto es que el precepto que se acusa no apareja una controversia sobre los términos de los conflictos que pudiera generar la desvinculación de un vehículo respecto de una empresa de transporte cuando se ha vencido el respectivo contrato, lo que conduce a desestimar la pretensión del accionante en el sentido negar la petición de nulidad, pues, a juicio de la Sala, la posibilidad de reglamentar la vinculación de los vehículos a las empresas de transporte comporta también la necesidad de definir la manera en que se desvinculan, en tanto que resulta del todo coherente, suficiente y adecuado con el funcionamiento del sistema que las autoridades de transporte tengan un registro actualizado de la flota o equipamiento de las empresas, dada la envergadura de ese servicio para el desarrollo social del país. Aunque el discernimiento que enseguida se anota fue expuesto respecto de unas disposiciones diferentes por estar contenidas en el Decreto 172 de 2001 y referido a una causa petendi disímil, sirven a manera de antecedente para reforzar lo hasta aquí expuesto: “Atribuciones de autoridades administrativas en materia de transporte no comporta ejercicio de facultades jurisdiccionales 83.

La Sala no encuentra que, con la expedición de los decretos acusados, se hayan transgredido las disposiciones contenidas en las leyes 105 y 336, citadas como sustento de los decretos contentivos de los actos acusados, así como los artículos 116, inciso 3; 150, numeral 10 y 189, numeral 11 de la Constitución Política, y que los mismos hayan conferido atribuciones jurisdiccionales a autoridades administrativas al establecer los requisitos para la desvinculación de los vehículos automotores y el procedimiento que se debe seguir en los 24 Radicado: 11001 03 25 000 2015 00365 00 Demandante: Néstor Mantilla Rueda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co términos allí contenidos, que permita inferir que tales mecanismos tengan connotación jurisdiccional. 84.

Los actos acusados desarrollan el procedimiento para desvincular administrativamente los vehículos, lo que implica el ejercicio complementario de funciones administrativas que le corresponde a la Autoridad de Transporte en el sentido de controlar la capacidad transportadora asignada a cada Empresa, de conformidad con lo dispuesto la Ley 336 de 1996, siendo esta una actuación que ostenta un carácter eminentemente administrativo, que tiene que ver con el control de la capacidad transportadora que por mandato legal del artículo 22 de la Ley 336 de 1996 debe asignársele a cada empresa en beneficio de la adecuada prestación del servicio.

Potestad reglamentaria de los contratos de vinculación y de los procedimientos para la desvinculación de los vehículos automotores no vulnera el principio de ley 85. Para la Sala los actos acusados en manera alguna usurpan funciones del Legislador en la medida que fueron expedidos en desarrollo de las leyes 105 y 336 que establecen los principios rectores del transporte entre los cuales se encuentra el de la intervención del Estado, señalando que corresponde al Estado la planeación, el control, la regulación y la vigilancia del transporte y de las actividades a él vinculadas, lo cual implica que el interés general prevalece sobre el particular, especialmente en cuanto a la garantía de la prestación del servicio y la protección de los usuarios. 86.

En este sentido, los actos acusados son el desarrollo de facultades que le permiten al poder ejecutivo, tratándose de un servicio público esencial que se encuentra sometido al control y vigilancia del Estado, la reglamentación de los denominados contratos de vinculación y de los procedimientos para la desvinculación de los vehículos automotores, con aplicación de las causales contenidas en los artículos acusados para los diferentes modalidades de este servicio público.”26 (Subrayas de la Sala, negrillas dentro del texto). 7.5.2.

Después de lo dicho, la Sala resolverá si es nula, por vulneración de norma superior, la disposición que limita al vencimiento del contrato de vinculación, las causales que pueden invocarse para la desvinculación administrativa de vehículos que prestan el servicio de transporte en la modalidad de taxi de las empresas respectivas. Arguyen el demandante y la Agente del Ministerio Público que, al desaparecer las posibilidades que ofrecía el Decreto 172 de 2001, para la desvinculación de común acuerdo o la administrativa, la autoridad de transporte se inmiscuye en la autonomía de las partes y el derecho de asociación y que redunda en la violación del derecho al 26 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 15 de noviembre de 2019. Proceso radicado número 11001 03 24 000 2010 00283 00. Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez. 25 Radicado: 11001 03 25 000 2015 00365 00 Demandante: Néstor Mantilla Rueda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debido proceso, de manera que resulta útil traer a colación un comparativo de las dos reglamentaciones: Decreto 172 de 2001 Decreto 1047 de 2014 “Artículo 29.

Desvinculación de común acuerdo. Cuando exista acuerdo para la desvinculación del vehículo, la empresa y el propietario del mismo en forma conjunta, informarán por escrito a la autoridad de transporte competente y esta procederá a efectuar el trámite correspondiente desvinculando el vehículo y cancelando la respectiva tarjeta de operación”.

(Subrayas de la Sala). “Artículo 30. Desvinculación administrativa por solicitud del propietario. Vencido el contrato de vinculación, cuando no exista acuerdo entre las partes, el propietario podrá solicitar a la autoridad de transporte competente, la desvinculación invocando alguna de las siguientes causales imputables a la empresa: 1.

El cobro de sumas de dineros por conceptos no pactados en el contrato de vinculación. (Declarado nulo en sentencia del 15 de noviembre de 2019, emitida bajo el número de radicado 11001 03 24 000 2010 00283 00) 1. No gestionar oportunamente los documentos del transporte a pesar de haber reunido la totalidad de los requisitos exigidos en el presente decreto.

Parágrafo. El propietario interesado en la desvinculación de un vehículo no podrá prestar el servicio en otra empresa hasta tanto la misma, no le haya sido autorizada”. (Norma acusada). (Subrayas de la Sala). “Artículo 31. Desvinculación administrativa por solicitud de la empresa. Vencido el contrato de vinculación, cuando no exista acuerdo entre las partes para la desvinculación del vehículo, el representante legal de la empresa podrá solicitar a la autoridad de transporte competente, la desvinculación invocando alguna de las siguientes “Artículo 15.

(Subrayas de la Sala). 26 Radicado: 11001 03 25 000 2015 00365 00 Demandante: Néstor Mantilla Rueda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co causales imputables al propietario del vehículo: 1. No acreditar oportunamente ante la empresa la totalidad de los requisitos exigidos en este Decreto para el trámite de los documentos de transporte.

No cancelar oportunamente a la empresa los valores pactados en el contrato de vinculación. (Declarado nulo en sentencia del 15 de noviembre de 2019, emitida bajo el número de radicado 11001 03 24 000 2010 00283 00) 2. Negarse a efectuar el mantenimiento preventivo del vehículo de acuerdo con el plan señalado por la empresa.

Parágrafo. En todo caso, la empresa a la cual está vinculado el vehículo tiene la obligación de permitir que continúe trabajando en la misma forma en que lo venía haciendo hasta que se decida sobre la solicitud de desvinculación”. (Subrayas de la Sala). Pues bien, contrario a lo que asume el accionante y el Ministerio Público, esta Sala no observa la trasgresión que se enrostra al derecho constitucional del debido proceso, ni al de asociación, como quiera que, como se explicó previamente, la citada desvinculación supone la intervención de la autoridad de transporte sólo cuando una o las dos partes en el contrato de vinculación (empresa y propietario del vehículo) deciden libremente acudir a ésta ante el acaecimiento de una circunstancia concreta, la expiración del vínculo negocial.

Nótese que en la reglamentación que precedió (Decreto 172 de 2001), la premisa para proceder a la desvinculación administrativa era precisamente el vencimiento del contrato, circunstancia que igualmente aparece en la normativa que se acusa; luego, no se comprende en qué pueda la autoridad intervenir modificando la autonomía contractual.

Ahora, el concierto de posibilidades que puedan aparecer en las relaciones entre empresa de transporte y propietario del vehículo de manera previa a la desvinculación y al consabido vencimiento del contrato, no podrían ponderarse por la autoridad administrativa, sino por la judicial respectiva, y sobre ello nada reglamenta el inciso primero del artículo 15 del Decreto 1047 de 2014, que se enjuicia. 27 Radicado: 11001 03 25 000 2015 00365 00 Demandante: Néstor Mantilla Rueda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En otras palabras, los conflictos generados por el contrato de vinculación no podrían calificarse en manera alguna por la administración, pues no median atribuciones en ese sentido por ser propias del Juez Ordinario.

Tampoco avizora esta Sala en qué pueda tener alcance esa norma de cara al artículo 29 de la Carta, en tanto que el hecho de que se hubiese modificado de la manera en cómo quedó el enunciado artículo 15, y su diferencia con el Decreto 172 de 2001, en nada contraviene aquel. Recuérdese en este punto que la potestad de reglamentar que las normas previstas en el numeral 7.3. de esta providencia reconocen al Ministerio de Transporte, lo habilitan para transformar la normativa en la manera que exijan las necesidades y reclamos técnicos de la comunidad, de manera que la simple diferencia en la regulación no comporta la vulneración que señala la parte actora. 7.5.3.

Por último, la Sala encuentra que el cargo de nulidad por infracción de normas superiores, concretamente el artículo 29 Superior, en consideración a que entre la decisión sobre la desvinculación administrativa y una petición en ese sentido no media un procedimiento administrativo, también debe ser desechado, toda vez que, como lo sostiene el Presidente de la República en su intervención, un vacío como ese debe ser colmado en atención al mandato dispuesto en el inciso final del artículo 2 del CPACA, en consonancia con el inciso final del artículo 34 ibidem: “Artículo 2°.

Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades.

Las disposiciones de esta Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas. Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción. Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales.

En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código.” (Subrayas de la Sala). “Artículo 34. Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo 28 Radicado: 11001 03 25 000 2015 00365 00 Demandante: Néstor Mantilla Rueda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales.

En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código.” (Subrayas de la Sala). En tal contexto, debe reiterarse que el hecho de que el Decreto 172 de 2001 sí contemplara una serie de etapas con este propósito no desdibuja el atributo de validez del inciso primero del artículo 15 reprochado, habida cuenta de que la aplicación del término de quince (15) días para la resolución de la petición de desvinculación implica que de manera previa se agoten las etapas que prevé la Ley 1437 de 2011, estas son, las dispuestas en los artículos 34 a 45 ibidem, apertura de la actuación, comunicación, posibilidad de intervención de terceros, periodo probatorio y decisión definitiva. 7.6.

Costas Visto el artículo 188 del CPACA27, la Sala considera que no hay lugar a imponer condena en costas, teniendo en cuenta que el presente asunto fue promovido en ejercicio del medio de control de nulidad, el cual tiene por objeto la protección del ordenamiento jurídico en abstracto, donde el interés que mueve al actor es público y no es otro distinto al de defender la prevalencia del principio de legalidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, FALLA PRIMERO: DECLARAR fundando el impedimento manifestado por el Consejero de Estado Germán Eduardo Osorio Cifuentes, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: NEGAR la pretensión de nulidad del inciso primero del artículo 15 del Decreto 1047 de 2014, proferido por el Presidente de la República, el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, el Ministerio de Transporte, 27 “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.” 29 Radicado: 11001 03 25 000 2015 00365 00 Demandante: Néstor Mantilla Rueda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el Ministerio de Salud y Protección Social y el Ministerio de Trabajo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NO IMPONER condena en costas, de acuerdo con lo previsto en la parte considerativa de esta providencia.

CUARTO: Ejecutoriada la providencia se ordena el archivo del proceso, dejando las anotaciones correspondientes en el aplicativo de gestión judicial SAMAI. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 27 de febrero de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.