Demandante: Gloria Inés Posada Yepes Demandado: Sentencia del 16 de octubre de 2018 Rad: 11001-03-15-000-2022-00580-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN 6 MAGISTRADO PONENTE: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá, D.C., tres (3) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-15-000-2022-00580-00 Demandante: GLORIA INÉS POSADA YEPES Demandado: PROVIDENCIA DEL 16 DE OCTUBRE DE 2020, PROFERIDA POR EL CONSEJO DE ESTADO SECCION SEGUNDA SUBSECCIÓN B SENTENCIA La Sala procede a resolver el recurso extraordinario de revisión presentado por la señora Gloria Inés Posada Yepes, a través de apoderado, y con fundamento en el numeral 5° del artículo 250 de la Ley 1437 de 20111, contra la sentencia proferida el 16 de octubre de 2020 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que confirmó parcialmente2 la sentencia del 11 de mayo de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante la cual se negaron las pretensiones de anulación del Oficio 401-22774 del 7 de diciembre de 2015, a través del cual se le negó el reconocimiento de intereses moratorios con ocasión del pago tardío del retroactivo causado por la homologación y nivelación salarial en la Secretaría de Educación de Risaralda, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 66001-23-33- 000-2016-00649-01.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda ordinaria 1.1. Pretensiones La señora Gloria Inés Posada Yepes, por conducto de apoderado judicial, instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, contra la 1 “5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.” 2 Revocó la condena en costas.
Demandante: Gloria Inés Posada Yepes Demandado: Sentencia del 16 de octubre de 2018 Rad: 11001-03-15-000-2022-00580-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Nación – Ministerio de Educación Nacional y el departamento de Risaralda, dentro de la cual solicitó: “Primera.- Se declare la nulidad de la Resolución No. 22774 del 07 de diciembre de 2015, notificada el día, 16 de diciembre de 2015, por medio de la cual desconocieron y negaron los intereses moratorios generados con ocasión del pago tardío del retroactivo de la Homologación y Nivelación salarial.
(sic) Segunda.- Como consecuencia de la anterior declaración y a titulo de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, igualmente se declare que el actor (sic) tiene pleno derecho a que LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE RISARALDA y LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, le reconozcan y ordenen pagar los intereses moratorios, efectivos a partir del día siguiente a los treinta (30) días posteriores a su causación (1996) hasta el día en que fue efectivo el pago total del retroactivo por homologación y nivelación salarial, esto es, enero de 2013.
Tercera.- Se condene a LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE RISARALDA y LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, a pagar al actor (sic) los intereses moratorios a que tiene derecho, liquidados con base al interés bancario corriente desde la fecha de causación hasta la fecha efectiva de pago; en consideración a que, el pago de la nivelación salarial debe hacerse al igual que el salario, por periodos de treinta (30) días, por tanto, una vez ocurrido dicho vencimiento, su no pago genera automáticamente la obligación de cancelar los intereses aludidos.
Cuarta.- Se ordene liquidar y pagar, a expensas de LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE RISARALDA y LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, a favor del actor (sic), los intereses reclamados, con base al capital neto cancelado, es decir, sin incluir el valor que por concepto de indexación salarial se reconoció. (…)” Las pretensiones restantes versaron sobre la forma de pagar la condena impuesta en los términos del artículo 192 del CPACA; la condena en costas; la expedición de la primera copia del fallo; y su remisión, con constancia de ejecutoria, a las entidades demandadas. 1.2.
Fundamentos fácticos En la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, se describieron los siguientes hechos: La actora, a través de su apoderado, señaló que laboró para el Estado colombiano en la Secretaría de Educación de Risaralda, en un cargo administrativo. Demandante: Gloria Inés Posada Yepes Demandado: Sentencia del 16 de octubre de 2018 Rad: 11001-03-15-000-2022-00580-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Agregó que en cumplimiento de la Ley 60 de 19933, el Ministerio de Educación Nacional, por medio de la Resolución 2480 de 1995, certificó al departamento de Risaralda para la administración del servicio educativo, por lo que el personal administrativo del orden nacional pasó a conformar la planta de personal del ente territorial, con los mismos cargos, códigos y salarios que devengaba al servicio de la Nación, sin atender que en el nivel local los emolumentos eran mayores.
Afirmó que, a partir de su incorporación a la planta de personal territorial, debió percibir los valores correspondientes a la diferencia salarial, sin embargo, para el momento del traslado en mención no se efectuó la homologación. Mencionó que, con todo, por medio del Decreto 0258 de 2005, el departamento de Risaralda homologó y niveló los cargos administrativos bajo cita, pagados con recursos del Sistema General de Participaciones.
Indicó que por medio del Decreto 986 del 31 de agosto de 2010 se modificó el Decreto 258 de 2005 y, posteriormente, a través del Decreto 1062 del 29 de septiembre del mismo año, se asignó la correspondiente denominación de código, grado y asignación mensual de la planta de cargos homologados. Adujo que mediante la Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012, el Ministerio de Educación Nacional, a través de la Secretaría de Educación de Risaralda, reconoció y ordenó el pago en su favor del retroactivo por concepto de homologación salarial, cuyo artículo primero indicó de manera expresa que la obligación se constituyó a partir del año 1997.
Agregó que el acto anterior fue modificado y adicionado por la Resolución 1384 del 5 de septiembre de 2013, en lo concerniente a los valores por concepto de servicios personales, contribuciones a la nómina, indexación y la deuda del personal administrativo, por el periodo entre los años 1997 y 2009. Señaló que, según certificaciones de pago de gran parte del personal, la homologación fue reconocida desde el momento mismo de transferencia del personal, a saber, enero de 1996.
Precisó que, en su caso específico, el periodo de homologación tuvo lugar entre los años 1996 y 2002, como consta en el certificado de pago respectivo, sin embargo, el desembolso correspondiente se efectuó en enero de 2013. Explicó que la falta de nivelación salarial y, en consecuencia, el pago inoportuno del retroactivo causó intereses moratorios, tal como lo establecen los artículos 177 del CCA, 1617 y 1649 del Código Civil.
Refirió que solicitó a la Secretaría de Educación de Risaralda el reconocimiento 3 Sobre descentralización del servicio educativo y, con ello, el desmonte de la nacionalización de la educación. Demandante: Gloria Inés Posada Yepes Demandado: Sentencia del 16 de octubre de 2018 Rad: 11001-03-15-000-2022-00580-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 y pago de los intereses moratorios por el pago tardío de los valores por concepto de ajuste por homologación salarial, pero la entidad en mención, por medio de la Resolución 22774 del 7 de diciembre de 2015, negó la referida petición con fundamento en que el valor reconocido se pagó con su correspondiente indexación, es decir, actualizado conforme al IPC al momento del pago, por lo que es incompatible con los intereses pretendidos, so pena de doble erogación por el mismo concepto. 1.3.
Fundamentos jurídicos La parte actora consideró que con el precitado acto se desconocieron los artículos 1, 2, 13, 25, 53, 58, 93, 123 y 350 de la Constitución Política; 1608, 1607 y 1649 del Código Civil; y 177 del CCA. Respecto de la violación de tales disposiciones arguyó que la negativa de reconocimiento de intereses moratorios con fundamento en su incompatibilidad con la indexación resulta incoherente pues, en efecto, la naturaleza de ambas nociones es diferente y, en esas condiciones, no podría hablarse de doble pago por el mismo concepto.
Explicó que mientras que la indexación está dirigida a actualizar una deuda conforme al IPC, para así mantener el poder adquisitivo del dinero, los intereses moratorios constituyen un medio de resarcimiento y sanción por la mora en el pago de una obligación. Afirmó que, según concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado del 9 de diciembre de 2004, en el marco del proceso de descentralización de la educación, los entes territoriales debían, previa homologación, efectuar la correspondiente nivelación salarial.
Mencionó que, en su caso, sí se adeudaban intereses moratorios pues, conforme a las pruebas y la fecha efectiva del desembolso, la parte demandada incurrió en mora en el pago en cuestión. Advirtió que al tenor del artículo 148 de la Ley 1450 de 2011, el ente territorial debía presentar, junto con sus liquidaciones, el pago de todos los conceptos derivados del salario y prestaciones sociales, entre estos las indexaciones y los intereses moratorios.
Añadió que, en el presente caso, se pretende el pago de intereses moratorios, toda vez que la homologación y la nivelación salarial fue cancelada años después de haberse causado, tal como consta en la certificación del pago correspondiente, donde no figura concepto alguno por los intereses en mención. Insistió en que la homologación se causó al momento de su vinculación a la planta de personal territorial, en el año 1996, sin embargo, la obligación se canceló hasta enero de 2013, por lo que no es legal negar el reconocimiento de Demandante: Gloria Inés Posada Yepes Demandado: Sentencia del 16 de octubre de 2018 Rad: 11001-03-15-000-2022-00580-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 intereses moratorios so pretexto del lapso que tomó a la entidad haber agotado un proceso administrativo.
Expuso que la Corte Constitucional, en la Sentencia C-367 de 1995, señaló que los obligados al pago de salarios, prestaciones y pensiones en el Estado también tienen a su cargo el pago de intereses moratorios, aun sin sentencia judicial que así lo ordene, lo que reiteró en la Sentencia T-418 de 1996. Arguyó que, con la negativa del reconocimiento de intereses moratorios, se desconocieron los principios constitucionales de irrenunciabilidad de los derechos laborales, favorabilidad laboral y condición más beneficiosa. 2.
Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia del 11 de mayo de 2018, negó las pretensiones de la demanda. Como problema jurídico planteó que correspondía analizar la procedencia del reconocimiento de intereses moratorios por el pago de la retroactividad generada del proceso de homologación y nivelación salarial, cuando dicho pago se realizó de manera indexada en favor de la demandante.
Al respecto, explicó las etapas del proceso de homologación en el caso concreto, donde expuso que mediante el Decreto 0258 de 2005, modificado por el Decreto 0986 de 2010, la Secretaría de Educación de Risaralda homologó y niveló salarialmente los cargos administrativos de esa entidad, previa aprobación por parte del Ministerio de Educación Nacional.
Luego, señaló que a través del Decreto 1062 de 2010, modificado por el Decreto 0990 de 2011, el ente territorial asignó la correspondiente denominación de código, grado y asignación mensual de los cargos administrativos homologados. Adujo que la cartera ministerial, por medio del Oficio 2011EE187 del 3 de enero de 2011, aprobó la liquidación de la deuda correspondiente al retroactivo emanado de la homologación y, previa constitución de un encargo fiduciario, se suscribió el correspondiente acuerdo de pago con el departamento de Risaralda, lo que tuvo lugar el 17 de septiembre de 2012.
Hecha la reseña anterior, trajo a colación la sentencia del 28 de septiembre de 2017, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado4, en la que se concluyó que debido al agotamiento de las múltiples etapas para el pago del retroactivo por homologación, las autoridades involucradas no incurren en una dilación injustificada, por lo que no había lugar al reconocimiento de intereses. 4 Exp: 73001-23-33-000-2014-00244-01.
Demandante: Gloria Inés Posada Yepes Demandado: Sentencia del 16 de octubre de 2018 Rad: 11001-03-15-000-2022-00580-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 A partir de lo expuesto en el pronunciamiento bajo cita, concluyó que en el caso concreto no es procedente el reconocimiento de intereses moratorios derivados del pago del retroactivo por homologación y nivelación, comoquiera que el extremo demandado realizó la actualización monetaria de la suma objeto de pago.
Advirtió que el departamento de Risaralda, al proferir la Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012, reconoció y efectuó el pago debidamente indexado, de acuerdo con los parámetros que al efecto fijó el Ministerio de Educación Nacional. Acerca de la concurrencia del pago derivado de la indexación y los intereses moratorios, acogió concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado del 9 de agosto de 20125, donde se expuso que tales nociones son incompatibles por cuanto obedecen a la misma circunstancia, esto es, la devaluación del dinero, de modo que no había lugar a reconocer la moratoria en cuestión, por cuanto se trataría de un doble pago por la misma causa.
Concluyó que en el caso concreto el proceso de homologación tuvo lugar a partir del año 1996 hasta 2009, lapso que según la tesis del Consejo de Estado es justificado para el desarrollo de sus etapas, y que los valores correspondientes se pagaron debidamente indexados, por lo que no había lugar a reconocer intereses moratorios. Finalmente, precisó que la Sentencia C-367 de 1995 de la Corte Constitucional, no resulta aplicable al caso, en la medida que ese pronunciamiento abordó lo concerniente a la mora en el pago de pensiones, aspecto ajeno a esta controversia, y que el artículo 177 del CCA, referido a los intereses que generan las sentencias ejecutoriadas, tampoco constituye sustento jurídico de las pretensiones porque este asunto se tramitó bajo las ritualidades del CPACA. 3.
Recurso de apelación Inconforme con el fallo, la actora apeló la sentencia con base en los siguientes reparos: Advirtió que el argumento del Tribunal, con base en fallo del 28 de septiembre de 2017, proferido por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado6, que sirvió de sustento para sostener que las etapas del proceso administrativo por homologación justifican el retardo en el pago correspondiente, es cuestionable por el error de la interpretación fáctica y jurídica del caso, pues no es procedente decir que el pago fue oportuno, cuando el acervo probatorio dio cuenta de que la homologación se causó entre 1996 y 2002, pero se canceló 5 Exp: 11001-03-06-000-2012-00048-00.
Como sustento de la postura sobre incompatibilidad que surge del reconocimiento de intereses moratorios por razón de la indexación, también se refirió la sentencia del 29 de junio de 2016 de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia. Exp: SL9316-2016. Radicación: 46984. 6 Exp: 73001-23-33-000-2014-00244-01. Demandante: Gloria Inés Posada Yepes Demandado: Sentencia del 16 de octubre de 2018 Rad: 11001-03-15-000-2022-00580-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 entre los años 2012 y 2014, aproximadamente 16 años después. Luego de citar el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, del 9 de diciembre de 2004, así como la directiva 10 de 2005 del Ministerio de Educación Nacional, acerca del procedimiento de homologación, señaló que el retardo en su implementación es imputable exclusivamente a la administración, ya que según los instrumentos en mención, era su deber materializarla desde el momento del traslado del personal y no años después, de manera que la extensión reprochable del proceso administrativo no justifica el retardo que se cuestiona.
Acerca de la incompatibilidad entre la indexación y los intereses moratorios, por devenir de una causa común, a saber, la devaluación de la moneda, afirmó que dicho argumento es incierto ya que la naturaleza de ambos conceptos no es la misma, y ante tal contrariedad no se podría predicar, entonces, un doble pago por el mismo concepto.
Reiteró que la mora es la sanción por no cancelar oportunamente una obligación, mientras que la indexación se refiere a la actualización del valor de la deuda por la pérdida del poder adquisitivo del dinero. Adujo que el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado que tuvo en cuenta el Tribunal para sustentar la incompatibilidad de los conceptos en mención se refirió al pago de emolumentos derivados de una sentencia judicial, por lo que no debía aplicarse al caso concreto ya que no existe un fallo que reconociera el derecho a la homologación y el pago del retroactivo correspondiente.
Explicó que debido a que el pago oportuno de los emolumentos derivados de la homologación no se cumplió, pues ello debió efectuarse al momento del traslado del personal, el departamento demandado debía reconocer, no la indexación, sino los intereses moratorios en los términos de los artículos 1608, 1617 y 1649 del Código Civil. Expuso que, si los intereses moratorios contienen un ingrediente revaluatorio, ello no conlleva a que la indexación contenga uno resarcitorio, porque en ese escenario se incurre en indebida interpretación normativa.
Sostuvo que, en criterio del Tribunal, por virtud de la indexación no es procedente el reconocimiento de los intereses moratorios, perdiendo de vista que son estos los que realmente resarcirían los perjuicios causados por el paso del tiempo, porque son los que se deben reconocer de manera preferente. Agregó que, en los términos del artículo 16 de la Ley 446 de 1998, en los procesos judiciales la valoración del daño debe atender los principios de reparación integral y equidad, por lo que, tratándose de sentencias judiciales, y en aplicación del artículo 177 del CCA y la norma en mención, se impone la Demandante: Gloria Inés Posada Yepes Demandado: Sentencia del 16 de octubre de 2018 Rad: 11001-03-15-000-2022-00580-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 condena al pago de intereses moratorios, por cuanto estos operan de pleno derecho.
Trajo a colación la sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 14 de abril de 20107, según la cual los perjuicios causados a un contratista por incumplimiento de la administración, deben indemnizarse con la actualización del capital debido a título de daño emergente y con el reconocimiento de intereses desde el momento en que se incurre en mora, mientras que, en el fallo del 10 de mayo de 20018, se expuso que siempre que se trate de intereses puros, dicho concepto no es incompatible con la actualización monetaria.
Indicó que al tenor del artículo 1625 del Código Civil, uno de los modos de extinguir la obligación es el pago, lo que en concordancia con los artículos 1626 y 1627 ibidem, debe hacerse de conformidad con el tenor de la obligación, de lo que se concluye que, si esta no se cumple dentro del término estipulado por las partes o la ley, se incurre en una tardanza de relevancia jurídica que produce un daño que el deudor debe reparar.
Cuestionó que el Tribunal acudiera a los pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia para argumentar la incompatibilidad entre indexación e intereses moratorios, por cuanto no resolvieron aspectos concernientes a homologación y nivelación salarial. Acerca de la inaplicabilidad de la Sentencia C-367 de 1995 de la Corte Constitucional, expuso que tanto la jurisprudencia y la doctrina, en desarrollo del artículo 53 de la Constitución Política, han sido enfáticas en establecer que ante el pago tardío de emolumentos laborales, se deben reconocer los intereses moratorios, y si bien las sentencias que respaldan sus argumentos no tratan en específico acerca del pago del retroactivo por homologación y nivelación salarial, sí son claras en establecer que ante el incumplimiento en el pago de una prestación laboral, se deben pagar los referidos intereses. 4.
Sentencia objeto de revisión La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de sentencia del 16 de octubre de 2020, confirmó el proveído de primera instancia. Las razones para dicho proceder se sintetizan a continuación. Como problema jurídico, dispuso determinar si a la actora le asiste el derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación salarial.
Al descender al caso concreto, destacó el material probatorio aportado al proceso, a partir del cual concluyó, entre otros aspectos, que por medio de la 7 Exp: 14112. 8 Exp: 12719. Criterio reiterado en sentencia del 24 de febrero de 2005. Exp: 21120. Demandante: Gloria Inés Posada Yepes Demandado: Sentencia del 16 de octubre de 2018 Rad: 11001-03-15-000-2022-00580-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012 el departamento de Risaralda reconoció a la demandante el retroactivo resultante de la nivelación salarial en el periodo de 1996 a 2002, valor que fue cancelado en enero de 2013.
Luego se refirió a las etapas del proceso de homologación y nivelación salarial del referido ente territorial, partiendo de su fundamento legal derivado de las leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, y refiriendo la directiva ministerial 10 de 2005, la Resolución 2171 de 20069, en la que el departamento autorizó los ajustes al estudio técnico inicial y determinó adelantar los trámites administrativos para hacer efectiva la homologación de los cargos de la planta de personal administrativo.
Luego sostuvo que el ente territorial expidió el Decreto 986 del 31 de agosto de 2010, que modificó el Decreto 258 de 2005, donde se homologaron salarialmente los cargos administrativos de la Secretaría de Educación de Risaralda y, al mes siguiente, por medio de los decretos 1062 del 29 de septiembre de 2010 y 990 del 31 de octubre de 2011, determinó la denominación, código, grado y asignación salarial de los empleados administrativos del sector educativo.
Mencionó que, posteriormente, el Ministerio de Educación Nacional, a través del oficio 2011EE187 del 3 de enero de 2011, aprobó la liquidación del retroactivo y certificó ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público la deuda correspondiente a la homologación por el lapso entre 1996 y 2009. Agregó que, finalmente, la Secretaría de Educación de Risaralda dictó la Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012, en la que reconoció a la actora la deuda retroactiva por la homologación y nivelación salarial, por el periodo entre 1996 y 2002, la cual se canceló en enero de 2013.
Conforme con lo anterior, explicó que el pago reconocido a la actora el 31 de diciembre de 2012 se realizó en enero de 2013, esto es, dentro del mes siguiente, por lo que no puede pregonarse tardanza alguna que implique el pago de intereses, máxime cuando en los actos normativos de la homologación no se previó un plazo que dé lugar al cobro de sanción alguna, por el simple retardo o incumplimiento.
Se refirió a la sentencia del 25 de abril de 2019, proferida por esa Sala, en la que en un caso análogo se partió de la fecha del acto de reconocimiento de la nivelación salarial para establecer si su pago fue oportuno, caso en el que también trascurrió solo un mes, y se reiteró que no era procedente el pago de intereses moratorios teniendo en cuenta la naturaleza eminentemente sancionatoria de los mismos para castigar al deudor incumplido, además de la inexistencia, en el acto de reconocimiento, de una norma que ordenara su pago. 9 “Por la cual se establece el cronograma para el reporte, revisión y certificación de las deudas de las entidades territoriales con los docentes y administrativos por concepto de salarios y prestaciones y las deudas por concepto de homologación de cargos administrativos del sector y nivelación salarial.” Demandante: Gloria Inés Posada Yepes Demandado: Sentencia del 16 de octubre de 2018 Rad: 11001-03-15-000-2022-00580-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 De este modo, reiteró que la actora no podía reclamar intereses moratorios por pago tardío del valor de la homologación reconocida el 31 de diciembre de 2012, fecha en la que se hizo exigible, ya que fue pagada en enero de 2013, lapso que no resulta irracional o caprichoso dados los trámites administrativos que deben surtirse para el efecto, máxime cuando dicha sanción económica no quedó plasmada en el acto de reconocimiento.
Agregó que las razones anteriores sirven de fundamento para desvirtuar el argumento según el cual se debe aplicar la Sentencia C-367 de 1995 de la Corte Constitucional, por cuanto dicha providencia abordó la obligación de los entes responsables de garantizar el pago oportuno de pensiones y de asumir, en caso de no hacerlo, los intereses de mora, asunto que no guarda relación con el sub lite y, por ende, no constituye precedente, además que en este asunto no se configuró la mora deprecada.
Revocó la condena en costas impuesta en primera instancia. 5. El recurso extraordinario de revisión Mediante escrito radicado el 24 de enero de 2022 en la ventanilla virtual de la Secretaría General de esta Corporación, la señora Gloria Inés Posada Yepes, a través de su apoderado, interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 16 de octubre de 2020 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con fundamento en la causal prevista el numeral 5° del artículo 250 de la Ley 1437 de 201110, por violación del principio de congruencia. Al respecto, explicó que en los hechos, pretensiones, pruebas, alegatos y el recurso de apelación, se hizo hincapié que el periodo a liquidar no era otro que el causado entre los años 1996 a 2013, esto es, a partir de la incorporación del personal administrativo del sector educativo en el orden nacional a la planta de personal territorial, lo que tuvo lugar en el año 1996, por lo que desde ese momento se debía pagar el salario debidamente nivelado, de manera que los intereses moratorios se causaron desde esa época.
Adujo que en la sentencia objeto de revisión se abordó el asunto de manera totalmente diferente a la expuesta en la demanda, toda vez que la autoridad judicial entendió que la reclamación de dichos intereses abarcó el interregno de un mes entre el 31 de diciembre de 2012, cuando se reconoció y se ordenó el pago del retroactivo de que se trata, y el mes de enero de 2013, cuando se efectuó el pago correspondiente.
Agregó que en la demanda se solicitó el reconocimiento y pago de intereses 10 “5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.” Demandante: Gloria Inés Posada Yepes Demandado: Sentencia del 16 de octubre de 2018 Rad: 11001-03-15-000-2022-00580-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 moratorios desde el año 1996, cuando se hizo efectivo el traslado de la actora a la planta de personal territorial y hasta 2013, fecha del pago, sin embargo, el Consejo de Estado entendió erróneamente que la reclamación de dichos intereses se refirió a los causados entre el periodo a partir del acto de reconocimiento del retroactivo por homologación, dictado el 31 de diciembre de 2012, y hasta enero de 2013, momento en que se efectuó el pago.
Aseveró que, por lo tanto, lo resuelto en la sentencia difiere de lo planteado en la demanda, ya que en ella no se hizo mención de los intereses moratorios causados entre el acto de reconocimiento del retroactivo y la fecha efectiva del pago, sino que tales intereses se causaron desde el momento en que se hizo efectivo su traslado a la planta de personal de la Secretaría de Educación de Risaralda, que tuvo lugar desde 1996, hasta la fecha efectiva del pago del retroactivo, por lo que lo resuelto no guardó consonancia con el objeto de la demanda.
Posteriormente trajo a colación la sentencia del 2 de febrero de 2016, proferida por la Sala Veintidós Especial de Decisión del Consejo de Estado11, según la cual se está ante una decisión Citra Petita, cuando el juez no resolvió sobre todas las pretensiones. Explicó que, adicionalmente, las entidades demandadas nunca excepcionaron el periodo de la liquidación en controversia, pues su defensa se orientó a establecer en cabeza de cuál de ellas recaía la obligación del pago.
Advirtió que en el plenario no existe algún elemento de convicción que permita concluir que con la demanda se solicitó el pago de intereses moratorios por el periodo de un mes, pues de ser ese el escenario de la reclamación no se hubiera iniciado un proceso judicial ante el contencioso administrativo. Expuso que la decisión del Consejo de Estado no se ajustó a las normas del caso concreto, pues la Ley 60 de 1993 estableció un término perentorio para que el Estado realizara una nivelación salarial, no obstante, la administración tardó más de dieciséis años para efectuar el pago de la obligación. Arguyó que la autoridad judicial no indicó las razones de hecho y de derecho por las que no había lugar a reconocer los intereses moratorios, por el contrario, el escenario fue una mera interpretación argumentativa que no tiene respaldo legal, por lo que el asunto no fue resuelto conforme a las normas preexistentes.
Agregó que, por lo tanto, la decisión no se encuentra dentro de un margen de interpretación razonable por ser contraevidente y perjudicial para los intereses legítimos de quienes acuden a la administración de justicia. Sostuvo que el fallador judicial tiene el deber de argumentar y resolver todas las 11 Exp: 11001-03-15-000-2015-02342-00.
Demandante: Gloria Inés Posada Yepes Demandado: Sentencia del 16 de octubre de 2018 Rad: 11001-03-15-000-2022-00580-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 pretensiones formuladas en la demanda, de manera que si el Consejo de Estado consideraba que no había lugar a reconocer intereses moratorios por el periodo solicitado, sino por el que estableció en la sentencia, debió explicar las razones jurídicas de ello, por mandato del artículo 281 del Código General del Proceso.
Señaló que la sentencia es incongruente, comoquiera que las pretensiones del libelo no contienen solicitud alguna relacionada con la indexación reconocida de oficio, confundiendo tal concepto con el de interés moratorio, ya que el primero se refiere a la salvaguarda del poder adquisitivo del dinero mientras que, el segundo, opera de pleno derecho por mandato legal.
Agregó que, a partir de esta confusión, se dictó un fallo incongruente, pues terminó reconociendo una indexación que no cabía dentro de la expectativa del pleito. Resaltó que la sentencia bajo cuestionamiento fue incongruente al afirmar que no se reconocerían intereses moratorios por su incompatibilidad con la indexación, “(…) señalamiento que es a todas luces incoherente, porque la demanda es diáfana en indicar que, los intereses de mora se liquidan sobre el capital neto sin incluir indexación, entonces por qué el despacho concluye, que la demandante, solicita el reconocimiento de ambos emolumentos, ¿y habla de una supuesta incompatibilidad?”.
Argumentó que el juzgador fue incoherente al sostener que la indexación y los intereses de mora son cargas económicas que tienen la misma finalidad, comoquiera que estos últimos constituyen una sanción por no cancelar oportunamente una obligación, mientras que la indexación se refiere a la actualización de la deuda a valores actuales para contrarrestar la pérdida del poder adquisitivo del dinero. 6.
El trámite del recurso Mediante auto del 27 de enero de 2022 (i) se admitió el recurso extraordinario de revisión, (ii) se ordenó notificar personalmente a la Nación – Ministerio de Educación Nacional y al Departamento de Risaralda, entre otros, y (iii) se solicitó al Tribunal Administrativo de Risaralda que remitiera copia del expediente ordinario.
A través de proveído del 21 de febrero de 2022 el magistrado sustanciador se pronunció sobre el decreto de las pruebas aportadas por las partes. 6. La contestación del recurso 6.1. Departamento de Risaralda El Departamento de Risaralda, por conducto de apoderado, se pronunció frente a la causal invocada por la actora de la siguiente manera: Precisó que el legitimado para interponer el recurso extraordinario de revisión es Demandante: Gloria Inés Posada Yepes Demandado: Sentencia del 16 de octubre de 2018 Rad: 11001-03-15-000-2022-00580-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 el demandado, quien es el llamado a pronunciarse sobre un fallo desfavorable que recaiga sobre pretensiones no solicitadas por el demandante o se le otorgue más de lo pedido, o por causa diferente a la invocada.
Por lo tanto, ante el hecho de que la colegiatura no emitió fallo desfavorable contra la administración, menos aún la condenó al pago de emolumentos que no fueron solicitados o en mayor proporción a la pretendida, el recurso no es procedente12. Sostuvo que en la sentencia recurrida se observó el principio de congruencia, por cuanto determinó que los extremos indicados por la demandante eran erróneos, y encontró acreditado otro extremo para generar el pago de la obligación legal, con indicación de la fecha de su causación. 6.2.
Ministerio de Educación Nacional Por conducto de apoderado, la cartera ministerial propuso las siguientes excepciones. Inexistencia de la causal alegada. Advirtió que en este caso no se configuró la causal de revisión, comoquiera que la autoridad judicial resolvió acerca del planteamiento jurídico objeto de la controversia, relacionado con el reconocimiento de intereses moratorios por la tardanza en el pago del retroactivo por homologación. Cobro de lo no debido.
Explicó que de conformidad con los artículos 37 de la Ley 1151 de 2007 y 65 de la ley 1165 del mismo año, las deudas vigentes con el personal del sector educativo están a cargo de los entes territoriales, previa revisión del Ministerio de Educación Nacional. Indicó que el artículo 37 de la Ley 1151 de 2007 fue derogado por la Ley 1450 de 2011, cuyo artículo 48 reiteró el pago de los emolumentos en cuestión con cargo a los recursos de los entes territoriales.
Prescripción. Explicó que el derecho a reclamar la sanción moratoria está sometido al término de tres años de que trata el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968. Posteriormente, expuso los fundamentos de defensa, frente a lo que precisó que 12 El apoderado no expuso una norma en concreto que sustente su argumento. Sin embargo, se infiere que se trata del texto del artículo 281 del Código General del Proceso, que establece: “Artículo 281.
Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.
Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. (…).” Demandante: Gloria Inés Posada Yepes Demandado: Sentencia del 16 de octubre de 2018 Rad: 11001-03-15-000-2022-00580-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 de acuerdo con la Ley 60 de 1993, el servicio público de educación sería prestado en conjunto por los municipios y departamentos, por lo que el Ministerio de Educación Nacional no puede entrar a resolver aspectos que hacen parte de la autonomía de los entes territoriales. 7.
Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no rindió concepto. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 248 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 16 de octubre de 2020, a través de la cual confirmó el fallo proferido el 11 de mayo de 2018 por el Tribunal Administrativo de Risaralda que a su vez negó las pretensiones de la demanda, es susceptible del recurso extraordinario de revisión presentado dentro del término13 establecido en el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, y esta Sala es competente para decidirlo en virtud de lo dispuesto en el artículo 249 del mismo código y lo dispuesto en el Acuerdo 321 de 2014, proferido por la Sala Plena de esta Corporación. Para el estudio del presente recurso se abordarán los siguientes temas: (i) naturaleza del recurso extraordinario de revisión, (ii) causales invocadas y su configuración o no en el caso concreto. 1.
Del recurso extraordinario de revisión El artículo 248 de la Ley 1437 de 2011- Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece que este recurso procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas i) por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, ii) por los Tribunales Administrativos y iii) por los jueces administrativos.
En cuanto a su finalidad, la Corte Constitucional, en la sentencia C-520 del 4 de agosto de 200914, recordó que constituye una excepción al principio de cosa juzgada que ampara a todas las sentencias ejecutoriadas, para que puedan enmendarse los errores o ilicitudes cometidas en su expedición, y se restituya el derecho al afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de 13 La Sentencia materia de revisión se notificó mediante envío de su texto a través de mensaje al buzón electrónico para notificaciones judiciales dispuesto por el apoderado de la parte actora el 22 de enero de 2021, por lo que cobró ejecutoria el día 27 siguiente.
La actora presentó el recurso extraordinario de revisión el 24 de enero de 2022, esto es, dentro del término de un año dispuesto para el efecto en el inciso primero del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011. 14 M.P. Dra. María Victoria Calle. Demandante: Gloria Inés Posada Yepes Demandado: Sentencia del 16 de octubre de 2018 Rad: 11001-03-15-000-2022-00580-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico.
En esa ocasión, la Sala aclaró que las causales que pueden proponerse como fundamento del recurso extraordinario de revisión, están enlistadas de manera taxativa en el artículo 250 de la Ley 1437 de 201115 y dan cuenta de la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que de conformidad con la ley procesal son los únicos que permiten la revisión de la sentencia por esta vía. En efecto, se trata de la revisión de aspectos objetivos que puedan dar lugar a la estructuración de las causales de revisión consagradas en la norma en cita, no de errores de interpretación. Valga señalar que no todas las causales de revisión tienen el mismo alcance temporal, pues mientras algunas cuestionan la validez o suficiencia de las pruebas al momento del pronunciamiento de la sentencia (numerales 2, 3, 5 y 8 ibidem), otras se refieren a la validez o suficiencia sobreviniente, es decir, luego de ocurrido un hecho posterior al pronunciamiento del fallo (numerales 1, 4, 6, 7).
La Corte Constitucional en la referida sentencia C- 520 de 2009 destacó frente a este recurso lo siguiente: “(…) La Corporación ha precisado la naturaleza del recurso extraordinario de revisión señalando que “la revisión no pretende corregir errores “in judicando” ni puede fundamentarse en las mismas pruebas que sirvieron de soporte a la decisión que puso término al proceso, pues para estos yerros están previstos los recursos ordinarios y extraordinarios dentro del propio proceso.
La revisión, que no es un recurso sino una acción, pretende, como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia, un examen detallado de ciertos hechos nuevos que afectan la decisión adoptada y el sentido de justicia que de ella emana. La acción de revisión, en la medida en que afecta la certeza brindada por la cosa juzgada, es no sólo extraordinaria sino que además procede por las causales taxativamente señaladas por la ley, y no es posible aducir otras distintas.
Y esta taxatividad es razonable, pues se trata de “una figura que modifica providencias amparadas en el principio de cosa juzgada”, y por ello “las causales previstas para la revisión deben ser aplicadas e interpretadas en sentido restringido”. (Destacado por la Sala) Conforme con lo anterior, por esta vía no es posible reabrir el debate legal y probatorio de las instancias, sino revisar la sentencia que puso fin a la controversia, con el fin de determinar la justicia del pronunciamiento a la luz de las taxativas causales consagradas en la ley. 15 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Demandante: Gloria Inés Posada Yepes Demandado: Sentencia del 16 de octubre de 2018 Rad: 11001-03-15-000-2022-00580-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Merece especial consideración la precisión anterior, toda vez que el recurso extraordinario de revisión no está concebido para que la parte interesada pueda plantear inconformidades en torno a la interpretación legal hecha en las instancias ordinarias.
Esta Corporación, al respecto, se pronunció en el siguiente sentido16: “En este orden, la técnica del recurso exige correspondencia entre los argumentos en que se fundamenta y la causal invocada, de forma tal que no le es dable al recurrente realizar elucubraciones dirigidas a atacar las motivaciones jurídicas o los juicios de valor que soportaron la decisión adoptada en la sentencia recurrida ni pretender subsanar o corregir errores u omisiones de la propia parte en el ejercicio del derecho de contradicción y el agotamiento de los mecanismos ordinarios de defensa, como si se tratara de una nueva instancia. En otras palabras, el recurso extraordinario de revisión no da cabida a cuestionamientos sobre el criterio con que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia, siendo riguroso en cuanto a su procedencia, pues se restringe a las causales enlistadas.
Por ello, en este escenario, la labor del juez no puede exceder la demarcación impuesta por el recurrente al explicar la causal de revisión de la sentencia, que deberá ser examinada dentro de un estricto y delimitado ámbito interpretativo.” (Destacado por la Sala) Bajo los parámetros expuestos, resulta importante resaltar que el escenario procesal ordinario es el único posible para plantear las presuntas inconsistencias de orden legal o probatorio propias de la controversia, pues tales aspectos escapan del marco analítico que corresponde a la revisión extraordinaria. 2.
Causal de revisión invocada La parte demandante invocó como causal de revisión la prevista en el numeral 5° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, prevista de la siguiente forma: “5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.” Frente a esta causal, la jurisprudencia de la corporación identificó dos condiciones para invocarla, “La primera, según la cual el operador judicial debe constatar que contra la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión no sea procedente el recurso de apelación -condición de carácter objetivo- y el segundo, que la nulidad invocada debe tener su origen en la sentencia que puso fin al proceso -condición de carácter subjetivo-.”17 16 Consejo de Estado, Sala Veintisiete Especial de Decisión. Sentencia del 3 de noviembre de 2017.
Radicación: 11001-03-15-000-2017-00859-00(REV). Magistrada ponente: Rocío Araújo Oñate. 17 Consejo de Estado. Sala Veintidós Especial de Decisión. Sentencia del 2 de febrero de 2016. Exp: 11001-03-15-000-2015-02342-00(REV). Demandante: Gloria Inés Posada Yepes Demandado: Sentencia del 16 de octubre de 2018 Rad: 11001-03-15-000-2022-00580-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 En este pronunciamiento, la Sala de Decisión precisó que “En lo que se refiere a la primera condición, el operador jurídico debe tomar como fundamento las normas relativas a la competencia que consagra el CPACA o el C.C.A, según corresponda, para poder determinar si el proceso que fue decidido por la sentencia objeto del recurso de revisión tiene o no recurso de apelación.”, y “En lo atinente a la condición subjetiva, esto es que la nulidad se origine en la sentencia, se exige que el vicio se configure en el preciso momento procesal en que se profiere el fallo, por desconocimiento grave o insaneable de alguna ritualidad sustantiva propia de esa actuación.” En el presente caso, se tiene que el pronunciamiento materia de controversia es la sentencia de segunda instancia proferida el 16 de octubre de 2020 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de manera que contra este pronunciamiento no procede el recurso de apelación, lo que satisface la condición objetiva.
Tal como ocurre con la condición subjetiva comoquiera que el yerro alegado, según la parte demandante, se configuró en el fallo que resolvió el asunto en segunda instancia. 2.1. Cuestiones previas 2.1.1. Excepciones El Departamento de Risaralda planteó la ausencia de legitimación de la parte actora para interponer el recurso extraordinario de revisión, debido a que, en su sentir, dicha aptitud legal recae exclusivamente en el demandado, según lo prevé el texto del artículo 281 del Código General del Proceso, relacionado con la congruencia de la sentencia y según el cual “No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.” Por su parte, el Ministerio de Educación Nacional propuso las excepciones que denominó, “Inexistencia de la causal alegada”, “Cobro de lo no debido”, y “Prescripción”.
El artículo 253 de la Ley 1437 de 2011, tal como fue modificado por el artículo 69 de la Ley 2080 de 2021, respecto del trámite del recurso extraordinario de revisión, dispuso que “Dentro de este trámite no se podrán proponer excepciones previas y tampoco procederá la reforma del recurso de revisión.” (Destacado por la Sala) Dado que las excepciones propuestas no revisten el carácter de previas, al no estar expresamente enlistadas en el artículo 100 del Código General del Proceso, sino que corresponden a las perentorias previstas en el parágrafo 2° del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011, corresponde a esta Sala de Decisión pronunciarse Demandante: Gloria Inés Posada Yepes Demandado: Sentencia del 16 de octubre de 2018 Rad: 11001-03-15-000-2022-00580-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 al respecto.
En ese orden, en cuanto al medio exceptivo propuesto por el ente departamental, esta Sala de Decisión considera que el argumento tendiente a desvirtuar la legitimación de la parte actora carece de vocación de prosperidad, toda vez que los artículos 24818 y 25219de la Ley 1437, normas que consagran la procedencia y requisitos del recurso extraordinario de revisión, no limitaron la legitimación para su ejercicio en cabeza del demandado, por lo que ambas partes del proceso ordinario en el que se dictó la sentencia pueden acudir ante la jurisdicción para debatir la juridicidad del pronunciamiento.
Adicionalmente, se observa que el apoderado del departamento de Risaralda invocó como presupuesto de legitimación la norma que consagra la prohibición de condenar al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda, o por causa diferente a la invocada en esta, perdiendo de vista que la disposición que sustenta su argumento estableció el supuesto de hecho bajo el cual se configuraría la inobservancia del principio de congruencia en contra de este, más no la aptitud legal de las partes en litigio para reclamar la revisión de una sentencia judicial.
Por lo tanto, la Sala tendrá como no probada la excepción planteada por el ente territorial. En cuanto a la excepción que el apoderado de la cartera ministerial denominó, “Inexistencia de la causal alegada”, resulta palmario que la misma se orienta a controvertir el argumento de la parte demandada al sustentar la causal de revisión invocada, lo que será materia del pronunciamiento de fondo en esta providencia. Las dos restantes, a saber, “Cobro de lo no debido”, y “Prescripción”, se refieren a aspectos que debieron plantearse, debatirse y resolverse en el trámite procesal en el que se dictó la sentencia objeto de censura, pues no son del resorte de la competencia atribuida por la ley al juez de la revisión, a quién corresponde resolver los planteamientos tendientes a cuestionar la juridicidad de la sentencia, como se destacó ampliamente en las consideraciones previas, y no las cuestiones relacionadas con la entidad que tiene la condición de deudor de la obligación en litigio o la oportunidad para exigir el reconocimiento del derecho. 18 “Artículo 248.
Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos.” 19 “Artículo 252. Requisitos del recurso. El recurso debe interponerse mediante escrito que deberá contener: 1.
La designación de las partes y sus representantes. 2. Nombre y domicilio del recurrente. 3. Los hechos u omisiones que le sirvan de fundamento. 4. La indicación precisa y razonada de la causal invocada. Con el recurso se deberá acompañar poder para su interposición y las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y solicitará las que pretende hacer valer.” Demandante: Gloria Inés Posada Yepes Demandado: Sentencia del 16 de octubre de 2018 Rad: 11001-03-15-000-2022-00580-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 En efecto, el debate en torno a cuál debe ser la entidad que debía proceder al pago del retroactivo de homologación de la actora, o el control del término de prescripción para reclamar intereses moratorios, son aspectos propios que debieron ser objeto de planteamiento y pronunciamiento en las instancias ordinarias, que en manera alguna se enmarcan en el contexto de la revisión de la legalidad de una providencia judial.
En esa medida, se tendrán como no probadas las excepciones de cobro de lo no debido y prescripción propuestas por el Ministerio de Educación Nacional. 2.1.2. El debate sobre la naturaleza, contenido y alcance de los conceptos de intereses moratorios e indexación Ahora bien, el apoderado de la demandante elevó reparos en torno a la interpretación hecha por los jueces ordinarios respecto de los conceptos de indexación e intereses moratorios.
Frente al punto, la Sala debe reiterar las consideraciones previas de acuerdo con las cuales, “(…) no le es dable al recurrente realizar elucubraciones dirigidas a atacar las motivaciones jurídicas o los juicios de valor que soportaron la decisión adoptada en la sentencia recurrida (…). En otras palabras, el recurso extraordinario de revisión no da cabida a cuestionamientos sobre el criterio con que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia, (…)”20.
De esta manera, esta Sala de Decisión carece de facultades legales para pronunciarse acerca de lo que debe entenderse por indexación o interés moratorio, en la medida que la interpretación del contenido y alcance de tales conceptos corresponde al pronunciamiento hecho por los jueces naturales sobre ese particular, sin que pueda ser objeto de controversia en sede de revisión. En esas condiciones, la Sala se ocupará de pronunciarse únicamente sobre el planteamiento de la demanda extraordinaria de cara a establecer si se presentó la incongruencia alegada, que en criterio de la parte demandante tuvo lugar por cuanto la autoridad judicial estableció como periodo de la mora el comprendido entre el 31 de diciembre de 2012 y el mes de enero de 2013, un mes, pese a que en el libelo se planteó que dicho periodo abarca el lapso desde enero de 1996 a enero de 2013. 2.2.
De la incongruencia de la sentencia como causal de nulidad originada en la sentencia De acuerdo con la postura de la Sala Veintidós Especial de Decisión de esta 20 Consejo de Estado, Sala Veintisiete Especial de Decisión. Sentencia del 3 de noviembre de 2017. Radicación: 11001-03-15-000-2017-00859-00(REV). Magistrada ponente: Rocío Araújo Oñate.
Demandante: Gloria Inés Posada Yepes Demandado: Sentencia del 16 de octubre de 2018 Rad: 11001-03-15-000-2022-00580-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Corporación21, la incongruencia da lugar a la nulidad originada en la sentencia, que es una de las causales que hacen procedente el recurso extraordinario de revisión, en los términos del numeral 5° del artículo 250 de la Ley 1437 de 201122.
La tesis de la referida Sala Especial de Decisión fue expuesta en los siguientes términos: “El artículo 250 del CPACA consagra en su numeral 5º, como causal de procedencia del recurso extraordinario de revisión “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. (…) Dentro del contexto expuesto en el acápite anterior, la jurisprudencia de la Sala Plena Contenciosa ha indicado que debe aceptarse que la causal 6ª del artículo 188 del C.C.A., hoy 5 del artículo 250 del CPACA, por nulidad originada en la sentencia, se configura, entre otras razones, cuando al demandado se le condena por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en la misma.
(…) Ello significa que es procedente el recurso extraordinario de revisión contra los fallos dictados por esta jurisdicción en Tercera instancia o única, si se alega el desconocimiento del principio de la congruencia, que en últimas implica una actuación sin competencia. (…) En el primer caso, se trata de la congruencia externa de la sentencia. Se puede identificar porque en líneas generales es lo que preceptuaba el artículo 170 del C.C.A., y las normas del procesal civil, según los cuales el fallo debe estar en armonía con lo pedido y alegado tanto por la parte demandante como por la parte demandada.
Y, en el segundo evento, corresponde a la congruencia interna, que es la coherencia que ha de existir entre lo dispuesto en la parte resolutiva y lo argüido en la parte motiva de la providencia. (…) En este orden de ideas, esta Sala Especial advierte, conforme a lo expuesto, que la causal de revisión contenida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA -antes 6 del artículo 188 del C.C.A.-, es decir, nulidad originada en la sentencia, se puede configurar cuando el fallo objeto de revisión ha desatendido la congruencia interna y/o la externa, pues, en uno y otro caso, el fallador incurre en una clara violación del debido proceso, artículo 29 constitucional, dado que la providencia proferida en esos términos resulta contraria a las formas propias de cada juicio, en específico, la falta de competencia del juez para abordar asuntos frente a los cuales no se podía pronunciar (…)” (Destacado por la Sala) 21 Consejo de Estado.
Sala Veintidós Especial de Decisión. Sentencia del 2 de febrero de 2016. Exp: 11001-03-15-000-2015-02342-00(REV). Magistrado ponente: Alberto Yepes Barreiro. 22 Artículo 250. Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: (…) 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. (…)” Demandante: Gloria Inés Posada Yepes Demandado: Sentencia del 16 de octubre de 2018 Rad: 11001-03-15-000-2022-00580-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 En consideración a la anterior tesis, la inobservancia del principio de congruencia da lugar a que se configure la causal de revisión prevista en el numeral 5° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, esto es, “Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.” El precedente bajo cita refiere dos circunstancias relacionadas con la congruencia del fallo, a saber, i) la congruencia interna, de acuerdo con la cual debe existir coherencia entre las consideraciones del pronunciamiento y su parte resolutiva, en tanto que ii) la congruencia externa propende porque lo resuelto en la sentencia guarde estricta relación con las pretensiones y el debate surtido entre las partes del litigio.
De cara al caso concreto es preciso señalar, de entrada, que el alegato de la parte revisionista no se enmarca en el desconocimiento de la congruencia interna del fallo, comoquiera que la autoridad judicial, en sus consideraciones, planteó como problema jurídico si había lugar al reconocimiento de los intereses moratorios que solicitó la parte actora en sus pretensiones, y al encontrar que no había lugar a ello dispuso, en la parte resolutiva, negar las pretensiones de la demanda.
Por virtud de lo anterior, resulta evidente que la parte resolutiva de la sentencia bajo cuestionamiento, en cuanto negó las pretensiones de reconocimiento y pago de intereses moratorios, guarda coherencia con lo que al respecto consideró la colegiatura en punto a establecer que los mismos no se causaron. De este modo, se tiene que el reparo de la revisionista se circunscribe a la ausencia de congruencia externa, esencialmente porque en la demanda se planteó un periodo de causación de intereses moratorios a partir del año 1996 y hasta enero de 2013, 16 años, pero la autoridad judicial resolvió erróneamente el asunto al establecer que dicho periodo comprendió el lapso entre el 31 de diciembre de 2012 y enero de 2013, es decir, un mes.
El análisis de esta Sala debe comenzar por advertir que en las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho la demandante solicitó que “se declare que el actor (sic) tiene pleno derecho a que LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTOS DE RISARALDA y LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, le reconozcan y ordenen pagar los intereses moratorios, efectivos a partir del día siguiente a los treinta (30) días posteriores a su causación (1996) hasta el día en que fue efectivo el pago total del retroactivo por homologación y nivelación salarial, esto es, enero de 2013.” (Destacado por la Sala) Como sustento de esta pretensión, la parte demandante fundó su argumento en que los intereses moratorios pretendidos se causaron a partir de su traslado como empleada administrativa del nivel nacional al territorial, pues desde ese momento debió percibir el mayor valor correspondiente a los emolumentos propios de los Demandante: Gloria Inés Posada Yepes Demandado: Sentencia del 16 de octubre de 2018 Rad: 11001-03-15-000-2022-00580-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 empleados territoriales, de ahí que, al no recibirlos, la administración local incurrió en mora en el pago de esa parte del salario que debía homologar desde el principio.
Al margen de la defensa que ejerció la parte demandada, no se debe perder de vista que el Tribunal que conoció y resolvió el asunto en primera instancia planteó como problema jurídico si había lugar al reconocimiento y pago de los intereses moratorios procurados por la actora, y concluyó que los mismos no se causaron por cuanto la administración no incurrió en dilaciones injustificadas debido al agotamiento de las etapas previas del proceso de homologación y nivelación salarial, así como el correspondiente a la liquidación y pago del retroactivo derivado de dicha homologación. Adicionalmente, el Tribunal a quo se ocupó en precisar que la suma reconocida como retroactivo por homologación fue indexada, lo que hacía improcedente el reconocimiento de intereses moratorios por cuanto ambos conceptos tienen origen en una circunstancia común, esto es, la devaluación del dinero, luego acceder a lo pretendido implicaría doble erogación por la misma causa, según la tesis del órgano de cierre de esta Jurisdicción. El recurso de apelación se enfocó en insistir que el pago del retroactivo por homologación no fue oportuno y que, por tal motivo, procedía el reconocimiento de intereses moratorios a título de sanción por la tardanza en el cumplimiento de la obligación, y que la indexación es, en efecto, incompatible con aquellos por tratarse de la actualización del valor de la deuda por la pérdida del poder adquisitivo de la moneda.
Adicionalmente, reiteró que el periodo de causación de los intereses moratorios comprendía el lapso entre 1996 y 2013, y que la tardanza de la administración en reconocer el retroactivo por homologación no debe perjudicar al empleado administrado. La colegiatura de segunda instancia, al resolver el recurso de apelación, planteó como problema jurídico si había lugar al reconocimiento y pago de los intereses moratorios reclamados por la actora, con ocasión de la tardanza en el pago del retroactivo por homologación, y sobre el particular concluyó que tales intereses no se causaron comoquiera que entre la fecha en que la administración local reconoció la prestación de que se trata, esto es, al momento que profirió la Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012, y el momento en que el pago se hizo efectivo, a saber, enero de 2013, transcurrió sólo un mes, lapso por lo demás razonable de cara los trámites que deben surtirse para materializar el pago, además de la inexistencia de norma que establezca alguna sanción por el eventual retardo.
De acuerdo con la reseña expuesta, para esta Sala de decisión es palpable que el debate jurídico del proceso ordinario giró en torno al reconocimiento de los intereses moratorios causados por el pago inoportuno del retroactivo por Demandante: Gloria Inés Posada Yepes Demandado: Sentencia del 16 de octubre de 2018 Rad: 11001-03-15-000-2022-00580-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 homologación al que tenía derecho la demandante, tal y como se planteó tanto en el libelo introductorio, como en el problema jurídico a resolver por parte de la autoridad judicial, aspecto que, en efecto, fue resuelto en el sentido de negar la pretensión bajo cita por cuanto tales intereses no se causaron.
Por lo tanto, se tiene que la sentencia de segunda instancia no desatendió la congruencia externa del asunto, comoquiera que el juez colegiado se ocupó de resolver el planteamiento objeto de debate a lo largo del proceso judicial, esto es, la procedencia o no de intereses moratorios en el caso concreto, sin que se observe pronunciamiento alguno que no guardara relación con los reparos concretos formulados por la apelante o con el objeto del litigio, se insiste, la procedencia de reconocer los intereses moratorios.
Ahora bien, en criterio de la parte revisionista, la incongruencia de la sentencia se configuró en la medida que la colegiatura que resolvió el asunto en segunda instancia aplicó un periodo de causación de intereses moratorios de un mes, a partir de que se hizo exigible el acto de reconocimiento del retroactivo por homologación, en diciembre de 2012, y la fecha efectiva del pago que se concretó en enero de 2013, muy diferente del planteado en la demanda que comprende un lapso de aproximadamente 16 años, desde el año 1996 cuando se efectuó su traslado al nivel territorial, hasta el año 2013 cuando se hizo efectivo el desembolso en cuestión. Sin embargo, para esta Sala el contraste que se deriva sobre el aspecto en mención, más allá de tratarse de un pronunciamiento incongruente, obedece a la diferencia de criterios interpretativos frente al periodo de causación de los intereses moratorios.
Así, según la demandante revisionista, este periodo de causación de intereses debe iniciar a partir del momento en que fue trasladada a la planta de personal local y hasta la fecha en que se efectuó el pago del retroactivo en cuestión, mientras que para el colegiado ad quem, ese periodo de causación moratoria partía desde el momento en que se reconoció el retroactivo en cuestión, porque a partir de ese entonces la obligación se hizo exigible.
En todo caso, no debe perderse de vista que el debate resuelto siempre se enfocó en la procedencia del reconocimiento de intereses moratorios, y que la disparidad que emerge entre el criterio legal de la parte revisionista y el de la autoridad judicial no debe interpretarse como un fallo incongruente, ya que si fuera procedente acoger esa lógica, toda decisión judicial adolecería de este yerro por ser el resultado de una interpretación legal que no coincide o difiere de la que expuso la parte vencida en un litigio.
De todos modos, en las consideraciones previas de esta providencia se puso de presente que al juez de la revisión no le corresponde pronunciarse sobre eventuales errores in judicando, de manera que los cuestionamientos sobre el criterio legal expuesto por la autoridad judicial no se enmarcan en el debate Demandante: Gloria Inés Posada Yepes Demandado: Sentencia del 16 de octubre de 2018 Rad: 11001-03-15-000-2022-00580-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 jurídico propio de la revisión extraordinaria.
Por lo demás, la Sala no encuentra sustento en el alegato de la demandante, según el cual el fallo no se pronunció sobre todas las pretensiones, ya que ante la ausencia de prosperidad de la que solicitaba el reconocimiento de los intereses de que se trata, única de fondo, por sustracción de materia no había lugar a restablecimiento alguno o al pago de una sentencia condenatoria.
Así mismo, la autoridad judicial expuso las razones de hecho y de derecho por las que concluyó que la obligación del pago del retroactivo por homologación se hizo exigible, no a partir del traslado de la actora al nivel territorial, sino desde el momento en que se dictó el acto administrativo que reconoció el emolumento bajo cita, en aplicación de la tesis antecedente de esa Sala plasmada en la sentencia del 25 de abril de 201923, en la que se determinó que el periodo moratorio inicia a partir del momento en que la obligación del pago del retroactivo se hace exigible, precisamente con ocasión de su reconocimiento por parte de la administración. Finalmente, la Sala no comparte el argumento de la actora, según el cual se configuró una incongruencia de la sentencia al haber reconocido la indexación del retroactivo por homologación materia de debate, en la medida que la autoridad judicial no emitió consideración alguna sobre el particular, menos aún la concedió en la parte resolutiva del fallo, sino que se ocupó exclusivamente de resolver lo concerniente a la procedencia de los intereses moratorios.
Sobre la base de las consideraciones anteriores, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión. 3. Costas Teniendo en cuenta que el recurso extraordinario de revisión se formuló después de la entrada en vigor de la Ley 2080 de 2021, debe aplicarse la modificación introducida por dicha ley. Así, de acuerdo con lo previsto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código General del Proceso.
En todo caso, agrega la norma, la sentencia deberá disponer sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. Pues bien, el artículo 365 del Código General del Proceso que conforme con la precitada norma resulta aplicable, se condenará en costas a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de revisión, siempre que, en los términos del numeral 8° de esa disposición, “en el expediente aparezca que se causaron y en 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. M.P: César Palomino Cortés, expediente 66001-23-33-000-2016-00471-01(1731-18).
Demandante: Gloria Inés Posada Yepes Demandado: Sentencia del 16 de octubre de 2018 Rad: 11001-03-15-000-2022-00580-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 la medida de su comprobación”. Con todo, el inciso final del artículo 255 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021 impone la condena en costas cuando el recurso extraordinario de revisión no prospera: “ARTÍCULO 255.
SENTENCIA. Vencido el período probatorio se dictará sentencia. Si el competente encuentra fundada alguna de las causales de los numerales 1 a 4 y 6 a 8 del artículo 250 de este código, o la del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, invalidará la sentencia revisada y dictará la que en derecho corresponde. En la sentencia que invalide la decisión revisada se resolverá sobre las restituciones, cancelaciones, perjuicios, frutos, mejoras, deterioros y demás consecuencias de dicha invalidación. Si en el expediente no existiere prueba para imponer la condena en concreto, esta se hará en abstracto y se dará cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 193 de este código.
Si halla fundada la causal del numeral 5 del señalado artículo 250, o la del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, declarará la nulidad de la sentencia o de la actuación afectada con la causal que dio lugar a la revisión, y devolverá el proceso a la autoridad judicial de origen para que rehaga lo actuado o dicte sentencia de nuevo, según corresponda.
Si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente.” (Destacado por la Sala). Con fundamento en lo anterior, la condena en costas no requiere de la apreciación o calificación de una conducta temeraria de la parte a la que se impone, toda vez que, bajo el régimen actual, dicha condena se determina con fundamento en un criterio objetivo, en este caso frente a la parte a la que se le declara infundado el recurso extraordinario de revisión. En tales condiciones, conforme con lo expuesto procede la condena en costas, teniendo en cuenta que, como se dijo, el proceso de la referencia inició en vigencia de la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021.
Al respecto, el artículo 366 del C.G.P. dispone: “Artículo 366 C.G.P. Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: 1.
El secretario hará la liquidación y corresponderá al juez aprobarla o rehacerla. Demandante: Gloria Inés Posada Yepes Demandado: Sentencia del 16 de octubre de 2018 Rad: 11001-03-15-000-2022-00580-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 (…) 4. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura.
Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. (…). 6. Cuando la condena se imponga en la sentencia que resuelva los recursos de casación y revisión o se haga a favor o en contra de un tercero, la liquidación se hará inmediatamente quede ejecutoriada la respectiva providencia o la notificación del auto de obedecimiento al superior, según el caso.” De lo anterior es posible advertir que para la determinación de la condena en costas se tiene en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión útil.
Asimismo, debe tenerse en cuenta el Acuerdo PSAA16-10554 de 2016, que prevé las tarifas de agencias en derecho, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, en el cual se dispuso lo siguiente: “Artículo 2º. Criterios. Para la fijación de agencias en derecho el funcionario judicial tendrá en cuenta, dentro del rango de las tarifas mínimas y máximas establecidas por este acuerdo, la naturaleza, la calidad y la duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y demás circunstancias especiales directamente relacionadas con dicha actividad, que permitan valorar la labor jurídica desarrollada, sin que en ningún caso se puedan desconocer los referidos límites.
(…). Artículo 5º. Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son: 9. RECURSOS EXTRAORDINARIOS. Entre 1 y 20 S.M.M.L.V.” No obstante, en atención a que en este proceso no se encuentra que se hayan causado costas y agencias en derecho, ya que el extremo demandado no advirtió, muchos menos demostró su causación, no hay lugar a imponer condena por tales conceptos.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Sexta Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley FALLA PRIMERO. Decláranse no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por activa propuesta por el departamento de Risaralda, cobro de lo no Demandante: Gloria Inés Posada Yepes Demandado: Sentencia del 16 de octubre de 2018 Rad: 11001-03-15-000-2022-00580-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 debido y prescripción propuestas por el Ministerio de Educación Nacional.
SEGUNDO. Declárase infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora Gloria Inés Posada Yepes, contra la sentencia proferida el 16 de octubre de 2020 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que confirmó parcialmente la sentencia del 11 de mayo de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 66001-23-33-000-2016-00649-01.
TERCERO. Abstenerse de condenar en costas a la parte recurrente, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO. En firme este proveído, devuélvase el expediente al despacho judicial de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Presidente MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Magistrada JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Magistrado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”