11001031500020260263301 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-02633-01 Demandante: HENNER ADEMIR VALLECILLA TEJADA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Temas: Tutela contra providencia judicial.

Confirma decisión de primera instancia. Falta de requisito de relevancia constitucional SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la sala a resolver la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo de 7 de mayo de 2026, por medio del cual la Sección Primera del Consejo de Estado, declaró improcedente esta acción constitucional por falta de relevancia constitucional.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda El 8 de abril de 2026, el señor Henner Ademir Vallecilla Tejada, por medio de apoderado1, promovió esta acción constitucional en contra del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la seguridad social.

Consideró vulneradas las mencionadas garantías con ocasión de la sentencia del 16 de octubre de 2025, proferida por la corporación citada que revocó la sentencia del 25 de julio de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual denegó las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 76001-23-33-000-2021- 00466-00/01 (5687-2024), promovido contra la Empresa Social del Estado Red de Salud del Norte. 1 Samai, índice 1, expediente de primera instancia. Demandante: Henner Ademir Vallecilla Tejada Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-02633-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 1.2.

Pretensiones En consecuencia, la parte actora requirió:

PRIMERO. AMPARAR los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y A LA SEGURIDAD SOCIAL del accionante, por las razones expuestas en la presente acción de tutela.

SEGUNDO. DEJAR SIN EFECTOS la sentencia de segunda instancia proferida el dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) por el Consejo de Estado – Sección Segunda, Subsección A, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con radicado No. 76001-23-33-000-2021-00466-01 (5687 2024), mediante la cual se revocó la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y, en su lugar, se negaron las pretensiones de la demanda.

TERCERO. ORDENAR al Consejo de Estado – Sección Segunda, Subsección A, que, en el marco de sus competencias, dentro de un término razonable contado a partir de la notificación del fallo de tutela, profiera una nueva decisión, en la cual: i. Valore de manera integral, conjunta y razonable el material probatorio obrante en el expediente, en especial la prueba indiciaria relacionada con la subordinación. ii.

Aplique correctamente el precedente contenido en la Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del Consejo de Estado, valorando de forma conjunta los indicios de subordinación. iii. Observe el precedente constitucional fijado por la Corte Constitucional, en particular en la Sentencia T-366 de 2023, en relación con la acreditación de la subordinación mediante prueba indiciaria y la inexistencia de tarifa probatoria. iv.

Respete el principio de primacía de la realidad sobre las formas, atendiendo a las condiciones reales en que se desarrolló la prestación del servicio.

CUARTO. ADOPTAR las demás medidas que el juez constitucional considere necesarias para garantizar la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados.2 1.3. Hechos La solicitud de amparo presentada por el señor Vallecilla Tejada se sustenta en los siguientes hechos que, a juicio de la sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: Manifestó que estuvo vinculado a la Red de Salud del Norte E.S.E., desempeñándose como médico general en el Hospital Joaquín Paz Borrero de la ciudad de Cali, entidad adscrita a dicha red, desde el 13 de septiembre de 2013 hasta el 31 de enero de 2019, periodo durante el cual prestó sus servicios de manera personal, continua y permanente.

Indicó que dicha vinculación se realizó a través de mecanismos de intermediación, inicialmente, por medio de la Asociación de Servidores del Sector Salud (en adelante, ASSS) hasta el 30 de mayo de 2015 y posteriormente, mediante la Asociación Gremial Especializada en Salud del Occidente (AGESOC) desde el 1 de junio de 2015 hasta la finalización unilateral del vínculo, esto es, 31 de enero de 2019, sin que la entidad reconociera la existencia de la relación laboral ni efectuara 2 Transcripción literal del texto original con posibles errores.

Demandante: Henner Ademir Vallecilla Tejada Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-02633-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 el pago de las prestaciones sociales, salarios y demás acreencias derivadas de dicha relación. Sostuvo que el vínculo laboral finalizó de manera unilateral el 31 de enero de 2019, sin que la entidad reconociera la existencia de la relación laboral ni efectuara el pago de las prestaciones sociales, salarios y demás acreencias derivadas de dicha relación. Narró que, durante el tiempo de prestación del servicio, desarrolló funciones propias del servicio médico asistencial, esto es, cumplió turnos, horarios y órdenes impartidas directamente por la entidad demandada, bajo condiciones que evidenciaban subordinación, continuidad y dependencia y utilizó los elementos, instalaciones y recursos suministrados por la empresa social.

Señaló que presentó reclamación administrativa para solicitar el reconocimiento de sus derechos laborales, la cual no fue resuelta de fondo por la entidad, configurándose el silencio administrativo negativo. Puso de presente que, agotado el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial sin que esta prosperara por parte de la entidad, promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, asunto que conoció en primera instancia el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

Precisó que la Red de Salud del Norte E.S.E., al momento de contestar la demanda, se opuso a las pretensiones y solicitó el llamamiento en garantía de las compañías Liberty Seguros S.A., Seguros del Estado S.A. y Compañía Aseguradora de Finanzas S.A., con el fin de que respondieran por las eventuales condenas que pudieran imponerse dentro del proceso, en virtud de las pólizas suscritas en el marco de los contratos celebrados con las asociaciones intermediarias.

Narró que la autoridad judicial enjuiciada estudió los elementos de la relación laboral encubierta para concluir que el actor no demostró la relación contractual o laboral del periodo 2013 a 2015 y respecto al vínculo a través de ASSS señaló que «se tendría la fecha del 31 de marzo de 2014, tiempo para el que esas pretensiones estarían prescritas».

Agregó que dicha corporación indicó que la relación laboral con la Asociación Gremial Especializada en Salud del Occidente (en adelante, AGESOC) entre el 1º de junio de 2015 y el 31 de enero de 2019, «demostró la existencia de un vínculo laboral, ya que se acreditaron los presupuestos necesarios para configurar una relación laboral, por lo que la Sala accederá parcialmente a las pretensiones de la demanda».

Manifestó que el tribunal consideró que tenía derecho a las prestaciones sociales dejadas de percibir desde el 17 de marzo de 2017, en atención a que la reclamación administrativa se presentó el 13 de marzo de 2020, configurándose la prescripción respecto de las prestaciones anteriores a los tres años previos. En esa medida, las pólizas amparaban los perjuicios derivados de los contratos entre la ESE y la AGESOC, por lo que resultaba procedente el llamamiento en Demandante: Henner Ademir Vallecilla Tejada Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-02633-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 garantía a cargo de la aseguradora, para resarcir los perjuicios que pudiera sufrir la entidad, por lo que condenó a la Aseguradora de Finanzas S.A. a pagar las sumas correspondientes a la condena por prestaciones sociales reconocidas al demandante entre el 17 de marzo de 2017 y el 31 de enero de 2019.

Advirtió que la Red de Salud del Norte ESE y la llamada en garantía Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. – Seguros del Estado S.A. interpusieron recurso de apelación, siendo el proceso conocido en segunda instancia por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Mediante sentencia del 16 de octubre de 2025, dicha sección resolvió revocar la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.

Señaló que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A explicó que el recurso de apelación lo interpuso la ESE para que se revocara la declaratoria de la relación laboral en los periodos reconocidos (1 de julio de 2015 y 31 de enero de 2019). Además, la Aseguradora de Finanzas S.A. únicamente se refirió en su recurso sobre su responsabilidad en la condena impuesta, por lo que la corporación no estudió la relación laboral en los periodos demandados por el actor comprendidos entre el 13 de septiembre de 2013 y el 30 de mayo de 2015, pues dicho punto no fue recurrido.

Expresó que, si bien la sala reconoció la prestación del servicio como médico y la existencia de una remuneración derivada de las actividades desarrolladas, concluyó que no existía certeza sobre la continuidad del vínculo en los términos establecidos por el tribunal, ni sobre la fecha exacta de terminación del mismo, por lo que limitó su análisis hasta el mes de diciembre de 2018.

En relación con el elemento de subordinación, sostuvo que aspectos como el cumplimiento de turnos, el desarrollo de actividades en las instalaciones de la entidad y la coordinación en la prestación del servicio no resultaban suficientes, por sí solos, para configurarla en los términos exigidos por la jurisprudencia, al no evidenciarse una sujeción plena al poder de la entidad.

Concluyó que la autoridad judicial de segunda instancia adoptó una interpretación más restrictiva del material probatorio y de los criterios jurisprudenciales aplicables, en esa medida, la condujo a apartarse de las conclusiones alcanzadas en primera instancia pese a tratarse del mismo acervo probatorio. 1.4. Sustento de la petición El extremo accionante argumentó que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración del material probatorio, pues realizó una apreciación fragmentada e irrazonable de los indicios que acreditaban la subordinación, desconociendo la eficacia de la prueba indiciaria en materia de contrato realidad.

Alegó un defecto sustantivo, pues la autoridad judicial accionada aplicó de manera fragmentada e irrazonable el precedente contenido en la sentencia de unificación Demandante: Henner Ademir Vallecilla Tejada Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-02633-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 SUJ-025-CE-S2-20213 y así desnaturalizó su alcance al analizar de forma aislada los indicios de subordinación, cuando estos debían ser valorados de manera integral.

Agregó que este defecto se presentaba como consecuencia directa de la indebida valoración probatoria. Aseguró que la providencia se apartó del precedente judicial aplicable en materia de contrato realidad, así como la inaplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades, al otorgar prevalencia a las formas de vinculación utilizadas por la entidad demandada sobre la realidad material acreditada y probada en el proceso.

Además, de impedir el reconocimiento de derechos laborales que se encontraban materialmente acreditados dentro del proceso. Manifestó que la decisión adoptada no solo se aparta del acervo probatorio obrante en el expediente, sino que desconoce los parámetros jurisprudenciales que rigen el análisis del contrato realidad, generando una afectación directa y desproporcionada de los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y al acceso a la administración de justicia, por lo que la intervención del juez constitucional era necesaria para restablecer el orden jurídico vulnerado. 1.5.

Trámite de la acción de tutela en primera instancia Mediante auto del 10 de abril de 2026, la Sección Primera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar a la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Además, ordenó vincular al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a la Red de Salud del Norte ESE (demandado en el proceso ordinario), a las sociedades Liberty Seguros S.A, Seguros del Estado S.A., a la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A - Confianza como terceros con interés en el resultado del proceso (llamados en garantía en el proceso ordinario). 1.6.

Intervenciones Realizadas las respectivas comunicaciones, se presentó la siguiente intervención: 1.6.1. Red de Salud del Norte E.S.E. Sostuvo que compartía la decisión de la autoridad judicial enjuiciada, pues en el proceso era indispensable que se acreditaran los medios de prueba y los supuestos que permitían inferir que el trabajador cumplió las funciones impuestas y, tal como lo manifestó la corporación, eso no se probó. Solicitó su desvinculación, pues considera que no tiene competencias para cumplir con las pretensiones del accionante al no ser una autoridad judicial. 1.6.2.

Sociedad HDI Seguros Colombia S.A (antes, Liberty Seguros S.A.) 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021, rad. 11001-03-25-000-2013-00907-00 (2415-13). Demandante: Henner Ademir Vallecilla Tejada Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-02633-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Solicitó su desvinculación, al considerar que, conforme a los hechos expuestos y a las pretensiones formuladas por el accionante, no ha incurrido en acción u omisión alguna que pueda tener incidencia en la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados. 1.7.

Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 7 de mayo de 2026, el Consejo de Estado, Sección Primera negó las solicitudes de desvinculación presentadas por la Red de Salud del Norte E.S.E y la sociedad HDI Seguros Colombia S.A (antes, Liberty Seguros S.A.). Además, declaró improcedente la acción de tutela por falta de relevancia constitucional, pues advirtió que la argumentación que esgrimió la parte actora para acreditar la supuesta vulneración de los derechos fundamentales en que incurrió la autoridad accionada no revelaba que el asunto girara en torno al alcance de algún derecho fundamental, sino, únicamente, frente a la mera inconformidad con la decisión adoptada el 16 de octubre de 2025, en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 76001-23-33-000-2021- 00466-01.

Afirmó que la posibilidad de cuestionar una providencia judicial por una inconformidad con la valoración de las pruebas solo tenía cabida cuando la decisión tuviera errores graves que desconocieran los principios de la sana crítica, por lo que en esta oportunidad lo perseguido por el extremo accionante era controvertir el análisis probatorio efectuado por el juez contencioso, lo que claramente constituía una desnaturalización de este mecanismo, al ser utilizado como una tercera instancia. Consideró que los argumentos de la parte actora demostraban una inconformidad con la decisión adoptada por la autoridad accionada como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional, por lo cual el juez de tutela no podía inmiscuirse en dicho asunto. 1.8.

Impugnación Con escrito de fecha 25 de mayo de 20264, el actor impugnó la providencia del a quo, al considerar que no buscaba suplir una carga argumentativa que se hubiera omitido, pues el escrito de tutela identificó con precisión los defectos alegados, los derechos fundamentales comprometidos y los precedentes constitucionales desconocidos.

Precisó que el Consejo de Estado, Sección Primera no examinó si la omisión del a quo de valorar integralmente las planillas de turnos, las circulares institucionales y los testimonios de personas que laboraron con el accionante constituía un error ostensible, flagrante y manifiesto de apreciación probatoria. 4 Samai, índice 13. La impugnación fue presentada dentro del término establecido en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, teniendo en cuenta que el fallo de primera instancia se notificó mediante mensaje de datos enviado el 22 de mayo de 2026, por lo que se entiende notificado efectivamente el 26 de mayo del presente año (Samai, índice 17).

Demandante: Henner Ademir Vallecilla Tejada Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-02633-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Advirtió que, la Sentencia T-366 de 2023 de la Corte Constitucional estableció que la subordinación en el marco del contrato realidad podía acreditarse, mediante prueba indiciaria, que exigiera su demostración a través de medios directos o específicos, por lo que esta regla era una concreción directa del artículo 29 de la Constitución Política que garantiza el derecho fundamental al debido proceso probatorio y proscribe la imposición de tarifas legales inexistentes y del artículo 53 Superior, que eleva el principio de primacía de la realidad sobre las formas a rango constitucional en materia laboral.

Aseveró que el asunto no se reducía a una simple controversia legal sobre la valoración probatoria sino que planteaba un problema constitucional relacionado con los estándares de valoración de la prueba indiciaria en materia de contrato realidad, por lo que indicó que la discusión propuesta trascendía el interés meramente económico o individual del accionante y adquiría relevancia constitucional, en la medida en que involucraba la correcta aplicación de los precedentes jurisprudenciales que regulaban la acreditación de la subordinación y el alcance del principio de primacía de la realidad sobre las formas.

Sostuvo que la controversia no era meramente legal ni económica, pues las consecuencias de la decisión judicial cuestionada no se limitaban al reconocimiento o no de acreencias laborales de carácter patrimonial. Indicó que la negativa al declarar la existencia de la relación laboral tenía como efecto directo e inmediato la ausencia de aportes al sistema general de pensiones durante más de cinco años de servicios continuos prestados por el señor Vallecilla Tejada.

Puntualizó que la contratación laboral encubierta en el sector público es una problemática de interés general reconocida por la jurisprudencia constitucional y era lo opuesto a una controversia con connotaciones particulares o privadas, por lo que no era legal y el Consejo de Estado, Sección Primera incurrió en el mismo error de análisis que vició el fallo impugnado.

Resaltó que las doscientas ochenta semanas no cotizadas durante la vinculación con la Red de Salud del Norte ESE representan aproximadamente 21.5% del total de semanas requeridas para acceder a la pensión del actor, por lo que, si esa situación no se corregía judicialmente, podía significar la diferencia de acceder o no a la pensión de vejez del tutelante, lo que constituiría una afectación irreversible y de magnitud grave al derecho fundamental a la seguridad social (artículo 48 C.P.).

Consideró que la sentencia del tribunal se revocó, mediante una valoración probatoria defectuosa, lo que privó al accionante de manera definitiva del único medio judicial ordinario disponible para remediar esta situación, por lo que este mecanismo constitucional no era un intento de reabrir un debate procesal y era el último recurso para evitar una afectación irreversible al derecho fundamental a la seguridad social.

Reiteró que la arbitrariedad del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A radicó en que: i) omitió valorar de manera integral los medios de prueba que acreditaban la inserción del accionante en la estructura organizativa de la entidad y ii) aplicó de manera fragmentada e injustificada la sentencia de unificación SUJ- 025-CE-S2-2021, que exige expresamente la valoración conjunta de los indicios de Demandante: Henner Ademir Vallecilla Tejada Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-02633-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 subordinación y analizó cada uno de ellos en forma aislada.

Concluyó que el segundo punto referenciado era grave por cuanto la Sección Segunda del Consejo de Estado fue la corporación que profirió la SUJ-025-CE-S2- 2021 y al apartarse en este caso de la metodología de valoración probatoria que ella misma fijó constituía una actuación que carecía de toda coherencia. 1.9 Trámite de la acción de tutela en segunda instancia Por medio de oficio de 30 de junio de 2026, el magistrado ponente de esta decisión manifestó su impedimento para conocer del asunto invocando la causal prevista en el numeral 5° del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal; sin embargo, mediante auto del 6 de julio de la misma anualidad, la magistrada Gloria María Gómez Montoya lo declaró infundado al no encontrar acreditados los supuestos para su configuración. Adicionalmente, mediante escrito del 22 de julio de 2026, la magistrada Gloria María Gómez Montoya manifestó impedimento para conocer y tramitar el presente asunto.

Lo anterior, tras considerar que podría estar incursa en la causal del numeral 5º del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal5. Por medio de auto de 23 de julio de 2026, se declaró infundado el referido impedimento, porque no se configura el supuesto de hecho de la causal invocada. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta sección es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte actora contra la providencia dictada por el Consejo de Estado, Sección Primera, el 7 de mayo de 2026, según lo previsto en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, este último modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 20196. 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la sala verificar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo proferido el 7 de mayo de 2026, por el Consejo de Estado, Sección Primera, que declaró la improcedencia de la acción, por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional. Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii) el estudio sobre los requisitos adjetivos de procedibilidad; y finalmente, de encontrarse superados se estudiará, iii) el fondo del reclamo. 5 Artículo 56.

Causales de impedimento. Son causales de impedimento: […] 5. Que exista amistad íntima o enemistad grave entre alguna de las partes, denunciante, víctima o perjudicado y el funcionario judicial. 6 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024 de la Sala Plena de esta corporación. Demandante: Henner Ademir Vallecilla Tejada Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-02633-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 2.3.

Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012, unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía respecto a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y concluyó: (…) [S]i bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.

Conforme al anterior precedente, la corporación modificó su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, es necesario estudiar aquellas que se presenten contra providencia judicial y analizar si se vulnera algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indicó la decisión de unificación. Así, para la sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los «(…) fijados hasta el momento jurisprudencialmente (…)».

En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, los cuales dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– o que impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto –procedencia adjetiva–.

En ese orden, primero se verifica que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que sea relevante constitucionalmente, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez, y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Demandante: Henner Ademir Vallecilla Tejada Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-02633-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 2.5.

Examen de los requisitos: procedencia adjetiva 2.5.1. En lo referente al requisito de relevancia constitucional cabe precisar que la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022 explicó que, dado que las sentencias hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se presente un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial «[…] el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada».

Igualmente, enfatizó que cuando se cuestiona una providencia de una alta corte, el análisis de procedencia debe ser más restrictivo, teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre. En ese sentido, el alto tribunal constitucional consideró que la tutela implica un juicio de validez y no una corrección del fallo objeto de reparo, por lo que no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.

Asimismo, dicha corporación precisó que el requisito de la relevancia constitucional «protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que este mecanismo se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales» y explicó en detalle los criterios que se deben tener en cuenta para verificar si se supera esta exigencia, los cuales son: [ ] (i) [Q]ue el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.

En el caso que ocupa a la sala, la parte actora cuestionó la providencia del 16 de octubre de 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que revocó la sentencia del 25 de julio de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual denegó las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 76001-23-33-000-2021-00466-00/01 (5687-2024), promovido contra la Empresa Social del Estado Red de Salud del Norte.

Frente a la decisión cuestionada, la parte actora afirmó en la tutela y reiteró en la impugnación que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto fáctico por Demandante: Henner Ademir Vallecilla Tejada Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-02633-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 indebida valoración del material probatorio, al realizar una apreciación fragmentada e irrazonable de los indicios que acreditaban la subordinación. Además, precisó en el escrito de impugnación que la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado no examinó si la omisión del a quo al no valorar integralmente los documentos y los testimonios de las personas que laboraron con el señor Vallecilla Tejada, lo que constituyó un error de apreciación probatoria.

Adicionalmente, indicó que el asunto no se reducía a una simple controversia legal sobre la valoración probatoria sino que planteaba un problema constitucional relacionado con los estándares de valoración de la prueba indiciaria en materia del contrato realidad. Adicionó que la sentencia del tribunal se revocó, mediante una valoración probatoria defectuosa, lo que privó al accionante de manera definitiva del único mecanismo judicial ordinario disponible para remediar esta situación, por lo que este medio constitucional no era un intento de reabrir un debate procesal, por el contrario, era el último recurso para evitar una afectación irreversible al derecho fundamental a la seguridad social.

Por su parte en el escrito de tutela alegó un defecto sustantivo, pues según este la autoridad judicial accionada aplicó de manera fragmentada e irrazonable el precedente contenido en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-20217 y así desnaturalizó su alcance al analizar de forma aislada los indicios de subordinación, cuando estos debían ser valorados de manera integral.

Agregó que este defecto se presentaba como consecuencia directa de la indebida valoración probatoria. En línea con lo anterior, en esta instancia reiteró que la arbitrariedad del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A radicaba en la aplicación fragmentada e injustificada de dicha sentencia de unificación, pues esta exigía expresamente la valoración conjunta de los indicios de subordinación y en este caso se analizó cada uno de ellos en forma aislada.

Concluyó que ese supuesto era grave, por cuanto dicha sección fue la que profirió la decisión y al apartarse en este caso de la metodología de valoración probatoria que ella misma fijó, sin justificación expresa y sin distinguir los supuestos de la unificación, constituyó una actuación que carece de toda coherencia jurídica y se separó de manera injustificada del precedente vinculante fijado.

Adicionalmente, en el escrito de tutela alegó que la providencia se apartó del precedente judicial aplicable en materia de contrato realidad, así como el de la inaplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades, al otorgar prevalencia a las formas de vinculación utilizadas por la entidad demandada sobre la realidad material acreditada y probada en el proceso.

Además, de impedir el reconocimiento de derechos laborales que se encontraban materialmente acreditados. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021, rad. 11001-03-25-000-2013-00907-00 (2415-13). Demandante: Henner Ademir Vallecilla Tejada Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-02633-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Del análisis de lo pretendido con la acción de tutela, resulta claro que los reparos coinciden en una misma inconformidad relacionada con el desacuerdo del señor Vallecilla Tejada con la decisión del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A de revocar la decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la que se denegó declarar la existencia de una relación laboral encubierta entre el accionante y la Red de Salud del Norte E.S.E, pues según la corporación enjuiciada «del estudio integral de las pruebas no se establece con certeza una periodicidad constante en la prestación de los servicios».

Además, para dicha subsección en el proceso ordinario no se acreditó la existencia de subordinación, lo cual explicó de la siguiente manera: En todo caso, la Subsección no desconoce que, por tratarse de un servicio médico, el establecimiento de jornadas u horarios era necesario. No obstante, dicha situación por sí sola no acredita la existencia de subordinación, porque el cumplimiento de horario o jornadas de servicios en los contratos de prestación de servicios, en especial en los temas de salud, debe entenderse como un parámetro lógico que guarda relación con la coordinación entre el contratista y el contratante a fin de lograr la correcta ejecución del objeto convenido.

Igualmente, según lo indicado por el la Sección Segunda, Subsección A de esta corporación «En cuanto a la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, es de reiterar que el control y manejo directo de la entidad contratante sobre las actividades ejecutadas por el contratista resultan ser un requisito fundamental a efectos de constatar la existencia o no del elemento de subordinación. De forma que, para probar la existencia de la relación laboral encubierta, debe la parte demandante acreditar que se encontraba dentro del círculo rector, disciplinario y organizativo de la entidad, a modo tal que se concluya que las actividades ejecutadas eran dirigidas de manera contundente por la entidad contratante».

Específicamente, frente al defecto fáctico alegado por el accionante por indebida valoración probatoria, por una apreciación fragmentada e irrazonable de los documentos y testimonios que acreditaban la subordinación, se advierte que no supera el requisito de relevancia constitucional, en tanto los reparos formulados se dirigen a controvertir la valoración probatoria efectuada por la autoridad judicial en el proceso ordinario, sin evidenciar una omisión determinante o una apreciación arbitraria que comprometa derechos fundamentales.

En relación con el defecto sustantivo, por aplicar de manera fragmentada e irrazonable el precedente contenido en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2- 2021 y omitir valorar integralmente los indicios de subordinación, además de asegurar que este supuesto era grave por cuanto dicha sección se apartó de la metodología de valoración probatoria que ella misma fijó, sin justificación expresa y sin distinguir los supuestos de la unificación, se observa que los argumentos planteados no cumplen igualmente, con el requisito de relevancia constitucional, ya que el cuestionamiento presentado persigue variar el razonamiento de la autoridad enjuiciada, al no resultar favorable la valoración probatoria, más allá de proponer alguna controversia que comporte sensatamente una violación desproporcionada de los derechos fundamentales invocados.

Según la corporación enjuiciada, «[t]ampoco de los documentos se extraen indicios de subordinación ejercidos por la ESE sobre el servicio del demandante. En efecto, en el expediente solo reposan dos circulares informativas expedidas por la Oficina de Gestión del Talento Humano —la No. 1.2.3.007.2018 del 28 de mayo de 2018 y otra de septiembre de 2018— mediante las cuales se informaba al personal sobre procesos internos y formatos institucionales.

No obstante —contrario a lo indicado en primera instancia— no se pueden considerar estos documentos como dirigidos al demandante, pues en su literalidad solo se emiten mensajes generales a la comunidad de la ESE, sin referir directa o implícitamente mensajes dirigidos al actor, o mucho menos que en ellas se le impusieran órdenes sobre la manera de prestar su servicio».

Además, porque esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, para interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural, por lo que proceder en contrario implicaría interferir en cuestiones que desbordan su competencia y, de paso, desnaturalizar el carácter excepcional y especial de la solicitud de amparo.

Ahora bien, frente a la afirmación en la que el actor aseguró que la providencia cuestionada se apartó del precedente judicial aplicable en materia de contrato realidad, así como la inaplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades, el señor Vallecilla Tejada solo realizó esta afirmación, sin cumplir con la carga iusfundamental requerida para superar el requisito en estudio, toda vez que su reproche está dirigido a señalar que se declare que existió una relación laboral encubierta y, por ende, se ordene el reconocimiento y pago de los derechos laborales, salariales y prestacionales de naturaleza ordinaria o común y demás acreencias laborales a las que tenga derecho, pero no citó ninguna decisión especifica ni indicó cuál regla o subregla de derecho había sido desconocida o por qué ese caso le aplicaba específicamente al suyo, y tampoco formuló planteamientos que permitan deducir con claridad cómo la corporación enjuiciada vulneró sus derechos fundamentales y desvirtuar las consideraciones que la respaldaron.

Por el contrario, esta sala advierte que la autoridad cuestionada advirtió que aplicaría los criterios fijados en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, por medio de la cual trató el análisis que se debe efectuar para encontrar demostrado el elemento de la subordinación y concluyó lo siguiente: En consecuencia, del estudio integral de las pruebas no se establece con certeza una periodicidad constante en la prestación de los servicios.

Mientras que un testigo indicó que laboraba en todos los turnos (mañana, tarde y noche), los cuadros de turnos demuestran que su participación no fue uniforme: algunos meses acudió varios días por semana, y en otros solo una o dos veces al mes. En todo caso, la Subsección no desconoce que, por tratarse de un servicio médico, el establecimiento de jornadas u horarios era necesario.

No obstante, dicha situación Demandante: Henner Ademir Vallecilla Tejada Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-02633-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 por sí sola no acredita la existencia de subordinación, porque el cumplimiento de horario o jornadas de servicios en los contratos de prestación de servicios, en especial en los temas de salud, debe entenderse como un parámetro lógico que guarda relación con la coordinación entre el contratista y el contratante a fin de lograr la correcta ejecución del objeto convenido.

En cuanto a la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, es de reiterar que el control y manejo directo de la entidad contratante sobre las actividades ejecutadas por el contratista resultan ser un requisito fundamental a efectos de constatar la existencia o no del elemento de subordinación. De forma que, para probar la existencia de la relación laboral encubierta, debe la parte demandante acreditar que se encontraba dentro del círculo rector, disciplinario y organizativo de la entidad, a modo tal que se concluya que las actividades ejecutadas eran dirigidas de manera contundente por la entidad contratante.

Antes de abordar el análisis jurídico del direccionamiento, la Sala recuerda que, si bien esta Corporación ha sostenido que el ordenamiento jurídico prohíbe el uso del trabajo asociado o de cooperativas como mecanismos para que el Estado evada sus obligaciones laborales, también ha precisado que la existencia de una tercerización laboral exige que quien la alega demuestre los tres elementos constitutivos de una relación laboral directa con la entidad pública que se señala como empleadora real.

Así las cosas, para esta sección los cuestionamientos del tutelante se dirigen a que se modifique el raciocinio de la corporación enjuiciada, tras no estar de acuerdo con el análisis realizado, más allá de sugerir alguna discusión que justifique, razonablemente, una afectación desproporcionada de sus derechos fundamentales invocados, entre estos, el del debido proceso, cuyo núcleo esencial se definió de la siguiente manera: ( ) [H]acer valer ante los jueces derechos e intereses de las personas, mediante la defensa contradictoria, y de obtener, en fin, una respuesta fundada en derecho.

Sin embargo, los derechos al debido proceso y al acceso a la justicia no se traducen en la obtención de una respuesta favorable. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha explicado que esta garantía se traduce en “la posibilidad de emplear todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y pretender una decisión favorable”8.

Por lo anterior, como se observa, la intención del accionante es imponer una postura que resulte favorable a sus intereses, lo cual escapa del objeto de la acción de tutela e impide al juez constitucional realizar un pronunciamiento de fondo sobre el particular. Por lo tanto, al no estar acreditados los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022 para encontrar superado el requisito de relevancia constitucional, ya que la solicitud de amparo solo pretende reabrir el debate de instancia, se confirmará la sentencia proferida el 7 de mayo de 2026, por el Consejo de Estado, Sección Primera que declaró improcedente la acción de tutela.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 8 Corte Constitucional, Sentencia SU215 de 16 de junio de 2022, expediente T-8.497.337. Demandante: Henner Ademir Vallecilla Tejada Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-02633-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 FALLA PRIMERO: Confirmar la sentencia de 7 de mayo de 2026 proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera, que declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional.

SEGUNDO: Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, y envíese copia de esta al despacho de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx