CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Radicación número: 54001-23-33-000-2017-00633-01 (66396) Demandante: JORGE HERNÁN FLOREZ LOMONACO Demandado: MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE CÚCUTA Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROFESIONALES-Alcance de la nulidad absoluta cuando su objeto supone el apoyo para el cumplimiento de actividades de naturaleza tributaria y fiscal.

ACLARACIÓN DE VOTO 1. Aunque acompañé la sentencia de 18 de junio de 2025, con el respeto debido por la Sala, aclaro voto frente a las hipótesis que originan la nulidad absoluta del contrato de prestación de servicios cuando su objeto se relaciona con actividades de naturaleza tributaria y fiscal. Conviene empezar por señalar que, sobre el particular, el antecedente principal y que dio origen a una línea jurisprudencial en la materia se encuentra en la sentencia de 17 de mayo de 2007 (Rad. núm. 41001-23-31-000-2004-00369- 01(AP), en la cual, tras un amplio análisis sobre la naturaleza del contrato de prestación de servicios, se concluyó que mediante este tipo contractual es posible la contratación de “actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad”.

Sin embargo, allí se concluyó que no está viabilizada “cualquier contratación referida con tales actividades”, puesto que la función administrativa en sí misma, de cobro y ejecución de tributos correspondía directamente a la entidad pública. De igual forma la Sala de Consulta y Servicio Civil conceptuó, frente a las actividades de cobro persuasivo y coactivo que “la entidad estatal obtiene la 2 Expediente nº. 66396 Aclaración de voto colaboración de terceros para el cumplimiento de tareas ‘relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad’, pero no para el cumplimiento propiamente dicho de funciones administrativas por particulares”1.

Con base en este criterio se construyó una línea jurisprudencia2 según la cual, en ningún caso, podrá atribuírsele a un particular, mediante contrato de prestación de servicios, las funciones relacionadas con la investigación de bienes, la determinación del tributo, la expedición del mandamiento de pago, la decisión de los recursos, los actos de embargo y secuestro o la celebración de acuerdos de pago, ya que con ello se produce un vaciamiento de la función administrativa.

La instrumentalización del proceso y proyección de documentos en el cobro puede ser atribuida a particulares, en cuanto la administración conserve la regulación, el control, la vigilancia y la orientación de la función administrativa en todo momento, lo que no ocurre cuando el contratista determina la oportunidad de los cobros, liquida los tributos, define los sujetos pasivos de la obligación tributaria y cuando, en general, la entidad contratante no se reserve con claridad el poder decisorio sobre las actuaciones proyectadas, sin que sea suficiente el pacto de la mera supervisión y control del negocio.

Lo que está prohibido, entonces, es utilizar el contrato de prestación de servicios para que el contratista ejerza la función en sí misma, es decir, expedir los actos administrativos y resolver los recursos, pero no que las entidades tengan apoyo para la elaboración -proyección- de esas decisiones. Por tal motivo, corresponde al juez estudiar el contrato respectivo, analizar su objeto y determinar las obligaciones pactadas, con el fin de establecer si, en cada caso, el contrato va más allá del apoyo o la instrumentalización del procedimiento administrativo y supone la expedición de actos administrativos, la investigación de bienes, la liquidación de los tributos y, en general, el cumplimiento de la función administrativa directamente por el contratista. 1 CONSEJO DE ESTADO, Sala de Consulta y Servicio Civil, 4 de noviembre de 2004, Rad. 159 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias de 21 de febrero de 2011, Rad. 17555; de 23 de julio de 2014, Rad. 35054; de 16 de marzo de 2015 Rad. 30759; de 13 de mayo de 2015 Rad. 29200; de 29 de julio de 2015 Rad. 37390. 3 Expediente nº. 66396 Aclaración de voto En el caso propuesto para el conocimiento de la Sala el objeto del contrato de prestación de servicios sobrepasó estas limitaciones en tanto que existió una transferencia de funciones de liquidación y fiscalización que correspondía a la entidad, por ello había lugar a declarar la nulidad absoluta del contrato.

En esos términos dejo sentado mi voto disidente. WILLIAM BARRERA MUÑOZ