11001031500020220308401 — Consejo de Estado

Demandante: Gladys Flórez Díaz Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2022-03084-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., quince (15) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-03084-01 Demandante: GLADYS FLÓREZ DÍAZ Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Temas: Tutela contra providencia judicial – defectos sustantivo y desconocimiento del precedente.

Revoca amparo y niega1. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA SOLICITUD Resuelve la Sala las impugnaciones presentadas por la parte accionada y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social contra el fallo de 28 de julio de 2022, por medio del cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado accedió al amparo de los derechos al debido proceso y a la seguridad social de la señora Gladys Flórez Díaz. 1.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda La señora Gladys Flórez Díaz, en nombre propio, interpuso acción de tutela el 6 de junio de 2022, con el fin de que le fueran amparados sus derechos fundamentales a la dignidad humana, a la vida digna, al mínimo vital, a la salud, al debido proceso y a la seguridad social. Las referidas garantías constitucionales las consideró vulneradas con ocasión de la sentencia de 28 de octubre de 2021 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante la cual declaró fundada la acción de revisión2 interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - en adelante UGPP – contra la sentencia de 12 de agosto de 2011 proferida por el Juzgado 14 1 Sobre la materia ver antecedentes de la postura de la Sección en sentencias del: (i) 27 de octubre de 2021, expediente Nº. 11001-03-15-000-2021-06551-00;

(ii) 7 de abril de 2022, expediente Nº. 11001-03-15-000-2022-01013-00; (iii) 28 de abril de 2022, expediente Nº. 11001- 03-15-000-2022-01513-00, y (iv) 5 de mayo de 2022, expediente 11001-03-15-000-2022-00798- 01. 2 En el expediente digital allegado a este trámite se advierte la providencia censurada en la cual se señala el radiado 11001-23-42-000-2018-01252-00, sin embargo, al consultar el proceso en el sistema de gestión judicial Siglo XXI, el número es 25000-23-042-000-2018-01252-01.

Demandante: Gladys Flórez Díaz Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2022-03084-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá3, en consecuencia la infirmó y declaró la nulidad del acto4 que ordenó el reconocimiento de pago de la pensión de vejez de la accionante. 1.2.

Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: «1. Que se tutelen a mi favor los DERECHOS FUNDAMENTALES AL DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA JUSTICIA, IGUALDAD, MÍNIMO VITAL, SEGURIDAD JURÍDICA, en conexidad con afectación a la estabilidad jurídica, cosa juzgada, falta de aplicación del precedente judicial de la época del fallo revisado, aplicación retroactiva e indebida de la interpretación y alcance del precedente judicial posterior; falta de configuración de las causales de revisión, y demás conexos violados con la sentencia objeto de la presente tutela. 2.

Como consecuencia de los derechos constitucionales fundamentales vulnerados, se deje sin efecto alguno la sentencia proferida por el Honorable CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “B” -, Consejera Ponente Doctora SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ, CESAR PALOMINO CORTES Y CARMELO PERDOMO CUETER quien presentó salvamento de voto, fachada del veintiocho (28) de octubre de dos mil veintiuno (2021), que en el Artículo Primero declaró fundada la acción de revisión formulada por la UGPP contra la sentencia proferida por el Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito de Bogotá, la cual tiene el Radicado No. 11001-33-31-014-2010-00427- 00, siendo Demandante la suscrita GLADYS FLOREZ DÍAZ contra la UGPP; apartándose de todo razonamiento jurídico. 2.

Por lo anterior, dejar sin efecto o en su lugar, ordene a la UGPP dejar sin efecto, la Resolución RDP008172 del 30 de marzo de 2022 y reliquide mi pensión de la misma manera que lo hizo en la Resolución RDP 011852 del 11 de marzo de 2013. 3. Me sean canceladas las diferencias pensionales a las que haya lugar desde el año 2018, debidamente indexadas. 4.

Se aplique la indemnización moratoria del artículo 141 de la ley 100 de 1993. 6. Las demás disposiciones que a bien tenga el juez Constitucional.» (Sic para la cita) 1.3. Hechos De la solicitud de tutela y de las pruebas allegadas al proceso, se advierten los siguientes supuestos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: La parte actora señaló que, mediante la Resolución N°. 006896 de 22 de julio de 2010, la extinta CAJANAL EICE le reconoció una pensión de jubilación condicionando el pago al retiro definitivo del servicio, y la liquidó sobre el 75% del 3 Dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 11001- 33-31-014-2010-00427-00, promovido por la señora Gladys Flórez Díaz contra la UGPP. 4 Resolución N°. 006896 de 22 de julio de 2010.

Demandante: Gladys Flórez Díaz Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2022-03084-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co promedio de lo devengado5 en los últimos 10 años laborales6, de conformidad con lo estipulado en el artículo 36 de la Ley 100 de 19937.

Adujo que promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declarara la nulidad parcial del referido acto administrativo y, en consecuencia, se ordenara la reliquidación de la pensión en los términos del artículo 6° del Decreto 546 de 19718, en el cual se estipula que la liquidación debe corresponder al 75 % de la asignación básica más alta devengada en el último año laborado y con la inclusión de la totalidad de los factores salariales percibidos en ese periodo.

Informó que el asunto le correspondió al Juzgado 14 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que, mediante sentencia de 12 de agosto de 2011 accedió a las pretensiones de la demanda al ordenar la reliquidación de la prestación sobre el 75% de la asignación básica más alta devengada en el último año laborado con la inclusión de la asignación básica, bonificación por servicios, las doceavas partes de las primas de vacaciones, servicios y navidad, junto con el factor de productividad en el porcentaje legal y demás partidas computables.

Agregó que contra la anterior decisión no se interpuso recurso de apelación, razón por la cual quedó en firme. Precisó que, en cumplimiento de lo ordenado por el juzgado, la entidad demandada expidió la Resolución N°. UGM 055250 de 3 de septiembre de 2012, a través de la cual reliquidó la prestación. 5 Se incluyeron como factores salariales la asignación básica y bonificación por servicios prestados. 6 Desde el 1° de abril de 1999 hasta el 30 de diciembre de 2008. 7 “ARTÍCULO

36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014*, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

Los funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 30 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales 10 hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Publico, o ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas.” Demandante: Gladys Flórez Díaz Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2022-03084-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Refirió que, la UGPP promovió acción de revisión contra el fallo del 12 de agosto de 2011, por considerar que estaba incurso en las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 20039.

Advirtió que el conocimiento del asunto le correspondió al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B10 que, mediante sentencia de 28 de octubre de 2021 declaró fundada dicha acción por encontrar configurada la causal b) de la norma ejusdem, en consecuencia, infirmó la sentencia cuestionada y dispuso: i) Declarar la nulidad parcial de la Resolución 006896 de 22 de julio de 2010 que ordenó el reconocimiento (sic) pago de la pensión de vejez de la señora Gladys Flórez Díaz. ii) A título de restablecimiento del derecho, condenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP a reliquidar la pensión de jubilación a la señora Gladys Flórez Díaz, respetando las condiciones de edad, tiempo y monto del Decreto 546 de 1971 y teniendo en cuenta el Ingreso Base de Liquidación regulado en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 e incluyendo como factores salariales los previstos en el Decreto 1158 de 1994, al igual que por los artículos 14 de la Ley 4a. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de1996; 284 1. del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público.

(…)”. Indicó que, a través de la Resolución N°. RDP 035046 del 30 de diciembre de 2021, la UGPP dio cumplimiento al citado fallo y reliquidó la pensión de la señora Flórez Díaz en los términos señalados por la autoridad censurada. 9 “Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.” (Énfasis propio) 10 En cuanto a la competencia del Consejo de Estado para efectos de conocer y decidir la acción de revisión, la autoridad censurada explicó: “[l]a acción de revisión que ocupa la atención de la Sala fue interpuesta en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, motivo por el cual, esta Corporación es competente para conocer de ella en aplicación de lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 249 ibídem.

Así como también, atendiendo el criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter pensional, la Sección Segunda es competente para conocer del presente mecanismo extraordinario al tenor de lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, modificado por el artículo 1 del Acuerdo 55 de 2003 y el Acuerdo 080 de 2019”.

Demandante: Gladys Flórez Díaz Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2022-03084-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4. Fundamentos de la solicitud La tutelante indicó que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B incurrió en desconocimiento del precedente y defecto sustantivo, en los siguientes términos: Aseguró que la decisión reprochada se dictó con fundamento en la sentencia de unificación del Consejo de Estado CE-SUJ-S2-021-20 de 11 de junio de 2020, así como en las providencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional, pese a que todas fueron expedidas con posterioridad al fallo revisado, adiado 12 de agosto de 2011.

Indicó que la judicatura reprochada erró al señalar que la sentencia de 4 de agosto de 2010 no aplicaba en la resolución de su situación jurídica, sino la de unificación de 28 de agosto de 2018, “bajo el pretexto” consistente en que se debía atender a lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2005 según el nuevo criterio de esta Corporación, ello, pese a que dicha tesis no se encontraba en vigor en esa época, lo cual, a su juicio, derivó en la violación a su derecho a la igualdad respecto de otras decisiones que fueron dictadas en el año 2011.

Advirtió que lo anterior se justificó en la afectación al principio de sostenibilidad financiera del sistema de seguridad social, lo cual no se acompasa con el caso en concreto, comoquiera que no se trata de una pensión excesiva y, en todo caso, en la sentencia del año 2011 objeto de la revisión, se dispuso que sobre los nuevos factores a incluir se realizarían los respectivos descuentos.

En ese orden, resaltó que se desconoció la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 en la cual sí se dispuso de manera clara y expresa que los casos frente a los cuáles hubiese operado la cosa juzgada, resultaban inmodificables y que “las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, no pueden considerarse que lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley”.

Corolario, aseguró que la autoridad cuestionada realizó una indebida interpretación de la norma que permite la revisión de los fallos, esto es, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 por las causales a) y b), por cuanto adoptó la decisión reprochada con fundamento en “conceptos jurisprudenciales adoptados posteriormente a la emisión del fallo objeto de revisión; cuando el fallo revisado, si tuvo la motivación y sustento bajo postura vigente a su expedición”.

Ello, por cuanto en sentir de la parte accionante, la interpretación que del artículo 36 de la Ley 100 de 199311 efectuaba la Corte Constitucional consistía en que el 11 “ARTÍCULO

Las demás condiciones y Demandante: Gladys Flórez Díaz Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2022-03084-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co concepto de IBL hace parte de la noción del monto de la pensión, por tanto, la equivalencia de estos se determina por un solo régimen, así: “como el monto incluye el ingreso base, entonces uno y otro se determinan por un solo régimen y la excepción del inciso tercero resultó inocua.

Dicha excepción sería aplicable únicamente cuando el régimen especial no estipula explícitamente el ingreso base para liquidar la pensión. Así, en el caso de los beneficiarios del régimen de transición, ambos (el ingreso base y el monto de la pensión) deben ser determinados por el régimen especial y la excepción no aplica, salvo que el régimen especial no determine la fórmula para calcular el ingreso base”.

Razón por la que se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia e igualdad, y se desconocieron los principios constitucionales de seguridad jurídica, cosa juzgada, favorabilidad e inmutabilidad de las decisiones judiciales. Además, alegó la vulneración de su derecho a la igualdad, habida cuenta que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia de 29 de octubre de 2020, expedida en el marco de la acción de tutela identificada con el con radicado “2020-03272”, advirtió que las situaciones jurídicas pensionales consolidadas en vigencia de la anterior postura interpretativa sobre el IBL, no podían considerarse contrarias al ordenamiento jurídico ni exigírseles la aplicación de una tesis que no existía en el momento en que le fue ordenada por vía judicial la reliquidación de la pensión. 1.5.

Trámite de la acción12 Mediante auto de 9 de junio de 2022, el juez a quo admitió la acción de tutela y ordenó notificar a la parte actora, y al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B como autoridad judicial accionada. Adicionalmente, dispuso la vinculación en calidad de terceros con interés, de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social y del Juzgado 14 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, así como la notificación a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado – ANDJE. requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente Ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos.” (Énfasis del texto) 12 Mediante auto del 22 de noviembre de 2021 se inadmitió la acción de tutela y se dispuso requerir a la parte accionante para que allegara: (i) el poder especial con el lleno de los requisitos legales y (ii) un memorial aclaratorio, en el que indicaran cuáles eran las entidades accionadas y las providencias o actos, según sea el caso, que consideraba la causa de la presunta vulneración de sus derechos fundamentales.

Demandante: Gladys Flórez Díaz Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2022-03084-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente ordenó la publicación de ese auto en la página web del Consejo de Estado. 1.6. Intervenciones Librados los oficios correspondientes, se presentaron los siguientes informes: 1.6.1.

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B La magistrada ponente de la decisión censurada, solicitó negar las pretensiones del trámite de la referencia al señalar que no se incurrió en el defecto sustantivo alegado, comoquiera que: i) Contrario a lo endilgado por la parte actora, aplicó de forma integral la regla fijada en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, proferida por la Sala Plena de la Corporación. ii) No era posible aplicarle una disposición más favorable a la tutelante, debido a que no existe un conflicto entre normas o interpretaciones del marco jurídico.

Lo anterior, habida cuenta que en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, la Sala Plena del Consejo de Estado otorgó efectos retroactivos a los casos que estuvieran pendientes de solución tanto en vía administrativa como judicial, incluidos los recursos extraordinarios de revisión que se encontraran en trámite, puesto que en el citado pronunciamiento se señaló que “si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada”. iii) En la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 se estudió de manera expresa la situación de los beneficiarios del régimen de transición regidos por la Ley 33 de 1985, y se precisó que el reconocimiento del derecho pensional debía guardar estricta observancia de los principios constitucionales de sostenibilidad financiera, solidaridad y universalidad consagrados en el Acto Legislativo 01 de 2005. iv) No se configuró la vulneración del derecho a la igualdad, porque los efectos de la providencia de unificación del 28 de agosto de 2018, se sujetan al principio de seguridad jurídica y al derecho a la seguridad social, por lo que resultan aplicables a todos los beneficiarios de una pensión que se encuentren amparados por la plurimencionada transición. Además, resaltó que la Sección Quinta del Consejo de Estado, al resolver una tutela con identidad fáctica a esta, negó las pretensiones al considerar que se efectuó un análisis razonable de las normas y criterios de unificación de la Sección Segunda de esta Corporación sobre los cuales se fundó la decisión sin que ello diera lugar a la vulneración de los derechos deprecados.

Demandante: Gladys Flórez Díaz Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2022-03084-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.2. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Por conducto del subdirector de Defensa Judicial Pensional de la entidad, se indicó que la acción de tutela es improcedente por cuanto el objeto de esta radica en que se sustituya una decisión judicial dictada por el juez natural de la causa.

Aseguró que en el fallo reprochado no se incurrió en el defecto sustantivo alegado, puesto que se acató el marco jurídico y el precedente judicial aplicable en materia de reliquidación de la pensión de jubilación y, a partir de esto, se determinó que la acción de revisión adelantada por la UGPP se encontraba fundada. 1.7. Fallo impugnado Mediante sentencia de 28 de julio de 202213, la Sección Cuarta del Consejo de Estado amparó los derechos al debido proceso y a la seguridad social de la accionante, al considerar que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado incurrió en el desconocimiento del precedente de la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018.

Lo anterior, debido a que precisó que la autoridad censurada omitió que las providencias con fundamento en las cuales emitió la decisión que se reprocha, fueron expedidas con posterioridad al momento en que el Juzgado 14 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá dictó el fallo de 12 de agosto de 2011, razón suficiente para establecer que la situación jurídica de la señora Gladys Flórez Díaz debía decantarse según lo señalado en la providencia del Consejo de Estado de 4 de agosto de 2010 por ser el criterio vigente para esa época.

En ese orden, concluyó que, al señalarse en el fallo de 28 de octubre de 2021 que la decisión del Juzgado 14 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá había incurrido en la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 por haber accedido a la reliquidación de una pensión excediendo lo debido al incluir en el IBL los factores salariales devengados en el último año de servicio, se desconoció que en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 se estipuló: “[n]o puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley”. 1.8.

Impugnaciones 1.8.1. Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Mediante escrito radicado el 8 de agosto de 2022, la magistrada ponente de la decisión reprochada solicitó que se revoque la sentencia de 28 de julio de 2022, para, en su lugar, denegar la solicitud de amparo de la referencia al considerar 13 Esta decisión se notificó vía electrónica el viernes 5 de agosto de 2022.

Demandante: Gladys Flórez Díaz Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2022-03084-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que en el caso concreto no se vulneraron las garantías fundamentales de la accionante. Al respecto, señaló que el fallo censurado no adolece del defecto sustantivo alegado por cuanto en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 se estableció que sus efectos eran aplicables a todos los beneficiarios de una pensión que se encontraran amparados por la transición prevista en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esto es, las personas que estuvieran cobijadas por la Ley 33 de 1985, e indicó que el reconocimiento de la prestación debe guardar estricta observancia de los principios constitucionales de sostenibilidad financiera, solidaridad y universalidad consagrados en el Acto Legislativo 01 de 2005.

Adicionalmente, adujo que la tesis interpretativa respecto de la aplicación de la referida norma también resultaba aplicable a las acciones extraordinarias que se interpusieran dentro de la oportunidad legal, por cuanto en el fallo unificatorio de 28 de agosto de 2018 se estipuló que sería el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad de la causal invocada.

Por lo anterior, iteró que no se ha incurrido en el defecto sustantivo alegado por la demandante, debido a que se aplicó en su integridad la regla jurisprudencial contemplada en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 proferida por esta Corporación que materializó lo previsto en el Acto Legislativo 01 de 2005. Finalmente, precisó que, en la Sala de 5 de mayo de 2022, la Sección Quinta del Consejo de Estado, dentro del expediente Nº. 11001-03-15-000-2022-00798-01, negó la solicitud de tutela en un caso similar al que se analiza en esta oportunidad, luego de concluir que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado efectuó un análisis razonable del marco jurídico y de los criterios judiciales expedidos por la Sección Segunda de esta Corporación a partir de los cuales se adoptó el fallo reprochado, razón por la que no advirtió la transgresión de derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social y a la igualdad. 1.8.2.

UGPP A través de memorial allegado el martes 9 de agosto de 2022, el subdirector de Defensa Judicial Pensional de la entidad solicitó que se revoque la decisión del a quo para, en su lugar, denegar el amparo deprecado. Lo anterior, con fundamento en que la acción de tutela de la referencia es improcedente debido a que no se acreditó el cumplimiento de los requisitos generales y especiales de procedibilidad, ni la existencia de un perjuicio irremediable que imponga la necesidad de que el juez constitucional intervenga en el asunto.

Agregó que no se evidenció la vulneración del derecho al debido proceso por cuanto la señora Gladys Flórez Díaz contó con todas las etapas previstas para la revisión y, en todo caso, le fueron respetadas en todo momento sus garantías fundamentales. Demandante: Gladys Flórez Díaz Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2022-03084-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adujo que este mecanismo no es el medio idóneo para reclamar prestaciones económicas, comoquiera que la ley estipula las acciones a través de las cuales los interesados pueden acudir para solicitar la protección de sus prerrogativas constitucionales.

Finalmente, aseguró que la sentencia de 28 de octubre de 2021 se ajustó a derecho y al precedente judicial aplicable, y se dictó en virtud del principio de la autonomía de la cual gozan los jueces de la República, en ese orden, concluyó que no se demostró la transgresión o amenaza de derecho fundamental alguno. 1.9. Intervención en segunda instancia En memorial aportado el 12 de agosto de 2022, la señora Gladys Flórez Díaz resaltó que las impugnaciones aportadas por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y la UGPP están basadas en “normas” posteriores al fallo objeto de recurso de revisión, debido a que para la fecha en que fue emitido, se encontraba en vigor una tesis distinta a la actual, “siendo un desconocimiento del precedente judicial y de la cosa juzgada, el pretender desvirtuar dicho fallo con norma o postura unificadora no vigente a la fecha del fallo en firme, emitida más de 6 años después”.

En ese orden, solicitó que se desestimen las impugnaciones allegadas.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por el extremo pasivo contra la sentencia de 28 de julio de 2022 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con el Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si debe confirmarse, modificarse o revocarse la decisión de primera instancia de 28 de julio de 2022, a través de la cual, la Sección Cuarta de esta Corporación declaró improcedente la solicitud de amparo. Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sala sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial;

(ii) el estudio de los requisitos adjetivos de procedibilidad y, en el caso de encontrarse superados; (iii) el caso concreto. Demandante: Gladys Flórez Díaz Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2022-03084-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.

Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 201214, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema15.

Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales16. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.

Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 201417, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4.

Análisis de los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1. Para la Sala el caso objeto de estudio está revestido de relevancia constitucional, por cuanto al revisar el escrito que dio origen a la acción de tutela en relación con los supuestos fácticos de la demanda, las pretensiones, la carga argumentativa y probatoria, se advierte que la parte actora solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al trabajo.

De acuerdo con lo anterior, en el asunto concreto se evidencia una tensión o contradicción entre la razonabilidad de la decisión adoptada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y el núcleo esencial de los derechos fundamentales de la tutelante, porque, a su juicio, la autoridad reprochada resolvió la acción extraordinaria con fundamento en una interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 contenida en una postura judicial posterior a la vigente en la fecha en que se dirimió la controversia ordinaria.

Por lo anterior, se advierte que el debate trasciende de un estudio de lo meramente legal, debido a que se planteó la comisión de los defectos por 14 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 15 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 16 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. 17 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: Gladys Flórez Díaz Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2022-03084-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desconocimiento del precedente y sustantivo, que derivó en la transgresión de las garantías fundamentales deprecadas por el tutelante. 2.4.2.

Por otro lado, se establece que la acción de tutela de la referencia no se dirige contra una sentencia de la misma naturaleza, puesto que la providencia judicial censurada fue proferida en el marco de la acción de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 2.4.3. Respecto al requisito de inmediatez es preciso señalar que, la providencia censurada se dictó el 28 de octubre de 2021, se notificó el 7 de diciembre de 2021 y quedó ejecutoriada el día 15 del mismo mes y año, mientras que la solicitud de amparo se presentó el 6 de junio de 2022, es decir, luego de transcurrido un término que a juicio de la Sala es razonable.

Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201418, en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200519, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencias judiciales y, reiteró que seis (6) meses es el término prudente para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con estas. 2.4.4.

Por otra parte, en consideración al agotamiento de los mecanismos judiciales, en el caso concreto, el proveído que se cuestiona es el expedido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B el 28 de octubre de 2021, mediante el cual declaró fundada la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 e infirmó la sentencia de 12 de agosto de 2011 del Juzgado 14 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, razón por la cual contra la providencia controvertida no procede ningún recurso.

Superadas dichas exigencias, la Sala abordará el fondo de la solicitud, sin perjuicio de resaltar el carácter excepcional de la tutela, que tiene como fin garantizar la intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto de la autonomía judicial, y la protección de derechos de terceros. 2.5. Generalidades de los defectos alegados 2.5.1.

Desconocimiento del precedente Resulta importante precisar la posición de la Sala sobre el concepto de precedente, el cual se sinteriza en los siguientes términos: 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica.

Actor: Alpina Productos Alimenticios. M. P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 19 “c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.” Demandante: Gladys Flórez Díaz Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2022-03084-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “(…) es la decisión, o el conjunto de decisiones, que sirven de referente al juez que debe pronunciarse respecto de un asunto determinado, por guardar una similitud en sus presupuestos fácticos y jurídicos, y respecto de los cuales la ratio decidendi constituye la regla… que obliga al operador jurídico a fallar en determinado sentido…”.20 Aunado a ello, esta Sección en reiterados pronunciamientos21 explicó que el concepto de precedente hace referencia a la regla de derecho determinante del sentido de la decisión y su contenido específico, es decir, la ratio decidendi, la cual no está atada al número de decisiones, dado que solo basta una providencia en donde se especifique una regla o subregla de derecho.

Cabe resaltar que el carácter vinculante de las reglas o subreglas de derecho creadas por las Altas Cortes cuando actúan como órganos de cierre, encuentra su fundamento en la jerarquía del juez, a sus funciones asignadas por la norma superior y a la garantía de los principios de igualdad y seguridad jurídica, así como, en la coherencia del ordenamiento jurídico. 2.5.2.

Defecto sustantivo La Corte Constitucional22, ha explicado que el defecto sustantivo se presenta cuando “la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”23. Puntualmente, el defecto sustantivo lo configuran los siguientes supuestos: (i) El fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente24 o porque ha sido derogada,25 es inexistente,26 inexequible27 o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el Legislador.28 (ii) No se hace una interpretación razonable de la norma.29 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 19 de febrero de 2015, M.P. Alberto Yepes Barreiro, rad. 2013-02690-01. 21 Entre otras ver sentencia de 6 de mayo de 2021; expediente 11001-03-15-000-2021-0281-01. 22 Corte Constitucional, Sentencia SU-195 del 12 de marzo de 2012.

M.P. Dr. Jorge Iván Palacio Palacio. 23 Corte Constitucional, Sentencias SU.159 del 6 de marzo de 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-043 del 27 de enero de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-295 del 31 de marzo de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-657 del 10 de agosto de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-686 del 31 de agosto de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-743 del 24 de julio de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-033 del 1º de febrero de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-792 del 1º de octubre 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio entre otras. 24 Corte Constitucional, Sentencia T-189 del 3 de marzo de 2005.

M.P. Manuel José cepeda Espinosa. 25 Corte Constitucional, Sentencia T-205 del 4 de marzo de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 26 Corte Constitucional, Sentencia T-800 del 22 de septiembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. 27 Corte Constitucional, Sentencia T-522 de 2001M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 28 Corte Constitucional, Sentencia SU-159 del 6 de marzo de 2002.

M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 29 Corte Constitucional, Sentencias T-051 del 30 de enero de 2009. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-1101 del 28 de octubre de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Demandante: Gladys Flórez Díaz Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2022-03084-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (iii) La disposición aplicada es regresiva30 o contraria a la Constitución.31 (iv) El ordenamiento otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la disposición.32 (v) La decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma.33 (vi) Se afectan derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó de manera insuficiente su actuación. Procederá entonces el amparo constitucional cuando se acredite la existencia de un defecto sustantivo, en cualquiera de los supuestos que se han presentado anteriormente. 2.6.

Caso concreto 2.6.1. En el sub examine la tutelante adjudicó la trasgresión de sus garantías constitucionales a la sentencia de 28 de octubre de 2021, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que declaró fundada la acción de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 e infirmó la decisión de 12 de agosto de 2011 del Juzgado 14 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que había accedido a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho al ordenar a la extinta CAJANAL EICE reliquidar la pensión de jubilación de la actora sobre el 75% de la asignación básica más alta devengada en el último año laborado y con la inclusión de la totalidad de los factores salariales percibidos en ese periodo.

La Sección Cuarta de esta Corporación, en calidad de juez constitucional de primer grado, accedió al amparo de los derechos al debido proceso y a la seguridad social de la señora Gladys Flórez Díaz por considerar que la judicatura reprochada desconoció el precedente vigente para la época en que el Juzgado 14 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá resolvió el medio de control ordinario, esto es, la sentencia de 4 de agosto de 2010, al fundamentar su decisión en el fallo de unificación del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018 pese a que se dictó con posterioridad al proveído objeto de la revisión –12 de agosto de 2011 –.

En ese orden, tanto la Colegiatura cuestionada como la UGPP en calidad de tercero con interés, presentaron escritos de impugnación en los cuales, en síntesis, manifestaron su inconformidad con el fallo de 28 de julio de 2022 porque la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 que se aplicó al caso concreto, si bien estaba contenida en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 que se expidió con posterioridad al momento en que se puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cierto es que en dicho fallo se precisó que tal tesis aplicaría en los casos similares que estuvieran pendientes 30 Corte Constitucional, Sentencia T-018 del 22 de enero de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 31 Corte Constitucional, Sentencia T-086 del 8 de febrero de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 32 Corte Constitucional, Sentencia T-231 del 13 de mayo de 1994.

M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 33 Corte Constitucional, Sentencia T-807 del 26 de agosto de 2004. M.P. Clara Inés Vargas. Demandante: Gladys Flórez Díaz Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2022-03084-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de resolverse, incluso en el marco de acciones extraordinarias interpuestas oportunamente, en las que el juez tendría la facultad de determinar si advierte configurada o no la causal.

En ese sentido, adujeron que la providencia de 28 de octubre de 2021 es completamente respetuoso del precedente del órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tal como lo precisó la Sección Quinta de esta Corporación en la Sala de 5 de mayo de 2022 dentro del expediente de tutela Nº. 2022-00798-01, en consecuencia, no se configuran los defectos alegados por la parte accionante. 2.6.2.

En este punto del análisis, la Sala especifica que el extremo accionante planteó el desconocimiento del precedente y el defecto sustantivo señalado en la sentencia de 28 de agosto de 2018, comoquiera que, a su juicio, el criterio interpretativo contenido en dicho fallo respecto del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, no podía aplicarse a las situaciones jurídicas en firme. 2.6.3.

Ahora bien, en atención a la tesis reiterada de la Sección Quinta del Consejo de Estado34, se anuncia que se revocará la sentencia de 28 de julio de 2022 por las razones que se expondrán a continuación: La providencia censurada determinó el problema jurídico para resolver el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en los siguientes términos: “Corresponde a la Sala determinar si la sentencia de fecha 12 de agosto de 2011 proferida por el juzgado catorce administrativo del circuito de Bogotá – Sección Segunda, se encuentra inmersa en las causales de revisión consagradas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es decir, establecer si a la demandada en su calidad de beneficiaria del régimen de transición, le resultaba aplicable la reliquidación pensión en cuantía del 75% de la asignación básica más alta percibida en el último año de servicios con la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados en ese tiempo o si no debía concedérsele atendiendo al principio de sostenibilidad fiscal y la normatividad vigente al momento”.

En ese orden, se advierte la necesidad de remitirse al texto de la citada norma con el fin de establecer si la sentencia censurada adolece de los defectos alegados por la señora Gladys Flórez Díaz, la cual es del siguiente tenor: “Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. 34 Ver sentencias del: (i) 27 de octubre de 2021, expediente Nº. 11001-03-15-000-2021-06551- 00;

(ii) 7 de abril de 2022, expediente Nº. 11001-03-15-000-2022-01013-00; (iii) 28 de abril de 2022, expediente Nº. 11001-03-15-000-2022-01513-00, y (iv) 5 de mayo de 2022, expediente 11001-03-15-000-2022-00798-01. Demandante: Gladys Flórez Díaz Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2022-03084-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.” (Énfasis del texto) Ahora, al revisar la parte argumentativa de la sentencia reprochada, se advierte que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado determinó la improsperidad del cargo relativo a la causal prevista en el literal a), al señalar que luego de revisar el proceso ordinario: “(…) se encuentra que la entonces CAJANAL EICE no hizo ejercicio de su derecho de defensa y contradicción y que el juez determinó de acuerdo a la autonomía legal y constitucional que les asistes (sic), la forma en que debía ordenarse la liquidación de la pensión del accionado (sic), sin que ello implique per se una vulneración al debido proceso, por consiguiente, no encuentra esta Sala que se hayan dado los elementos configurativos de la causal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003”.

Luego, la magistratura demandada analizó la causal b) de la norma ejusdem que también fue invocada por la UGPP debido a que, en su sentir, la decisión del juzgado excedió lo debido de acuerdo con la ley por cuanto “(…) se tiene que en virtud de la sentencia cuestionada la asignación pensional de la señora Gladys Flórez Díaz que inicialmente había sido reconocida en sede administrativa a través de la Resolución 006896 de 22 de julio de 2010 (condicionada al retiro definitivo del servicio) en los términos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 e incluyendo como factores: asignación básica y bonificación por servicios prestados, por una cuantía de $1.034.496, quedó establecida en $2.613.830, según consta de la Resolución RDP 00011852 de 11 de marzo de 2013, es decir que tuvo un incremento de aproximadamente de $1.579.334, que a valor actual constituye la suma de $2.011.922, según informa la UGPP en la demanda de acción de revisión”.

A su vez, advirtió de la providencia de 12 de agosto de 2011, que se incluyeron en la base para liquidar la prestación, rubros que si bien podrían tener noción salarial, lo cierto es que no es posible tomarlos en cuenta para tal efecto de conformidad con los parámetros de la transición, debido a que el Decreto 1158 de 1994 y el criterio de la Corte Constitucional establecido en la sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, “no tienen naturaleza las primas de navidad y de vacaciones reconocidas mediante la sentencia objeto de revisión como parte de la base para calcular el monto de la pensión de la señora Gladys Flórez Díaz”.

Señaló que, si bien en el fallo revisado se había acogido el precedente de fecha 4 de agosto de 2010, lo cierto es que a partir del Acto Legislativo 01 de 2005, el principio de sostenibilidad financiera adquirió el estatus de principio constitucional “prioritario y transversal a todo el sistema”, por tanto, resaltó: “43. De acuerdo con lo antes señalado, se tiene que si bien la sentencia controvertida fue expedida con anterioridad a la sentencia C-258 de 2013 y SU- 230 de 2015, lo cierto es que a partir del Acto Legislativo No. 1 de 2005, el principio Demandante: Gladys Flórez Díaz Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2022-03084-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de sostenibilidad financiera se tornaba de obligatorio acatamiento para el Consejo de Estado como intérprete de la ley, como quiera que dicho principio irradia de manera transversal a todo el sistema pensional.

De tal manera que, no podía soslayarse lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2005, específicamente, lo previsto en el inciso 6, en el sentido que para la liquidación de las pensiones sólo (sic) se tendría en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones y, en cuanto al régimen de transición, hizo remisión a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994. 44.

En efecto, la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en concordancia con lo previsto por el Acto Legislativo 01 de 2005, tiene por propósito garantizar los principios constitucionales de sostenibilidad financiera, solidaridad y universalidad que rigen el sistema general de pensiones y consecuencia (sic), evitar así el reconocimiento de beneficios desproporcionados (…) 46.

Bajo tal égida, es claro que la sentencia que ordenó reliquidar la pensión de la señora Gladys Flórez Díaz teniendo en cuenta la asignación básica más alta devengada y con base en el promedio de todos los factores percibidos en el último año de servicios, afirmando que el ingreso base de liquidación hace parte del régimen de transición, desconoció la correcta interpretación y aplicación del IBL de acuerdo con lo expresamente establecido por el legislador en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y por el Constituyente en el Acto Legislativo 01 de 2005, así como con los principios de eficiencia del Sistema de Seguridad Social, al no existir correspondencia entre lo cotizado y lo liquidado”.

También recordó que una de las excepciones al fenómeno jurídico de la cosa juzgada es precisamente la acción de revisión que tiene como fin, determinar si el reconocimiento se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley, por cuanto ello transgrediría el interés general y el principio de universalidad como pilares del sistema de seguridad social.

En este punto del análisis, la Sala de Decisión manifiesta que la providencia censurada no incurrió en los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente, habida cuenta que la autoridad judicial demandada debía atender al criterio contenido en el fallo de unificación de 28 de agosto de 2018, debido a que rectificó la postura interpretativa de la sentencia del 4 de agosto 2010, en el sentido de precisar que al momento de liquidar las pensiones reconocidas en virtud de las Leyes 33 y 62 de 1985, solo se deben incluir los factores sobre los cuales se hayan efectuado los respectivos aportes o cotizaciones al sistema pensional, postura que se acompasa con lo establecido por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017.

Lo anterior, porque en el fallo unificatorio se revisó la interpretación adecuada del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y se acogió la que más se ajustaba a los artículos 1°35 y 4836 de la Constitución Política y al Acto Legislativo 01 de 2005, 35 «Artículo 1. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.

(…)». 36 “Artículo 48. La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social.

El Estado, con la participación de los particulares, ampliara progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la Demandante: Gladys Flórez Díaz Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2022-03084-01 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en cuanto a incluir en la liquidación solo lo cotizado, en procura de garantizar la sostenibilidad financiera del sistema pensional.

Así las cosas, en el numeral 2° de la sentencia del 28 de agosto de 2018 se precisó que tal pronunciamiento debía aplicarse a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial, incluidas los mecanismos extraordinarios, de manera que, como el asunto concreto deriva de una prestación periódica, podía ser objeto de revisión según lo estipulado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, razón por la cual la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado debía pronunciarse, en virtud del principio de autonomía judicial, y así lo hizo, pero con fundamento en el criterio jurisprudencial rectificado por el Consejo de Estado, vigente al momento de resolver la acción de revisión. Es por lo anterior que la Sala manifiesta que no tiene vocación de prosperidad este argumento, relativo a que el juez de la acción de revisión debía fallar según el criterio vigente al momento en que presentó la demanda ordinaria, o de la fecha en que se dictó la decisión que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, el contenido en la sentencia de 4 de agosto de 2010, tal como lo había hecho el Juzgado 14 Administrativo del Circuito Judicial Bogotá, puesto que la rectificación de la postura acerca del IBL pensional resultaba de obligatorio acatamiento para todos los casos en discusión y, en esa medida, la judicatura reprochada acudió principalmente al contenido del Acto Legislativo 01 de 2005, en aras de dar prioridad al principio de sostenibilidad financiera por ser el que impacta de forma transversal a todo el sistema de seguridad social.

Corolario de tales consideraciones y en el marco de la autonomía de la cual están revestidos los jueces de la República, en la providencia demandada se determinó que lo cotizado no correspondía con lo liquidado a la señora Gladys Flórez Díaz, lo cual implicó el desconocimiento de la correcta interpretación y aplicación del IBL de conformidad con lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en el Acto Legislativo 01 de 2005, así como de los principios del Sistema de Seguridad Social.

Finalmente, este Juez Colegiado tampoco encuentra que la autoridad cuestionada incurriera en una indebida interpretación del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, habida cuenta que en dicha norma se establece la procedencia de la revisión respecto al reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de la misma naturaleza, cuando el monto de la prestación reconocida excediere lo debido de acuerdo con la ley, en ese sentido, al ser una delas causales invocadas en la demanda del recurso extraordinario empleado por la UGPP, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado debía pronunciarse al respecto y, como se aclaró en líneas previas, dicha autoridad encontró demostrada la incoherencia entre los aportes o cotizaciones al sistema por parte de la accionante, y lo efectivamente reconocido prestación de los servicios en la forma que determine la Ley.

La Seguridad Social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley. No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella. La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante.” Demandante: Gladys Flórez Díaz Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2022-03084-01 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a través de la pensión de jubilación, lo que de plano descarta el alegato de la tutela, puesto que la decisión correspondió al objeto de la acción promovida por el ente previsional.

De conformidad con lo expuesto, lo que procede en esta instancia es la revocatoria de lo decidido por el a quo constitucional que accedió al amparo de los derechos al debido proceso y a la seguridad social de la señora Gladys Flórez Díaz, por haber encontrado acreditado el desconocimiento del precedente contenido en la sentencia de 4 de agosto de 2010, para, en su lugar, denegar la petición de protección constitucional, luego de que esta Colegiatura determinara que la providencia de 28 de octubre de 2021 se dictó conforme a derecho y en acatamiento de la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018, criterio vigente en el momento de resolver la acción de revisión. 2.7.

Conclusión La Sección Quinta del Consejo de Estado, revocará la decisión de 28 de julio de 2022 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, para, en su lugar, negar el amparo deprecado por la señora Gladys Flórez Díaz, comoquiera que no se encontraron configurados los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente. 3.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 28 de julio de 2022 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, para, en su lugar, NEGAR la acción de tutela interpuesta por la señora Gladys Flórez Díaz.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente Demandante: Gladys Flórez Díaz Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2022-03084-01 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Esta providencia fue generada con firma electrónica la cual tiene plena validez y efectos jurídicos conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.”