Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., doce (12) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 70001-23-33-000-2015-00511-01 (0067-2017) Demandante: Ulianov Ilich Martínez Pereira Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Temas: Retiro del servicio activo por «voluntad discrecional».

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala de Subsección resolverá el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de fecha 29 de septiembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, que negó las pretensiones de la demanda. I.

ANTECEDENTES 2. Pretensiones. Solicitó la nulidad de la Resolución 00566 del 11 de febrero de 2000, por medio de la cual se retiró del servicio activo de la Policía Nacional al demandante. 3. Como restablecimiento del derecho, exigió su reintegro al cargo de patrullero del nivel ejecutivo sin solución de continuidad o a uno de similar o a uno de superior categoría. 4.

Así mismo pidió condenar a la accionada a reconocer y pagar al actor los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde que fue retirado del servicio y hasta el día en que se produzca su reincorporación. 5. Por último, reclamó el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del C.P.A.C.A. y la condena en costas de la demandada. 6.

Hechos. El demandante prestó sus servicios a la Policía Nacional desde el 4 de agosto de 1997 hasta el 19 de febrero de 2000. El último cargo ejercido correspondió al de patrullero del nivel ejecutivo, perteneciente al Distrito de Policía de Tolú (Sucre). 7. La Junta Clasificadora Personal Suboficiales, Nivel Ejecutivo y Agentes del Departamento de Policía de Sucre, mediante Acta 003 del 2 de junio de 1999, clasificó al señor Martínez Pereira durante el periodo de prueba comprendido Radicado: 70001-23-33-000-2015-00511-01 Demandante: Ulianov Ilich Martínez Pereira Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entre el 31 de julio de 1998 y el 31 de mayo de 1999, en lista número 2, por reunir los requisitos exigidos en el artículo 61 del Decreto 354 de 1994. 8.

El 31 de mayo de 1999, el actor solicitó al comandante del Departamento de Policía de Sucre que estudiara la posibilidad de concederle traslado para alguno de los grupos de esa misma unidad policial. Sin embargo, el 25 de julio de esa misma anualidad fue trasladado al Distrito III de Policía de Tolú. 9. Mediante el oficio sin número del 3 de febrero de 2000, la entidad policial le concedió al patrullero 30 días de vacaciones.

Durante su disfrute, la Policía emitió la Resolución 00566 del 11 de febrero de 2000, que ordenó su retiro del servicio. 10. Esa decisión solo fue notificada en debida forma el 12 de agosto de 2015, y como en el mismo no se indicaron los recursos procedentes, quedó agotada la actuación administrativa. 11. La notificación fue resultado de una acción de tutela promovida en el año 2015, que culminó con el fallo del 2 de julio de ese mismo año, a través del cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado amparó el derecho fundamental invocado. 12.

Fundamentos de derecho. Se señalaron como vulneradas las siguientes disposiciones: artículos 2.°, 4.°, 13, 25, 29, 43, 53, 125, 138 de la Constitución Política; 36 del Código Contencioso Administrativo (CCA) y la jurisprudencia frente a la estabilidad del empleo. Al desarrollar el concepto de violación, se expuso lo siguiente: 13. Falta de motivación. los motivos deben ser legales, adecuados, ciertos, claros, objetivos y suficientes.

Ello, con el objetivo de preservar el principio de legalidad y no dar paso a arbitrariedades ni al capricho de la administración. 14. Pese a que los actos administrativos de carácter discrecional no requieren ser ampliamente motivados, sí es exigible que estén sustentados en razones objetivas y hechos ciertos, situación que no ocurre en el caso de marras, puesto que la Resolución 00566 carece de las razones de la desvinculación. 15.

Falsa motivación. La decisión contenida en el acto atacado, no concuerda con el escenario fáctico que la administración expuso en la parte motiva del mismo, por cuanto se debieron cumplir los requisitos de proporcionalidad y razonabilidad, que evidenciaran el mejoramiento del servicio; esto, porque si bien existe una presunción de que, en principio el retiro obedeció al buen servicio, era necesario explicar cómo se mejoraría aún más. Radicado: 70001-23-33-000-2015-00511-01 Demandante: Ulianov Ilich Martínez Pereira Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16.

Lo anterior, teniendo en cuenta que las documentales aportadas daban cuenta de un desempeño con idoneidad, responsabilidad, disciplina y compromiso, sin antecedentes de ninguna índole. 17. Desviación de poder. Se configuró esta causal, porque la autoridad administrativa usó sus poderes para alcanzar resultados distintos al mejoramiento del servicio y la buena marcha de la administración. 18.

Contestación de la demanda. Dentro de la oportunidad de ley, la Policía Nacional contestó la demanda1 en los siguientes términos: 19. El acto administrativo se profirió de acuerdo a las facultades legales que se le otorgaron al director general de la Policía Nacional, previa recomendación de la Junta de Evaluación y Clasificación del personal de suboficiales, nivel ejecutivo y agentes de esa institución. 20.

Con base en ello, formuló las siguientes excepciones: «presunción de legalidad» y «genérica». 21. Sentencia de primera instancia. Mediante sentencia de 29 de septiembre de 20162, el Tribunal Administrativo de Sucre negó las súplicas de la demanda y condenó en costas al actor. Con tales propósitos, después de referenciar los alcances legales y jurisprudenciales de la «facultad discrecional», concluyó: 22.

Durante el periodo próximo al retiro del servicio, esto es, entre 1998 y 1999, en la hoja de vida del demandante reposaban conceptos positivos y negativos, lo cual pone en duda el desempeño óptimo en el ejercicio de sus funciones. 23. Ello da cuenta de una clara discrepancia entre en perfil constitucional de la Policía Nacional y el comportamiento endilgado al patrullero que apenas estaba comenzando su formación dentro de la institución. 24.

Por mandato constitucional, el deber de protección de derechos, libertades y la garantía de convivencia pacífica dentro del seno de la sociedad recae en la institución policial; de ahí que no puedan catalogarse las anotaciones negativas como insuficientes al momento de justificar el retiro de un policía. 25. En ese sentido, los conceptos negativos tales como: incumplimiento de órdenes, fomento de indisciplina, exteriorización de impuntualidad y exposición de desinterés al salir a prestar un buen servicio a la comunidad, muestran en forma irrefutable que el acto demandado se expidió con un fin 1 Folios 82 a 90 del expediente físico. 2 Folios 606 a 617 del expediente físico.

Radicado: 70001-23-33-000-2015-00511-01 Demandante: Ulianov Ilich Martínez Pereira Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co admitido por la moral administrativa, el cual era mejorar la prestación del servicio público. 26. Así las cosas, la resolución demandada se fundó en los principios constitucionales que integran la función pública, en la medida en que el retiro del servicio se ajustó al interés general de la comunidad, quien confía en la idoneidad y capacidad del personal que pertenece a la Fuerza Pública. 27.

Finalmente, condenó en costas a la parte demandante. 28. Recurso de apelación. Inconforme con la anterior decisión, el apoderado del demandante la recurrió en apelación3. En su intervención, censuró que el tribunal de primera instancia hubiere negado las pretensiones de la demanda, pues a su juicio: 29. Dentro del trasegar del proceso la entidad demandada no aportó pruebas tendientes a acreditar las razones ciertas y objetivas que menciona la jurisprudencia del Consejo de Estado, por lo que no se puede concluir que el retiro discrecional fue adecuado a los fines de la norma que lo autorizó. 30.

Una revisión al folio de vida del patrullero permite advertir que son más las anotaciones positivas que las negativas; las primeras dan cuenta de su capacidad operativa, grado de compromiso, responsabilidad y profesionalismo. 31. Ese documento fue abierto el 6 de agosto de 1998, es decir, luego de la culminación del curso de formación en la Escuela de Carabineros Rafael Núñez.

Por ello, debe tenerse en cuenta que las anotaciones negativas registradas, además de no tener relación directa con la ejecución de sus funciones, fueron realizadas durante el periodo de adaptación del uniformado con su nuevo entorno laboral, resultando evidente este tipo de situaciones. 32. Además, las mal llamadas «anotaciones negativas» tenidas en cuenta para la emisión del fallo, no son más que apreciaciones de carácter subjetivo que para nada afectaban la buena marcha de la administración, ni mucho menos guardaban relación con la prestación del servicio. 33.

En suma, no se predica la inmediatez, toda vez que, entre las faltas imputadas y el retiro del servicio, trascurrió más de un año. 34. Por ende, no existieron razones objetivas y hechos ciertos que fundamentaran el ejercicio de la facultad discrecional. 3 Folios 148 a 156 del expediente físico. Radicado: 70001-23-33-000-2015-00511-01 Demandante: Ulianov Ilich Martínez Pereira Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35.

De otro lado, precisó que las sentencias de unificación SU-053, SU-172 y SU-288 del 2015, fijaron parámetros respecto de la motivación de los actos administrativos de retiro de los miembros de la Policía Nacional, en ejercicio de la causal de facultad discrecional; concluyendo que tal accionar es válido siempre y cuando no se ejerza de manera arbitraria. 36.

Así las cosas, sostuvo que al comparar el acto demandado con los parámetros establecidos en las aludidas sentencias, evidencia la infracción de los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad. Trámite correspondiente a la segunda instancia 37. La admisión del recurso. Mediante auto de 16 de agosto de 20174 se admitió el recurso de apelación y a través de la providencia del 28 de febrero de 20185 se corrió traslado para alegar de conclusión. 38.

Dentro de los plazos previstos, la parte demandante reiteró los argumentos plasmados en el recurso de apelación6 y la entidad demandada7 solicitó negar las pretensiones de la demanda, comoquiera que el acto demandado fue expedido por el funcionario competente, en forma regular y en el legítimo ejercicio de las atribuciones constitucionales y legales. 39.

Control de legalidad8. Luego de las revisiones de rigor, la Sala no advierte ninguna causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado hasta ahora, por lo que procederá a resolver la alzada, previas las siguientes: II. CONSIDERACIONES 40. Competencia. De acuerdo con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,9 esta Sala de Subsección del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación presentado. 41.

Marco de análisis de la segunda instancia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso,10 la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los 4 Folio 166 del expediente físico. 5 Folio 174 del expediente físico. 6 Folios 180 a 186 del expediente físico. 7 Folio 193 a 199 del expediente físico. 8 El artículo 207 de la Ley 1437 de 2011 establece que «Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en etapas siguientes». 9 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 10 «competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las disposiciones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley […]» Radicado: 70001-23-33-000-2015-00511-01 Demandante: Ulianov Ilich Martínez Pereira Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co argumentos expuestos por el recurrente.

No obstante, en caso de que ambas partes hayas apelado toda la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. 42. En el sub examine, sería del caso pronunciarse respecto de los argumentos expuestos por el apoderado de la parte demandante, en su condición de apelante único; no obstante, advierte la Sala que se ha configurado la caducidad del medio de control.

Razón por lo que se estudiará lo referente a esta excepción. 43. Problema jurídico. 43.1 ¿El acto administrativo demandado está afectado por la caducidad del medio de control? El caso concreto. Resolución del interrogante planteado 44. Interrogante único: ¿El acto administrativo demandado está afectado por la caducidad del medio de control? 45.

La caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. El artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo concibió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la siguiente manera: «ARTÍCULO 138. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.

Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel». 46.

Como se aprecia, este medio de control se activa ante la lesión o menoscabo -a través de un acto administrativo- de un derecho subjetivo respaldado en la ley. La anterior precisión para significar que la demanda así enmarcada deberá dirigirse exclusivamente en contra de la decisión o decisiones de la administración que aminoren, modifiquen o extingan un derecho de naturaleza individual.

Por el contrario, esa reclamación no podrá presentarse si el acto cuya nulidad se pretenda no involucra los intereses de la parte demandante. Radicado: 70001-23-33-000-2015-00511-01 Demandante: Ulianov Ilich Martínez Pereira Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 47. Por su parte, al concebir los plazos para el ejercicio oportuno de este medio de control judicial, el literal d) del numeral 2 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo estableció que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho deberá ser presentada: «ARTÍCULO 164.

OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales». 48.

Pues bien, la reseñada disposición estableció un término unitario para la presentación oportuna de la demanda (4 meses), plazo que inicia su conteo a partir de uno de los siguientes eventos «comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso». 49. Así las cosas, corresponde determinar cuál de esos eventos se cumple en cada caso concreto para fijar la fecha desde la cual se inicia el conteo respectivo.

Con tales finalidades, se destaca que esta Sección ha mantenido una línea jurisprudencial pacífica sobre la contabilización de ese periodo frente a los actos administrativos de retiro del servicio. En esos pronunciamientos se ha concluido que el declive del derecho de acción principia a partir del momento en que se produce la desvinculación, pues desde allí surge la lesión al derecho subjetivo amparado en la relación laboral. 50.

En relación con el conteo de la caducidad, a partir de la ejecución del acto administrativo, esta Corporación11 ha precisado, lo siguiente: «Bajo este criterio interpretativo, debe entenderse que el acto administrativo que declara el retiro del servicio es el acto definitivo que contiene la decisión unilateral de la administración de culminar el vínculo legal y reglamentario del servidor público, cuya efectividad es el punto de partida para contabilizar la caducidad del medio de control.

Esta Corporación se ha pronunciado en ese sentido, así: Ahora bien, teniendo en cuenta que mediante la resolución acusada se retiró del servicio al actor, se precisa que según lo ha reiterado esta Sala, “tratándose de actos de retiro del servicio, el interés para obrar del 11 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección B, sentencia del 4 de mayo de 2016, radicado 41001-23-33-000 2013-00022-01(1875-13), consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve.

Radicado: 70001-23-33-000-2015-00511-01 Demandante: Ulianov Ilich Martínez Pereira Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandante nace a partir del día siguiente en que tenga lugar la desvinculación, es decir, desde la ejecución del acto respectivo y no desde su notificación. Así las cosas, para garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia, el punto de partida para contar la caducidad cuando se demanda el acto de retiro del servicio, es a partir del día siguiente a aquel en que se hace efectiva la desvinculación».

(Negrilla de la Sala) 51. En síntesis, conforme al desarrollo jurisprudencial, tratándose de actos administrativos de retiro del servicio, el conteo de la caducidad se cuenta desde la fecha en que efectivamente se produjo la desvinculación y no a partir de la notificación o expedición del acto acusado. 52. La Sala no pasa por alto que el actor conoció el contenido de la resolución acusada el 12 de agosto de 2015, cuando fue notificada en debida forma en cumplimiento de la orden de tutela emitida con esos fines12. 53.

Realizada la anterior precisión, observa la Sala dentro del material probatorio allegado al expediente, específicamente del extracto de historia laboral13 y de la hoja de servicios14, que el señor Ulianov Ilich Martínez Pereira ingresó a la Policía Nacional el 4 de septiembre de 1997 y fue retirado del servicio bajo la figura de voluntad discrecional, por medio de la Resolución 00566 del 11 de febrero de 200015. 54.

De acuerdo a esa hoja de servicios, es notable que la desvinculación se produjo el 19 de febrero de 2000 -lo que también fue reconocido por el actor el hecho primero de la demanda-. 55. Probado entonces que el término de caducidad debía contabilizarse a partir del 20 de febrero de 2000, la parte demandante tenía hasta el 21 de junio de ese mismo año, para incoar la demanda.

Sin embargo, como la solicitud de conciliación fue presentada el 13 de noviembre de 2015 y la demanda el 14 de diciembre de la misma anualidad, es claro que para entonces ya había operado la caducidad. 56. Por tal motivo, se revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se declarar probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control, en tanto está actuación se encuentra autorizada en el inciso tercero del artículo 18716 del C.P.A.C.A. 12 En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Córdoba declaró la carencia actual de objeto, en razón a que en el trámite de la acción judicial se produjo la notificación. Sin embargo, el actor, inconforme con esa determinación, la impugnó ante esta corporación que, a través de la Sección Cuarta y en sentencia del 2 de julio de 2015 revocó la providencia de primer grado. 13 Folio 50 del expediente físico. 14 Folio 51 del expediente físico. 15 Folio 37 del expediente físico. 16 Artículo 187. contenido de la sentencia. La sentencia tiene que ser motivada.

En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, Radicado: 70001-23-33-000-2015-00511-01 Demandante: Ulianov Ilich Martínez Pereira Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 57. Condena en costas.

En anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si era procedente condenar en costas a la parte vencida. Sin embargo, a partir de la vigencia de la Ley 2080 de 2021, tal sanción surgirá en la medida en que, fruto del análisis de la demanda -en nuestro caso, del recurso interpuesto-, se concluya que fue presentada con «manifiesta carencia de fundamento legal». 58.

Así las cosas, se considera que los argumentos vertidos en el escrito impugnatorio no detentan aquella condición, pues la parte actora sustentó su posición en razones jurídicas que, aunque no fueron estudiadas por la Sala -dada la advertencia de la caducidad del medio de control-, no se estiman irracionales y carentes de fundamento jurídico.

En consecuencia, no se impondrá condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia de fecha 29 de septiembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte vencida, de conformidad con lo expuesto en precedencia. En su lugar:

SEGUNDO. DECLARAR probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control.

TERCERO. Sin condena en costas en esta instancia conforme a lo indicado en esta providencia.

CUARTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta decisión devolver el expediente al tribunal de origen. de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.

En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. Para restablecer el derecho particular, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas.

Radicado: 70001-23-33-000-2015-00511-01 Demandante: Ulianov Ilich Martínez Pereira Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.