CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., ocho (8) de agosto de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE (E2): NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 110010315000-2025-02244-00 Referencia: Acción de tutela Actores: MARIO GABRIEL JIMÉNEZ MARTÍNEZ Y OTROS. TESIS: LA ACCIÓN DE TUTELA ES IMPROCEDENTE POR FALTA DEL REQUISITO GENERAL DE LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.
LA PARTE ACTORA PRETENDE DEBATIR ASPECTOS QUE YA FUERON OBJETO DE ANÁLISIS EN SEDE ORDINARIA. DERECHOS FUNDAMENTALES: DEBIDO PROCESO SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por los actores contra la SALA PRIMERA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ1. I.- ANTECEDENTES 1 En adelante el TRIBUNAL. 2 Número único de radicación: 110010315000-2025-02244-00 Actores: MARIO GABRIEL JIMÉNEZ MARTÍNEZ Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.1.- La solicitud El señor MARIO GABRIEL JIMÉNEZ MARTÍNEZ, las SOCIEDADES CONSTRUVIAL S.A.S. y GÓMEZ INGENIEROS CONSTRUCTORES S.A.S., todos estos integrantes del CONSORCIO IBAGUÉ y la ASEGURADORA DE FIANZAS -CONFIANZA-2, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitaron la protección de su derecho fundamental al debido proceso, el cual estiman vulnerado por el TRIBUNAL al haber proferido la providencia de 11 de diciembre de 2024, dentro del medio de control de controversias contractuales identificado con el número único de radicación 2018- 00081-01.
I.2.- Hechos Indicaron que en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, fueron demandados por el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS -INVÍAS-, con el objeto de que se declarara el incumplimiento del contrato de obra núm. 1409 del 27 de octubre de 2 En adelante CONFIANZA. 3 Número único de radicación: 110010315000-2025-02244-00 Actores: MARIO GABRIEL JIMÉNEZ MARTÍNEZ Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2014 y, en consecuencia, entre otros, se les ordenara pagar la suma de $307.460.672,60, por concepto de la cláusula penal pecuniaria; y se les condenara al pago de costas y agencias en derecho.
Adujeron que el JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE TUNJA3 mediante sentencia de 17 de julio de 2023, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, al considerar que hubo incumplimiento contractual por parte del CONSORCIO IBAGUÉ, al no haber obtenido el cierre ambiental del contrato y por los defectos de la obra entregada, relativos a la estabilidad y a la omisión de hacer las respectivas reparaciones, que ameritaban aplicar la cláusula penal en un 30%, en aplicación a los principios de proporcionalidad y equidad invocados en la demanda.
Advirtieron que contra dicha decisión, el INVIAS presentó recurso de apelación en el que controvirtió la reducción de la cláusula penal pecuniaria y la no liquidación del contrato estatal. El TRIBUNAL, mediante sentencia de 11 de diciembre de 2024, resolvió: 3 En adelante Juzgado. 4 Número único de radicación: 110010315000-2025-02244-00 Actores: MARIO GABRIEL JIMÉNEZ MARTÍNEZ Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]
PRIMERO: REVOCAR el numeral 2.º del fallo de primera instancia. En su lugar, DECLARAR que no prospera la excepción de «proporcionalidad de la cláusula penal» propuesta por Seguros Confianza S.A. y el Consorcio Ibagué («aplicación de la cláusula penal pecuniaria si fuera el caso»).
SEGUNDO: MODIFICAR el numeral 4.º de la sentencia recurrida, el cual quedará así:
CUARTO: Como consecuencia de la anterior declaración, CONDENAR de manera solidaria a GÓMEZ INGENIEROS CONSTRUCTORES S.A.S., CONSTRUVIAL S.A.S. y al señor MARIO GABRIEL JIMÉNEZ MARTÍNEZ, integrantes del CONSORCIO IBAGUÉ, a reconocer y pagar al INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS (INVÍAS) la suma de quinientos seis millones setecientos siete mil quinientos cincuenta y seis pesos ($506.707.556) por concepto de cláusula penal pecuniaria.
TERCERO: MODIFICAR el numeral 8.º de la providencia apelada, el cual quedará así:
OCTAVO: De manera consecuente, CONDENAR a la COMPAÑÍA ASEGURADORA DE FIANZAS S.A. (SEGUROS CONFIANZA S.A.), en su condición de aseguradora, a afectar la póliza de seguro de cumplimiento No. 17 GU033769, en la que figura como tomador el Consorcio Ibagué (integrado por Gómez Ingenieros Constructores S.A.S., Construvial S.A.S. y Mario Gabriel Jiménez Martínez), y como asegurado y beneficiario el INVÍAS y, en consecuencia, reconocer y pagar al INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS (INVÍAS) la totalidad de sumas acá reconocidas por concepto de cláusula penal pecuniaria debidamente indexada e intereses moratorios.
CUARTO: REVOCAR el numeral 5.º del fallo de primer grado, de acuerdo con lo indicado anteriormente.
QUINTO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia proferida el 17 de julio de 2023, mediante la cual el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por los motivos expuestos en esta providencia.
SEXTO: Sin condena en costas en esta instancia […]”. I.3.- Fundamentos de la solicitud 5 Número único de radicación: 110010315000-2025-02244-00 Actores: MARIO GABRIEL JIMÉNEZ MARTÍNEZ Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A juicio de los actores, la autoridad judicial desconoció la decisión y los fundamentos que tuvo el JUZGADO respecto de los principios de proporcionalidad y equidad, así como de los artículos 1596 del Código Civil y 867 del Código de Comercio, al existir un incumplimiento parcial; además no tuvo en cuenta que el INVIAS recibió el 100% de las obras efectivamente ejecutadas, las cuales utiliza actualmente.
Recalcaron que el TRIBUNAL incurrió en defecto material, al no dar aplicación a las disposiciones que regulan la cláusula penal, tal como lo ha sostenido el Consejo de Estado que ha dicho que cuando la prestación no sea determinable en dinero, el juez podrá, de manera equitativa, reducir la pena al considerar que resulta excesiva. Adujeron que el cumplimento de la obligación de hacer el cierre ambiental no era indispensable para hacer uso de la estación, carretera y demás obras que fueron realizadas y que al momento de aceptar lo resuelto como cláusula penal, se estaría declarando que incumplió a cabalidad el contrato y que la obra no fue ejecutada, lo que no se ajusta a la realidad en este caso.
Consideraron que el TRIBUNAL hizo una valoración indebida de las 6 Número único de radicación: 110010315000-2025-02244-00 Actores: MARIO GABRIEL JIMÉNEZ MARTÍNEZ Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pruebas en relación con la indivisibilidad de la obligación incurriendo en defecto fáctico.
Resaltaron que CORPOBOYACÁ requirió de manera reiterada al INVIAS sin que este allegara la autorización de quien ostenta la propiedad del inmueble allí cuestionado, de quien no fue posible hallar a pesar de haber celebrado un contrato de compraventa. Manifestaron que el TRIBUNAL carece de carga probatoria para concluir que la sanción a imponer al contratista fuera el total de la cláusula penal, con lo que se desconoce la génesis de la misma, que tiene como fin indemnizar al acreedor del daño que le ocasiona la falta de cumplimiento o cumplimiento tardío de la obligación principal.
Consideraron que se incurrió en desconocimiento del precedente judicial con la aplicación desproporcionada de la cláusula penal y, además, que el principio de proporcionalidad no se encuentra regulado en las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007, por lo que se acude a la legislación civil, en este caso, a los artículos 1596 del Código Civil y 867 del código de Comercio. 7 Número único de radicación: 110010315000-2025-02244-00 Actores: MARIO GABRIEL JIMÉNEZ MARTÍNEZ Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.4.- Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, los actores solicitan el amparo de su derecho fundamental invocado como violado y, en consecuencia: “[…] PRIMERA.
TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso vulnerado por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ en sentencia del 11 de diciembre de 2024. SEGUNDA. Dejar sin efectos la sentencia emitida por el TRIBUNAL ADMINSITRATIVO DE BOYACÁ del 11 de diciembre de 2024 identificado con el radicado. No 15001-33-33-006-2018- 00081-01. TERCERA. ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ proferir nueva sentencia en la que se apliquen los principios de equidad y proporcionalidad, cuya consecuencia no sea equivalente a exigir la ejecución de actividades u obligaciones de imposible cumplimiento a cargo del CONSORCIO IBAGUÉ. […]”.
I.5.- Defensa I.5.1.- El TRIBUNAL indicó que los actores no apelaron la decisión de primera instancia, por el contrario, fue la parte allí demandante, alegando la forma en que se ejecutó la cláusula penal que no permitía su graduación debido al carácter indivisible de la obligación incumplida, esto en relación con el cierre ambiental.
En tal sentido lo que se estudió en segunda instancia fue la cuantía, 8 Número único de radicación: 110010315000-2025-02244-00 Actores: MARIO GABRIEL JIMÉNEZ MARTÍNEZ Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para lo cual, hizo un análisis de los artículos 1596 del Código Civil y 867 del código de Comercio, a la luz de un caso semejante, llegando a la conclusión que el recurso debía prosperar.
Recalcó que el asunto gira en torno a asuntos de orden legal y económico y no a la efectividad de los derechos fundamentales que se reflejan en una inconformidad de los actores en el resultado del proceso, sin que la acción de tutela sea una tercera instancia para pretender hacer una nueva valoración jurídica a un asunto que ya fue examinado, cuestionando incluso la pena sin que hubieran actuado en su momento y/o presentar los recursos procedentes ante el juez de primer grado.
I.6.- Intervinientes I.6.1.- El JUZGADO indicó que profirió una decisión de fondo el 17 de julio de 2023, frente a la cual el INVIAS presentó recurso de apelación que fue resuelto por el TRIBUNAL. Por lo demás, adjuntó el enlace para acceder a la integridad del expediente cuestionado. 9 Número único de radicación: 110010315000-2025-02244-00 Actores: MARIO GABRIEL JIMÉNEZ MARTÍNEZ Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.6.2.- El INVIAS solicitó que se niegue el amparo constitucional al considerar que no se configuran los requisitos generales ni especiales para la procedencia de la acción de tutela.
Indicó que el TRIBUNAL no incurrió en defecto alguno, por lo que considera que la acción de tutela es improcedente. I.6.3.- CONFIANZA consideró que debió ser absuelta en primera instancia en el proceso ordinario cuestionado. Solicitó que le sean tutelados los derechos invocados como violados a la parte demandante. Requirió que sea proferida una nueva decisión dentro del proceso censurado que le garantice sus derechos fundamentales y se abstengan de emitir condena alguna que afecte la póliza de seguro de cumplimiento en favor de entidades estatales GU033769, o que se ciña subsidiariamente al amparo de cumplimiento, que asciende a la suma de $307.460.672,60. 10 Número único de radicación: 110010315000-2025-02244-00 Actores: MARIO GABRIEL JIMÉNEZ MARTÍNEZ Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones.
Generalidades de la acción de tutela contra providencia judicial Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose 11 Número único de radicación: 110010315000-2025-02244-00 Actores: MARIO GABRIEL JIMÉNEZ MARTÍNEZ Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. 12 Número único de radicación: 110010315000-2025-02244-00 Actores: MARIO GABRIEL JIMÉNEZ MARTÍNEZ Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al 13 Número único de radicación: 110010315000-2025-02244-00 Actores: MARIO GABRIEL JIMÉNEZ MARTÍNEZ Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, 14 Número único de radicación: 110010315000-2025-02244-00 Actores: MARIO GABRIEL JIMÉNEZ MARTÍNEZ Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el presente asunto, los actores pretenden que se ampare su derecho fundamental al debido proceso y, en consecuencia, se deje sin efecto la providencia de 11 de diciembre de 2024 proferida por el TRIBUNAL, dentro del medio de control de controversias contractuales identificado con el número único de radicación 2018- 00081-01.
A la citada providencia se le atribuye la vulneración del derecho fundamental invocado, habida cuenta que, a su juicio, la autoridad judicial accionada incurrió en defecto material, defecto fáctico y desconocimiento del precedente judicial con la aplicación desproporcionada de la cláusula penal y, además, que el principio de proporcionalidad no se encuentra regulado en las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007, por lo que se acude a la legislación civil, en este caso, a los artículos 1596 del Código Civil y 867 del código de Comercio. 15 Número único de radicación: 110010315000-2025-02244-00 Actores: MARIO GABRIEL JIMÉNEZ MARTÍNEZ Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Los actores pretenden que a través de la presente acción de tutela se ordene al TRIBUNAL dictar una nueva sentencia en la que se tengan en cuentan los principios de equidad y proporcionalidad, en el entendido de habérsele exigido el cumplimiento de actividades u obligaciones que consideró de imposible cumplimiento como contratistas, por lo que no era dable la imposición a pagar una cláusula penal proporcionalmente alta.
Adujeron que el TRIBUNAL desconoció la génesis de la cláusula penal y la aplicación del principio de proporcionalidad frente a la intención de indemnizar al acreedor, por lo que la aplicación de la cláusula penal, se debe entender en referencia al incumplimiento severo o grave de lo pactado, no obstante que, actualmente, la obra entregada está en funcionamiento y al servicio del INVÍAS.
Reafirmaron que el objeto del contrato era la construcción de la obra, que se ejecutó en debida forma conforme a las características estipuladas en los documentos del proceso de contratación, por lo que considera que el TRIBUNAL carece de aplicación probatoria para no haber generado el estudio del principio de proporcionalidad en la cláusula penal. 16 Número único de radicación: 110010315000-2025-02244-00 Actores: MARIO GABRIEL JIMÉNEZ MARTÍNEZ Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo anterior, en el caso sub examine, el problema jurídico que debe resolver la Sala consiste en: i) determinar si el presente caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de superarse tal derrotero; ii) establecer si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados.
De conformidad con los parámetros planteados en líneas anteriores, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional.
De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional». Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario 17 Número único de radicación: 110010315000-2025-02244-00 Actores: MARIO GABRIEL JIMÉNEZ MARTÍNEZ Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional4, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».5 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación6, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [7]; por otro, evita 4 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 5 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [7] “Sentencia T-173 de 1993.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” 18 Número único de radicación: 110010315000-2025-02244-00 Actores: MARIO GABRIEL JIMÉNEZ MARTÍNEZ Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [8].
Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [9]. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.
No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [10].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. [8] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [9] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [10] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 19 Número único de radicación: 110010315000-2025-02244-00 Actores: MARIO GABRIEL JIMÉNEZ MARTÍNEZ Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [11].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [12]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [13]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] [11] “Corte Constitucional.
Sentencia T-173/93.” [12] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [13] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 20 Número único de radicación: 110010315000-2025-02244-00 Actores: MARIO GABRIEL JIMÉNEZ MARTÍNEZ Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.
No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”. (Resaltado fuera del texto).
Asimismo, la Corte Constitucional en sentencia SU- 215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.
(Destacado fuera de texto) En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia 21 Número único de radicación: 110010315000-2025-02244-00 Actores: MARIO GABRIEL JIMÉNEZ MARTÍNEZ Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judicial[ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito general de relevancia constitucional debía analizarse: “[…] (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”.
(Destacado fuera de texto) En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito: (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de contenido estrictamente económico; (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales; y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.
Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la controversia que propone la parte actora respecto de los defectos deprecados implica la reapertura de un asunto que ya fue resuelto en sede ordinaria y del cual se pretende constituir una instancia adicional, 22 Número único de radicación: 110010315000-2025-02244-00 Actores: MARIO GABRIEL JIMÉNEZ MARTÍNEZ Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co comoquiera que los argumentos expuestos en el escrito de tutela están dirigidos a demostrar que el i) TRIBUNAL no tuvo en cuenta que se hubiera recibido la obra a entera satisfacción por parte del contratante y del interventor, y que se le cobre el 100% de la cláusula penal establecida en el contrato por una obligación que no estaba incluida y que no podía cumplir, ii) que no dio aplicación a las disposiciones que regulan el asunto de la cláusula penal; y iii) omitió la valoración de las pruebas que daban lugar a una reducción de la pena respecto del porcentaje de la cláusula penal.
Dichos aspectos, además de que carecen de una perspectiva constitucional, en la medida en que su solución deriva de la valoración probatoria y de la interpretación normativa que la parte actora pretende que se dé a su situación particular, giran en torno a la inconformidad con la decisión adoptada por el juez natural del asunto, la cual fue resuelta por el TRIBUNAL, así: “[…] El Invías consideró improcedente la reducción de la cláusula penal pecuniaria en este caso porque la obligación de realizar el cierre ambiental del proyecto era indivisible y los defectos de la obra podían afectar el tránsito vehicular, así que no eran meramente superficiales […]”.
“[…] 51. De conformidad con el artículo 1592 del CC «[l]a cláusula penal es aquella en que una persona, para asegurar el cumplimiento de una obligación, se sujeta a una pena que consiste en dar o hacer algo en caso de no ejecutar o retardar la obligación principal». En esa medida, esta 23 Número único de radicación: 110010315000-2025-02244-00 Actores: MARIO GABRIEL JIMÉNEZ MARTÍNEZ Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estipulación por regla general9 constituye una tasación anticipada de perjuicios que libera al afectado de la carga de acreditar su ocurrencia y cuantía. 52.
Sin embargo, la cláusula penal no representa una valoración absoluta y rígida de los perjuicios. De un lado, la entidad contratante afectada, si la considera insuficiente, puede reclamar mayores valores ante el juez del contrato. Y, de otro, el contratista incumplido tiene derecho a que la pena se gradúe con fundamento en los principios de proporcionalidad, equidad y buena fe. 53.
En este sentido, el artículo 1596 del CC preceptúa que «[s]i el deudor cumple solamente una parte de la obligación principal y el acreedor acepta esta parte, tendrá derecho para que se rebaje proporcionalmente la pena estipulada por falta de cumplimiento de la obligación principal». Concordantemente, el inciso 3.º del artículo 867 del CCo señala que cuando la obligación principal se haya cumplido en parte «podrá el juez reducir equitativamente la pena». 54.
Frente a esto, la jurisprudencia ha sostenido que la reducción necesariamente requiere analizar la forma como fue pactada la cláusula, determinar a qué obligación se refiere y establecer si puede cumplirse de manera parcial. En este punto resulta relevante el caso que trajo a colación el recurso de apelación, ya que la discusión que allí se resolvió se asemeja sustancialmente a la que se presenta en este proceso […]”.
“[…] 59. Las conclusiones que expuso esa sentencia son aplicables a este litigio, ya que sus supuestos fácticos son similares. En el presente proceso, en primera instancia se determinó que el consorcio contratista no realizó el cierre ambiental del proyecto (cuestión que no está en discusión), lo cual corresponde a un incumplimiento definitivo de esa obligación contractual, que era indivisible (no podía cumplirse parcialmente) y no hacía parte de la ejecución de las actividades constructivas. 60.
En suma, le asiste la razón al Invías, toda vez que el incumplimiento en mención, por su naturaleza, no daba lugar a graduar la pena resultante. En ese sentido, la alusión a que también debía incrementarse la sanción por las fallas constructivas que presentó la obra poco después de su entrega pasa a un segundo plano, ya que en todo caso la cláusula debe imponerse al máximo valor pactado. 24 Número único de radicación: 110010315000-2025-02244-00 Actores: MARIO GABRIEL JIMÉNEZ MARTÍNEZ Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 61.
Esto sin perjuicio de mencionar que la entidad demandante apoyó dicho argumento en su percepción sobre la importancia de las falencias, sin sustento en las pruebas recaudadas dentro del proceso […]”. […] “[…] 62. Por lo tanto, el Tribunal modificará la sentencia recurrida para determinar que el monto de la cláusula penal debe equivaler al máximo pactado (no al 30 %), es decir, el 10 % del valor total del contrato.
Como ese valor es determinable por simple operación aritmética y nada impide actualizarlo en sede judicial, siguiendo el inciso 2.º del artículo 283 del CGP16 se establecerá en concreto teniendo como referencia la fecha que el juzgado de primera instancia definió para el índice inicial del IPC (27 de diciembre de 2015). […]”. “[…] b) En este caso no resulta procedente liquidar judicialmente el contrato 63.
El recurso de apelación insistió en solicitar la liquidación judicial del contrato con inclusión de la pena analizada en el acápite anterior. 64. Al respecto, aun cuando en la audiencia inicial, a petición del consorcio demandado, se ordenó oficiar al Invías para que aportara «copia íntegra del expediente contentivo del contrato No. 1409 de 2014 (…) incluyendo todos los pronunciamientos de las partes durante su desarrollo, así como los manuales de mantenimiento entregados por el contratista», los documentos que allegó la entidad no corresponden a la totalidad del expediente del contrato […]”. […] “[…] En esas condiciones, el material probatorio no es suficiente para que el Tribunal adelante directamente la liquidación. También debe resaltarse el acta de entrega de la estación al operador del peaje, suscrita el 28 de febrero de 2017, dejó constancia de actividades que el contratista no había cumplido, que incluso comprenden aspectos que no fueron debatidos en este proceso y frente a las cuales se desconoce su incidencia en el porcentaje de ejecución del contrato: […]”. 25 Número único de radicación: 110010315000-2025-02244-00 Actores: MARIO GABRIEL JIMÉNEZ MARTÍNEZ Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De los apartes transcritos de la providencia cuestionada se extrae que el TRIBUNAL efectuó un análisis de las normas relacionadas con la cláusula penal y a la imposibilidad de graduarla.
Precisado lo anterior, la Sala evidencia que las inconformidades planteadas por el actor en este trámite constitucional, recaen en que la parte demandada vulneró su derecho fundamental al debido proceso, ya que a su juicio, no tuvo en cuenta que se recibió la obra a entera satisfacción por parte del contratante y del interventor, y no es dable cobrársele el 100% de la cláusula penal establecida en el contrato por una obligación que no estaba incluida y que no podía cumplir.
En ese sentido, la Sala advierte que el TRIBUNAL tuvo en cuenta los artículos 1592 y 1596 del Código Civil y el 867 del código de Comercio y además de la jurisprudencia en casos similares. En ese orden de ideas, la Sala advierte que el TRIBUNAL se pronunció frente a los aspectos que aluden los actores como desproporcionados e inequitativos, lo que refleja una inconformidad en el resultado del proceso de controversias contractuales, cuestionando aspectos legales y económicos, por lo que el asunto 26 Número único de radicación: 110010315000-2025-02244-00 Actores: MARIO GABRIEL JIMÉNEZ MARTÍNEZ Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co carece del requisito general de la relevancia constitucional.
En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de la parte actora, sino una divergencia dirigida a cuestionar una decisión judicial como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional, en relación con aspectos que fueron resueltos de forma admisible por la autoridad accionada, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse en dicho asunto, so pena de otorgar a la acción de tutela un carácter que no le es propio de su naturaleza y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.
Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado.
En las condiciones anotadas, la Sala concluye que tales inconformidades carecen del requisito general de la relevancia 27 Número único de radicación: 110010315000-2025-02244-00 Actores: MARIO GABRIEL JIMÉNEZ MARTÍNEZ Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucional, razón por la que se declarará improcedente la solicitud de amparo, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo constitucional de la referencia por falta del requisito general de relevancia constitucional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 28 Número único de radicación: 110010315000-2025-02244-00 Actores: MARIO GABRIEL JIMÉNEZ MARTÍNEZ Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 8 de agosto de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN (E2) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.