1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Veinte (20) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-06468-00 Accionante: FERNANDO ENRIQUE ARRIETA LORA Accionados: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA Y OTROS Tema: Presunta transgresión de las garantías fundamentales de los trabajadores y usuarios del Edificio Nemqueteba.
Legitimación en la causa por activa. Subsidiariedad. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015, modificado por los decretos 333 de 2021 y 799 de 2025, así como el Acuerdo 080 de 20191 de la Sala Plena del Consejo de Estado.
Por auto del 17 de octubre de 20252, se admitió la solicitud de amparo de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. Tutela 1. El 15 de octubre de 2025, el señor Fernando Enrique Arrieta Lora, actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el Consejo Superior de la Judicatura, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la Dirección Seccional de Administración Judicial de Bogotá, Beneficencia de Cundinamarca, Otis Elevator Company Colombia SAS, Empresa Inmobiliaria y de Servicios Logísticos de Cundinamarca3, Certinext SAS, el Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático, los magistrados del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá, el Ministerio de Justicia y del Derecho, y el Ministerio del Trabajo.
Con la solicitud de amparo pretende que se protejan los derechos 1 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 2 Índice 4 Samai. Al respecto, resulta oportuno precisar que se notificaron como accionadas las entidades referidas en el numeral 1 de esta providencia, y se dispuso la vinculación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado en los términos del artículo 610 del Código General del Proceso. 3 Ahora es la Agencia Logística de Gestión Inmobiliaria y Servicios de Cundinamarca.
Accionante: Fernando Enrique Arrieta Lora Accionados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-06468-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentales a la vida, al trabajo, a «la integridad física y personal de cada uno de los trabajadores y usuarios del Edificio Nemqueteba». 2.
Las anteriores trasgresiones se las adjudica a las presuntamente precarias condiciones que tiene el Edificio Nemqueteba, por padecer de las siguientes características: (i) deterioro estructural; (ii) constantes fallas de los ascensores, las cuales han provocado atrapamientos y lesiones a funcionarios; y (iii) deficiencias sanitarias e interrupciones frecuentes de los servicios tecnológicos.
Además, atribuye la vulneración a la falta de respuesta, de las autoridades competentes, a las reiteradas denuncias por las condiciones de riesgo y deterioro del inmueble, y a la negativa de extender el teletrabajo como medida preventiva de seguridad a todos los servidores judiciales que laboran en dicho edificio. 3. En concreto, la parte actora formuló las siguientes pretensiones: 1.
Que se tutelen los derechos fundamentales a la vida, el trabajo digno, la integridad física y personal de cada uno de los trabajadores y usuarios del Edificio Nemqueteba 2. Que en esa protección de derechos fundamentales, se ordene al Consejo Superior de la Judicatura, a expedir el acto administrativo correspondiente mediante el cual se autorice a todos los servidores judiciales adscritos a los Juzgados Laborales y de Familia que actualmente funcionan en el Edificio Nemqueteba, para que puedan desarrollar sus labores bajo la modalidad de teletrabajo, desde la fecha de la decisión judicial y hasta tanto se materialice el traslado efectivo al nuevo inmueble anunciado por esta entidad. 3.
Se disponga a los jueces laborales y de familia implementar obligatoriamente las normas de virtualidad para evitar el ingreso de usuarios al Edificio Nemqueteba mientras se soluciona el tema de infraestructura o traslado temporal o definitivo. 4. Se disponga el traslado provisional e inmediato de los despachos judiciales que actualmente operan en el Edificio Nemqueteba a un inmueble que garantice condiciones adecuadas de seguridad, salubridad e integridad física, tanto para los servidores judiciales como para los usuarios del servicio de justicia, mientras se perfecciona la adquisición del inmueble definitivo destinado a la Rama Judicial. 5.
Que se autorice a los jueces titulares de cada despacho judicial para implementar las medidas administrativas y de control que estimen pertinentes con el fin de verificar el cumplimiento de metas, funciones y obligaciones laborales de sus respectivos equipos de trabajo, garantizando en todo momento el respeto por los derechos fundamentales, la dignidad humana y las condiciones laborales de los servidores. 6.
Que se ordene al Consejo Superior de la Judicatura y a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial la entrega y socialización a todos los funcionarios que laboran en el Edificio Nemqueteba de los informes técnicos emitidos por las entidades OTIS e IDIGER, y que, adicionalmente, se disponga la realización de una segunda evaluación independiente del estado actual de los ascensores y de la infraestructura general del edificio, a cargo de un organismo técnico o entidad especializada diferente que garantice Accionante: Fernando Enrique Arrieta Lora Accionados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-06468-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co imparcialidad y rigor técnico en su dictamen4. 1.2.
Hechos 4. El Edificio Nemqueteba fue construido en el año 1958 y, actualmente, es la sede de la mayoría de los juzgados laborales y de familia de la ciudad de Bogotá. La administración del edificio está a cargo de la Empresa Inmobiliaria y de Servicios Logísticos de Cundinamarca5. 5. A través de los años, la referida edificación ha padecido de deficiencias estructurales, fallas en los ascensores, problemas sanitarios e interrupciones en el suministro de energía. De ahí que en reiteradas ocasiones el Consejo Superior de la Judicatura haya dispuesto el cierre temporal de la sede judicial, como recientemente ocurrió mediante el Acuerdo núm. CSJBTA25-8 del 19 de febrero de 2025. 6.
De los siete ascensores que tiene el edificio, únicamente tres están en funcionamiento, los cuales son utilizados diariamente por aproximadamente seiscientos servidores y mil usuarios que acuden a los despachos judiciales. No obstante, a pesar de que el uso de los elevadores está certificado por Certinext SAS y por Otis Elevator Company Colombia SAS, siguen evidenciándose fallas que pueden ocasionar accidentes, tales como: a. Descolgamientos súbitos de las cabinas, es decir pasan se borra su programación y descienden de manera aceleradas del piso 22 hasta el sótano, donde frenan b. Frenadas bruscas. c. Inoperancia de los sensores de cierre, provocando atrapamientos de usuarios. d. Apertura de puertas en los entrepisos durante emergencias. e. Inutilidad de los botones e intercomunicadores de emergencia. f. Falta de parada en los cuatro (4) primeros pisos. g. Atrapamientos de funcionarios por lapsos prolongados sin posibilidad de auxilio inmediato. h. Cables eléctricos expuestos. i. Deficiencias en la iluminación, pisos deteriorados y condiciones insalubres al interior de las cabinas6. 7.
El 5 de septiembre de 2025, Otis Elevator Company Colombia SAS apagó los elevadores, debido a una pancarta que instaló el Sindicato ASONAL S.I. en las puertas de los elevadores por los problemas continuados, para proteger de posibles incidentes a los trabajadores. En ese orden, las escaleras son el único medio de acceso a los juzgados en una edificación de 22 pisos, por lo que más de 30 despachos judiciales han optado por teletrabajar. 8.
El Consejo Superior de la Judicatura y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial anunciaron el 30 de septiembre de 2025 que se adquirió 4 Transcripción literal del escrito de tutela. 5 Ahora es la Agencia Logística de Gestión Inmobiliaria y Servicios de Cundinamarca. 6 Transcripción literal del escrito de tutela. Accionante: Fernando Enrique Arrieta Lora Accionados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-06468-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co un inmueble, con el fin de trasladar los juzgados laborales y de familia que están ubicados en el Edificio Nemqueteba. 1.3.
Sustento de la vulneración 9. El señor Fernando Enrique Arrieta Lora estimó que la parte accionada vulneró los derechos fundamentales a la vida, al trabajo y a la integridad física de cada uno de los trabajadores y usuarios del Edificio Nemqueteba, por el riesgo que corren al trabajar en dicha edificación. 10. Puso de presente que las fallas reiteradas en los elevadores representan una carga excesiva sobre los servidores judiciales y los que acudan a la edificación, puesto que implica que tengan que usar las escaleras para subir hasta 22 pisos.
Más aun, cuando son mujeres embarazadas, adultos mayores o personas con movilidad reducida. 11. No obstante, adujo que las autoridades competentes guardan silencio ante las reiteradas denuncias por las condiciones de riesgo y deterioro del inmueble, y se niegan a extender el teletrabajo como medida preventiva de seguridad a todos los servidores judiciales que laboran en dicho edificio. 12.
Al respecto, indicó que la Corte Constitucional7 ha sostenido que le corresponde «a la autoridad competente proporcionar todas las condiciones y adoptar las medidas necesarias para que la actividad estatal riesgosa a desarrollar dentro de la función pública, no sea excesiva en la carga de quien la realiza, sino que sus posibles peligros se disminuyan y controlen, de manera que puedan ser asumidos por el funcionario respectivo, evitando por los medios posibles la vulneración de derechos inherentes a la condición humana». 13.
Igualmente, manifestó que deben acatarse los artículos 18, 19, 20 y 21 de la Decisión 584 de 2004 de la Comunidad Andina de Naciones, con el fin de que se mejoren las condiciones de seguridad, salud y bienestar en su centro de trabajo. 1.4. Intervenciones 14. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, el Ministerio de Justicia y el Derecho, la Beneficencia de Cundinamarca, Otis Elevator Company Colombia SAS, la Agencia Logística de Gestión Inmobiliaria y Servicios de Cundinamarca8, el Consejo Superior de la Judicatura, y el Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá solicitaron la desvinculación del presente trámite constitucional por carecer de legitimación en la causa por pasiva. 15.
Lo anterior, por considerar que no están llamadas a atender las 7 Sentencia T-584 de 1998. 8 Según el informe rendido por la entidad, se puso de presente que anteriormente era la Empresa Inmobiliaria y de Servicios Logísticos de Cundinamarca. Accionante: Fernando Enrique Arrieta Lora Accionados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-06468-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pretensiones de tutela y, en todo caso, no han vulnerado derecho fundamental alguno del actor. 16.
El Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático pidió que se declare la improcedencia de la presente acción constitucional o, en su defecto, que se niegue el amparo solicitado por no haber trasgredido los derechos alegados. Ello, al estimar que no se cumplió con los requisitos de procedibilidad de subsidiariedad y legitimación en la causa por pasiva, dado que: (i) para solucionar lo reclamado el actor cuenta con el procedimiento establecido en el artículo 589 y 7710 de la Ley 675 de 2001, y (ii) la entidad «no ostenta la calidad del sujeto generador de la presunta vulneración de las prerrogativas constitucionales invocadas por el accionante». 17.
La Dirección Seccional de Administración Judicial de Bogotá solicitó que se nieguen las pretensiones de tutela y la desvinculación del proceso, pues, a su juicio, no existe transgresión de los derechos fundamentales. En particular, expuso que: (i) a los ascensores la empresa Otis le hace mantenimiento permanente, (ii) las reparaciones estructurales son responsabilidad del arrendador del edificio, y (iii) los elevadores nunca han dejado de operar por directriz de la entidad. 18.
Tanto Certinext SAS como el Ministerio del Trabajo, a pesar de haber sido debidamente notificados, guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 19. La Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo de la referencia. Para ello demostrará que no se cumplen con los requisitos generales de legitimación en la causa y subsidiariedad. 9 ARTÍCULO
58. SOLUCIÓN DE CONFLICTOS. Para la solución de los conflictos que se presenten entre los propietarios o tenedores del edificio o conjunto, o entre ellos y el administrador, el consejo de administración o cualquier otro órgano de dirección o control de la persona jurídica, en razón de la aplicación o interpretación de esta ley y del reglamento de propiedad horizontal, sin perjuicio de la competencia propia de las autoridades jurisdiccionales, se podrá acudir a: 1.
Comité de Convivencia. Cuando se presente una controversia que pueda surgir con ocasión de la vida en edificios de uso residencial, su solución se podrá intentar mediante la intervención de un comité de convivencia elegido de conformidad con lo indicado en la presente ley, el cual intentará presentar fórmulas de arreglo, orientadas a dirimir las controversias y a fortalecer las relaciones de vecindad.
Las consideraciones de este comité se consignarán en un acta, suscrita por las partes y por los miembros del comité y la participación en él será ad honorem. 2. Mecanismos alternos de solución de conflictos. Las partes podrán acudir, para la solución de conflictos, a los mecanismos alternos, de acuerdo con lo establecido en las normas legales que regulan la materia. […] 10 ARTÍCULO
77. SOLUCIÓN DE CONFLICTOS. Los conflictos de convivencia se tratarán conforme con lo dispuesto en el artículo 58 de la presente ley. Los procedimientos internos de concertación no constituyen un trámite previo obligatorio para ejercitar las acciones policivas, penales y civiles. Accionante: Fernando Enrique Arrieta Lora Accionados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-06468-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1.
Caso concreto 2.1.1. La solicitud de amparo no cumple con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela 20. De acuerdo con lo previsto en el Decreto 2591 de 1991 y el desarrollo jurisprudencial de la Corte Constitucional, son requisitos generales de procedencia de la acción de tutela: (i) la legitimación en la causa de las partes, (ii) la subsidiariedad y, (iii) la inmediatez.
El cumplimiento de estos presupuestos de procedencia es una condición para que el juez de tutela pueda emitir una decisión de fondo11. 21. Esta Sección considera que la solicitud de amparo no satisface todos los requisitos referidos, como pasa a exponerse. 22. Legitimación en la causa. Este presupuesto consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 23.
En particular, en lo que respecta a la legitimación por activa, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 dispone que la acción de tutela puede ser presentada por cualquier persona que encuentre vulnerados sus derechos fundamentales, bien sea por sí misma o a través de representante legal, apoderado judicial o, incluso, a través de la figura de la agencia oficiosa.
En todos estos supuestos es necesario que el juez pueda advertir que quien acude a la tutela, directamente o por medio de un tercero (apoderado o agente), lo haga en procura de la defensa de un derecho fundamental propio12. 24. En el caso sub examine, se tiene que el señor señor Fernando Enrique Arrieta Lora interpuso la presente acción de tutela con el fin de que se protejan los derechos fundamentales a la vida, al trabajo y a la integridad física de cada uno de los trabajadores y usuarios del Edificio Nemqueteba.
En particular, consideró que trabajar en la referida edificación representa un riesgo para todo el que acuda a ella, debido a las deficiencias estructurales, fallas en los ascensores, problemas sanitarios e interrupciones en el suministro de energía. 25. Con fundamento en lo anterior, la Sala advierte que el accionante no goza de legitimación en la causa por activa.
Esto, pues, de la revisión del escrito de tutela, se evidencia que las pretensiones y argumentos expuestos por el señor Arrieta Lora giran en torno a la protección del interés general e inclusive de derechos colectivos, y no de un derecho fundamental propio. De hecho, el señor Arrieta Lora ni siquiera acreditó por qué a él le afecta el estado actual en el que se encuentra el Edificio Nemqueteba, no identificó a las personas a las cuales 11 Ver, entre otras, sentencias T-183 de 2024, T-309 de 2023 y T-099 de 2021 12 Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-278 de 2021.
Accionante: Fernando Enrique Arrieta Lora Accionados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-06468-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presuntamente se le desconocieron sus garantías ius fundamentales y tampoco manifestó actuar como agente oficioso de quienes se ven afectados con la situación que expone en la solicitud de amparo. 26.
En este punto, se destaca que no basta con hacer referencia a una posible transgresión de ciertas prerrogativas constitucionales, sin especificar quien es el sujeto posiblemente afectado. Al respecto, en la sentencia T-278 de 2021, la Corte Constitucional estableció que los que acudan a este trámite constitucional deberán aportar, siquiera de manera sumaria, «pruebas que permitan inferir la individualización de la vulneración de los derechos fundamentales a sujetos determinables que se deriven de los hechos expuestos […]», y, si es el caso, acreditar su calidad de agente oficioso de personas determinadas. 27.
Así las cosas, la procedencia de la acción de tutela depende de la existencia de una posible vulneración de las garantías constitucionales de un individuo determinado, dado que «la titularidad de derechos fundamentales son predicables de una persona individualizable»13. 28. Por lo demás, la solicitud de amparo de la referencia tampoco cumplió con el requisito general de subsidiariedad. 29.
Pues, si el señor Arrieta Lora pretende que se amparen los derechos de todos los servidores judiciales y usuarios que acuden al Edificio Nemqueteba, puede acudir al medio de control de protección de derechos e intereses colectivos previsto en el artículo 88 de la Constitución Política14. Se resalta que dicho medio de control fue regulado a través de la Ley 472 de 1998, la cual dispuso, en su artículo segundo, que las acciones populares «se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible». 30.
Por tanto, la Sección declarará la improcedencia de la acción de tutela presentada por el señor Fernando Enrique Arrieta Lora, por no cumplir con los requisitos generales de legitimación en la causa por activa y subsidiariedad. 31. Finalmente, la colegiatura se abstiene de pronunciarse respecto de las solicitudes de desvinculación presentadas por algunos intervinientes (ver acápite 1.4 de la presente providencia), debido a que no le corresponde al juez de tutela estudiar qué entidades serían las llamadas a responder por las pretensiones que persiguen la protección de los derechos colectivos aquí invocados. 13 Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-095 de 2016. 14 ARTICULO 88.
La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. […] Accionante: Fernando Enrique Arrieta Lora Accionados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-06468-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
FALLA PRIMERO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA la acción de tutela promovida por el señor Fernando Enrique Arrieta Lora.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: En caso de que no sea impugnada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUIN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx