CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-04981-01 Solicitante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL MIGRACIÓN COLOMBIA Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA-SECCIÓN TERCERA-SUBSECCIÓN B Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
La Sala decide la impugnación interpuesta por la accionante contra el fallo proferido el 24 de octubre de 2024 por la Sección Primera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la solicitud de tutela.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 17 de septiembre de 2024, la Unidad Administrativa Especial-Migración Colombia, a través del Jefe de la Oficina Jurídica, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estima vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Tercera-Subsección B al proferir las providencias del 19 de abril y 26 de julio de 2024, dentro del medio de control de reparación directa1 que Claudia Patricia Múnera Preciado interpuso en su contra.
En virtud del amparo solicita:
PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales al Debido Proceso y al acceso a la Administración de Justicia derechos vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca 1 Identificado con el Radicado No. 11001-33-36-035-2015-00123-01. 2 Expediente No. 68001-23-33-000-2024-04981-01 Solicitante: Unidad Administrativa Especial Migración Colombia Resuelve impugnación Sección Tercera-Subsección B, en fallo proferido en segunda instancia dentro del proceso de Reparación Directa radicado 11001333603520150012301, Magistrado Ponente: Franklin Pérez Camargo, en la citada providencia se incurrió́ defecto fáctico por: (ii) No valoración del material probatorio allegado al proceso.
SEGUNDO: SE ORDENE REVOCAR y por ende DEJAR SIN EFECTOS la sentencia de fecha 19 de abril de 2024 emanada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera- Subsección B, dentro del proceso de Reparación Directa radicado 11001333603520150012301, Magistrado Ponente: Franklin Pérez Camargo en la cual revoca la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado 35 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá la cual negó pretensiones a la parte demandante y en su lugar confirmar el fallo de primera instancia proferido por el Juzgado 35 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá.
TERCERO: De igual manera se solicita considerar todas las pruebas en su conjunto, en especial el contradictorio del dictamen pericial y las pruebas testimoniales especialmente la rendida por la señora Myriam García Méndez (Testigo presencial de los hechos) y por ende, se acojan los argumentos fácticos y jurídicos esgrimidos por la entidad que represento en la contestación de la demanda y demás etapas procesales. 2.
Hechos relevantes La señora Claudia Patricia Múnera Preciado radicó demanda en ejercicio del medio de reparación directa en contra de la Unidad Administrativa Especial-Migración Colombia para reclamar los perjuicios derivados del presunto acto de acoso laboral que le causó una incapacidad laboral del 56.55%, derivada de una enfermedad de origen común. El asunto le correspondió en primera instancia al Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Bogotá que, mediante sentencia del 12 de mayo de 2023 negó las pretensiones de la demanda.
Inconforme con la decisión, la demandante interpuso recurso de apelación. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, profirió fallo del 19 de abril de 2024 que revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda al considerar que se configuró el nexo de causalidad y con él la imputación del daño a título de falla en el servicio.
En consecuencia, declaró la responsabilidad de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia por la afección y la condenó a pagar 200 SMMLV a título de perjuicios morales y daño a la salud de la víctima directa. La señora Claudia Patricia Múnera Preciado presentó solicitud de aclaración y corrección de la sentencia. El tribunal, mediante providencia del 26 de julio de 2024 i) corrigió el numeral segundo del acápite de consideraciones denominado «Tesis de la Sala» y ii) corrigió el numeral primero de la parte resolutiva y, en su lugar, la declaró como única responsable de la condena a la accionante. 3 Expediente No. 68001-23-33-000-2024-04981-01 Solicitante: Unidad Administrativa Especial Migración Colombia Resuelve impugnación 3.
Fundamentos de la solicitud La Unidad Administrativa Especial-Migración Colombia considera que la autoridad judicial accionada le vulneró los derechos fundamentales invocados, pues la providencia reprochada incurrió en el defecto fáctico, en la medida que valoró de manera equivocada el material probatorio allegado al proceso, pues no se demostró el nexo causal entre el presunto acoso laboral y la enfermedad de la demandante.
Sostuvo que la decisión del Tribunal «carece de motivación al no tener en cuenta el material probatorio aportado dentro del proceso, vulnerando el derecho a la defensa y contradicción en conjunto con el derecho fundamental al debido proceso». En ese entendido, señaló que existe un defecto fáctico porque el juez omitió valorar las pruebas o lo hizo arbitraria o irracionalmente.
En concreto, reparó que no se haya valorado el dictamen pericial cuya conclusión fue que «no se puede determinar que las funciones y actividades laborales desarrolladas por la señora Múnera sean la causa de las patologías que sufre hoy en día. Pero sí es cierto que el estrés o un evento traumático puede generar una patología de estrés post traumático, como la que padece hoy la señora Múnera»; así como el testimonio de la señora Myriam García, testigo presencial de los hechos, que afirmó que no existió maltrato o, en general, acoso alguno. Trámite de primera instancia El 19 de septiembre de 2024, la Sección Primera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela, ordenó su notificación a los magistrados que integran la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, así como a Claudia Patricia Múnera Preciado, al Ministerio de Relaciones Exteriores y al Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Bogotá, como terceros interesados en el resultado de esta acción. En el escrito de contestación el Ministerio de Relaciones Exteriores solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva.
Asimismo, consideró que el tribunal erró al: «1) dar por ciertos hechos carentes de prueba, ya que el dictamen médico psiquiátrico no determino el origen de la dolencia psicológica en un presunto acoso laboral y 2) una ausencia de valoración de la prueba testimonial, pues se está 4 Expediente No. 68001-23-33-000-2024-04981-01 Solicitante: Unidad Administrativa Especial Migración Colombia Resuelve impugnación afectando el derecho a la defensa y contradicción de la parte actora Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, razón por la cual solicitó se acceda a las pretensiones de la acción constitucional».
Claudia Patricia Múnera Preciado solicitó que se declare improcedente el amparo, pues la providencia reprochada no incurrió en el defecto fáctico alegado. Sostiene que la solicitud no cumple con el requisito de inmediatez, por cuanto han pasado más de seis meses desde la notificación de la sentencia hasta la interposición de la solicitud de tutela.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Tercera-Subsección B guardó silencio. Mediante sentencia del 24 de octubre de 2024, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de tutela, al considerar que cumplió con el requisito de relevancia constitucional. Sostuvo que la solicitante pretende un cambio en el sentido de la decisión y revivir un debate sobre la valoración de las pruebas, asunto ya zanjado por el juez natural.
La parte accionante impugnó la decisión y reiteró los argumentos de la solicitud inicial. El 15 de noviembre de 2024 se concedió la impugnación. CONSIDERACIONES 4. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si debe confirmar, modificar o revocar la sentencia del 24 de octubre de 2024 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la solicitud de tutela. 5.
Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Nacional y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia- LEAJ. La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo No. 80 del 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de la Corporación. 5 Expediente No. 68001-23-33-000-2024-04981-01 Solicitante: Unidad Administrativa Especial Migración Colombia Resuelve impugnación La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental2.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente sea, si es el caso, la providencia judicial o el acto administrativo censurado;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 3 Ibidem. 6 Expediente No. 68001-23-33-000-2024-04981-01 Solicitante: Unidad Administrativa Especial Migración Colombia Resuelve impugnación constitucional.
Sostuvo que «la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial». Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.
Además de lo anterior, la Corte indicó que: (…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal.
Caso concreto La solicitante considera que el fallo que accedió a las pretensiones de la demanda de reparación directa y la condenó al pago de perjuicios por acoso laboral contra una funcionaria, así como la providencia que la aclaró, incurrieron en defecto fáctico por indebida valoración de las pruebas allegadas al proceso, ya que a su juicio no se logró demostrar el nexo causal entre el presunto acoso laboral y la enfermedad de Claudia Patricia Múnera Preciado que le causó una incapacidad laboral.
La autoridad accionada estimó que conforme al material probatorio allegado al proceso, la señora Múnera Preciado fue atendida en la Clínica la Inmaculada en los años 2012, 2013 y 2014 al presentar síntomas de depresivos como tristeza, llanto frecuente, ansiedad, temblor, taquipnea y sudoración que coincidían con la fecha en la que la demandante ingresó a laborar como Oficial de Migración y se asocia a los diferentes traslados en su entorno laboral, por lo que se encontraba con tratamiento farmacológico.
En este sentido, la autoridad advirtió que según las incapacidades médicas presentadas la demandante padecía un trastorno depresivo moderado, que se relacionaba con trastornos de adaptación que, para el mes de diciembre de 2013, cuando se le realizó la valoración por medicina laboral, determinaron que sufría de un trastorno afectivo bipolar, diagnóstico que también había sido indicado con anterioridad por el médico tratante de la EPS Coomeva y por la Clínica La Inmaculada. 7 Expediente No. 68001-23-33-000-2024-04981-01 Solicitante: Unidad Administrativa Especial Migración Colombia Resuelve impugnación Así las cosas, el tribunal indicó que la enfermedad de Trastorno Bipolar Tipo II que se le diagnosticó a Claudia Patricia Múnera le ocasionó una pérdida de capacidad laboral del 56.55% situación que fue advertida por el perito psiquiatra del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, que presentó la demandante desde que fue trasladada a la Unidad debido a su reubicación por la supresión del DAS.
Por tanto, se observa que antes del traslado la demandante no presentó ninguna afección relacionada con trastorno bipolar ni tampoco algún tipo de afección psicológica en las actividades que realizaba en el DAS, por lo que está asociada al momento a que ingresó a Migración Colombia y, según la historia clínica, obedece al acoso laboral que sufrió en la entidad.
En virtud de lo anterior el tribunal consideró que el daño le era imputable a la demandada en razón a que el mismo se produjo en el contexto de la relación laboral, pues el trastorno bipolar II se le diagnosticó desde que entró a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, ya que en las incapacidades se indicó que este obedecía al ambiente laboral desde su reubicación. La autoridad accionada señaló que: La Sala encuentra que del análisis de las pruebas alegadas en la conducta invocada por el demandante son constitutivas de acoso laboral frente a la señora Claudia Patricia Múnera son contundentes pues se evidencia que desde su reubicación del DAS a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia y que se evidencia que se afectó la integridad síquica de la empleada en la que se encuentran elementos que revisados en conjunto a la luz de los hechos narrados en la demanda respecto de su reubicación de entidad en las que laboraba se generó un ambiente laboral que le generó un riesgo psicosocial innegable, lo cual constituye una falla del servicio.
Se demostró que 14 de marzo de 2011, la Subdirectora de talento humano, mediante oficio, le informó a la señora Claudia Patricia Múnera Preciado que en razón al equipo interdisciplinario que debía conformarse para implementar, entre otros, los lineamientos, herramientas y operaciones para el control migratorio, y en atención a sus estudios y experiencia, a partir del 15 de marzo del 2012, cumpliría sus funciones en la Subdirección de Control Migratorio, y que su jefe inmediato era la Dra. Marleny Cerón. (…) De la historia clínica se evidencia que la demandante presentó 180 días de incapacidad solicitó los trámites de la pensión de invalidez por lo que se le dictaminó el 56.55% en la que se indicó que era una enfermedad común y la fecha de estructuración fue el 30 de octubre de 2013, fecha en la que se iniciaron las incapacidades por el trastorno afectivo bipolar II.
Además se aportó dictamen pericial que se decretó como prueba conjunta y realizó medicina legal el 18 de abril del 2022, realizado por un especialista en psiquiatría, que fue controvertido en la audiencia de pruebas del 3 de mayo de 2022, (…) El perito expresó en la audiencia que la demandante sufre de Trastorno de Estrés Postraumático y el Trastorno Bipolar Tipo II que se le diagnosticó inicialmente.
La sintomatología de la demandante no desapareció y las personas generan cambios tanto a nivel funcional como estructural, lo cual conlleva a que la sintomatología persista y se deteriore. Según los estudios clínicos realizado a lo largo de los años, un momento traumático vivido por una persona, ya sea en su esfera de seguridad personal o psíquica/emocional, puede desencadenar ciertas tipologías psiquiátricas; pero en el caso concreto de Bipolaridad no tiene referencia médica del tema, pero sí con estrés post traumático. 8 Expediente No. 68001-23-33-000-2024-04981-01 Solicitante: Unidad Administrativa Especial Migración Colombia Resuelve impugnación La Sala tiene por demostrado que el estrés laboral finalmente diagnosticado a demandante tuvo su origen en la actividad laboral que esta desarrollaba en la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia.
Lo anterior por cuanto, en lo que tiene que ver con el estrés laboral, se tiene que los profesionales que valoraron a la demandada señalaron que el mismo podía tener su origen en el ambiente de trabajo; la exacerbación de sus síntomas coincidía con los ritmos de trabajo de la funcionaria - incapacidades; y la valoración de pérdida de capacidad laboral por trastorno afectivo bipolar II por alteración funcionamiento global.
(…) Bajo el análisis la Sala en conjunto del contexto en el que se presentaron se le propició un ambiente de trabajo abiertamente hostil, generador de un riesgo psicosocial innegable, lo cual constituye una falla del servicio, por los traslados injustificados en la unidad que generaron inestabilidad respecto de las labores que realizaba, lo cual no ocurrió en la anterior entidad que laboraba, entidad de la que no se reporta ningún tipo de comportamiento o conducta por la demandante.
En este orden de ideas, está demostrado el nexo de causalidad ya que la demandante debió trabajar en un ambiente laboral de indiferencia o desmotivación laboral manifestado en la discriminación y entorpecimiento de las labores asignadas por el brusco cambio del lugar de trabajo o de la labor que desarrollaba en el DAS y por la supresión de la entidad fue reubicada lo que generó el trastorno y que la entidad debió prevenir el riesgo psicosocial que ponía en riesgo su salud, incidieron en el estrés laboral que conllevó a que aquélla perdiera parte de su capacidad laboral.
Para la Sala los argumentos presentados por el solicitante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal y probatoria surtidas en el trámite del proceso de reparación directa, pues la autoridad judicial explicó, con fundamento en las pruebas allegadas al proceso, que el daño le era imputable a la demandada en razón a que el mismo se produjo en el contexto de la relación laboral.
Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto. Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.
La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. Así las cosas, la Sala habrá de confirmar la sentencia de 24 de octubre de 2024 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela. 9 Expediente No. 68001-23-33-000-2024-04981-01 Solicitante: Unidad Administrativa Especial Migración Colombia Resuelve impugnación En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 24 de octubre de 2024 por la Sección Primera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela de la Unidad Administrativa Especial-Migración Colombia contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Tercera-Subsección B.
SEGUNDO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ