Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA SALVAMENTO DE VOTO Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2025-07958-00 Demandante JOSÉ MARÍA PORTURA AGUILAR Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Con el debido respeto por la decisión mayoritaria, me permito salvar el voto en la sentencia del proceso en referencia. En mi criterio, el asunto superaba el análisis de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, y además, permitía acceder al amparo de los derechos fundamentales invocados, por las razones que paso a explicar: 1.

En primer lugar, debe decirse que las costas procesales corresponden a las erogaciones económicas que debe efectuar la parte que resulte vencida en un proceso judicial y que se corresponden con las expensas asumidas por la contraparte (pagos por honorarios de peritos, traslado de testigos, publicaciones, emplazamientos, etcétera) y las agencias en derecho (honorarios de abogados).

La condena en costas es la consecuencia de la derrota en el proceso. Sin embargo, también buscan «evitar el crecimiento desmesurado de la litigiosidad, impedir que los ciudadanos arrojen sobre audiencias y juzgados una masa de pleitos insostenibles que harían insostenible la misma administración de justicia; por esta razón las legislaciones mantienen la onerosidad de los procesos, pero dentro de este sistema hay que buscar una fórmula que haga posible el acceso a la justicia de quienes no pueden pagar las costas»1. 2.

El artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, relativo a la condena en costas, dispone: «Artículo 188. – Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». «En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal» Esta norma establece entonces que la condena en costas debe ser un asunto sobre el cual el juez disponga en la sentencia, de acuerdo con las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso.

Por su parte, el artículo 365 del CGP fija las reglas a las que se sujetará la condena en costas, en los siguientes términos: «Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 1 DE CASSO Alberto, Las Litis Expensas, Ed. Nauta, Barcelona, 1964, páginas 16 y 17.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-07958-00 Demandante: José María Portura Aguilar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5.

En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6. Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7.

Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas.

Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción.» 3. No desconozco que en la Corporación se han desarrollado varias posturas derivadas de la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, entre las cuales se encuentran: (i) la que defiende la tesis según la cual, la imposición de costas en los procesos contencioso administrativos se rige por el criterio objetivo, esto es, que al juez le corresponde imponer las costas a la parte vencida; y (ii) la interpretación que defiende el criterio objetivo valorativo, según el cual corresponde al juez disponer de la condena en costas, esto es, si las impone o no en el respectivo proceso, y además lo habilita para analizar aspectos como la conducta de las partes en el proceso y/o la real causación y acreditación de las costas en el expediente.

La Subsección B de la Sección Segunda por años ha defendido el criterio, según el cual en materia laboral las costas no operan automáticamente, pues el juez tiene la facultad (i) de disponer sobre su procedencia, a diferencia de otras jurisdicciones y especialidades en las cuales estas sí operan de forma objetiva en contra de la parte vencida; y (ii) de valorar no solo que estas realmente se hayan causado, sino también elementos como la buena fe, temeridad y la manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción o recurso.

Las siguientes sentencias proferidas entre el año 2016 al 2024 dan cuenta de dicha postura: Fecha de la sentencia Radicado Sentencia de 1 de diciembre de 2016 70001-23-33-000-2013-00065-01(1908-14) Sentencia de 13 de febrero de 2020 25000-23-42-000-2013-05788-01(3680-16) Sentencia de 15 de julio de 2021 68001-23-33-000-2015-01002-01 (1992-2017) Sentencia de 7 de diciembre de 2021 25000-23-42-000-2018-02785-01 (0688-2021) Sentencia de 27 de enero de 2022 25000-23-42-000-2016-05174-01 (6484-2018) Sentencia de 3 de noviembre de 2022 25000-23-42-000-2017-05940-01 (3005-2020) Sentencia de 2 de febrero de 2023 73001-23-33-000-2014-00271-02 (677-2021) Sentencia de 11 de agosto de 2023 18001-23-33-000-2014-00249-01 (1089-2021) Sentencia de 9 de mayo de 2024, 52001-23-33-000-2019-00399-01 (0559-2022) Sentencia de 30 de mayo de 2024 05001-23-33-000-2019-00137-01 (0314-2023) Sentencia de 30 de mayo de 2024 23001-23-33-000-2016-00148-01 (1987-2023) Sentencia de 6 de junio de 2024 11001-03-25-000-2016-00592-00 (2541-2016) Sentencia de 13 de junio de 2024 25000-23-42-000-2012-01145-02 (4146-2021) En contraposición a la postura de valorar elementos como la buena fe o temeridad de las partes defendida por la Subsección B, en sentencia de 7 de abril de 2016, radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01(1291-2014), CP.

William Hernández Gómez, la Subsección A de la Sección Segunda modificó la tesis que hasta ese momento aplicaba. A partir de esta sentencia, la Subsección A dispuso que, si bien en materia laboral las costas no operaban de forma automática pues el juez tiene la facultad de disponer sobre estas, para la imposición de costas solamente debía tenerse en cuenta la causación y comprobación en el expediente de estas, sin considerar la conducta de las partes ni la existencia de mala fe o temeridad. 2 Radicado: 11001-03-15-000-2025-07958-00 Demandante: José María Portura Aguilar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Es decir, aunque la postura de la Subsección A también partía de que las costas no procedían por el solo hecho de resultar vencido en el proceso, para esa Subsección la facultad valorativa del juez tan solo abarcaba la comprobación en el expediente de que las costas efectivamente se causaron, sin incluir los otros elementos que sí tenía en cuenta la Subsección B. Luego de proferida la sentencia de 7 de abril de 2016 mencionada, la Subsección A mantuvo la postura allí plasmada, consistente en que el juez tiene la facultad de disponer sobre la procedencia de costas y de valorar si estas efectivamente se causaron en el expediente (criterio objetivo valorativo sin considerar mala fe).

En tal sentido, pueden consultarse las siguientes decisiones: Fecha de la sentencia Radicado Sentencia de 1 de marzo de 2018 25000-23-42-000-2014-04338-01(0138-17) Sentencia de 3 de noviembre de 2022 08001-23-33-000-2017 -00074-01 (0231-2020) Sentencia de 22 de junio de 2023 25000-23-42-000-2017-04122-01 (2798-2020) Sin embargo, recientemente la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado cambió el criterio que en el pasado aplicaba en materia de costas, en virtud de la modificación introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, según el que «la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».

Actualmente, las dos subsecciones de la Sección Segunda de esta Corporación coinciden en que habrá lugar a imponer costas solo si se presenta mala fe de las partes o manifiesta carencia de fundamento legal. Para demostrar el cambio de postura de la Subsección A, a continuación se citan algunas decisiones proferidas antes de la fecha de la sentencia controvertida: Fecha de la sentencia Radicado Sentencia de 3 de agosto de 2023 25000-23-42-000-2015-00143-01 (2573-2021) Sentencia de 3 de agosto de 2023 25000-23-42-000-2015-05405-01 (5167-2019) Sentencia de 24 de agosto de 2023 05001-23-33-000-2017-00562-01 (1301-2021) Sentencia de 7 de septiembre de 2023 11001-03-25-000-2012- 00475-00 (1957-2012) Sentencia de 29 de febrero de 2024 25000-23-42-000-2021-00817-02 (4418-2023) Sentencia de 23 de mayo de 2024 66001-23-33-000-2017-00083-01 (2190-2020) Sentencia de 23 de mayo de 2024 76001-23-33-000-2013-00408-01 (4517-2018) Sentencia de 30 de mayo de 2024 25000-23-42-000-2018-01703-01 (4708-2022) Sentencia de 5 de junio de 2024 11001-03-25-000-2016-00173-00 (0784-2016) De lo expuesto hasta el momento se advierte que durante años la Subsección B ha realizado el análisis sobre la imposición de costas teniendo en cuenta la causación de las costas, la buena o mala fe de las partes e incluso la falta de sustento jurídico de la demanda y demás actuaciones.

La Subsección A, por su parte, aunque también partía de la premisa de que las costas no operaban automáticamente contra la parte vencida, tan solo tenía en cuenta la comprobación de las costas en el expediente desechando los elementos relacionados con la conducta de las partes. No obstante, gracias a la modificación hecha por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, la Subsección A cambió su criterio, en el sentido de que la imposición de costas deberá tener en cuenta la conducta de las partes o la carencia de fundamento jurídico.

Este cambio de postura ya existía para la fecha en que se profirió la sentencia de segunda instancia controvertida. De manera que para ese momento las dos subsecciones de la Sección Segunda contaban con una línea pacífica en materia de condena en costas en asuntos propios de la especialidad laboral y seguridad social, gracias al cambio de postura de la Subsección A. Así las cosas, independientemente de las interpretaciones adoptadas por las otras Secciones del Consejo de Estado y de las tesis defendidas en el pasado por las 3 Radicado: 11001-03-15-000-2025-07958-00 Demandante: José María Portura Aguilar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co subsecciones de la Sección Segunda, lo cierto es que para la fecha en que se profirió la sentencia de segunda instancia atacada, la máxima autoridad de lo contencioso administrativo en materia laboral ya contaba con una postura pacífica en materia de costas, según la cual, éstas se impondrán siempre que exista mala fe, temeridad o carencia de fundamento jurídico.

Elementos que en virtud del artículo 79 del Código General del Proceso se encuentran estrechamente vinculados entre sí, pues tal norma preceptúa que «Se presume que ha existido temeridad o mala fe en los siguientes casos: 1. Cuando sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad (…)».

Sea que se asuma la acepción de mala fe o se acuda al concepto de manifiesta carencia de fundamento legal, las dos subsecciones apuntan a la valoración de la conducta de las partes y su actuar o no bajo el principio de buena fe como criterios determinantes para la imposición de costas en los asuntos de que conoce esa Sección especializada (laborales y de la seguridad social de los servidores públicos). 4.

En ese orden de ideas, a mi juicio el Tribunal Administrativo del Meta desconoció el precedente pacífico en materia de costas proferido por las dos subsecciones de la Sección Segunda, pues en contravía de lo preceptuado por esta última, empleó un criterio puramente objetivo para la condena en costas, bajo el cual no se contempló ninguna de las pautas mencionadas, sino únicamente cuál fue la parte vencida.

Por años las dos subsecciones de la Sección Segunda de la Corporación se han apartado del criterio puramente objetivo de condena en costas en materia laboral. Ambas partían del criterio objetivo valorativo bajo el cual el juez tiene la facultad de disponer sobre la procedencia o no de las costas, pues estas no operan de forma automática para la parte vencida.

Mientras que una Subsección abogaba por solamente considerar si se comprobó la causación de las costas, la otra defendía valorar además la conducta de las partes. Sin embargo, ambas partían de la premisa de que el juez tiene la potestad de disponer sobre la imposición de costas. Actualmente ninguna de las Subsecciones mantiene el criterio de imponer en costas tan solo por el hecho de resultar vencido en el proceso.

Es claro entonces que la postura asumida por el tribunal accionado se distancia del precedente de la Sección Segunda, pues aquel empleó el criterio puramente objetivo. Además, la autoridad judicial accionada no consideró ninguno de los elementos dispuestos por las dos subsecciones de la Sección Segunda, vigentes para el momento en que se profirió la sentencia de segunda instancia controvertida de la acción de tutela, tales como la mala fe, temeridad o la carencia de fundamentación jurídica.

Lo cual demuestra que esta pasó por alto completamente la interpretación hecha por las Subsecciones de la máxima autoridad en materia contencioso administrativo laboral sobre condena en costas. Se suma a lo anterior que el tribunal accionado no explicó los motivos por los cuales se apartaba del precedente descrito, pese a que es deber de la autoridad judicial referirse a la decisión judicial de la que se aparta y dejar explícitos los motivos por los que decide hacerlo.

En consonancia con lo anterior, debo resaltar que por razones de justicia y equidad, es posible acudir a criterios de interpretación a la luz de los principios constitucionales como el de igualdad y el de favorabilidad previstos en los artículos 13 y 53 de la Constitución Política. Para determinar sobre la imposición de costas, la interpretación que mejor se acompasa con el respeto por el derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 Superior), con el principio de igualdad (artículo 13) y con el derecho de acceso a la administración de justicia (artículo 229), tratándose de asuntos en los que la parte «vencida» es un servidor público (en este caso se trata de un docente oficial), un ex servidor público o pensionado, es aquella que le permite al juez la 4 Radicado: 11001-03-15-000-2025-07958-00 Demandante: José María Portura Aguilar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co verificación de aspectos como la calidad y la conducta de las partes, la naturaleza del litigio, además de la real causación y comprobación de las costas en el proceso, acogidos con la modificación que introdujo la Ley 2080 de 2021 al artículo 188 CPACA.

La jurisprudencia constitucional ha indicado que el principio de favorabilidad tiene un estrecha relación con la interpretación pro homine o pro persona, según la cual «las normas han de ser interpretadas en favor de la protección y goce efectivo de los derechos de los individuos, en procura de que los preceptos legales se conviertan en instrumentos que respeten en la mayor medida posible, las garantías y prerrogativas esenciales para la materialización de la mejor calidad de vida de las personas»2.

Dicho criterio de interpretación configura un parámetro de constitucionalidad, pues impide «que de una norma se desprendan interpretaciones restrictivas de los derechos fundamentales»3. 5. Es importante precisar que pueden existir determinadas circunstancias o condiciones del caso concreto que permitan armonizar la interpretación de la norma que regula la condena en costas con los principios constitucionales, ya que imponer una condena en costas a un docente oficial, puede significar un sacrificio grave del derecho al acceso a la administración de justicia, entendido éste como «la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley»4.

En estos términos queda expuesto mi salvamento de voto. Atentamente, (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador 2 Corte Constitucional, sentencia T-088 de 2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 3 Corte Constitucional, sentencia C-438 de 2013, M.P. Alberto Rojas Ríos. 4 Corte Constitucional, sentencia T-799 de 2011, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. 5