Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veinte (20) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 15001-23-33-000-2018-00582-01 (0529-2021) Demandante: Luz Mery Rodríguez Albarracín Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plazas del orden territorial.
Docente nivel preescolar. No se exige el cumplimiento de la totalidad de requisitos antes de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989. Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el quince (15) de julio de dos mil veinte (2020) por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora LUZ MERY RODRÍGUEZ ALBARRACÍN instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de la Resoluciones RDP 043330 del 24 de noviembre de 2016, por medio de la cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a 1 Folios 2 a 3.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 15001-23-33-000-2018-00582-01 (0529-2021) favor de la demandante, de la RDP 003629 del 1° de febrero de 2017 y RDP 007926 del 28 de febrero de 2017, que confirmaron la negativa al resolver los recursos de reposición y apelación. Que se condene a la UGPP a reconocer y pagar la mencionada prerrogativa a partir del 7 de febrero de 2009, con todos los factores salariales devengados por la reclamante durante el último año de servicio, así como el retroactivo debidamente actualizado de las mesadas adeudadas por dicho concepto, reajustadas y con la cancelación de los intereses moratorios.
Que se ordene a la parte pasiva dar cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del CPACA, y que esta asuma las costas y agencias en derecho a que haya lugar. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la demandante nació el 17 de enero de 1953. Que se desempeñó al servicio del departamento de Boyacá y del municipio de Sogamoso, como docente nacionalizada, inicialmente desde el 21 de marzo de 1973 al 20 de abril de 1977, nombrada mediante el Decreto 250 de 1973, y de manera posterior, fue nombrada por el Decreto 026 de 1993 y laboró desde el 8 de febrero de 1993 al menos hasta la fecha de presentación de la demanda.
Que, el 3 de junio de 2016, la señora Rodríguez Albarracín solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Que la UGPP negó lo reclamado a través de las Resoluciones RDP 043330 del 24 de noviembre de 2016, RDP 003629 del 1° de febrero de 2017 y RDP 007926 del 28 de febrero de 2017. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3 La parte activa asegura que con los actos administrativos demandados se transgreden los artículos: 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política; las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 91 de 1989; el Decreto 081 de 1976, y el Decreto Ley 2277 de 1979.
Que la actora cumple con los requisitos, por lo tanto, la entidad tiene la obligación 2 Folios 3 a 4. 3 Folios 4 a 7. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 15001-23-33-000-2018-00582-01 (0529-2021) de reconocer y pagar la pensión solicitada, desconociendo el acto administrativo su derecho en virtud del régimen especial de los docentes y los preceptos de la Constitución Política.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 7 de diciembre de 20184 y notificada a la UGPP5, quien radicó memorial de contestación6 en el que expuso que, en sede administrativa no se logró establecer la calidad docente, ya que las certificaciones aportadas daban cuenta de una vinculación nacional, nacionalizada y municipal.
Que la demandante no allegó los actos de nombramiento y posesión para acreditar la relación legal y reglamentaria, y se observa en los certificados de tiempo de servicios y factores salariares que sus emolumentos fueron financiados con recursos del Situado Fiscal, hoy Sistema General de Participaciones, lo que califica la plaza docente como nacional.
Que solo se puede tener en cuenta el tiempo laborado antes del 31 de diciembre de 1989 y para ese momento, la docente no cumplió la totalidad de los requisitos. Propuso como excepciones7 las que denominó: (i) inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido, (ii) inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, (iii) prescripción de mesadas, y (iv) solicitud de reconocimiento oficioso de excepciones.
En la audiencia inicial8 se indicó que las excepciones propuestas serían resueltas en la sentencia. Se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se señaló que no existía ánimo conciliatorio, se efectuó el decreto de pruebas y se fijó fecha para la audiencia de pruebas.
En la audiencia de pruebas9 incorporó el material probatorio allegado, prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento, para ordenar la presentación por escrito de los alegatos de conclusión. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN10 El Tribunal Administrativo de Boyacá dictó sentencia escrita el 15 de julio de 2020, a través de la cual negó las pretensiones de la demanda. 4 Folios 63 a 64. 5 Folio 67. 6 Folios 106 a 132. 7 Folios 110 a 111. 8 Folios 195 a 196. 9 Folios 236 a 237. 10 Ver expediente digital en el índice 37 de SAMAI, Tribunal Administrativo de Boyacá. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 15001-23-33-000-2018-00582-01 (0529-2021) Para ello argumentó que, la demandante no reúne los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, conforme a las sentencias de constitucionalidad 084 de 1999 y 489 de 2000 que exigen su consolidación antes de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, esto al evidenciar que, para el 29 de diciembre de 1989, la docente llevaba laborando al servicio de la educación solo 4 años y tenía 36 años de edad.
Aunque reconoció que la docente efectivamente laboró como docente nacionalizada en los periodos comprendidos entre: (i) 21 de marzo de 1973 al 6 de marzo de 1975, (ii) 7 de marzo de 1975 al 20 de abril de 1977, (iii) 8 de febrero de 1993 al 25 de enero de 2004, y (iv) 26 de enero de 2004 al 23 de marzo de 2016, concluyó que conforme a las disposiciones de la Ley 114 de 1913, la demandante no tenía un derecho adquirido sino una mera expectativa de obtener el beneficio.
EL RECURSO DE APELACIÓN11 La parte demandante en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia a fin de que se acceda a sus pretensiones. Para ello adujo que, con la documentación aportada puede establecerse que cumple con todos los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia, la cual fue negada sin criterio o justificación alguna por parte de la entidad demandada.
Que, respecto al nombramiento de 1993, no comparte la posición del magistrado cuando sostiene que no se puede computar el tiempo laborado al existir una financiación de salarios con recursos del Situado Fiscal hoy Sistema General de Participaciones – SGP y por lo tanto considerar la plaza del orden nacional. Al respecto manifiesta que el tipo de vinculación se determina teniendo en cuenta la entidad que realizó el nombramiento, pero no los recursos con los cuales se cancelaron los salarios.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandada12 presentó escrito de alegaciones finales en el que reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. La demandante guardó silencio. 11 Ver expediente digital en el índice 39 de SAMAI, Tribunal Administrativo de Boyacá. 12 Ver expediente digital en el índice 15 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 15001-23-33-000-2018-00582-01 (0529-2021) POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO La Procuraduría Tercera delegada ante el Consejo de Estado no efectuó pronunciamiento alguno13. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si la actora cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una o varias vinculaciones con carácter territorial o nacionalizado durante todo el tiempo de servicio, en particular una con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y, además, si estas exigencias debían acreditarse antes de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989 (29 de diciembre de 1989).
Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» 13 Según constancia secretarial visible a folio 228 del expediente. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 15001-23-33-000-2018-00582-01 (0529-2021) Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»14. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión 14 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 15001-23-33-000-2018-00582-01 (0529-2021) Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199715 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201816 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 16 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 15001-23-33-000-2018-00582-01 (0529-2021) entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 15001-23-33-000-2018-00582-01 (0529-2021) empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,17 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. 17 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 15001-23-33-000-2018-00582-01 (0529-2021) iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Estima la Sala necesario pronunciarse sobre los planteamientos de la sentencia de primera instancia para negar las pretensiones de la demanda, a saber, que la consolidación del estatus pensional debía adquirirse con anterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989 (29 de diciembre de 1989).
Para la Sala, tal argumento no es compartido, ya que carece de cualquier asidero, pues esta Corporación en la sentencia SUJ-030-CE-S2-2021, a través de la cual unificó jurisprudencia, se precisó la regla en cuanto al entendimiento que debe otorgarse al artículo 15, numeral 2, literal a) de la Ley 91 de 1989 para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación en los siguientes términos: «[…] Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.» En ese sentido, contrario a lo expuesto por el juez de primera instancia, no se desconoce el alcance de la sentencia C-489 de 2000 si se cumplen los requisitos después de la vigencia de la Ley 91 de 1989, ya que, a partir de las apreciaciones efectuadas en la mencionada decisión, «[ ] [esta nunca] dispuso un límite temporal, consistente en que la pensión gracia únicamente se podría reconocer a quienes hubieran reunido todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989; [cualquier] conclusión [en ese sentido] […] resulta[ría] contradictoria con las demás sentencias de constitucionalidad que han abordado asuntos similares».
Por ende, el único límite temporal que se impuso radicaba en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; protegiéndose el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes que tenían la expectativa de ser beneficiarios de aquella. Así pues, el hecho que la Luz Mery Rodríguez Albarracín haya cumplido los 50 años en el 2003, o que los 20 años de labor oficial los acreditara después de 1989, no resulta un argumento plausible para considerar que no podía acceder a la pensión gracia, pues queda claro que el cumplimiento de los requisitos podía darse con posterioridad al 29 de diciembre de esta última anualidad.
Así las cosas, el objeto de debate en esta oportunidad se circunscribe a determinar si la reclamante tuvo una vinculación nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y si cumplió los demás requisitos aun después de la entrada en Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 15001-23-33-000-2018-00582-01 (0529-2021) vigencia de Ley 91 de 1989.
Pues bien, con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que la señora Luz Mery Rodríguez Albarracín nació el 17 de enero de 195318, de modo que cumplió los 50 años el 17 de enero de 2003.
El segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, (el cual es punto de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial. • Periodo I: del 20 de marzo de 1973 al 20 de abril de 1977 En lo referente a este período, en el expediente administrativo reposa el Decreto 250 del 30 de marzo de 197319, mediante el cual el gobernador de Boyacá nombró a la accionante como maestra del departamento, posesionándose para el efecto el 5 de junio de 1973 con retroactividad al 20 de marzo de 197320; fue designada como directora de la R.D. Ovejeras mediante Resolución No. 0162 de 197321 y posteriormente fue trasladada al Colegio Cooperativo en el municipio de Corrales22, en donde finalizó sus labores el día 20 de abril de 1977, al ser declarada insubsistente por abandono de cargo, según lo indica el Decreto 539 de 197723.
Respecto a la naturaleza jurídica del vínculo de la docente, se tiene que, en el mentado decreto de nombramiento no se observa que el cargo ejercido por la reclamante haya sido de aquellos propios de la planta de personal de la Nación, o que hubiese sido vinculada por la autoridad territorial como representante de aquella cartera en virtud de una autorización legal, por lo que se descarta que la relación legal y reglamentaria haya sido del orden nacional.
De igual manera, tampoco se señala en el acto en mención que esta plaza se hubiese ocupado en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975, ni bajo los postulados del artículo 6° de dicha norma, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía 18 Según copia del registro civil de nacimiento y de la cédula de ciudadanía, obrantes a folios 20 y 19. 19 Folios 158 a 159. 20 Según acta de posesión visible a folio 21. 21 Folios 160 a 161. 22 Según se evidencia en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral No. 320. 23 Folios 165 a 166.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 15001-23-33-000-2018-00582-01 (0529-2021) establecer el Ministerio de Educación Nacional, intervención que tampoco se encuentra en el decreto. Contrario a lo anterior, sí se concluye con claridad que el nombramiento de la actora en este caso tuvo lugar por decisión autónoma y directa de la autoridad nominadora, lo que logra acreditar una calidad territorial de la actividad docente.
La anterior situación se ajusta a lo previsto en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989 en el que dispuso «Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975», condición que fue desarrollada en el mismo sentido por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación CE-SUJ2- 011-18 del 21 de junio de 2018, según la cual es territorial la plaza creada de forma exclusiva por el distrito, departamento o municipio respectivo, y cuyos gastos se cubran con cargo a su propio presupuesto.
Ahora, en gracia de discusión, a diferencia de lo estimado por el a quo al calificar el vínculo como nacionalizado, no puede desconocerse la existencia del acto administrativo del cual nació el vínculo que se aportó en el expediente y que demuestra una categoría docente distinta. En todo caso, al margen del tipo de vinculación que se hubiese demostrado en este período, lo cierto y definitivo es que aquella no sería del orden nacional, sino territorial o nacionalizado, lo cual, en cualquiera de estos dos eventos, no cambia ni afecta la inclusión y cómputo de tales tiempos de servicio para el reconocimiento de la pensión gracia, pues ambos permiten colmar el requisito bajo estudio.
En consecuencia, el tiempo de labor oficial de la demandante como educadora territorial entre el 20 de marzo de 1973 y el 20 de abril de 1977 (4 años, 1 mes y 1 día), puede considerarse para cumplir la exigencia de 20 años de servicio necesarios para acceder a la prestación solicitada. • Periodo II: Del 8 de febrero de 1993 al menos hasta el 23 de marzo de 201624 Del análisis del segundo periodo se tiene que del material allegado al plenario puede evidenciarse el Decreto 026 del 4 de febrero de 199325, mediante el cual el alcalde de Sogamoso hace unos nombramientos “Grado Cero”, dentro de los cuales se encuentra la demandante, quien inició labores desde el día 8 de febrero de 1993 en la Escuela Rural San José Bolívar hasta el 25 de enero de 2004 conforme lo indica el certificado de historia laboral No. 320 ya referido, y posteriormente desempeñó su cargo en la Institución Educativa Gustavo Jiménez como docente en el nivel 24 Fecha de expedición del Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral No. 320. 25 Folios 26 a 27.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 15001-23-33-000-2018-00582-01 (0529-2021) preescolar, en virtud de una incorporación según consta en el acta de posesión No. 09226. Sobre el particular, resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso el Decreto 2247 de 1997, por medio de la cual se establecen normas relativas a la prestación del servicio educativo del nivel preescolar, el cual en su artículo 2° dispuso: «Artículo 2º.
La prestación del servicio público educativo del nivel preescolar se ofrecerá a los educandos de tres (3) a cinco (5) años de edad y comprenderá tres (3) grados, así: 1. Pre-jardín, dirigido a educandos de tres (3) años de edad. 2. Jardín, dirigido a educandos de cuatro (4) años de edad. 3. Transición, dirigido a educandos de cinco (5) años de edad y que corresponde al grado obligatorio constitucional (…)» A su vez, el parágrafo del mencionado artículo, indica que: «La denominación grado cero que viene siendo utilizada en documentos técnicos oficiales, es equivalente a la de Grado de Transición, a que se refiere este artículo.» Bajo tal contexto, se puede extraer del acto administrativo de nombramiento que la demandante prestó sus servicios como docente en el nivel preescolar al determinar la autoridad nominadora que los nombramientos docentes correspondían al “Grado Cero”, es decir, al grado de transición; continuando la educadora en tal nivel aun después de la incorporación del año 2004, situación que se ratifica con el certificado laboral No. 320 el cual señala que la educadora fue asignada en el mencionado nivel educativo.
Ahora, en consideración al desempeño del cargo como docente de preescolar, no se encuentra que dentro de la normativa que rige la pensión gracia estén llamadas a ser beneficiarias las personas que prestaron sus servicios en tal nivel, puesto que, aquella está dirigida a los maestros de primaria o secundaria que estuvieron vinculados a planteles educativos territoriales o nacionalizados, por haber sido este personal el que históricamente debió someterse a la desigualdad salarial.
Como resultado de las razones expuestas anteriormente, el periodo aquí relacionado no puede ser tenido en cuenta al evidenciar que la docente no cumple con la calidad docente a la cual está destinada la pensión gracia, pues su cargo no se enmarca en aquellos contemplados inicialmente en la Ley 114 de 1913 (docentes 26 Folio 152. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 15001-23-33-000-2018-00582-01 (0529-2021) de primaria) ni en los que posteriormente fueron incluidos (maestros de secundaria, normales e inspectores) en la Ley 116 de 1928.
Ahora bien, de la sumatoria de los periodos acreditados en el proceso (4 años, 1 mes y 1 día) y al descartar el periodo entre el 8 de febrero de 1993 y el 23 de marzo de 2016, el tiempo laborado es insuficiente para efectos del reconocimiento de la prerrogativa en estudio, pues no suman 20 años de servicio. En este sentido, se estima que resultó acertada la decisión del tribunal de origen en el fallo apelado para negar el reconocimiento de la prestación solicitada por la actora, pero por las razones expuestas en el desarrollo de esta providencia, ya que, contrario a lo expuesto por el a quo, los requisitos para acceder a la pensión pueden acreditarse después del 29 de diciembre de 1989, salvo aquel que exige una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, no obstante, como se concluyó en este caso, no pueden ser incluidos en el cómputo del tiempo de servicio los periodos en los que un docente no desempeñó un cargo de los establecidos en la ley como beneficiario de la pensión gracia. Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, pese a que se está confirmando la decisión de primera instancia, la Sala aplicando el criterio enunciado, observa que, de los fundamentos planteados en la demanda, en el trámite de primera instancia y en el recurso de apelación, no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas.
Contrario a ello, la parte actora propuso argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses y fue luego del debate jurídico y probatorio que se determinó en segunda instancia la no procedencia del derecho, por lo que no se Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 15001-23-33-000-2018-00582-01 (0529-2021) impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 15 de julio de 2020 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandada según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.
TERCERO: SE ACEPTA LA RENUNCIA como apoderada de la UGPP a la abogada Gloria Ximena Arellano Calderón, portadora de la tarjeta profesional 123.175 del Consejo Superior de la Judicatura, de conformidad con el memorial obrante en el índice 27 de la plataforma SAMAI.
CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Ausente con permiso