CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-26-000-2022-00122-00 (68.521) Actor: Procurador 6 Judicial II Agrario y Ambiental del Meta, Vichada y Guaviare y otros Demandado: Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía Referencia: Nulidad Corresponde al despacho decidir sobre la admisión de la demanda instaurada en ejercicio del medio de control de nulidad, de que trata el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011.

I.

ANTECEDENTES La demanda 1. El 23 de marzo de 2022, los procuradores 6 Judicial II Ambiental y Agrario del Meta, Vichada y Guaviare, 23 Judicial III Ambiental y Agrario de Yopal y 48 Judicial Administrativo II de Villavicencio, en ejercicio del medio de control de nulidad, instauraron demanda contra la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía -CORPORINOQUÍA-, con el fin de que se declare la nulidad de la Resolución 500.41-13.0169 del 21 de febrero 2013, por medio de la cual se reglamentó “el uso y registro de áreas para el establecimiento de los cultivos de subsistencia o pancoger en la jurisdicción de la CORPORINOQUÍA”. 2.

Mediante providencia del 16 de mayo de 2022, el Tribunal Administrativo de Casanare -ante quien se presentó la demanda- declaró su falta de competencia para asumir el conocimiento del asunto y ordenó la remisión del expediente a esta Corporación, al estimar que la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía es un organismo autónomo del orden nacional. 3.

En atención a lo anterior, una vez el asunto ingresó a la Corporación se sometió a reparto entre los despachos de la Sección Tercera, correspondiéndole al del suscrito Consejero. II. CONSIDERACIONES Las Corporaciones Autónomas Regionales 4. Como lo ha recordado este despacho en diversas actuaciones judiciales1, en apretado resumen, podría decirse que desde su aparición en nuestro sistema legal y constitucional, las Corporaciones Autónomas Regionales han ostentado distintas posiciones en relación con su ubicación en la estructura del Estado.

Esto es así en la medida que, por su naturaleza, funciones y finalidad, estos organismos no compartían las características de las entidades territoriales, como tampoco las de los entes de la administración central; por ello, más allá de una denominación simplemente semántica, fueron catalogadas bajo el nombre de Corporaciones Autónomas. 5.

Su historia en nuestro ordenamiento jurídico, como lo registra la exposición de motivos de la Ley 99 de 1993, señala como en 1954 se creó la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, introduciendo “un modelo similar [al] estadounidense en cuanto al desarrollo regional, diferenciado del político – administrativo” el cual retomó la experiencia de TVA (Tennessee Valley Authority) con funciones predominantes de planificación en materia de recursos naturales para el desarrollo integral del Valle del Alto Cauca.

Luego, en la década de los años sesenta y con los mismos fines, fueron creadas cinco Corporaciones Autónomas Regionales más, como fue Cordechocó, Corpourabá, CAR, entre otras. 6. Con la reforma administrativa de 1968, se suprimió la competencia en materia de recursos a las corporaciones existentes a esa fecha, excepto a la del Valle del Cauca, y se creó el Inderena como ente rector del manejo y administración de los recursos naturales con jurisdicción nacional.

En 1976 se restructuró el sector agropecuario y fueron los establecimientos públicos quienes quedaron a cargo de desarrollar las funciones asociadas al sector, incluyendo la autorización para delegar estas funciones en otras entidades de derecho público. Para los años ochenta proliferó la creación de estas Corporaciones, siendo consideradas como "Instrumentos para la descentralización y el desarrollo regional [con] capacidad técnica para desarrollar tareas de planeación intra e inter-regional, coordinación y ejecución de obras de inversión", como lo registra la exposición de motivos ya aludida. 7.

Finalmente, con la expedición de la Carta Política de 1991, el constituyente asignó al Congreso, entre otras, la función de “[d]eterminar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos 2 Por ejemplo, expediente 53.728, decisión adoptada en audiencia celebrada el 14 de julio de 2021, CIL 2021- 02198, providencia del 12 de mayo de 2021, CIL 2020-01762, providencia del 3 de agosto de 2020. administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía ( )” (Negrilla fuera de texto), tal como lo dispone el artículo 150.7 del estatuto superior. 8.

Bajo este marco constitucional, fue expedida la Ley 99 de 1993, por la cual “se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”2; definiendo, entre otros aspectos, la naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales, su régimen, conformación, así como la jurisdicción en la que cada una ejerce sus competencias. 9.

Sobre la jurisdicción de las CAR, es importante señalar, como lo expresa la exposición de motivos de la Ley 99 de 1993, que con éstas se responde a “la necesidad de desarrollar un manejo integrado de las distintas cuencas hidrográficas existentes en nuestro país, para lo cual el manejo y la administración de los recursos naturales y el ambiente se ejecutaría a través de corporaciones regionales o territoriales”, teniendo en cuenta que las zonas en las que se fija su jurisdicción comparten relaciones “físicas, sociales, económicas y culturales al interior y exterior del escenario de planificación” cuya finalidad es “[p]oner en marcha una gestión institucional que concerte el desarrollo interdepartamental, departamental y municipal, con la conservación y manejo del sistema natural en sus diferentes dimensiones espaciales”. 10.

Así, el legislador, en ejercicio de sus competencias constitucionales, estableció para cada una de las Corporaciones Autónomas Regionales una jurisdicción limitada, circunscrita a una porción definida del territorio nacional, cuya naturaleza invariable demarca el ámbito en el ejercicio de sus competencias. Esta circunscripción se constituye, entonces, en el área dispuesta por la ley para el ejercicio de las funciones de las CAR que, a su vez, demarca el ámbito de las competencias de sus autoridades, lo que pone en evidencia que las medidas que éstas adopten no corresponden al ámbito integral del territorio nacional. 11.

En armonía con lo anterior, se advierte que el propósito de hacer encajar a las Corporaciones Autónomas Regionales en los niveles tradicionales de la organización territorial –local o nacional– ha llevado plantear algunas inquietudes 2 Los motivos en que se fundó́ la expedición de esta norma atienden la necesidad de establecer una política ambiental para el desarrollo sostenible, que evite la contaminación y degradación de los recursos naturales producida por los asentamientos humanos en desarrollo de sus actividades productivas, industriales, o de aprovechamiento exagerado de los recursos naturales, que rompen el equilibrio en la relación entre el ser humano y su entorno natural. de cara a la aplicación de algunas figuras procesales, como ocurre con las reglas de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo de cara al ejercicio de medio de control de nulidad. 12.

Esta situación proviene del intento permanente de forzar la inclusión de estos organismos en las categorías nacional o territorial en que se divide la organización política del país, cuando desde su origen estas Corporaciones han revelado su carácter propio, así como su especial naturaleza inscrita en el modelo de Estado social de derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, cuyas funciones están asociadas de manera esencial, al cumplimiento de los objetivos ambientales y sociales previstos en la Constitución Política. 13.

En este contexto es necesario distinguir entre las entidades territoriales –en sus niveles regional, departamental o municipal– y las Corporaciones Autónomas Regionales quienes por su estructura y finalidades, corresponden a formas u organismos administrativos, reconocidos por la Constitución Política, orientados a la gestión de los recursos naturales y del medio ambiente, que responden a un criterio de organización funcional para la gestión de ecosistemas comunes, cuyas atribuciones se aplican a un espacio territorial plenamente identificado.

Esta noción, a no dudarlo, supera los niveles fijados en la división política del territorio, pues las CAR tienen su propia jurisdicción de orden estrictamente funcional, de la que emerge su carácter autónomo y especial. 14. En línea con lo anterior, la Corte Constitucional ha reconocido a las Corporaciones Autónomas Regionales una naturaleza jurídica sui generis, “sin que sea posible encuadrarlas como otro organismo superior de la administración central (ministerios, departamentos administrativos, etc.), o descentralizado de este mismo orden, ni como una entidad territorial”3.

Y en sus análisis, el alto Tribunal Constitucional “ha sostenido que si bien las CAR son consideradas para algunos efectos como entidades del orden nacional, no están adscritas a un ministerio o departamento administrativo, sino que se trata de organismos administrativos intermedios entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios y territorialmente”4 (se destaca). 15.

Así las cosas, entiende el despacho que los efectos para los cuales las CAR han sido consideradas como entidades del orden nacional, responden genéricamente a dos aspectos centrales: (i) la función que se les ha conferido: relacionada con la preservación del ambiente y el aprovechamiento de los 3 Corte Constitucional, Sentencia C-578 de 1999, MP Antonio Barrera Carbonell, reiterada en la Sentencia C-035 de 2016, MP Gloria Stella Ortiz Delgado. 4 Corte Constitucional, T- 338 de 2017, M. P. Cristina Pardo Schlesinger. recursos naturales renovables, dentro del Sistema Nacional del Ambiente y de Recursos Naturales; y (ii) el origen de su creación, pues el Constituyente en el artículo 150.7 de la Carta Política5, defirió en el Congreso la atribución de crearlas a través de una ley de la República, sin que ello signifique que sus competencias y jurisdicción se corresponda con la naturaleza de su acto de origen6. 16.

Justamente el Congreso, mediante la Ley 99 de 1993, definió la naturaleza jurídica de estos organismos y les atribuyó una jurisdicción específica a cada una de las Corporaciones Autónomas Regionales, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 23. NATURALEZA JURÍDICA. Las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente” (se destaca). 17.

De cara a la existencia de una jurisdicción aplicable a las CAR, el artículo 33 de la Ley 99 de 1993, señaló que “( ) Las siguientes Corporaciones conservarán su denominación, sedes y jurisdicción territorial actual: ( ) “Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía, CORPORINOQUÍA: su jurisdicción comprenderá los Departamentos de Arauca, Vichada, Casanare, Meta; los Municipios del Departamento de Cundinamarca, a saber: Guayabetal, Quetame, Une, Paratebueno, Chipaque, Cáqueza, Fosca, Gutiérrez, Choachí y Ubaque; y los municipios de Pajarito, Labranzagrandre, Paya, Pisba y Curabá del Departamento de Boyacá, con la excepción del territorio de jurisdicción de la Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Macarena.

Tendrá su sede principal en la ciudad de Yopal y subsedes en los Municipios de Arauca en el Departamento de Arauca, Villavicencio en el Departamento del Meta y la Primavera en el Departamento del Vichada”. 5 ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones ( ) 7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta”. 6 Sobre este último aspecto hay que señalar brevemente, que si bien la creación de las CAR corresponde al Legislativo, sus competencias no son ejercidas a nivel nacional, ni su jurisdicción muta a tan amplio horizonte, pues aun considerando la categoría sui generis que busca encajar, a veces de manera forzada, a estos organismos en la estructura del Estado, la misma Carta Política desarrolla “LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL” bajo el Título XI, donde además del régimen departamental y municipal, incluye como cuarto capítulo el denominado “DEL RÉGIMEN ESPECIAL” del que hacen parte las Corporaciones Autónomas Regionales, entre otras entidades. 18.

En apoyo de lo anterior, hay que señalar, que la jurisprudencia constitucional no ha dejado de reconocer el factor de competencia de estas entidades, circunscrito a la jurisdicción fijada por el legislador; pues en sus diversos pronunciamientos ha señalado que las CAR son “organismos autónomos encargados de la protección del medio ambiente en su jurisdicción”7, y por sus características, según la Ley 99 de 1993, “constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica que cuentan con autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, cuyo objetivo es el de ejecutar, dentro del área de su jurisdicción los programas y políticas sobre el ambiente y los recursos naturales” (énfasis propio). 19.

Con lo dicho, no se desatiende el supuesto a que se refiere el numeral 1 del artículo 149 del CPACA, a propósito de que será el Consejo de Estado el encargado de efectuar el control judicial de los actos administrativos emanados de las entidades del orden nacional, pues como bien se ha precisado, las CAR son entidades del nivel intermedio entre la nación y las regiones8, cuyos actos están llamados a regir en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones territoriales, sin que la mención contenida en la ley como autoridades nacionales, se proyecte como elemento que le imprima una generalidad o presencia en su actuar para todo el territorio nacional, caso único en el que esta Corporación estaría llamada a activar su competencia para controlar la legalidad por la vía de los mandatos ya citados. 20.

Lo anterior, intrínsecamente se soporta en la diferenciación entre el actuar de entidades pertenecientes a la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional o aquellas autoridades que perteneciendo a otras ramas del poder público obren en desarrollo de una función administrativa, versus el actuar de las entidades territoriales, en todos sus niveles administrativos, sin precisión de aquellos entes y organismos estatales sujetos a régimen especial, como son, entre otros, el Banco de la República, los entes universitarios autónomos, las corporaciones autónomas regionales, y los demás organismos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política según definición que hace el art 40 de la ley 489 de 1998, caso en el cual, el control judicial de los actos se definirá por la jurisdicción -nacional o local- en la que están llamados a proyectar sus actos. 7 Corte Constitucional, Sentencia C- 127 de 2018 8 Las CAR: (i) no pertenecen al sector central de la administración -son organismos autónomos- (artículo 150 de la carta Política);

(ii) no son entidades del sector descentralizado por servicios del orden nacional porque no están adscritas ni vinculadas a ningún ente del sector central; y (iii) no son entidades territoriales debido a que no están incluidas en el artículo 286 de la Constitución que las menciona de forma taxativa y, además, pueden abarcar una zona geográfica mayor a la de una entidad territorial.

Caso concreto 21. En el caso bajo estudio, se advierte que, lo que se cuestiona es la legalidad de la Resolución 500.41-13.0169 del 21 de febrero 2013, por medio de la cual la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía ordenó, principalmente, reglamentar el establecimiento y registro de áreas para el desarrollo de cultivos de subsistencia o pancoger de su jurisdicción con el fin de prevenir y controlar la tala y quema de áreas forestales. 22.

En ese orden de ideas, el actuar de la aquí demandada, únicamente producirá efectos jurídicos en el ámbito de su jurisdicción, además, tendiendo en cuenta que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley 99 de 1993, dicha entidad pública solo podrá ejercer sus competencias en los territorios comprendidos por los departamentos de Arauca, Vichada, Casanare, Meta; los municipios del departamento de Cundinamarca, a saber: Guayabetal, Quetame, Une, Paratebueno, Chipaque, Cáqueza, Fosca Gutiérrez, Choachí y Ubaque; y los municipios de Pajarito, Labranzagrande, Paya, Pisba y Curabá del departamento de Boyacá. 23.

Con estas precisiones, es dable concluir que el Consejo de Estado no está llamado a ejercer el control judicial del acto aquí demandado, pues, como ya se expuso, el acto administrativo de CORPORINOQUÍA aquí cuestionado, no se proyecta sobre la totalidad del territorio nacional, en tanto solo está llamado a proyectarse en el ámbito de su respectiva jurisdicción territorial. 24.

Por las razones expuestas, el despacho declarará la falta de competencia para adelantar el medio de control de nulidad contra la Resolución 500.41- 13.0169 del 21 de febrero 2013, expedida por la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía. 25. En consecuencia, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 156 numeral 1 del CPACA: “En los de nulidad y en los que se promuevan contra los actos ( ), por el lugar donde se expidió el acto”, se ordenará remitir el expediente al Tribunal Administrativo del Casanare, pues la resolución demandada se expidió en Yopal (sede principal de CORPORINOQUÍA -art. 33 de la Ley 99 de 1993). 26.

En mérito de lo expuesto, R E S U E L V E:

PRIMERO: Declarar la falta de competencia del Consejo de Estado, para conocer del presente asunto.

SEGUNDO: Remitir el expediente al Tribunal Administrativo del Casanare para que continúe el trámite del proceso.

TERCERO: Para efectos de notificaciones, téngase en cuenta la siguiente información: parte demandante: hfino@procuraduria.gov.co, vhoyos@procuraduria.gov.co y degarcia@procuraduria.gov.co, parte demandada: notificaciones@corporinoquia.gov.co

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.