Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación núm.: 11001-03-15-000-2025-01385-00 Accionantes: ELECTRO HIDRÁULICA S.A. REPRESENTACIONES Y OTRAS Accionado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Tema: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – No cumple con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional.
Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por los accionantes contra la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. Las sociedades Electro Hidráulica S.A. Representaciones, Incoequipos Ingeniería Construcción y Equipos S.A. En Reorganización, Arquitectos e Ingenieros Asociados S.A., JHM Consultoría S.A.S. y Conhydra S.A. E.S.P., actuando a través de apoderado, solicitaron el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, cuya vulneración le atribuyeron a las providencias de 17 de junio y 11 de septiembre de 2024, proferidas dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho con el número de radicación 47001-23-31-000- 1998-06404-00/01 y acumulado número 47001-23-31-000-1998- 06426-00.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de tutela, los hechos y razones que motivan el ejercicio de esta acción se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Manifestaron que las sociedades Electrohidráulica Ltda, Incoequipos SA, Arquitectos e Ingenieros Asociados SA, Estudios Técnicos SA, JHM Consultoría Ltda y Conhydra EPS promovieron la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 2 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01385-00 Accionantes: Electro Hidráulica S.A. Representaciones y otras número. 15001-23-33-000-2014-00223-01 y acumulado número. 47001-23-31-000- 1998-06426-00 contra el Distrito Turístico Cultural e Histórico de Santa Marta, para que se declarara la nulidad del acto de adjudicación de un contrato estatal. 2.2.
Indicaron que el conocimiento del proceso le correspondió al Tribunal Administrativo del Magdalena, autoridad judicial que, mediante providencia de 27 de abril de 2022, denegó las súplicas de la demanda. 2.3. Refirieron que contra la decisión se interpuso recurso de apelación y la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 17 de junio de 2024, se inhibió de emitir decisión de fondo en relación con las pretensiones del expediente núm. 47001-23-31-000-1998-06404-01 y negó las pretensiones de la demanda promovidas en el expediente 47001-23-31-000-1998-06426-00. 2.4.
Adujeron que presentaron solicitud de aclaración y adición de la sentencia y que mediante providencia de 11 de septiembre de 2024 fue negada dicha solicitud. 2.5. Afirmaron que la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado incurrió en dos defectos fácticos. 2.6. Por una parte, se indicó que se incurrió en el defecto fáctico por declarar la ineptitud sustantiva de la demanda e inhibirse para fallar las pretensiones de la demanda núm. 47001-23-31-000-1998-06404-01.
Al respecto se indicó: “[…] Se configuró un defecto fáctico por la omisión y/o indebido análisis del expediente del proceso, respecto a la existencia de medios probatorios que demuestran que “la demanda fue presentada con posterioridad a la suscripción del contrato estatal de concesión número 001 de 26 de agosto de 1998, por lo cual la nulidad de los actos previos solo podía reclamarse como fundamento de la nulidad del contrato, lo cual no hicieron los demandantes en dicho proceso, quienes no cuestionaron la legalidad del negocio jurídico”. […] Lo cual, para el caso concreto, se ve representado en la decisión (Sentencia del 17 de junio de 2024) de estimar que “la demanda fue presentada con posterioridad a la suscripción del contrato estatal de concesión número 001 de 26 de agosto de 1998, por lo cual la nulidad de los actos previos solo podía reclamarse como fundamento de la nulidad del contrato, lo cual no hicieron los demandantes en dicho proceso, quienes no cuestionaron la legalidad del negocio jurídico”.
(subrayas y negrillas por fuera del texto). […] La decisión del CONSEJO DE ESTADO de considerar QUE LA DEMANDA SE PRESENTÓ FUERA DE TERMINO PARA LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, SIN MATERIAL PROBATORIO QUE CERTIFICARA LA PUBLICACIÓN DE LA FIRMA DEL CONTRATO, representa una preocupante vulneración de los derechos fundamentales del accionante, en 3 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01385-00 Accionantes: Electro Hidráulica S.A. Representaciones y otras particular el derecho al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. […]”. 2.7.
Adicionalmente, también se señaló que se invirtió injustificadamente la carga de la prueba favoreciendo a una de la parte demandada y en detrimento de las pretensiones de la Unión Temporal ACNEDI. III. PRETENSIONES 3. Los accionantes formularon las siguientes pretensiones: “[…] PRIMERA: TUTELAR los derechos fundamentales de los accionantes dentro del proceso referenciado.
SEGUNDA: DECLARAR que el CONSEJO DE ESTADO incurrió en un defecto fáctico y que, en consecuencia, vulneró los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso dentro del proceso 47001-23- 31-000-1998- 06404-01 (69.127) 47001-23-31-000-1998-06426-00 (ACUMULADO). TERCERA: REVOCAR la Sentencia fechada 17 de junio de 2024, proferida al interior del proceso identificado 47001-23-31-000-1998-06404-01 (69.127) 47001-23-31-000- 1998-06426-00 (ACUMULADO).
Y, en consecuencia, CUARTA: ORDENAR a la SALA DE LO CONTENSIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN 3ERA, SUBSECCIÓN B, CONSEJO DE ESTADO, PROFERIR una nueva sentencia de segunda instancia, en el término improrrogable de treinta (30) días, en la que valore los medios probatorios expuestos en la presente Acción de Tutela a la luz de los argumentos expuestos, y llegue como mínimo a la conclusión de un fallo en abstracto.
QUINTA: ADOPTAR cualquier otra medida adicional que CONSIDERE EFECTIVA. […]”. IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 18 de marzo de 2025, el Despacho a cargo de la sustanciación del proceso admitió la presente acción de tutela. Asimismo, se vincularon en calidad de terceros con interés directo en el resultado del proceso al Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, a Estudios Técnicos S.A., a Diseño y Construcciones Civiles Ltda., a DICONCI Ltda., a Necso Entrecanales y Cubiertas S.A., a Grupo Acciona S.A., a Selfinver Banca de Inversión Ltda., a Corfipacífico S.A., a Conalvías S.A., a Constructora Global S.A., a Conciviles S.A., a Agremezclas S.A., a los señores Norberto Garcés Alarcón, Óscar Sánchez Velásquez, Agustín Calderón Serrada, Miguel Montes Swanson, Magdalena Barón de Martínez, Mario Estrada Salas y al Tribunal Administrativo del Magdalena. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01385-00 Accionantes: Electro Hidráulica S.A. Representaciones y otras V. INTERVENCIONES 5.
Una vez efectuadas las notificaciones a la autoridad accionada y a los sujetos vinculados, se allegaron los siguientes informes: 5.1. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado indicó que la acción de tutela resulta improcedente porque la parte accionante “[…] pretende injustificada e indebidamente revivir un debate procesal ya concluido como si tratara de una tercera instancia, sin perjuicio de lo cual debe advertirse que la sentencia materia ahora de examen se encuentra debida y puntualmente soportada en los elementos facticos y jurídicos aplicables al caso sobre la base de una debida y ponderada valoración probatoria en el ámbito de la autonomía funcional de la sala de decisión que la profirió, para cuya constatación basta una lectura desprevenida de la providencia […]”. 5.2.
El Tribunal Administrativo del Magdalena solicitó su desvinculación en razón a que la acción de tutela no se dirigió contra esa autoridad judicial. 5.3. El Distrito Turístico Cultural e Histórico de Santa Marta se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó la desvinculación por “[…]no ser la persona jurídica responsable de la presunta vulneración del Derecho Fundamental invocado por la parte accionante […]”.
VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia 6. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20152, modificado por el artículo 1º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20213, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20194, modificado por el Acuerdo núm. 434 de 10 de diciembre de 20245.
VI.2. Cuestión previa 7. La Sala advierte que, previamente a la definición del problema jurídico que se habrá de resolver, resulta necesario pronunciarse respecto de las solicitudes de 1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 2 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho”. 3 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 4 Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado. 5 Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01385-00 Accionantes: Electro Hidráulica S.A. Representaciones y otras desvinculación procesal presentadas por el Tribunal Administrativo del Magdalena y el Distrito Turístico Cultural e Histórico de Santa Marta. 8.
Respecto de la legitimación en la causa por pasiva en procesos de tutela, la Corte Constitucional en la sentencia T - 1001 de 20066, señaló lo siguiente: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1. La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable.
En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. […]. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción […]”. [Negrilla fuera del texto]. 9.
Teniendo en cuenta que el Distrito Turístico Cultural e Histórico de Santa Marta fue parte demandada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento y el Tribunal Administrativo del Magdalena fue la autoridad judicial que conoció el proceso en primera instancia, la Sala considera que les asiste el interés jurídico para ser vinculadas a esta acción constitucional.
Por lo anterior, se denegarán las solicitudes de desvinculación elevadas, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. VI.3. Problemas jurídicos 10. De acuerdo con la situación fáctica planteada, a la Sala le corresponde establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Y, si ello es así, se deberá determinar: b) Si las providencias aquí enjuiciadas vulneraron los derechos fundamentales invocados por los accionantes, al haber incurrido, presuntamente, en un defecto fáctico. 6 Corte Constitucional, sentencia T-1412872 de 30 de noviembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01385-00 Accionantes: Electro Hidráulica S.A. Representaciones y otras 11.
Con el fin de resolver tales interrogantes, resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad; para posteriormente ii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando se satisfagan a cabalidad las exigencias adjetivas.
VI.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 12. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 20127, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 13.
Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 14. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso; y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 15.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial8, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución9. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.
Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 8 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 9 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.
Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.
Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01385-00 Accionantes: Electro Hidráulica S.A. Representaciones y otras 16. De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales explicados, permitiéndole de esta manera “[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]”10 que encaje en dichos parámetros. 17.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 18.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001- 03-15-000-2012-02201-01. VI.4.1. El caso concreto 19. Las sociedades Electro Hidráulica S.A. Representaciones, Incoequipos Ingeniería Construcción y Equipos S.A. En Reorganización, Arquitectos e Ingenieros Asociados S.A., JHM Consultoría S.A.S. y Conhydra S.A. E.S.P., actuando a través de apoderado, solicitaron el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, cuya vulneración le atribuyeron a las providencias de 17 de junio y 11 de septiembre de 2024, proferidas dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho con el número de radicación 47001-23-31-000- 1998-06404-00/01 y acumulado número 47001-23-31-000-1998-06426-00. 20.
Se precisa que en la decisión cuestionada se declaró la ineptitud sustantiva de la demanda “[…] en relación con las pretensiones del expediente 47001-23-31-000- 1998-06404-01 y, en consecuencia, inhíbese de resolverlas de fondo […]”, en razón a que “[…] fue promovida en forma posterior a la suscripción del contrato, el cual se firmó el 26 de agosto de 2008 (fl. 750 cdno. 4), por lo cual, […], la validez de los actos previos solo podía reclamarse con fundamento en la nulidad absoluta del contrato […]”.
Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 10 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01385-00 Accionantes: Electro Hidráulica S.A. Representaciones y otras 21.
Adicionalmente, también se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad 47001-23-31-000-1998-06426-00, promovida por la Unión Temporal ACNEDI. 22. Precisado lo anterior, la Sala estudiará el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial el de relevancia constitucional y subsidiariedad.
VI.4.2. Del incumplimiento del requisito general de procedibilidad de subsidiariedad 23. La acción de tutela es un medio de defensa judicial que, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, tiene carácter subsidiario, excepcional y residual. Esto significa que por regla general este instrumento de protección de derechos fundamentales solo será procedente cuando se hayan agotado todos los medios de defensa judicial previstos por el legislador o cuando los mismos no sean idóneos para la protección de los derechos fundamentales que se consideran vulnerados. 24.
Se destaca que este carácter excepcional y residual se encuentra previsto en el artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 1991. La norma aludida dispone: “[…] CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […] 5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto […]”. [Negrilla original del texto] 25. De acuerdo con lo anterior, para acudir a la acción de amparo el interesado debe agotar todos los medios que prevea el ordenamiento legal (acción, recurso, incidente o cualquier mecanismo de defensa judicial cualquiera que sea su naturaleza11), lo que significa que el solicitante tiene la obligación de interponer en tiempo los recursos establecidos en la ley o las acciones que estén a su alcance. 26.
La Corte Constitucional se ha pronunciado respecto del carácter subsidiario de la acción de tutela, en los siguientes términos: 11 Corte Constitucional. Sala Plena. Auto 132 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 16 de abril de 2015. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01385-00 Accionantes: Electro Hidráulica S.A. Representaciones y otras “[…] Dado el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, el afectado sólo podrá acudir a ella en ausencia de otro medio de defensa judicial para la protección del derecho invocado, ya que debe entenderse que esta acción constitucional no puede entrar a sustituir los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho.” “La naturaleza subsidiaria y excepcional de la acción de tutela, permite reconocer la validez y viabilidad de los medios y recursos ordinarios de protección judicial, como dispositivos legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos.
Al existir tales mecanismos, los ciudadanos se encuentran obligados a acudir de manera preferente a ellos, cuando son conducentes para conferir una eficaz protección constitucional. De allí que quien alega la vulneración de sus derechos fundamentales deba haber agotado los medios de defensa disponibles por la legislación para el efecto.
Exigencia que se funda en el principio de subsidiariedad de la tutela descrito, que pretende asegurar que una acción tan expedita no sea considerada en sí misma una instancia más en el trámite jurisdiccional, ni un mecanismo de defensa que reemplace aquellos diseñados por el legislador, y menos aún, un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes en los procesos judiciales […]”12. 27.
En este mismo sentido se pronunció esta Sala de Decisión, en sentencia de 25 de abril de 2019, al respecto expuso lo siguiente: “[…] la tutela no puede ser utilizada como acción judicial sustitutiva de los mecanismos judiciales ordinarios, salvo que estos medios ordinarios no sean idóneos o eficaces para proteger los derechos fundamentales controvertidos o cuando la acción de tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]”13. 28.
Sin embargo, el mismo texto constitucional y el Decreto Ley 2591 de 1991 señalan una excepción a la regla anteriormente expuesta, consistente en que cuando se trate de evitar un perjuicio irremediable se podrá interponer la acción de tutela sin agotar los mecanismos judiciales ordinarios. Es decir, no es necesario, bajo este supuesto excepcional, agotar los mecanismos judiciales ordinarios cuando con la acción de tutela se pretende evitar un perjuicio irremediable. 29.
El concepto de perjuicio irremediable está relacionado con la existencia de una grave e inminente afectación o detrimento del derecho fundamental que deba ser conjurada con medidas urgentes, de aplicación inmediata e impostergable, para neutralizar, cuando ello sea posible, la vulneración del derecho. 30. Descendiendo al caso objeto de estudio, la parte accionante sostuvo que la autoridad accionada vulneró sus derechos fundamentales por dictar un fallo inhibitorio frente las pretensiones de la demanda núm. 47001-23-31-000-1998- 06404-01. 12 Al respecto, ver Corte Constitucional.
Sentencias T-890 de 24 de noviembre de 2011, Magistrado Ponente: Dr. Jorge Iván Palacio Palacio y T-580 de 26 de julio de 2006, Magistrado Ponente: Dr. Manuel José Cepeda Espinosa. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 25 de abril de 2019, expediente número 11001-03-15-000-2018-04033-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01385-00 Accionantes: Electro Hidráulica S.A. Representaciones y otras 31.
Al respecto se sostuvo: “[…] Se configuró un defecto fáctico por la omisión y/o indebido análisis del expediente del proceso, respecto a la existencia de medios probatorios que demuestran que “la demanda fue presentada con posterioridad a la suscripción del contrato estatal de concesión número 001 de 26 de agosto de 1998, por lo cual la nulidad de los actos previos solo podía reclamarse como fundamento de la nulidad del contrato, lo cual no hicieron los demandantes en dicho proceso, quienes no cuestionaron la legalidad del negocio jurídico”. […] Lo cual, para el caso concreto, se ve representado en la decisión (Sentencia del 17 de junio de 2024) de estimar que “la demanda fue presentada con posterioridad a la suscripción del contrato estatal de concesión número 001 de 26 de agosto de 1998, por lo cual la nulidad de los actos previos solo podía reclamarse como fundamento de la nulidad del contrato, lo cual no hicieron los demandantes en dicho proceso, quienes no cuestionaron la legalidad del negocio jurídico”.
(subrayas y negrillas por fuera del texto). […] La decisión del CONSEJO DE ESTADO de considerar QUE LA DEMANDA SE PRESENTÓ FUERA DE TERMINO PARA LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, SIN MATERIAL PROBATORIO QUE CERTIFICARA LA PUBLICACIÓN DE LA FIRMA DEL CONTRATO, representa una preocupante vulneración de los derechos fundamentales del accionante, en particular el derecho al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. […]”. 32.
En ese orden de ideas, y frente a este aspecto de la controversia, la Sala considera que el objeto de la presente acción de amparo versa sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales por haberse proferido un fallo inhibitorio. 33. En ese sentido, esta Sala de Decisión ha sostenido en su jurisprudencia que el recurso extraordinario de revisión, amparado en la causal 5°, es el medio judicial idóneo para controvertir la presunta afectación de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, con ocasión de la expedición de un fallo inhibitorio.
Al respecto se dijo en la sentencia de 7 de julio de 202314: “[…] Ahora, los disensos de la actora radican en que, a su juicio, el TRIBUNAL al inhibirse del resolver el fondo del asunto, ante una indebida escogencia de la acción, desconoció los derechos que le asistían de obtener una decisión dentro del asunto que se sometió a su consideración. Así pues, a partir de los fundamentos de la solicitud de tutela y de la revisión de la actuación, la Sala advierte que no se cumple en este caso el requisito 14 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 7 de julio de 2023. Exp. N° 11001-03-15-000-2023-02713-00. C.P.: Nubia Margoth Peña Garzón. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01385-00 Accionantes: Electro Hidráulica S.A. Representaciones y otras general de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial consistente en la subsidiariedad de la acción, pues contra la providencia judicial censurada procede el recurso extraordinario de revisión, por la causal de nulidad originada en la sentencia. Lo anterior, debido a que para discutir los planteamientos expuestos en la solicitud de tutela, la actora tiene a su disposición el recurso extraordinario de revisión de conformidad con la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, esto es, por presuntamente existir una nulidad en la sentencia acusada.
Al respecto, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de 8 de mayo de 2018, señaló que el citado recurso extraordinario procede por la causal de revisión de nulidad originada en la sentencia por violación del artículo 29 constitucional, cuando se expide un fallo inhibitorio injustificado, como el que, según se alega por la accionante, terminó profiriéndose en este asunto […]”. [Negrilla fuera del texto] 34.
Igualmente, mediante la sentencia de 8 de mayo de 201815, la Sala Plena de esta Corporación indicó lo siguiente: “[…] 6.2.3 Nuevo alcance de la causal de nulidad originada en la sentencia. Todo lo anterior permite afirmar sin ambages que los eventos definidos tradicionalmente por la jurisprudencia de esta Corporación como constitutivos de nulidades originadas en sentencia, no son taxativos.
Así, por ejemplo, con esta providencia queda claro que, en aras de hacer efectivos los derechos a la tutela judicial efectiva, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, es deber del juez decidir de fondo los litigios cuando las circunstancias así se lo permitan, lo que significa que la violación a tales preceptos cuando se expide un fallo inhibitorio injustificado también configura la causal de revisión alegada.
La subregla jurisprudencial, así definida, deberá aplicarse por parte de los jueces de esta Jurisdicción, con mesura, ponderación, proporcionalidad y adecuación a cada caso […]”. [Negrilla original del texto y subrayado fuera del texto] 35. Con base en lo expuesto, la Sala considera que en el asunto objeto de estudio no se cumple con el requisito general de subsidiariedad porque, se observa que frente a este aspecto de la controversia los accionantes cuentan con el recurso extraordinario de revisión. 36.
Asimismo, tampoco se acreditó que en el asunto objeto de análisis se encuentre configurado un perjuicio irremediable, evento en el cual procedería la acción de tutela como mecanismo transitorio. 15 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 8 de mayo de 2018. Radicación número: 11001-03-15-000-1998-00153-01(REV).
C.P.: Alberto Yepes Barreiro. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01385-00 Accionantes: Electro Hidráulica S.A. Representaciones y otras VI.3. Del requisito general de procedencia de relevancia constitucional 37. En cuanto atañe al requisito de procedencia de la relevancia constitucional, cabe recordar que este se entiende cumplido cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental16 y no cuando guarda relación con asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones17. 38.
Ahora bien, en las acciones de tutela contra providencias judiciales18, el referido requisito se cumple siempre que se evidencie, a primera vista, la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o núcleo esencial de los derechos fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces19. 39.
Así, en cuanto a la relevancia constitucional de una controversia, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación20, sostuvo que: “[…] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.
No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional […]”. [Negrilla fuera del texto]. 40.
La Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 202221 precisó, en relación con el alcance del requisito de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: 16 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp. No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 17 Corte Constitucional, Sentencias SU-439 de 13 de julio de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y T-458 de 29 de agosto de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 18 Donde sin lugar a dudas se exige una carga argumentativa lo suficientemente sólida y consistente para efectos de atacar y/o cuestionar el contenido de una decisión judicial. 19 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 20 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, exp. No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 21 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 13 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01385-00 Accionantes: Electro Hidráulica S.A. Representaciones y otras “[…] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales. […] a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42.
Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. […] b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.
Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario. […] c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65.
Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.
Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios. […] d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales […]”. [Negrilla original del texto y subrayado fuera del texto]. 14 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01385-00 Accionantes: Electro Hidráulica S.A. Representaciones y otras 41.
Valga destacar que el anterior criterio fue reiterado por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional en reciente sentencia T-075 de 22 de marzo de 202322. 42. Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el actor se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera legalidad de la decisión analizada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales23. 43.
Previa indicación de las anteriores premisas se tiene que en el caso objeto de estudio los accionantes alegan que la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, por haber incurrido, presuntamente, en un defecto fáctico por invertir injustificadamente la carga de la prueba favoreciendo a la parte demanda y en detrimento de la Unión Temporal ACNEDI. 44.
En criterio de esta Sala de Decisión, la presente controversia carece de relevancia constitucional porque: i) el debate no se realizó desde una óptica constitucional; y ii) la parte accionante pretende utilizar este mecanismo como una tercera instancia con lo que busca reabrir la discusión que fue resuelta por el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 45.
Esta Sección ha venido sosteniendo, en forma pacífica, que para que un asunto supere el requisito general de relevancia constitucional es indispensable que la discusión planteada en sede de tutela se haga desde una óptica constitucional. Para ello es necesario que el accionante motive suficientemente las razones por las que considera que la decisión judicial le ocasiona una “[…] afectación desproporcionada a sus derechos fundamentales […]”. 46.
En este aspecto, la Sala debe precisar que, si bien la parte accionante aduce que le fueron desconocidos sus derechos fundamentales al debido proceso y a la administración de justicia, lo cierto es que los accionantes no están poniendo de presente que en la providencia censurada se haya incurrido en una arbitrariedad judicial, sino que el motivo que fundamenta su inconformidad se sustenta, básicamente, en que la decisión adoptada en la sentencia de segunda instancia fue desfavorable a sus intereses. 22 Corte Constitucional.
Sala Séptima de revisión. Sentencia T-075 de 2023, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 22 de marzo de 2023. 23 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección primera. Rad. núm.: 2015-00283-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 8 de octubre de 2015. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera.
Rad. núm.: 2016-002244-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 3 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-01063-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-02862-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-03249-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 9 de febrero de 2017. 15 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01385-00 Accionantes: Electro Hidráulica S.A. Representaciones y otras 47. Se observa que la discusión expuesta en esta instancia constitucional fue analizada por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la providencia cuestionada: “[…] El tribunal de primera instancia denegó las súplicas de ambas demandas por estimar que el contrato fue adjudicado en legal forma, en aplicación de las reglas del pliego de condiciones, decisión que los apelantes no comparten. […] De otro lado, se confirmará lo decidido por el tribunal de primera instancia en tanto denegó las súplicas de la demanda promovida en el proceso identificado con el número de radicación 47001-23-31-000-1998-06426-00, toda vez que no se demostró que la propuesta del adjudicatario del contrato hubiera sido habilitada en contravía de las reglas que rigieron el procedimiento de selección del contratista. […] […] a Unión Temporal ACNEDI sustentó la demanda en supuestas falencias de la oferta del adjudicatario del contrato número 001 de 1998, el cual, a su juicio, no fue debidamente habilitado porque (i) no presentó el compromiso fiduciario ni el nombre de la fiduciaria que garantizaría el pago de los derechos económicos en favor de la entidad concedente, (ii) no incluyó el costo de la administración del referido fideicomiso en el valor de la propuesta, (iii) presentó en forma indebida la garantía bancaria de los aportes de capital de sus integrantes, (iv) uno de sus miembros no acreditó haber autorizado al gerente general para integrar el extremo contratante, (v) no presentó las características técnicas de los equipos ofertados y, (vi) cotizó menos equipo del mínimo exigido lo cual determinó que su ofrecimiento fuera inferior en precio, aspectos que la Sala analizará a continuación para determinar si impedían o no la adjudicación del contrato en su favor. […] 4.4 Características técnicas de los equipos ofertados y cantidades cotizadas 1) En este punto, el recurso de apelación se centra en que el adjudicatario no presentó la documentación completa de los equipos ofertados y no ofreció las cantidades exigidas, lo cual le permitió ofertar una tarifa más baja, circunstancia que incidió en la adjudicación por ser la menor tarifa el parámetro único establecido para adjudicar. 2) Al respecto, debe repararse en el hecho de que en el pliego de condiciones se determinó que el objeto del contrato incluía la construcción del acueducto y obras complementarias con las especificaciones entregadas por la entidad territorial, en los siguientes términos: […] 3) En los referidos términos, las especificaciones y cantidades de obra quedaron debidamente establecidas en los volúmenes 4 y 5 del pliego de condiciones y, por ende, todos los oferentes quedaron obligados en los 16 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01385-00 Accionantes: Electro Hidráulica S.A. Representaciones y otras términos allí establecidos; dichos volúmenes no fueron aportados como prueba en el expediente para efectos de determinar las exigencias específicas de equipo y verificar si la adjudicataria las incumplió. 4) Por su parte, en las reglas de la licitación no se exigió presentar la documentación técnica de las bombas, motores y sistemas a utilizar durante la construcción, por lo cual no podía descalificarse un ofrecimiento por la ausencia de documentos que no fueron exigidos. […]”. 48.
La transcripción anterior permite evidenciar que el debate planteado en esta sede constitucional fue analizado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo y no se observa que la decisión proferida hubiese sido arbitraria o, se hubiesen desconocido los derechos fundamentales de los accionantes el trámite del proceso contencioso administrativo. 49.
En tal virtud, vale la pena señalar que la acción de “[…] tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado […]”24. Significa lo expuesto, en palabras de la Corte Constitucional, que este “[…] mecanismo de amparo constitucional […]” no puede ser “[…] utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial […]”; ya que en “[…] el marco de cada proceso, las partes cuentan con los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dispuestos por el legislador para combatir las decisiones de los jueces que estimen arbitrarias o incompatibles con sus derechos […]”25.
En esa medida, “[…] [s]i luego de agotar dichos recursos persiste una clara arbitrariedad judicial, solo en ese caso se encuentra habilitada la tutela contra providencias judiciales […]”26. 50. Con fundamento en lo anterior, esta Sección declarará la improcedencia de la solicitud de tutela al no cumplir los requisitos generales de relevancia constitucional y subsidiariedad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR las solicitudes de desvinculación presentadas por Tribunal Administrativo del Magdalena y el Distrito Turístico Cultural e Histórico de Santa Marta, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 24 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 25 Ibid. 26 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia SU- 026 de 2021, Exp. No. 7.826.947, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; 5 de febrero de 2021. 17 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01385-00 Accionantes: Electro Hidráulica S.A. Representaciones y otras SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.