Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D. C., veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 73001-23-33-000-2019-00229-01 (6977-2023) Demandante: Humberto Quintero García Demandado: Procuraduría General de la Nación Tema: Sanción disciplinaria.
Servidores públicos elegidos por voto popular. Nulidad del acto administrativo. Violación al debido proceso. Exclusión de la responsabilidad disciplinaria. CONFIRMA DECISIÓN. Sentencia de segunda instancia. Cumplimiento orden de tutela. SENTENCIA DE REEMPLAZO En cumplimiento de lo ordenado en la sentencia del veinticuatro (24) de febrero de dos mil veinticinco (2025), proferida por la Sección Tercera – Subsección B de esta Corporación, mediante la cual se resolvió la acción de tutela promovida por la Procuraduría General de la Nación en contra de las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el proceso con radicado Nro. 11001- 03-15-000-2024-04153-00 y acumulados1, procede la Sala a dictar sentencia de reemplazo.
ANTECEDENTES El señor Humberto Quintero García instauró demanda en contra de la Procuraduría General de la Nación, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad de las decisiones disciplinarias de primera y segunda instancia, expedidas el 7 de diciembre de 2017 por la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa y el 20 de diciembre de 2018 por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, mediante las cuales fue 1 Decisión que tiene 2 aclaraciones de voto.
Radicado: 73001-23-33-000-2019-00229-01 (6977-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 sancionado con suspensión en el ejercicio del cargo por el término de nueve (9) meses; y de la Resolución 005 de 2019, mediante la cual fue ejecutada la sanción por parte del Concejo Municipal de Ibagué. Que, como consecuencia, se ordene la eliminación de los registros de la Procuraduría General de la Nación de la anotación de la sanción disciplinaria y el pago de: (i) los honorarios dejados de percibir durante el término de la suspensión; y (ii) el seguro de vida y la póliza de salud que el Concejo Municipal de Ibagué le pagaba en su calidad de concejal y que sean indexadas las sumas que se reconozcan.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que el 29 de octubre de 2015 fue elegido concejal de Ibagué para el periodo 2016- 2019 y, en sesión del 9 de enero de 2016, el Concejo eligió al señor Ramiro Sánchez como contralor municipal. Que el 24 de febrero de 2016 se formuló una queja disciplinaria en la que se relató que los concejales de Ibagué eligieron como contralor municipal a una persona incursa en una causal de inhabilidad, porque dentro del año inmediatamente anterior se había desempeñado como director territorial Tolima de la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP).
Que el 31 de marzo de 2016 se abrió una indagación preliminar en contra de los integrantes del concejo que votaron en favor de la elección del señor Ramiro Sánchez y, posteriormente, el 21 de marzo de 2017, se citó a audiencia pública, formulando el cargo consistente en «(…) haber elegido y nombrado al señor RAMIRO SÁNCHEZ, como Contralor municipal de Ibagué, periodo 2016-2020, persona en quien concurría inhabilidad en el ejercicio del cargo, al haberse desempeñado dentro de los 12 meses anteriores a su elección como Director Territorial Tolima de la Escuela Superior de Administración Pública ESAP (…)», calificando provisionalmente la falta disciplinaria como gravísima, ejecutada con culpa grave.
Que mediante decisión del 7 de diciembre de 2017 fue sancionado con suspensión en el ejercicio del cargo por el término de nueve (9) meses; y que, formulado el recurso de apelación, el 20 de diciembre de 2018 fue ratificada la sanción en segunda instancia. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Constitución Política: artículos 13, 29, 40, 103, 277, 278, 312;
Ley 734 de 2002: artículos 6, 14, 21, 73, 92, 128, 129, 141, 142, 143, 144 y 171; Ley 527 de 1999: artículos 11 y 12; Ley 1437 de 2011: artículo 211; Ley 1564 de 2012: artículos 236, 237, 238, 239, 240 y 243. Radicado: 73001-23-33-000-2019-00229-01 (6977-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Que en las decisiones demandadas no se realizó el estudio de las nulidades procesales propuestas por el apoderado de un grupo de los concejales investigados, pues de las 6 causales de nulidad invocadas –ausencia de valoración de los argumentos de defensa al citar a audiencia, no evaluar el mérito de las pruebas, no cumplir con los fines de la indagación preliminar, no analizar individualmente la culpabilidad, no tener en cuenta que la falta debía considerarse como grave y no indicar en el acápite de culpabilidad los medios de comunicación a los que se hizo referencia–, únicamente existió pronunciamiento sobre las 3 últimas.
Que la autoridad disciplinaria no realizó una adecuada práctica y valoración probatoria, porque varias pruebas no fueron trasladadas a los sujetos procesales, no se solicitaron las actas de las sesiones en las que se debatió la elección del contralor, la inspección a los CD que contenían las intervenciones de los concejales no fue puesta en conocimiento de los investigados y tampoco se aportó la declaración notarial del señor Ramiro Sánchez de no encontrarse incurso en causal de inhabilidad o incompatibilidad.
Que no existió congruencia entre el pliego de cargos y la decisión sancionatoria, pues en el primero se dijo que los concejales habían sido advertidos de la posible inhabilidad del candidato por rumores en medios de comunicación, mientras que en los actos demandados se aludió a la advertencia que realizó la concejala Martha Ruiz en la sesión del 6 de enero de 2016.
Que no se aplicó en debida forma el principio pro homine en materia de derechos políticos, pues se desconocieron los postulados de la Comisión Interamericana sobre Derechos Humanos y se actuó aun cuando la Procuraduría General de la Nación no tenía la competencia para sancionar a servidores públicos elegidos por voto popular, pues solo se le habría podido sancionar por actos de corrupción y previa acción penal.
Que en los actos demandados no se analizó en debida forma la culpabilidad ni la causal de exclusión de la responsabilidad disciplinaria consistente en la ignorancia de la ley y el error invencible, porque, pese a que en ellos se indicó que resultaba claro que la jurisprudencia en materia de inhabilidades para los contralores municipales había variado, se pasó por alto que él desconocía la modificación que el Acto Legislativo 02 de 2015 introdujo al artículo 272 constitucional, en la medida en que no tenía los conocimientos para la interpretación jurídica, pues su nivel académico era de bachiller y que, por lo mismo, sustentó su decisión en el concepto de un profesional del derecho.
Que tampoco se tuvo en cuenta que el concejo solicitó el acompañamiento de la Procuraduría General de la Nación en el procedimiento para la elección del contralor y que este les fue negado por insuficiencia de personal y que se pasó por alto: i) que la CUN (Corporación Unificada Nacional de Educación Superior) realizó la convocatoria pública para el cargo, lo que equivalía al 90% del proceso; y ii) que en la actuación disciplinaria adelantada en contra del contralor electo el concepto presentado por el abogado Eduar Armando Rodríguez Rubio sirvió de fundamento Radicado: 73001-23-33-000-2019-00229-01 (6977-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 para excluir su responsabilidad disciplinaria, pese a lo que en la investigación que se siguió en contra de los concejales fue declarado irrelevante.
TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 27 de mayo de 20192 y notificada a la entidad demandada, quien se opuso a las pretensiones, señalando que la actuación de la Procuraduría se ajustó a derecho y que sus decisiones se profirieron atendiendo a los requisitos de validez y legalidad y con salvaguarda de la obligación que le asiste de proteger los derechos fundamentales.
Que, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, el examen de la legalidad de un acto que impone una sanción disciplinaria supone un juicio de su validez, no de su corrección, pues no se trata de una instancia adicional del procedimiento disciplinario, sin que las diferencias interpretativas entre el juez de lo contencioso administrativo y la autoridad disciplinara constituyan razones para declarar la nulidad de los actos administrativos.
Que la entidad estaba legitimada para investigar y sancionar a los concejales que eligieron al señor Ramiro Sánchez como contralor del municipio de Ibagué, cuando se encontraba inhabilitado, al no existir otro órgano estatal con competencia constitucional o legal para asumir los procesos que debían adelantarse en contra de los servidores por infracciones a sus deberes funcionales.
Que, en ningún momento la entidad fue caprichosa o arbitraria, puesto que siempre acataron los cánones básicos de la lógica, la experiencia y la ciencia, así como atendieron los principios contemplados por la Corte Constitucional, para emitir los fallos que hoy son objeto de controversia, cumpliendo con los criterios objetivos, racionales, serios y responsables en cuanto a la valoración-probatoria.
Por último, indicó que los concejales eran quienes tenían a su cargo la función de elegir, sin que pudieran endilgarle dicha responsabilidad a la Universidad CUN en su calidad de contratista de la convocatoria del proceso de selección. El 9 de agosto de 20213 se dictó auto adecuando la actuación al trámite de sentencia anticipada, se incorporaron al expediente los documentos aportados por las partes, se fijó el litigio y se dio traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público4 para que presentara su concepto, luego de lo cual se dictó sentencia, que fue apelada en el plazo oportuno por la parte demandada.
SENTENCIA OBJETO DE APELACIÓN El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia de 3 de agosto de 2023 accedió parcialmente a las pretensiones, ordenando la supresión del registro de la 2 Véase folio 252. 3 Véanse folios 317 a 319. 4 Véase folio 309. Radicado: 73001-23-33-000-2019-00229-01 (6977-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 sanción disciplinaria, el pago indexado de los honorarios dejados de percibir entre el 13 de febrero y el 13 de noviembre de 2019.
Analizó el marco normativo y jurisprudencial respecto del control judicial de los actos administrativos que imponen sanciones disciplinarias. Abordó el estudio del caso con fundamento en los estándares interamericanos sobre la restricción de los derechos políticos y el precedente vertical y horizontal respecto de la competencia de la Procuraduría General de la Nación para imponer sanciones disciplinarias a los servidores públicos de elección popular, a partir del análisis de la falta de competencia como causal de nulidad de los actos administrativos.
Que según el régimen disciplinario aplicado al demandante, las sanciones de destitución, inhabilidad general y especial y suspensión constituyen restricciones a los derechos políticos, en la medida en que impiden que el sancionado pueda ejercer el cargo o función que desempeñaba en la entidad respectiva y que la competencia para su imposición, por mandado de los artículos 277 y 278 corresponde a la Procuraduría General de la Nación, lo cual a su vez quedó definido en el artículo 2 de la Ley 734 de 2022.
Que de la lectura de la normativa convencional se puede advertir que solo un juez penal, mediante una sentencia condenatoria en un proceso de la misma naturaleza, puede restringir los derechos políticos de quienes son elegidos por voto popular y, en ese mismo sentido, una autoridad administrativa no tiene la potestad para limitarlos. Que lo anterior se ha reiterado en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, siendo relevante lo indicado en la sentencia del 8 de julio de 2020, en el caso Petro Urrego vs Colombia y que, asimismo, el Consejo de Estado ha aplicado el control de convencionalidad al confirmar la existencia de una incompatibilidad entre el artículo 44.1 de la Ley 734 de 2002 y el artículo 23.2. de la CADH.
Que, en el caso concreto, se encuentra acreditado que el demandante fue suspendido durante 9 meses en el ejercicio del cargo de concejal del municipio de Ibagué, sin que se advierta una condena penal en su contra o que su comportamiento resultara constitutivo de actos de corrupción y que, en consecuencia, la Procuraduría General de la Nación carecía de competencia para restringir sus derechos políticos.
Finalmente, negó las demás súplicas y condenó en costas a la demandada. RECURSO DE APELACIÓN La demandada interpuso recurso de apelación5, advirtiendo que, de acuerdo con la estructura del Estado colombiano, la entidad tenía plena competencia para investigar y sancionar a la demandante, pues el artículo 277.6 constitucional asignó 5 Véase folio 490.
Radicado: 73001-23-33-000-2019-00229-01 (6977-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 esta función a la Procuraduría General de la Nación. Norma que se ha desarrollado en distintas leyes. Que la Corte Constitucional fue expresa en señalar que, conforme al precedente constitucional, que no cambió con la expedición de la Sentencia C-030 de 2023, la PGN ha tenido y tiene competencia para disciplinar a servidores públicos, incluso de elección popular, cuando así corresponda, imponiendo si es del caso, sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad.
Que, frente al argumento de que la falta disciplinaria no derivó de actos de corrupción, y que por ello se configura la incompetencia de la PGN, considera que la competencia de la misma para disciplinar funcionarios de elección popular según el entendimiento con efecto erga omnes, no fue supeditada ni condicionada por la H. Corte Constitucional a que aplicara solamente para las faltas derivadas de hechos de corrupción, sino que por el contrario se ratificó de manera abierta y general para toda clase de conductas alejadas del deber funcional por acción u omisión. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El 28 de noviembre de 20236 fue admitido el recurso de apelación y en dicha providencia se dispuso que, una vez ejecutoriada, el expediente pasaría a Despacho para dictar sentencia sin necesidad de traslados y se advirtió que el Ministerio Público podría emitir concepto hasta antes de que el proceso ingresara a Despacho.
Pronunciamiento de las partes De conformidad con el numeral 4 del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, una vez concedido el recurso y hasta la ejecutoria del auto admisorio, las partes guardaron silencio y el Ministerio Público no presentó concepto. Se resolverá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Cuestión previa El 2 de octubre de 2024 se profirió sentencia de segunda instancia7, confirmando la decisión del Tribunal Administrativo de Tolima, al considerar que la Procuraduría General de la Nación carecía de competencia para sancionar disciplinariamente al demandante.
En contra de esta decisión la Procuraduría General de la Nación interpuso una acción de tutela, que fue resuelta por la Sección Tercera, Subsección B de esta 6 Véase folio 450. 7 Véase índice 00009 de SAMAI. Radicado: 73001-23-33-000-2019-00229-01 (6977-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Corporación, ordenando que se «(…) profieran las sentencias reemplazo, según su competencia, en los procesos referenciados en el numeral anterior y en consideración a lo aquí decidido»8.
Lo anterior, luego de considerar que las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, al declarar la nulidad de los actos administrativos expedidos por la Procuraduría General de la Nación mediante los cuales impuso sanciones de destitución e inhabilidad o de suspensión a funcionarios elegidos por voto popular, se apartaron indebidamente de la tesis consolidada de la Corte Constitucional, con carácter de cosa juzgada constitucional, que avalaba la competencia de la autoridad administrativa.
La Sala no comparte los argumentos que llevaron a la decisión de amparo constitucional por varias razones: i) porque la sentencia proferida en el caso Petro Urrego Vs Colombia no constituyó el fundamento para que fueran declarados nulos los actos demandados, como parece ser la premisa de los considerandos de la sentencia de tutela9; ii) porque no es de recibo el argumento según el cual la aplicación de la excepción de inconvencionalidad desconoce el principio de jurisdiccionalidad; iii) porque la decisión adoptada el 23 de mayo de 2024 obedeció a parámetros constitucionales y convencionales, en virtud de lo consagrado en la Convención Americana sobre los Derechos Humanos, ratificada por el Estado Colombiano mediante la Ley 16 del 30 de diciembre de 1972 y atendiendo a la jurisprudencia vinculante de la Corte IDH; y iv) porque esta Sala ha destacado la importancia de proteger el principio democrático, pues resulta claro que la imposición de sanciones como la cuestionada a servidores públicos elegidos popularmente resulta todavía más gravosa si se considera que por la vía de decisiones lesivas de la presunción de inocencia, se corre el riesgo de sustraer del ejercicio de derechos políticos a quienes la ciudadanía ha elegido para representar sus intereses.
No obstante, en cumplimiento de la orden de tutela, esta providencia se referirá a la competencia de la autoridad disciplinaria, para determinar si respecto de ella se configura la nulidad de los actos demandados y, posteriormente, abordará el alcance de la violación al debido proceso, luego de lo cual analizará el caso concreto. Competencia de la Procuraduría General de la Nación para investigar y sancionar servidores públicos elegidos por voto popular Toda vez que la Sala abordó en la providencia dejada sin efectos sus 8 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 24 de febrero de 2025. Exp. 11001-03-15-000-2024-04153-00 y acumulador. C.P. Alberto Montaña Plata. 9 «56. Las decisiones judiciales, proferidas por las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se fundaron en que, de conformidad con las normas convencionales, así como las órdenes derivadas de la Sentencia de 8 de julio de 2020 de la Corte IDH para el caso Petro Urrego vs. Colombia, la Procuraduría General de la Nación no era competente para limitar, con las aludidas sanciones, los derechos políticos de quienes fueron electos por voto popular, para la fecha en que fueron proferidos los actos administrativos demandados dentro de los respectivos procesos.
En otras palabras, la autoridad judicial dio aplicación a una excepción de inconvencionalidad respecto del ordenamiento jurídico interno que desconoció el principio de jurisdiccionalidad contenido en el artículo 23.2 de la CADH (…)» (negrillas y subrayas de la Sala). Radicado: 73001-23-33-000-2019-00229-01 (6977-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 consideraciones en relación con esta cuestión, sin tener elementos adicionales qué manifestar, a continuación, se transcriben los argumentos expuestos en la sentencia de tutela del 24 de febrero de 202510: «56.
Las decisiones judiciales, proferidas por las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se fundaron en que, de conformidad con las normas convencionales, así como las órdenes derivadas de la Sentencia de 8 de julio de 2020 de la Corte IDH para el caso Petro Urrego vs. Colombia, la Procuraduría General de la Nación no era competente para limitar, con las aludidas sanciones, los derechos políticos de quienes fueron electos por voto popular, para la fecha en que fueron proferidos los actos administrativos demandados dentro de los respectivos procesos.
En otras palabras, la autoridad judicial dio aplicación a una excepción de inconvencionalidad respecto del ordenamiento jurídico interno que desconoció el principio de jurisdiccionalidad contenido en el artículo 23.2 de la CADH11. 57. En ese orden de ideas, dado el contenido y alcance de los reparos planteados por la parte actora, los mismos serán estudiados de forma conjunta, es decir, se analizará la tesis adoptada por las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado para los casos enjuiciados, de cara a la postura de la Corte Constitucional sobre la potestad sancionatoria de la Procuraduría General de la Nación respecto de empleados públicos de elección popular, así como la interpretación que, en ese marco, se le ha dado al artículo 23.2 de la CADH, sobre limitación de los derechos políticos. 58.
En Sentencia C-028 de 2006, la Corte Constitucional, al analizar la exequibilidad de los artículos 44 (numeral 1), 45 (numeral 1, literal d) y 46 de la Ley 734 de 2002, concluyó que la facultad otorgada por el legislador a la Procuraduría General de la Nación para sancionar a servidores públicos de elección popular, mediante la limitación, de forma temporal o definitiva, de los derechos políticos, no contrariaba los artículos 93 de la Constitución Política y 23 de la CADH, (se trascribe): “En el caso concreto, el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, tal y como se ha explicado, no se opone realmente a que los legisladores internos establezcan sanciones disciplinarias que impliquen la suspensión temporal o definitiva del derecho de acceso a cargos públicos, con miras a combatir el fenómeno de la corrupción. En igual sentido, la Constitución de 1991, tal y como lo ha considerado la Corte en diversos pronunciamientos, tampoco se opone a la existencia de dichas sanciones disciplinarias, incluso de carácter permanente, pero bajo el entendido de que dicha sanción de inhabilidad se aplique exclusivamente cuando la falta consista en la comisión de un delito contra el patrimonio del Estado.
En suma, contrario a lo sostenido por los demandantes, la facultad que le otorgó el legislador a la Procuraduría General de la Nación para imponer sanciones disciplinarias temporales o permanentes que impliquen restricción del derecho de acceso a cargos públicos, no se opone al artículo 93 constitucional ni tampoco al artículo 23 del Pacto de San José de Costa Rica.” 59.
Esta tesis fue reiterada por la Corte, en Sentencia SU-712 de 2013, en la que estudió, vía acción de tutela, un caso en el que se cuestionó la competencia de la Procuraduría General de la Nación para investigar y sancionar disciplinariamente a los congresistas. En esa oportunidad, señaló (se trascribe): 10 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Quinta. Sentencia del 31 de octubre de 2024. Radicado 11001031500020240302101. Consejero Ponente: Pedro Pablo Vanegas Gil. 11 «Artículo 23. Derechos Políticos 1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. 2.
La ley debe reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal.». Radicado: 73001-23-33-000-2019-00229-01 (6977-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 “(…) a partir de una interpretación armónica de las normas constitucionales con los instrumentos que se integran a ella en virtud del bloque de constitucionalidad, la Corte concluyó que las competencias disciplinarias y sancionatorias del Procurador General de la Nación no desconocen el artículo 93 de la Constitución, ni el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. (…) En efecto, según fue explicado anteriormente, el análisis de la normativa constitucional en sus diferentes perspectivas (potestad disciplinaria y prerrogativas parlamentarias), de los preceptos legales que regulan la materia, así como de los precedentes decantados por esta Corporación, demuestra que el Procurador General de la Nación sí es competente para investigar disciplinariamente a los congresistas e imponer las sanciones a que haya lugar de acuerdo con la falta imputada y los demás elementos propios de la responsabilidad en asuntos de esta índole.
Asimismo, conviene tener presente que las decisiones emanadas del Ministerio Público en ejercicio del poder disciplinario estarán siempre bajo la lupa de una autoridad judicial, en tanto son actos administrativos susceptibles de ser sometidos a control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.” 60. Luego, en Sentencia C-086 de 2019, la Corte ratificó la competencia de la Procuraduría General de la Nación para adelantar esta clase de juicios disciplinarios, concretamente, la suspensión provisional de servidores públicos electos popularmente (artículo 157 de la Ley 734 de 2002) y sostuvo (se trascribe): “Debe destacarse que la competencia para investigar y sancionar, en el contexto del proceso disciplinario, a servidores públicos de elección popular corresponde a la Procuraduría General de la Nación. Esta entidad es un organismo de control: forma parte del ministerio público, que no se encuentra dentro de ninguna rama del poder público y, por tanto, no está sometida en modo alguno a interferencias políticas.
En tanto órgano autónomo responsable de adelantar el proceso disciplinario, la Procuraduría General de la Nación es independiente de los demás órganos del Estado, de manera semejante a como lo son los jueces, como lo ha destacado este tribunal, al momento de interpretar de manera sistemática y armónica con la Constitución el artículo 23 de la CADH.
Además, sus actos son susceptibles de control judicial, por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 4.9.4. Por tanto, dado que la competencia para suspender provisionalmente a un servidor público, incluso de elección popular, se funda en la competencia del operador disciplinario para investigar y sancionar disciplinariamente a los servidores públicos, conforme al antedicho precedente, debe concluirse que la norma demandada es compatible con las normas previstas en el artículo 23 de la CADH y en el artículo 40 de la Constitución.” 61.
Mediante Sentencia C-111 de 2019, la Corte estudió la constitucionalidad del artículo 45 de la Ley 734 de 2002, concretamente, la expresión “elección”, cuando se hace referencia a la terminación de la relación del servidor público sin importar la naturaleza de esta, como consecuencia de la destitución e inhabilidad como sanción disciplinaria.
Al respecto, indicó (se trascribe): “25. Al respecto la Corte ha sostenido que la norma acusada no desconoce el artículo 93 de la Constitución, ni el artículo 23 de la CADH por las siguientes tres razones: (i) el artículo 23 de la CADH debe interpretarse de manera coherente y sistemática con (a) la Constitución, (b) toda la Convención y (c) otros tratados internacionales;
(ii) la restricción del ejercicio de derechos políticos que provenga de una autoridad distinta a un juez penal, es válida siempre y cuando se respeten las garantías del debido proceso; (iii) la PGN ofrece suficientes garantías para cumplir con la finalidad de proteger los derechos y libertades de los funcionarios públicos elegidos popularmente porque (a) es una autoridad independiente e imparcial, (b) su proceso de imposición de sanciones asegura las garantías judiciales establecidas en la CADH y (c) sus actos son judicialmente controlables de una manera efectiva.
Por lo tanto (iv) no se justifica que la Corte Constitucional cambie su precedente. (…) 27. La restricción del ejercicio de derechos políticos que provenga de una autoridad distinta a un juez penal, es válida siempre y cuando se respeten las garantías del debido Radicado: 73001-23-33-000-2019-00229-01 (6977-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 proceso.
Como lo ha señalado esta Corte, la CADH no prohíbe a los Estados que sus ordenamientos internos otorguen competencia a una autoridad administrativa para que limite los derechos políticos de los servidores públicos de elección popular siempre que dicha autoridad sea (i) autónoma e independiente y (ii) asegure las garantías judiciales establecidas en su artículo 8. 28.
Por lo tanto, esta Corte no comparte el argumento planteado por los demandantes según el cual únicamente un juez penal pueda asegurar las garantías mínimas de los derechos políticos. Los Estados tienen un margen de apreciación en virtud del cual pueden atribuir a los organismos de control del Estado competencias disciplinarias que puedan conducir a la imposición de sanciones de destitución e inhabilidad general de los servidores públicos.
Por ende, el legislador puede otorgarle esa competencia a cualquier autoridad siempre que ella respete las garantías establecidas en los artículos 29 de la Constitución y 8 de la CADH. Así, se concluye que el límite que encuentra el margen de apreciación son los derechos al debido proceso de los servidores públicos de elección popular.
De allí que, no obstante no ser un “juez penal”, la PGN debe respetar las garantías establecidas en el artículo 29 de la Constitución y 8 de la CADH. En consecuencia, puede válidamente limitar los derechos políticos de los funcionarios públicos de elección popular. 29. La PGN ofrece suficientes garantías para cumplir con la finalidad de proteger los derechos y libertades de los funcionarios públicos elegidos.
En el caso sub examine, la disposición acusada se encuentra dentro de los límites del margen de apreciación del Estado colombiano porque garantiza los derechos establecidos en el artículo 29 de la Constitución y el 8 de la CADH. Esto es así por tres razones: (i) la PGN es una autoridad independiente e imparcial, (ii) el proceso de imposición de sanciones a funcionarios de elección popular asegura las garantías judiciales previstas por la Constitución y la CADH, (iii) sus actos pueden ser controlados judicialmente de una manera efectiva.” 62.
Finalmente, en la Sentencia C-030 de 2023, la Corte Constitucional, al revisar la exequibilidad de la titularidad de la potestad disciplinaria y funciones jurisdiccionales de la Procuraduría General de la Nación, en el marco de la Ley 2094 de 2021, estableció que la aludida potestad fue otorgada a esa autoridad por expreso mandato constitucional (artículos 118 y 277 de la Constitución Política).
No obstante, la misma debía ser interpretada de forma sistemática y armónica con la CADH y, en consecuencia, debía respetar el principio de reserva judicial para las sanciones que limiten derechos políticos. Por lo tanto, el recurso extraordinario de revisión constituía un remedio que garantizaría la intervención del juez de lo contencioso administrativo. 63.
A partir de lo anterior, se tiene entonces que para la época en la que fueron proferidas las decisiones administrativas de carácter sancionatorio, existía una tesis consolidada de la Corte Constitucional que avalaba la competencia de la Procuraduría General de la Nación para sancionar, con destitución e inhabilidad, a servidores públicos de elección popular, respecto de la cual las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado se apartaron indebidamente, dado el carácter de cosa juzgada constitucional que el tema tenia a la fecha de expedición de las decisiones enjuiciadas y, en consecuencia, incurrieron en los defectos invocados. 64.
Sobre el particular, la Corte Constitucional, en la Sentencias SU-381 de 2024, resolvió un pleito con identidad fáctica y jurídica al del asunto de la referencia. En dicha providencia, la Corte advirtió la configuración de los defectos de violación directa de la Constitución, desconocimiento del precedente y sustantivo, por las siguientes razones (se trascribe): “184.
En conclusión, las condiciones normativas y jurisprudenciales del año 2012 en las que la Procuraduría General de la Nación ejerció su competencia, aunado a que la interpretación realizada por el Consejo de Estado a partir del trasplante de una regla de decisión de la sentencia López Mendoza vs. Venezuela12 desconoció principios constitucionales, conducen a afirmar que se configuró una violación directa de la Constitución. Lo que correspondía en este caso a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado era pronunciarse sobre la legalidad de la sanción, a partir de los cargos invocados por el señor Merlano Morales, sin reprochar un asunto 12 Se tiene en cuenta que esta fue la providencia de la Corte IDH que estimó el Consejo de Estado estaba “vigente” al año 2012 y, por lo tanto, era aplicable en este caso.
Radicado: 73001-23-33-000-2019-00229-01 (6977-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 de competencia que, se insiste, estaba claro en el año 2012 respecto a su titularidad en cabeza de la Procuraduría General de la Nación, y sigue claro bajo el estándar constitucional vigente, sin perjuicio, por supuesto, del exhorto realizado al legislador.
(…) 200. Por lo expuesto, se concluye que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado incurrió en defecto sustantivo, porque desconoció que para el momento en el que la Procuraduría General de la Nación ejerció su competencia disciplinaria –año 2012–, el artículo 44.1 de la Ley 734 de 200213 había sido objeto de decisión de exequibilidad por este Tribunal a través de la Sentencia C-028 de 2006 al amparo del artículo 23.2 de la CADH, en aplicación de la cláusula de remisión prevista en el artículo 93.1 de la Constitución. Adicionalmente, la Subsección B mencionada pasó por alto que, al momento de emitir su decisión, también existía la Sentencia C-500 de 2014 que había reafirmado esa constitucionalidad, pese a la expedición de la Sentencia de la Corte IDH en el caso López Mendoza vs. Venezuela.
En la medida en que estas sentencias determinaron la exequibilidad del artículo 44.1 de la Ley 734 de 2002, hacer caso omiso a su vinculatoriedad, implica la configuración del defecto sustantivo examinado.” 65. Asimismo, en Sentencia SU-382 de 2024, la Corte señaló (se trascribe): “(…) Sin embargo, dentro del marco normativo que evaluó, la subsección accionada pasó por alto el precedente constitucional que había avalado la facultad de la PGN de expedir tales decisiones. 83.
La sentencia objeto de la acción de tutela, igualmente, desconoció el precedente constitucional sobre el valor de las normas convencionales y de la jurisprudencia de la Corte IDH en el ordenamiento interno colombiano. Estas, como lo ha insistido la Corte Constitucional, no deben aplicarse en forma aislada y en perjuicio de las normas constitucionales, sino que su aplicación debe ser sistemática y armónica.
En el caso concreto, con ocasión de la sentencia del caso Petro Urrego vs. Colombia, el Estado colombiano inició un proceso de armonización normativa que, en todo caso, no podía ser “automático”. Ese proceso se empezó a realizar a partir de las sentencias C- 146 de 2021 y C-030 de 2023, así como de la Ley 2094 de 2021, pero sus consecuencias no podían aplicarse a decisiones administrativas anteriores, cuando el ordenamiento jurídico nacional reconocía la competencia de la PGN en casos como el que es objeto de estudio. 84.
Finalmente, la sentencia tampoco consideró que, al estudiar la legalidad de actos administrativos, debían privilegiarse las circunstancias de hecho y de derecho vigentes al momento en que fueron proferidos, en línea con la jurisprudencia del propio Consejo de Estado. La postura de la subsección accionada ponía a la PGN en una situación imposible: desconocer el precedente vigente de la Corte Constitucional y comprometer la validez de sus actuaciones por cuenta de la “aplicación” de un precedente interamericano que todavía no había sido adoptado.
En efecto, la vinculatoriedad del precedente está relacionada con la protección de los principios de seguridad jurídica, igualdad, confianza legítima y coherencia del orden jurídico. Su aplicación rigurosa permite orientar el comportamiento de las personas e instituciones hacia las normas y principios constitucionales. (…) 92. Es cierto que, al declarar la nulidad de los actos de destitución e inhabilidad por falta de competencia, la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado no dio el alcance a los artículos 277.6 y 278.1 de la Constitución como habían sido entendidos por la jurisprudencia constitucional en su momento.
Además, con el argumento de aplicar un control de convencionalidad difuso, el Consejo de Estado desconoció que las normas de la CADH no tienen un carácter superior a las de la Constitución Política, por lo que no se pueden aplicar las primeras sin tener en cuenta las segundas. Por el contrario, es necesario adelantar una interpretación sistemática y armónica.
En esta labor, no se puede desconocer la interpretación autorizada por parte de la Corte Constitucional. En consecuencia, la violación de la Constitución se produce en este caso por no aplicar las normas superiores que otorgaban una competencia que había sido reconocida pacíficamente por esta Corporación. La configuración de este defecto trae por consecuencia la vulneración del derecho al debido proceso de la PGN, pues 13 La Sentencia SU-355 de 2015, reconoció que sobre la competencia de la Procuraduría para sancionar servidores públicos de elección popular recaía el fenómeno de cosa juzgada constitucional.
Ver la reseña realizada en el apartado 5.3. de esta providencia. Radicado: 73001-23-33-000-2019-00229-01 (6977-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 dicha garantía fundamental le imponía a la autoridad judicial accionada el deber de acatar, en todo momento del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que le correspondió conocer, los postulados del texto superior.” 66.
En aquellos pronunciamientos, la Corte revocó las decisiones de instancia que negaron y declararon improcedentes las solicitudes de amparo y, en su lugar, amparó el derecho al debido proceso de la Procuraduría General de la Nación, pues estimó que las providencias de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho no superaron el juicio de validez constitucional de tutela. 67.
Finalmente, no puede pasarse por alto que la postura adoptada por esta Sala se alinea con las consideraciones del Auto de 3 de diciembre de 2024 de la Sala Plena del Consejo de Estado, Rad. 11001-03-15-000-2023-00871-0014, según las cuales (se trascribe): “Por lo tanto, en el presente caso, el juicio efectuado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-030 de 2023, en cuanto declaró ajustado a la Constitución las expresiones contenidas en el artículo 1º de la Ley 2094 de 2021, que modificó el art. 2º de la Ley 1952 de 2019, y el artículo 54 de la Ley 2094, hizo tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta, dado que en el fallo no se hicieron salvedades, limitaciones ni distinciones sobre el juicio desarrollado.
Así entonces. en relación con las prescripciones anteriores, no es dable discutir su compatibilidad con la Carta ni con las disposiciones de la CADH ni los fallos de la Corte IDH”15, pues, este asunto fue resuelto por el juez que tiene la atribución constitucional de velar por la integridad y supremacía de la Constitución Política.”».
Por ello, como se concluyó en la providencia de la Sección Tercera, Subsección B de esta Corporación y contrario a lo decidido por el Tribunal Administrativo de Tolima, no hay lugar a declarar la nulidad de los actos por falta de competencia de la autoridad disciplinaria. - Nulidad del acto administrativo por violación al debido proceso El artículo 29 de la Constitución Política dispone que el debido proceso se aplica tanto a las actuaciones judiciales como a las de carácter administrativo, e implica que nadie puede ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante el juez competente y con observancia de las formas propias de cada juicio.
Atendiendo a lo anterior, bajo esta causal de nulidad se examinan elementos formales y sustanciales en la formación del acto administrativo que repercuten en la garantía que consagra el artículo 29 constitucional. Su respeto tiene que ver, entonces, con la concreción de por lo menos estos elementos: (i) que la actuación se adelante por el competente, (ii) permitiendo la participación activa de todos los interesados;
(iii) que estos sean escuchados durante el trámite; (iv) que no existan dilaciones injustificadas; (v) que los interesados puedan aportar, solicitar y controvertir pruebas; (iv) que las decisiones que se profieran se notifiquen en debida forma y (vi) que se dé el trámite oportuno cuando las decisiones sean impugnadas16. La Corte Constitucional en la Sentencia T-076 de 201817 determinó que, tanto de 14 No puede pasarse por alto que los consejeros de Estado William Barrera Muñoz y Alberto Montaña Plata aclararon su voto frente a dicha providencia de unificación. 15 Sentencia C-310 de 2002 y Sentencia C-098 de 2007. 16 Consejo de Estado.
Sección Primera. Sentencia del 3 de julio de 2014. Radicado 05001-23-31-000-2000- 02324-01. C.P. Guillermo Vargas Ayala. 17 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Radicado: 73001-23-33-000-2019-00229-01 (6977-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 las providencias judiciales, como de los actos administrativos, puede predicarse la vulneración sustancial del derecho al debido proceso, la cual se materializa en los distintos defectos identificados por la jurisprudencia constitucional: «‘Defecto orgánico, que se estructura cuando la autoridad administrativa que profiere el acto objeto de reproche constitucional carecía absolutamente de competencia para expedirlo (…).
Defecto procedimental absoluto, el cual se predica de la actuación administrativa, cuando ha sido tramitada completamente al margen del procedimiento establecido por el ordenamiento jurídico (…). Defecto fáctico, que se demuestra cuando la autoridad administrativa ha adoptado la decisión bajo el absoluto desconocimiento de los hechos demostrados dentro de la actuación. (…) Defecto material o sustantivo, el cual concurre cuando la autoridad administrativa profiere el acto a partir de la aplicación de normas inexistentes, inconstitucionales, declaradas ilegales por la jurisdicción contenciosa o abiertamente inaplicables para el caso concreto.
La jurisprudencia también ha contemplado que la interpretación irrazonable de las reglas jurídicas es una causal de estructuración de defecto sustantivo, evento en el que se exige una radical oposición entre la comprensión comúnmente aceptada del precepto y su aplicación por parte de la autoridad administrativa, situación que encuadra en lo que la doctrina define como interpretación contra legem.
Error inducido o vía de hecho por consecuencia, defecto que se predica cuando la autoridad administrativa adopta una decisión contraria a los derechos fundamentales de las partes interesadas, debido a la actuación engañosa por parte de un tercero. Falta de motivación, que corresponde a los actos administrativos que no hacen expresas las razones fácticas y jurídicas que le sirven de soporte.
(…) Desconocimiento del precedente constitucional vinculante, defecto que ocurre cuando la autoridad administrativa obra, de forma injustificada, en contravía del contenido y alcance de los derechos fundamentales que ha realizado, con efectos obligatorios, la Corte Constitucional. Violación directa de la Constitución, lo que se predica del acto administrativo que desconoce, de forma específica, normas de la Carta Política (…)’18»19.
Caso concreto Del análisis del expediente disciplinario, la Sala destaca: • Que mediante auto del 31 de marzo de 2016 la Procuraduría Regional del Tolima ordenó la apertura de una indagación preliminar en contra de 16 concejales del municipio de Ibagué20, con fundamento en la queja formulada por un ciudadano, según la cual tales funcionarios, en sesión del 9 de enero de 2016, eligieron para ocupar el cargo de contralor municipal al señor Ramiro Sánchez, a pesar de que 18 Ver Sentencia T-076 de 2011.
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 19 Corte Constitucional. Sentencia T-076 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 20 Véanse páginas 190 a 197 del documento «CUADERNO ORIGINAL 1», disponible en el enlace a Drive visible en el memorial que obra en índices 00031 y 00035 de SAMAI. Radicado: 73001-23-33-000-2019-00229-01 (6977-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 presuntamente se encontraba inhabilitado, pues dentro del año anterior a la elección se había desempeñado como director territorial de la Escuela Superior de Administración Pública21.
A la actuación se incorporó una queja22 por los mismos hechos mediante auto del 11 de abril de 201623 y, posteriormente, una queja relacionada con el procedimiento para la elección del contralor, por auto del 26 de abril de 201624. • Que mediante auto del 26 de agosto de 2016 se dispuso la ruptura de la unidad procesal, para adelantar en radicado separado la actuación en contra del contralor electo25. • Que por auto del 21 de marzo de 2017 se adoptó el procedimiento verbal y se citó a audiencia, para lo cual se formuló al demandante y a los demás concejales investigados el siguiente cargo: «Se reprocha a ustedes, (…) en sus calidades de Concejales de la ciudad de Ibagué, periodo 2016-2029, haber elegido y nombrado al señor RAMIRO SÁNCHEZ como Contralor municipal de Ibagué, periodo 2016-2020, persona en quien concurría inhabilidad para el ejercicio del cargo, al haberse desempeñado dentro de los 12 meses anteriores a su elección como Director Territorial Tolima de la Escuela Superior de Administración Pública, ESAP, cargo que respondiendo al ámbito del ejercicio de sus funciones, entraña poder de dirección, manejo, mando – autoridad administrativa – en todo el Departamento, incluyendo el municipio de Ibagué».
El operador disciplinario determinó provisionalmente que los investigados habían incurrido en una conducta de naturaleza gravísima, según lo dispuesto por el numeral 17 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, a título de culpa grave26. • Que mediante Resolución 265 del 12 de junio de 201727 el Procurador General de la Nación reasignó la competencia para tramitar la actuación al Procurador Primero Delegado para la Vigilancia Administrativa, en cumplimiento de lo cual se expidió el auto del 22 del mismo mes y año, remitiendo las diligencias28 y, por auto del 8 de agosto de 2017 se avocó conocimiento29. 21 La queja disciplinaria en páginas 2 a 189 del documento «CUADERNO ORIGINAL 1», disponible en el enlace a Drive visible en el memorial que obra en índices 00031 y 00035 de SAMAI. 22 Véanse páginas 260 a 23 Véanse páginas 258-259 del documento «CUADERNO ORIGINAL 1», disponible en el enlace a Drive visible en el memorial que obra en índices 00031 y 00035 de SAMAI. 24 Véanse páginas 139-140 (auto) y páginas 141 a 253 (queja) del documento «CUADERNO ORIGINAL 3», disponible en el enlace a Drive visible en el memorial que obra en índices 00031 y 00035 de SAMAI. 25 Véanse páginas 360 a 366 del documento «CUADENO ORIGINAL 9», disponible en el enlace a Drive visible en el memorial que obra en índices 00031 y 00035 de SAMAI. 26 Véanse páginas 76 a 124 del documento «CUADERNO PRINCIPAL 13», disponible en el enlace a Drive visible en el memorial que obra en índices 00031 y 00035 de SAMAI. 27 Véanse páginas 236 a 240 del documento «CUADERNO ORIGINAL 18», disponible en el enlace a Drive visible en el memorial que obra en índices 00031 y 00035 de SAMAI. 28 Véanse páginas 242 a 244 del documento «CUADERNO ORIGINAL 18», disponible en el enlace a Drive visible en el memorial que obra en índices 00031 y 00035 de SAMAI. 29 Véanse páginas 3 a 7 del documento «CUADERNO ORIGINAL 19», disponible en el enlace a Drive visible en el memorial que obra en índices 00031 y 00035 de SAMAI.
Radicado: 73001-23-33-000-2019-00229-01 (6977-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 • Que, recibidas sus intervenciones y practicadas las pruebas decretadas, por auto del 7 de diciembre de 2017, leído en audiencia de la misma fecha, se declaró probado el cargo formulado, se ratificó la calificación de la falta y la forma de culpabilidad y se impuso, en consecuencia, la sanción demandada.
Se encontró acreditado, más allá de toda duda razonable, que el señor Ramiro Sánchez se había desempeñado como director territorial de la Escuela Superior de Administración Pública dentro del año anterior a su elección como contralor de Ibagué y que, por ello, se configuró la inhabilidad consagrada en el inciso 8 del artículo 272 constitucional, con la modificación introducida por el Acto Legislativo 02 de 2015 y la inhabilidad señalada en el numeral 2 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, aplicable en virtud de la remisión contenida en el literal c) del artículo 163 de la misma ley Que los concejales de Ibagué fueron advertidos de esta situación por notas de prensa y en la sesión del 9 de enero de 2016, en la que el señor Sánchez fue elegido y que, en ese orden, no correspondía a la entidad que realizó las etapas de convocatoria verificar la inexistencia de inhabilidades, pues en la Resolución 330º del 7 de diciembre de 2015 quedó establecido que aquella solo se ocuparía de la validación de los requisitos mínimos.
Que la causal de inhabilidad tenía una reforma constitucional, por lo cual, si bien el Consejo de Estado había adoptado diversas formas de interpretación, su deber era realizar una interpretación más rigurosa y que, en todo caso, las decisiones citadas para sustentar un error invencible eran anteriores a la modificación introducida por el Acto Legislativo 02 de 201530. • Que presentado el recurso de apelación, en auto del 20 de diciembre de 2018 se confirmó la decisión disciplinaria, reiterando que la jurisprudencia con la que los concejales pretendieron demostrar que se configuraba una causal de exclusión de la responsabilidad disciplinaria era anterior al Acto Legislativo que modificó el inciso 8 del artículo 272 constitucional.
En esa decisión, se desvirtuaron los argumentos relacionados con la falta de congruencia y con la ausencia de tipicidad y de ilicitud sustancial31. El demandante señaló que los actos sancionatorios desconocieron aspectos procedimentales y sustanciales: los primeros, relacionados con la falta de pronunciamiento en relación con las solicitudes de nulidad, con la ausencia de traslado de las pruebas practicadas y con la falta de congruencia entre el pliego de cargos y las decisiones sancionatorias; los segundos, dirigidos al análisis de la forma de culpabilidad y, en este, a la existencia de una causal de exclusión de la responsabilidad disciplinaria. 30 Véanse páginas 123 del documento «1.pdf» a 29 del documento «2.pdf», de la carpeta «ANEXO 1», disponible en el enlace a Drive visible en el memorial que obra en índices 00031 y 00035 de SAMAI. 31 Véanse páginas 381 a 457 del documento «CUADERNO ORIGINAL 25», disponible en el enlace a Drive visible en el memorial que obra en índices 00031 y 00035 de SAMAI.
Radicado: 73001-23-33-000-2019-00229-01 (6977-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 La Sala no encuentra, luego del análisis de las actuaciones disciplinarias, que en estas se hubiere incurrido en algún defecto procedimental, pues lo cierto es que existió pronunciamiento de la autoridad en relación con las solicitudes de nulidad procesal, primero, a lo largo de la audiencia disciplinaria32, de lo que se dio cuenta al relatar los antecedentes procesales en la decisión de primera instancia33.
En relación con las pruebas practicadas, aquellas que hicieron parte de la indagación preliminar fueron luego incluidas por la demandada en la providencia de citación a audiencia, siendo conocidas por los investigados, el demandante incluido, luego de que fueran notificados de la actuación y accedieran efectivamente al expediente. De las decretadas en la audiencia, en la medida en que fueron incorporadas al expediente se pusieron en conocimiento de los sujetos procesales en las actuaciones subsiguientes34 y, finalmente, trasladadas para agotar la etapa de alegatos de conclusión. Respecto de la falta de congruencia entre la formulación de cargos y las decisiones disciplinarias, lo que encuentra la Sala es que al adoptar el procedimiento verbal, la demandada indicó que existía evidencia que podría comprometer la responsabilidad disciplinaria de los concejales, en relación con la elección y nombramiento del señor Ramiro Sánchez como contralor municipal de Ibagué, «(…) según sesión ordinaria número 008 del 9 de enero de 2016 y acta de posesión respectiva (…)».
Por su parte, el cargo formulado en los términos expuestos previamente se ratificó en los actos acusados, sin que se hubiera variado. Lo que el demandante parece cuestionar es el soporte probatorio para la formulación del cargo, respecto de lo cual en la decisión de segunda instancia se precisó que una cosa es el cargo formulado y otra el sustento probatorio, y que el acta en la cual se encontraba la manifestación de la concejala fue aportada y relacionada como prueba en la providencia que citó a audiencia, sirviendo para determinar tanto de forma provisional como definitiva la responsabilidad disciplinaria.
Por ello, la lectura de los diferentes actos y sus soportes probatorios no puede realizarse de forma aislada, como lo pretende el demandante, pues las pruebas que fundamentaron tanto la formulación del cargo como su ratificación fueron incorporadas a la actuación desde el momento de abrir la indagación preliminar y, una vez calificada provisionalmente la falta, se allegaron otras que, con todo, se evaluaron en las decisiones disciplinarias demandadas de manera integral. 32 En audiencia del 23 de agosto de 2017 (véanse páginas 149 a 156 del documento «CUADERNO ORIGINAL 19» y «CD folio 3» de la carpeta «FOLIO 5176» del «CUADERNO ORIGINAL 24») y en la audiencia del 25 de agosto de 2017 (véanse páginas 369 a 371 del documento «CUADERNO ORIGINAL 19» y «CD folio 4» de la carpeta «FOLIO 5176» del «CUADERNO ORIGINAL 24», disponibles en el enlace a Drive visible en el memorial que obra en índices 00031 y 00035 de SAMAI 33 En el recuento, se indicó que en las audiencias referidas en la nota al pie 32 se despacharon la totalidad de solicitudes de nulidad, aclarando que la relacionada con el análisis de culpabilidad se reservaría para la decisión de primera instancia, por tratarse de un elemento axial del debate sobre la responsabilidad disciplinaria. 34 Como consta en las diferentes actas de audiencia y en sus correspondientes soportes audiovisuales.
Los últimos, visibles en la carpeta «CD FOLIOS 5175-5176», en «CUADERNO ORIGINAL 24», disponible en el enlace a Drive visible en el memorial que obra en índices 00031 y 00035 de SAMAI. Radicado: 73001-23-33-000-2019-00229-01 (6977-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 En ese sentido, no se encuentra acreditada la causal de nulidad por violación al debido proceso, en lo que corresponde a la configuración de un defecto procedimental.
No ocurre lo mismo con los aspectos sustantivos dirigidos al análisis de la culpabilidad que, en los actos demandados, concluyó con la forma de «culpa grave» y justificó la imposición de la sanción consistente en suspensión en el ejercicio del cargo35. Sobre este punto, cabe destacar que de conformidad con el artículo 27 de la Ley 734 de 2002, «las faltas disciplinarias se realizan por acción u omisión en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones».
La disposición también prevé que «[c]uando se tiene el deber jurídico de impedir un resultado, no evitarlo, pudiendo hacerlo, equivale a producirlo». De esta forma, el alcance disciplinario de un comportamiento puede provenir, en términos amplios (i) de una conducta positiva, (ii) de una abstención o (iii) de la extralimitación en el ejercicio de las funciones36.
Advertido pues, que, bajo alguna de las formas señaladas, se ha incurrido en un comportamiento con incidencia disciplinaria, a continuación, la normativa exige el examen de tres elementos: la tipicidad, la antijuridicidad y la culpabilidad. El primero, se refiere a que el comportamiento efectivamente se consagre en las disposiciones aplicables como una falta disciplinaria; el segundo, exige que se evalúe si la conducta afecta el deber funcional sin justificación alguna, lo que para el caso concreto corresponde al alcance del artículo 5 de la Ley 734 de 2002; el tercero tiene que ver con la proscripción de responsabilidad objetiva en materia disciplinaria37 y se concreta en la exigencia, para el operador disciplinario, de analizar si ese comportamiento que la norma aplicable consagra como falta disciplinaria, con el cual se lesionó un deber funcional sin justificación alguna, se ejecutó de manera dolosa o culposa.
Si bien las disposiciones disciplinarias no contienen una noción de dolo, en virtud del principio de integración normativa del que trata el artículo 21 de la Ley 734 de 2002, es posible acudir al sentido de dolo consagrado en el artículo 22 de la Ley 599 de 2000, según el cual «[l]a conducta es dolosa cuando el agente conoce los hechos constitutivos de la infracción penal [entiéndase disciplinaria] y quiere su realización. También será dolosa la conducta cuando la realización de la infracción 35 Teniendo en cuenta que de conformidad con el numeral 9 del artículo 43 de la Ley 734 de 2002, «La realización típica de una falta objetivamente gravísima cometida con culpa grave, será considerada falta grave».
En la formulación de cargos, se concluyó que los concejales presuntamente habían incurrido en una falta gravísima, a título de culpa grave. De allí que al imponer la sanción, esta correspondiera a la prevista en el numeral 3 del artículo 44 de la misma ley para las faltas graves culposas. 36 Al respecto, cfr. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil.
Providencia del 28 de septiembre de 2006. Radicado 11001-03-06-000-2006-00105-00 (C). Consejero Ponente: Luis Fernando Álvarez Jaramillo: “El legislador identificó los tipos de conducta que pueden llevar a un servidor público a incurrir en faltas disciplinarias, al señalar en el artículo 27 de la Ley 734 de 2002, que éstas se presentan por acción u omisión en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones”. 37 Ley 734 de 2002. «Artículo 13.
En materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva. Las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa». Radicado: 73001-23-33-000-2019-00229-01 (6977-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 penal [entiéndase disciplinaria] ha sido prevista como probable y su no producción se deja librada al azar» (corchetes fuera del texto original).
Por su parte, el parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002 contiene un sentido para la culpa en sus formas gravísima y grave. Según esta disposición, la culpa es gravísima cuando «(…) se incurra en falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento» y es grave «(…) cuando se incurra en falta disciplinaria por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones».
En términos generales, ambas formas de culpabilidad requieren, para su configuración, del conocimiento que el servidor público tiene acerca de cumplir adecuadamente sus funciones y de aquellas actuaciones que le están proscritas. Ahora, para concluir que un comportamiento es doloso, hay que sumar a ese conocimiento un elemento volitivo, que tiene que ver con un direccionamiento consciente a la obtención de un resultado que contraríe los deberes o configure una prohibición o, con la decisión de dejar librado al azar la producción de un resultado contrario a derecho.
Por su parte, para concluir que un comportamiento es culposo es necesario validar que con la actuación se desatendió el deber objetivo de cuidado, esto es, que, estando un servidor público en posibilidad de conocer los deberes y prohibiciones propios de su cargo o función, actuó de manera negligente y, en consecuencia, se configuró la conducta disciplinable38.
El análisis de la culpabilidad le impone a la autoridad, además, el deber de analizar si en la ejecución del comportamiento reprochado se actuó bajo el amparo de alguno de los supuestos que el artículo 28 de la Ley 734 de 2002 dispone como eximentes de la responsabilidad disciplinaria: «Artículo 28. Causales de exclusión de la responsabilidad disciplinaria.
Está exento de responsabilidad disciplinaria quien realice la conducta: 1. Por fuerza mayor o caso fortuito. 2. En estricto cumplimiento de un deber constitucional o legal de mayor importancia que el sacrificado. 3. En cumplimiento de orden legítima de autoridad competente emitida con las formalidades legales. 4. Por salvar un derecho propio o ajeno al cual deba ceder el cumplimiento del deber, en razón de la necesidad, adecuación, proporcionalidad y razonabilidad. 5.
Por insuperable coacción ajena o miedo insuperable. 6. Con la convicción errada e invencible de que su conducta no constituye falta disciplinaria. 38 Sobre el análisis del dolo y la culpa disciplinarias, cfr. Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 24 de enero de 2019. Radicado 11001-03-25-000-2012-00340-00 (1338-2012).
Consejero Ponente: William Hernández Gómez. Radicado: 73001-23-33-000-2019-00229-01 (6977-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 7. En situación de inimputabilidad. En tales eventos se dará inmediata aplicación, por el competente, a los mecanismos administrativos que permitan el reconocimiento de las inhabilidades sobrevinientes.
No habrá lugar al reconocimiento de inimputabilidad cuando el sujeto disciplinable hubiere preordenado su comportamiento» (subrayas de la Sala). De las enlistadas, interesa a la Sala la causal consagrada en el numeral 6, referida a la convicción errada e invencible de que la conducta ejecutada no constituye una falta disciplinaria, pues el demandante afirma que no fue analizada en el procedimiento que concluyó con los actos demandados, advirtiendo desde ya que la mencionada «ignorancia de la ley» no hace parte de la referida causal39.
Respecto de la exclusión de responsabilidad disciplinaria por la referida causal, la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que para su configuración se requiere la concurrencia de dos elementos: (i) la creencia plena y sincera del disciplinado respecto de que su actuación se ajustó al ordenamiento jurídico; y (ii) que el error de apreciación no sea humanamente superable, en virtud de las condiciones personales del sujeto y de las circunstancias en las que se ejecutó el comportamiento reprochado: «Para que opere la exención de responsabilidad establecida en el numeral 6 del artículo 28 de la Ley 734 de 2002, es obligatorio además de la existencia del error, que éste (sic) sea invencible.
Es necesario que el disciplinado tenga la creencia plena y sincera de que actuaba ajustado al ordenamiento jurídico, y adicionalmente, que el error de apreciación no era humanamente superable dadas las condiciones personales del procesado y las circunstancias en que éste se realizó, eventos en los cuales, la conducta no es reprochable a título de dolo, porque en el encartado no hay la conciencia de la ilicitud de su acción, sin el cual el fenómeno no se estructura.
Tampoco le puede ser reprochable a título de culpa porque actuó con el cuidado y diligencia para determinar que su conducta no era contraria a la Ley40»41. La demandada encontró que el señor Ramiro Sánchez había incurrido en las causales de inhabilidad previstas en el inciso octavo del artículo 272 constitucional y en el numeral 2 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, aplicable en virtud de la remisión contenida en el literal c) del artículo 163 de la misma ley, porque, dentro del año anterior a la elección, se desempeñó como director territorial de la Escuela Superior de Administración Pública y que, por ello, la decisión del demandante y de los demás concejales, había materializado la falta disciplinaria gravísima consistente en «[n]ombrar, designar, elegir, postular o intervenir en la postulación de una persona en quién concurra causal de inhabilidad, incompatibilidad, o conflicto de intereses».
Es necesario destacar que el referido artículo 272 constitucional, en el citado inciso, fue objeto de una modificación, que introdujo el Acto Legislativo 02 de 2015, en el siguiente sentido: 39 De hecho, aceptara iría en contravía del principio general del derecho según el cual no es posible alegar la ignorancia de la ley para excusarse de incumplirla. 40 Consejo de Estado.
Sección Segunda, Subsección B. Sentencia de 27 de febrero de 2014. Radicado 11001- 03-25-000-2012-00888-00 (2728-2012). Consejera Ponente: Bertha Lucia Ramírez de Páez. 41 Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 31 de enero de 2018. Radicado 11001- 03-25-000-2011-000474-00 (1855-2011). Consejero Ponente: Cesar Palomino Cortés. Radicado: 73001-23-33-000-2019-00229-01 (6977-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Texto original del artículo 272, inciso 8 Texto con la modificación introducida por el artículo 23 del Acto Legislativo 02 de 2015 No podrá ser elegido quien sea o haya sido en el último año miembro de asamblea o concejo que deba hacer la elección, ni quien haya ocupado cargo público del orden departamental, distrital o municipal, salvo la docencia. No podrá ser elegido quien sea o haya sido en el último año miembro de la Asamblea o Concejo que deba hacer la elección, ni quien haya ocupado cargo público en el nivel ejecutivo del orden departamental, distrital o municipal.
Por su parte, la remisión realizada por el artículo 163 de la Ley 136 de 1994 se refería a las causales de inhabilidad del artículo 95 de la misma ley en lo que resultaran aplicables42, siendo objeto de debate jurisprudencial si la consagrada en el numeral 2 del artículo 9543 era de aquellas, pues por mucho tiempo la tesis consolidada por la Sección Quinta de esta Corporación consistió en que el texto constitucional consagraba una causal de inhabilidad especial para los contralores en relación con el ejercicio de cargos en los distintos órdenes de la administración, que hacía que la del artículo 95, numeral 2 no fuera procedente44.
Esta posición se mantuvo, entendiendo que la remisión referida era procedente para asegurar la imparcialidad, transparencia y moralidad de la función pública advirtiendo que «(…) en aquellos eventos en que esa extensión carezca de evidente razonabilidad o exista duda sobre su pertinencia, debe entenderse que la inhabilidad del alcalde no es aplicable al contralor»45.
Era claro, entonces, que quien aspirara a ser contralor, antes del Acto Legislativo 02 de 2015 no debía haber desempeñado, dentro del año anterior a la elección, ningún cargo público del orden departamental, distrital o municipal, salvo la labor docente y que bajo este supuesto no se podía entender incorporada la proscripción 42 Ley 136 de 1994. «Artículo 193.
No podrá ser elegido Contralor, quien: (…) c) Esté incurso dentro de las inhabilidades señaladas en el artículo 95 y parágrafo de esta Ley, en lo que sea aplicable». 43 Ley 136 de 1994. «Artículo 95. No podrá ser inscrito como candidato, ni elegido, ni designado alcalde municipal o distrital: (…) 2. Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio, o quien como empleado público del orden nacional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador del gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio.
(…)». 44 Esta posición se puede rastrear desde la sentencia del 8 de octubre de 1998 (Exp. 2026), en la cual se sostuvo: «De manera que siendo específicas y de superior jerarquía, las causales contempladas en el artículo 272, incisos octavo y noveno, de la Constitución Política y no encontrándose que haya sido quebrantada esa norma con la elección cuestionada, con mayor razón cabe extender la interpretación a las causales de rango legal invocadas en la demanda, pues por su contenido general quedan excluidas del caso tratado por esta Corporación, esto es de aquél en que el empleado público pasa a un órgano de control de distinto nivel - departamental, distrital, municipal - desde el cual no se podrá neutralizar el control de la gestión adelantada antes por el mismo empleado».
Esta decisión es retomada en la sentencia del 21 de enero de 1999, con ponencia del consejero Roberto Medina López (Exp. 2130), para concluir que: «(…) si bien la Corte Constitucional, como lo sostiene el demandante, declaró exequible el literal c) del art. 9º de la ley 177 de 1994, que modificó el art. 136 de la ley 136 del mismo año, dejando así vigente la remisión que esa norma autoriza al art. 95 ibídem (sic) y, por ende, en vigor para los contralores, “en lo que sea aplicable”, las causales de inhabilidad establecidas para los alcaldes, es cierto también que, en cuanto hace a la contemplada en el numeral 4º del art. 95 citado, resulta inaplicable dado que, sobre ese aspecto de la inelegibilidad de los contralores seccionales por desempeño de cargos públicos, el art. 272 de la Carta en su 8º inciso, la consagra para quienes hayan “ocupado cargo público del orden departamental, distrital o municipal, salvo la docencia”, y en el inciso final la restringe al “respectivo departamento, distrito o municipio”, lo cual permite entender que la imposibilidad jurídica de ser elegido por la inhabilidad en cuestión, debe provenir del desempeño de cargos en el correspondiente nivel territorial al cual la elección se contrae;
(…)» (subrayas de la Sala). 45 Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 22 de octubre de 2009. Exp. 73001-23-33-000-2008- 00052-03. C.P. Susana Buitrago Valencia. Radicado: 73001-23-33-000-2019-00229-01 (6977-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 propia del régimen de inhabilidades de los alcaldes consistente en haber desempeñado algún cargo que implicara el ejercicio de autoridad administrativa.
Con la modificación que el Acto Legislativo 02 de 2015 introdujo al artículo 272 constitucional cambiaron varias cosas: el inciso octavo precisó que el cargo referido debía ser «en nivel ejecutivo» y, en la jurisprudencia, se entendió: i) que esta causal no excluía la integración del artículo 95 numeral 2 de la Ley 136 de 1994 al régimen de inhabilidades de los candidatos a contralor municipal46, ii) que el «nivel ejecutivo» se refería a los empleos de niveles como el directivo o el asesor, en virtud de una interpretación teleológica47; y iii) que «el respectivo departamento, distrito o municipio» se refería tanto a los cargos en cada nivel de la administración como a aquellos que son producto de la descentralización o la desconcentración48.
El cambio constitucional se encontraba vigente para el 9 de enero de 2016, cuando resultó electo el señor Ramiro Sánchez, no así la jurisprudencia que desarrolló el alcance de la inhabilidad referida, de manera que, para entonces, el demandante, apoyado en los instrumentos que tenía a su alcance –los resultados de la fase del procedimiento que adelantó la CUN, el concepto que formuló el abogado Eduar Armando Rodríguez Rubio al señor Sánchez49 y al mismo concejo50 y la propia declaración juramentada del entonces candidato51– obró de la manera como el numeral 6 del artículo 28 de la Ley 734 de 2002 lo dispone, esto es, con la «convicción errada e invencible de que su comportamiento no constituye falta disciplinaria».
Los actos demandados incurrieron entonces en defectos fácticos y sustantivos, derivados de un deficiente análisis del elemento subjetivo de la responsabilidad. En este punto, los investigados, por intermedio de sus apoderados, advirtieron la necesidad de realizar un estudio individual de la culpabilidad, pues, aunque objetivamente pudiera llegarse a concluir que existía una conducta disciplinable, el comportamiento de cada servidor disciplinado pudo ser distinto. 46 Como primer pronunciamiento en este sentido se tiene el contenido en el auto del 16 de junio de 2016.
Exp. 41001-23-33-000-2016-00059-01. C.P. Rocío Araújo Oñate. 47 Al respecto, Cfr. Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 11 de agosto de 2016. Exp. 88001-23- 33-000-2016-00026-01. C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. En relación con el «nivel ejecutivo» se concluyó que la finalidad de la disposición era referirse a cargos de niveles como el directivo o el asesor, teniendo en cuenta que el «nivel ejecutivo» desapareció de las plantas de cargos de las entidades nacionales y territoriales mediante el Decreto 770 de 2005 y el Decreto-Ley 785 de 2005, respectivamente. 48 Este punto se desarrolló en la providencias que, en segunda instancia, resolvieron: i) la apelación del auto que suspendió provisionalmente el acto de elección del señor Ramiro Sánchez; y ii) la apelación de la sentencia que declaró la nulidad de dicho acto.
Cfr. Consejo de Estado. Sección Quinta. Auto del 28 de julio de 2016. Exp. 73001-23-33-000-2016-00107-01. C.P. Rocío Araújo Oñate; y Sentencia del 4 de mayo de 2017. Exp. 73001-23-33-000-2016-00107-02. C.P. Rocío Araújo Oñate. 49 Véanse páginas 148 a 155 del documento «CUADERNO ORIGINAL 7», disponible en el enlace a Drive visible en el memorial que obra en índices 00031 y 00035 de SAMAI.
En la sesión ordinaria nro. 008 del Concejo de Ibagué, calendada del 9 de enero de 2016, el señor Sánchez aportó el referido concepto. 50 El 15 de enero de 2016 el mismo abogado Eduar Armando Rodríguez Rubio remitió concepto al Concejo, reiterando que quien fue elegido contralor no se encontraba inhabilitado, explicando que la ESAP es una entidad del orden nacional y que, aunque el cargo desempeñado fue el de director territorial, no podía entenderse que con ello se incurría en el supuesto del inciso 8 del artículo 272 constitucional.
Véanse páginas 180 a 188 del documento «CUADERNO ORIGINAL 7», disponible en el enlace a Drive visible en el memorial que obra en índices 00031 y 00035 de SAMAI. 51 En la sesión del 9 de enero de 2016, la concejala Linda Esperanza Perdomo solicitó que los candidatos a la contraloría municipal manifestaran, bajo la gravedad de juramento, que no se encontraban incursos en causal de inhabilidad o incompatibilidad.
Véanse páginas 294 a 312 del documento «CUADERNO ORIGINAL 5», disponible en el enlace a Drive visible en el memorial que obra en índices 00031 y 00035 de SAMAI. Radicado: 73001-23-33-000-2019-00229-01 (6977-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Lo que busca la normativa disciplinaria al proscribir toda forma de responsabilidad objetiva es que la autoridad realice una evaluación del conocimiento y la voluntad del servidor público para concluir que su conducta es dolosa, culposa o que se encuentra excluida de responsabilidad.
La exclusión en los términos del numeral 6 del artículo 28 de la Ley 734 de 2002 opera en el ámbito cognoscitivo –primer elemento de la culpabilidad–, de manera que un estudio guiado por el principio de presunción de inocencia (artículo 9 de la misma ley) habría conducido a la demandada a determinar que respecto del señor Humberto Quintero García, el conocimiento de la situación le llevó a una actuación guiada por la convicción de una elección ajustada a derecho.
Teniendo en cuenta lo anterior, se confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, pero por las razones expuestas en esta providencia. De la condena en costas Sobre la condena en costas, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202152 en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que en el presente caso, aplicando el criterio anunciado, y observando los fundamentos esbozados por los recurrentes en sus distintas intervenciones, no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas, por el contrario, manifestaron argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, de manera que no se impondrá condena en costas en ambas instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, FALLA Primero. CONFIRMAR, por las razones expuestas en esta providencia, la sentencia proferida el tres (3) de agosto de dos mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo de Tolima, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones.
Segundo. Sin condena en costas en esta instancia. Tercero. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI. 52 Ley 2080 de 2021. “Artículo 47. Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”.
Radicado: 73001-23-33-000-2019-00229-01 (6977-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente