Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Referencia: Recurso extraordinario de revisión Consejero Ponente: Luis Alberto Álvarez Parra Número único de radicación: 110010315000202300871-00 Recurrente: Esther María Jalilie García Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Asunto: Salvamento de voto al auto de 3 de diciembre de 2024 proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Con el debido y acostumbrado respeto por la decisión adoptada por la mayoría de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en el auto proferido el 3 de diciembre de 2024, manifiesto que no la comparto, razón por la cual presento salvamento de voto en los siguientes términos. Para efectos de explicar las razones del presente salvamento de voto, su estudio se dividirá en las siguientes dos partes: i) el auto de 3 de diciembre de 2024 y sus consideraciones; y ii) el salvamento de voto y sus fundamentos: las cuales se desarrollarán a continuación. Auto de 3 de diciembre de 2024 y sus consideraciones 1.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en el auto de 3 de diciembre de 2024, resolvió: “[…]
RESUELVE
PRIMERO: Adoptar las siguientes reglas de unificación jurisprudencial: Primera regla: El recurso de revisión solo procede contra las decisiones de segunda instancia o de doble conformidad emitidas por la Procuraduría General de la Nación que impongan sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, siempre y cuando el disciplinado esté en ejercicio de un cargo de elección popular al momento de la imposición de la sanción. 2 Número único de radicación: 110010315000202300871-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Igualmente, procede contra estas mismas decisiones, respecto de las faltas cometidas durante el mandato popular y la sanción disciplinaria se imponga con posterioridad, en tanto dicha sanción comporte inhabilidad para ocupar cargos o ejercer funciones públicas.
Segunda regla: La ejecución de la sanción quedará suspendida hasta que termine el trámite de revisión, esto es, hasta la ejecutoria de la sentencia mediante la cual se resuelve definitivamente el recurso de revisión. Tercera regla: El servidor público de elección popular, dentro de los treinta días siguientes a la notificación de la decisión sancionatoria por parte de la Procuraduría General de la Nación, tendrá derecho a formular cargos, presentar argumentos a su favor, solicitar pruebas y permitir la contradicción de las practicadas en el procedimiento administrativo.
En tal caso, puede intervenir directamente o través de apoderado para el ejercicio de sus derechos, sin mayores exigencias formales distintas a la legitimidad, oportunidad y sustentación de los motivos de inconformidad. Cuarta regla: El trámite judicial del recurso de revisión inicia con el auto que avoca conocimiento, el cual debe notificarse a la Procuraduría General de la Nación y al disciplinado.
El órgano de disciplina, dentro de los cinco (5) días siguientes, podrá oponerse a los cargos presentados por el servidor público de elección popular, en su escrito de intervención, en los términos del artículo 59 de la Ley 2094 de 2021. Quinta regla: En el evento de que se profiera una sentencia confirmatoria de la sanción disciplinaria impuesta por la procuraduría, procederá el recurso de doble conformidad y su trámite será el previsto en el artículo 247 del CPACA.
Sexta regla: El recurso de doble conformidad contra las sentencias de revisión emitidas por las Salas Especiales de Decisión del Consejo de Estado, se resolverá por la Sala Especial de Decisión que siga en orden numérico. Séptima regla: El juez contencioso administrativo ejercerá un examen integral sobre la constitucionalidad, convencionalidad y legalidad de la actuación administrativa de la procuraduría y de sus decisiones sancionatorias de destitución, suspensión e inhabilidad de servidores públicos de elección popular.
SEGUNDO: Revocar los numerales 1º y 3º del auto del 16 de mayo de 2023 y modificar el numeral 4º, en el sentido de señalar, que el término de caducidad para interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se contabilizará a partir de la ejecutoria de la presente providencia. 3 Número único de radicación: 110010315000202300871-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: Confirmar el numeral 2º de dicho proveído, en cuanto dispuso no avocar conocimiento del recurso extraordinario de revisión promovido por la señora Esther María Jalilie García, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión […]”. 2.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo consideró que el objeto de la unificación jurisprudencial era que “[…] la Sala Plena de lo contencioso administrativo, tal como se indicó en el auto de 8 de agosto de 2023, procede a sentar jurisprudencia mediante el presente auto de unificación jurisprudencial sobre la procedencia y trámite del recurso extraordinario de revisión, al que se refiere la Ley 2094 de 2021, que modificó la Ley 1952 de 2019, recurso instituido frente a las decisiones sancionatorias de destitución, suspensión e inhabilidad impuestas por la Procuraduría General de la Nación contra servidores públicos de elección popular, asignado a las Salas Especiales de Decisión del Consejo de Estado y a los Tribunales Administrativos.
Lo anterior, dada la discrepancia que plantea lo sostenido en el auto suplicado y la sentencia de C-030 de 2023 proferida por la Corte Constitucional […]”. 3. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado realizó el estudio correspondiente dividido en tres secciones. En la primera sección, se ocupó del estudio de: i) el análisis de contexto y antecedentes normativos; ii) la doctrina del control de convencionalidad en el Sistema Interamericano de Protección de Derechos; iii) la validez y jerarquía de la Convención Americana de Derechos Humanos y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el constitucionalismo colombiano; iv) la interpretación del artículo 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos y las atribuciones de la Procuraduría General de la Nación y v) el alcance de la sentencia C-030 de 2023 proferida por la Corte Constitucional.
La segunda sección contiene las reglas de unificación jurisprudencial y en la tercera sección se resolvió el caso concreto. El salvamento de voto y sus fundamentos 4. Vistos: i) la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados1, en especial, los artículos 26 y 27, sobre pacta sunt servanda y el derecho interno y la observancia de los tratados; y ii) la Convención Americana de Derechos Humanos, “Pacto de San 1 Aprobada por el Congreso Nacional, mediante la Ley 32 de 29 de enero de 1985, “Por medio de la cual se aprueba la “Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados”, suscrita en Viena el 23 de mayo de 1969”.
Promulgada, mediante el Decreto núm. 1564 de 6 de junio de 1985, “Por el cual se promulgan algunos tratados internacionales”. En vigor para el Estado colombiano desde el 10 de mayo de 1985. 4 Número único de radicación: 110010315000202300871-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co José de Costa Rica”2, en especial, los artículos: 2, sobre el deber de los Estados partes de adoptar disposiciones de derecho interno; 8, sobre garantías judiciales; 23, sobre derechos políticos; y 68.1, sobre el compromiso de los Estados partes en la Convención de cumplir las decisiones de la Corte en todo caso en que sean partes. 5.
Vistos: i) la Constitución Política de Colombia, en especial, los artículos 4, 9 y 93; y ii) las leyes 1952 de 28 de enero de 20193 y 2094 de 29 de junio de 20214, en especial, el Titulo sobre el recurso extraordinario de revisión5 y los artículos 1 a 53. 6. De conformidad con los marcos normativos indicados supra y atendiendo a las consideraciones y ordinales del auto de unificación de 3 de diciembre de 2024 proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el suscrito Magistrado considera respetuosamente lo siguiente.
Sobre las reglas de unificación jurisprudencial 7. La procedencia del recurso extraordinario de revisión y la competencia del Consejo de Estado para conocerlo están previstas en los artículos 546 y 557 de la Ley 2094 sin ningún límite o restricción por la naturaleza y la temporalidad de la sanción. 8. En este sentido, por un lado, el Consejo de Estado es competente para conocer del recurso extraordinario de revisión de las decisiones sancionatorias expedidas por la Procuraduría General de la Nación o del Procurador General de la Nación, en segunda instancia o de doble conformidad, en ejercicio de la potestad disciplinaria, en los términos previstos en la ley; y, por el otro, el procedimiento administrativo se encuentra regulado en los artículos 1 a 53 de la Ley 2094. 2 Firmada en San José, Costa Rica, el 22 de noviembre de 1969.
Aprobada por el Congreso de Colombia, mediante la Ley 16 de 30 de diciembre de 1972, “Por medio de la cual se aprueba la Convención Americana sobre Derechos Humanos "Pacto de San José de Costa Rica", firmado en San José, Costa Rica, el 22 de noviembre de 1969”. En vigor para el Estado colombiano. 3 “Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario”. 4 “Por medio de la cual se reforma la Ley 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones”. 5 Los artículos 54 y siguientes sobre procedencia, competencia, causales de revisión, término para interponer el recurso extraordinario de revisión, requisitos del recurso extraordinario de revisión, trámite y sentencia. 6 Adicionó el artículo 238A de la Ley 1952. 7 Adicionó el artículo 238B de la Ley 1952. 5 Número único de radicación: 110010315000202300871-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9.
Asimismo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la sentencia de 8 de julio de 2020, sobre excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas8, y la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la sentencia de 15 de noviembre de 20179, han desarrollado la competencia de una autoridad administrativa, en especial, de la Procuraduría General de la Nación para investigar y sancionar disciplinariamente a los servidores públicos de elección popular. 10.
El proceso judicial del recurso extraordinario de revisión inicia con el auto admisorio, de conformidad con lo previsto en el artículo 5910 de la Ley 2094, sobre trámite. 11. Las Salas Especiales Decisión están encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo previsto en los artículos 5511 de la Ley 2094, sobre competencia; 107 de la Ley 1437, incisos 4.° y 5°, sobre integración y composición; y 28 y siguientes del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 201912, sobre Salas Especiales de Decisión. 12.
Atendiendo los criterios jurisprudenciales de las decisiones, por un lado, de la Corte Interamericana de Derechos Humanos13, todos los jueces de los Estados partes en la Convención Americana de Derechos Humanos tienen la obligación de ejercer ex officio un control de convencionalidad14; y por el otro, de la Corte 8 Caso Petro Urrego Vs. Colombia. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 15 de noviembre de 2017, C.P. César Palomino Cortés, número único de radicación 110010325000201400360-00. 10 Por medio de la cual se crea el artículo 238F de la Ley 1952. 11 Adicionó el artículo 238B de la Ley 1952. 12 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. 13 Caso Almonacid Arellano y otros Vs. Chile.
Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de septiembre de 2006. Serie C No. 154, párr. 124; Caso Urrutia Laubreaux Vs. Chile. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 27 de agosto de 2020. Serie C No. 409, párr. 93; Caso Ríos Avalos y otro Vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 19 de agosto de 2021. Serie C No. 429, párr. 198; Caso de los Buzos Miskitos (Lemoth Morris y otros) Vs. Honduras. Sentencia de 31 de agosto de 2021. Serie C No. 432, párr. 45; Caso Miembros de la Corporación Colectivo de Abogados “José Alvear Restrepo” Vs. Colombia, supra, párr. 649, y Caso Gutiérrez Navas y otros Vs. Honduras, supra, párr. 192. 14 En la Sentencia de 18 de junio de 2024 en el caso Huilcamán Paillama y otros contra Chile se consideró que “[…] Sin perjuicio de lo anterior, la Corte recuerda su jurisprudencia constante que refiere que cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, todos sus órganos, incluidos sus jueces, están sometidos a aquel, lo cual les obliga a velar por que los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermados por la aplicación de normas contrarias a su objeto y fin.
Por consiguiente, los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles están en la obligación de ejercer ex officio un control de convencionalidad entre las normas internas y la Convención, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes, y en esta tarea deben tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho esta Corte, intérprete última de la Convención Americana[14].
A su vez, el control de convencionalidad exige efectuar una interpretación conjunta del derecho interno y el derecho internacional en aras de privilegiar lo que resulte más favorable para la protección de los derechos [ ]”. 6 Número único de radicación: 110010315000202300871-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Constitucional Colombiana15, los precedentes de la Corte Interamericana de Derechos Humanos constituyen un criterio hermeneútico relevante para fijar el alcance de las normas constitucionales sobre derechos fundamentales dentro del marco del control de constitucionalidad16.
En consecuencia, atendiendo estos criterios jurisprudenciales, los jueces deben ejercer un control de convencionalidad. Sobre el conocimiento del recurso extraordinario de revisión 13. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en el caso sub examine, debió respetuosamente disponer sobre la admisión del recurso extraordinario de revisión y ejercer el control de convencionalidad en el desarrollo del proceso judicial.
En estos términos dejo expuesto mi salvamento de voto. Fecha ut supra HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado 15 Corte Constitucional, sentencia C-327 de 22 de junio de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 16 “[ ] La jurisprudencia constitucional ha sido uniforme en afirmar desde sus inicios que los precedentes “de las instancias internacionales, encargadas de interpretar esos tratados [derechos humanos], constituyen un criterio hermenéutico relevante para establecer el sentido de las normas constitucionales sobre derechos fundamentales”.
En este sentido, la Corte, en aplicación de la función interpretativa del bloque de constitucionalidad, de forma reiterada ha utilizado las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, los comités de monitoreo de tratados de Naciones Unidas así como las recomendaciones de los comités de monitoreo de Naciones Unidas, las recomendaciones generales de estos mismos órganos y los reportes emitidos en el marco del sistema interamericano, entre otros, como criterio hermenéutico relevante para establecer el alcance de la protección de los derechos fundamentales [ ]”.