Demandantes: Mauricio Gómez Niño y otra Demandado: Giovanni Heraldo Leal Ruiz – diputado de Santander Radicado: 68001-23-33-000-2023-00827-02 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 68001-23-33-000-2023-00827-02 (principal) 68001-23-33-000-2024-00080-00 Demandantes: MAURICIO GÓMEZ NIÑO Y TANIA LIZETH BAUTISTA PEÑALOZA Demandado: GIOVANNI HERALDO LEAL RUIZ – DIPUTADO DE LA ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE SANTANDER, PERIODO 2024-2027 Tema: Inhabilidad por parentesco con funcionario que ejerce autoridad administrativa.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La sala procede a resolver1 los recursos de apelación presentados por el demandado y la Registraduría Nacional del Estado Civil (RNEC) contra la sentencia del 14 de marzo de 2025, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Santander declaró la nulidad del acto de elección acusado. I.
ANTECEDENTES 1.1. Las demandas Los ciudadanos Mauricio Gómez Niño y Tania Lizeth Bautista Peñaloza presentaron demandas2, en nombre propio, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 139 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), tendientes a obtener la nulidad del formulario E-26 ASA del 12 de noviembre de 2023, por medio del cual se declaró la elección del señor Giovanni Heraldo Leal Ruiz como diputado de la Asamblea Departamental de Santander, para el periodo 2024-2027. 1.2.
Hechos Los fundamentos fácticos expuestos por los demandantes coinciden en lo siguiente: Manifestaron que el demandado, militante del Partido Verde, estaba inhabilitado para ser elegido diputado, en los términos del numeral 5.° del artículo 33 de la Ley 617 de 2000. Al respecto, señalaron que aquel tiene un vínculo de parentesco en segundo grado de consanguinidad con la señora Luz Dana Leal Ruiz, directora de Empleo y Trabajo del SENA, desde el 7 de septiembre de 2022. 1 En atención a que la ponencia inicialmente presentada por el magistrado Pedro Pablo Vanegas Gil no obtuvo la mayoría necesaria para su aprobación. 2 Los escritos fueron radicados el 7 de diciembre de 2023 y el 18 de enero de 2024, respectivamente.
Demandantes: Mauricio Gómez Niño y otra Demandado: Giovanni Heraldo Leal Ruiz – diputado de Santander Radicado: 68001-23-33-000-2023-00827-02 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Dentro del expediente 2024-00080, la accionante destacó que, de acuerdo con la Ley 119 de 1994 y el Decreto 249 de 2004, modificado por el Decreto 2520 de 2013, dentro de «[…] la estructura formal que tiene el SENA para el desarrollo de sus funciones, el cargo que ostenta la señora LUZ DANA LEAL RUIZ es un cargo de AUTORIDAD a nivel Nacional con injerencia administrativa en los 32 departamentos del país, es decir, que contaba con autoridad administrativa en el Departamento de Santander […]» [énfasis en el original].
Adicionalmente, citó las funciones atribuidas al referido empleo, en virtud del artículo 14 del Decreto 249 de 2004, modificado por el artículo 3 del Decreto 2520 de 2013. 1.3. Concepto de la violación Invocaron como normas desconocidas los artículos 1, 2, 13, 29, 40, 107, 258 y 262 de la Constitución Política; 137, 139 y 275 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; 1 y 8 de la Ley 1475 de 2011; y el 33, numeral 5.°, de la Ley 617 de 2000.
Adujeron que era evidente que el accionado y la señora Luz Dana Leal Ruiz son hermanos y que ella ostenta un cargo de autoridad a nivel nacional. Adicionalmente, en cuanto al elemento territorial destacaron que el SENA es un establecimiento público que tiene injerencia en los 32 departamentos. En el proceso 2024-00080 la demandante destacó que el sindicato de dicha entidad realizó diversas «[…] denuncias de manera abierta y clara como [sic] desde ese puesto se ha utilizado el poder para invervenir [sic] positivamente en la candidatura de Giovanni Leal a la Asamblea de Santander». 1.4.
Actuaciones procesales 1.4.1. La admisión 1.4.1.1. Proceso 2023-00827-00 Mediante providencia del 16 de enero de 2024, el Tribunal Administrativo de Santander admitió la demanda, dispuso las notificaciones pertinentes y ordenó el traslado de la medida cautelar, en el mismo proveído. 1.4.1.2. Proceso 2024-00080-00 Por medio de auto del 22 de enero de 2024, el a quo inadmitió la demanda.
Una vez subsanada, fue admitida con providencia del 14 de marzo de 2024, en la que ordenó las notificaciones correspondientes. En esa misma fecha, el tribunal emitió auto con el cual corrió traslado de la medida cautelar propuesta por la señora Tania Bautista. Demandantes: Mauricio Gómez Niño y otra Demandado: Giovanni Heraldo Leal Ruiz – diputado de Santander Radicado: 68001-23-33-000-2023-00827-02 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 1.4.2.
Contestaciones de las demandas 1.4.2.1. Demandado Por intermedio de apoderado judicial, solicitó negar las pretensiones de las demandas, ante el argumento de que la norma invocada como desconocida, esto es, el ordinal 5.º del artículo 33 de la Ley 617 de 2000, fue derogada por el artículo 154 de la Ley 2200 de 2022. Por consiguiente, esgrimió que al no existir tal disposición normativa no es posible alegar una situación inhabilitante con sustento en ella. 1.4.2.2.
Consejo Nacional Electoral3 A través de apoderado, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, porque no tuvo injerencia o intervención directa en los actos electorales de las comisiones escrutadoras cuyos efectos se solicita anular. Aunado a lo anterior, expresó que no recibió ninguna queja o petición que buscara la revocatoria de la inscripción de la candidatura del señor Giovanny Heraldo Leal Ruiz como diputado de la Asamblea Departamental de Santander, por lo cual no intervino en el proceso de inscripción ni en las etapas electoral y poselectoral relacionadas con el accionado, por lo cual, es el juez de lo contencioso administrativo quien debe resolver sobre la causal de nulidad invocada. 1.4.2.3.
Registraduría Nacional del Estado Civil4 Por intermedio de apoderado, invocó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva y advirtió que solo se encarga de la organización de las elecciones, no emite acto administrativo alguno, ni operación que determine si un voto es válido o no. Realizó un análisis normativo del proceso electoral y estimó que son los partidos políticos los encargados de verificar si los candidatos están, o no, incursos en causales de inhabilidad o incompatibilidad, para concluir que no debe permanecer vinculada al presente asunto. 1.5.
Otras actuaciones de la primera instancia - Mediante providencia del 4 de abril de 2024, el a quo ordenó «[…] ACUMULAR el proceso con radicado No. 68001233300020240008000» al 68001233300020230082700. - Por medio de auto del 12 de julio de 2024, el Tribunal Administrativo de Santander resolvió: i) negar la solicitud de nulidad procesal propuesta por el demandado5; ii) admitió como coadyuvante a John Jairo Moncada Cepeda y a Germán Ernesto Escobar Higuera 3 Contestación presentada únicamente dentro del proceso 2024-00080-00. 4 Ibidem. 5 El accionado adujo que se le notificó el auto admisorio de la demanda, en el proceso 68001233300020230082700, a una dirección electrónica que no corresponde a la suya; sin embargo, el tribunal advirtió que, aunque en la aludida providencia se indicó un correo erróneo, en la constancia de notificación emitida por la secretaría se evidencia que la misma fue remitida al que pertenece al demandado.
Demandantes: Mauricio Gómez Niño y otra Demandado: Giovanni Heraldo Leal Ruiz – diputado de Santander Radicado: 68001-23-33-000-2023-00827-02 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 como tercero impugnador; iii) negó la suspensión provisional del acto demandado6, dado que no obraba en el expediente el registro civil de nacimiento del diputado accionado y de su pariente, Luz Dana Leal Ruiz, los cuales eran necesarios para probar el parentesco. - A través de proveído del 31 de octubre de 2024, el tribunal dispuso el trámite de sentencia anticipada.
Además, resolvió negar la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral; incorporó las pruebas allegadas por las partes, decretó las documentales requeridas por el extremo activo de la litis7 y negó otra, que obraba en el expediente8. De la misma manera, fijó el litigio en los términos que se citan a continuación: Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a declarar la nulidad de la elección del señor GIOVANNI HERALDO LEAL RUIZ como diputado del Departamento de Santander para el periodo constitucional 2024-2027, contenida en el Formulario E26 ASA del 12 de noviembre de 2023.
Para ello se deberá establecer si el señor GIOVANNI HERALDO LEAL RUIZ, incurrió en la inhabilidad para ser Diputado, relacionada con el vínculo de parentesco en tercer grado de consanguinidad con funcionarios que dentro de los doce meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo departamento. - Contra la anterior decisión la parte accionada formuló recurso de reposición, al considerar que en la fijación del litigio se omitió indicar la causal de inhabilidad propuesta por los demandantes y los argumentos expuestos en la contestación de la demanda; recurso resuelto con proveído del 25 de noviembre de 2025 que decidió no reponer.
Adicionalmente, en dicha providencia se tuvo como coadyuvantes a los señores Ángel María Álvarez y Luis David Rojas Cruz, quienes presentaron sus escritos el 5 y 6 de noviembre de 20249. En los aludidos memoriales, los terceros indicaron que, conforme a las Resoluciones 564 de 2011 y 2249 de 2023, el cargo de directora de Empleo y Trabajo del SENA, que desempeña la hermana del accionado, tiene la función delegada de suscribir contratos y convenios con los beneficiarios del Fondo Emprender, entre ellos con las Unidades Tecnológicas de Santander, previa invitación cerrada, por parte de la aludida funcionaria. 2.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Santander, por medio de providencia del 14 de marzo de 2025, accedió a las pretensiones y, en consecuencia, declaró la nulidad de la elección 6 Contra esta decisión los demandantes interpusieron recurso de apelación. Dicha alzada fue resuelta mediante auto del 24 de octubre de 2024 por la Sección Quinta de esta corporación en el sentido de confirmar la negativa de acceder a la suspensión provisional, por las mismas razones del a quo. 7 Pruebas consistentes en oficiar al SENA para que remitiera el acto administrativo de nombramiento de la señora Luz Dana Leal Ruiz como directora nacional de Empleo y Trabajo, así como el informe de las funciones asignadas a dicho cargo.
Además, el tribunal requirió a la Registraduría Nacional del Estado Civil para que allegara los registros civiles de nacimiento del señor Giovanni Heraldo Leal Ruiz y de la señora Luz Dana Leal Ruiz. 8 Referente a que se oficiara «[…] al Consejo Nacional Electoral y a la Registraduría Nacional del Estado Civil para que remita el respectivo acto administrativo que declara la elección del diputado de Santander expedido el día 12 de noviembre de 2023 y el Formato E-27 expedido por la Comisión Escrutadora Departamental de Santander». 9 Dentro del término de ejecutoria del auto que dio trámite a la sentencia anticipada.
Demandantes: Mauricio Gómez Niño y otra Demandado: Giovanni Heraldo Leal Ruiz – diputado de Santander Radicado: 68001-23-33-000-2023-00827-02 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 acusada, con base en los siguientes argumentos: Sostuvo que, una vez verificados los registros civiles de nacimiento allegados, el demandado tiene un vínculo de parentesco, en segundo grado de consanguinidad, con la señora Luz Dana Leal Ruiz, con lo cual se cumple el primer presupuesto de la inhabilidad invocada.
Resaltó que la hermana del accionado fue designada, mediante Resolución 1-1677 del 2022, directora de área, grado 10 de la Dirección de Empleo y Trabajo de la Dirección General del SENA, a partir del 7 de septiembre de ese año, esto es, dentro del periodo inhabilitante. Por otra parte, determinó que en virtud del criterio orgánico «[…] el cargo desempeñado por la señora Luz Dana Leal Ruiz comporta el ejercicio de autoridad administrativa», pero a partir del presupuesto funcional aquel no conlleva el ejercicio de una potestad de mando, autonomía y poder decisorio.
Así las cosas, estimó que era necesario acudir al contenido de la Resolución 2249 de 202310, aportada al expediente, que aunque era posterior a la elección, fijó lo siguiente en su parte considerativa: con «[…] la Resolución 564 de 2011 SENA se realizó una delegación en el Director de Empleo y Trabajo del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, entre otros, la suscripción por parte del SENA, sin consideración a la cuantía, de los contratos que resulten de los procesos de la convocatoria respectiva, con los beneficiarios de proyectos financiados con cargo a los recursos del Fondo Emprender, al Igual que la suscripción, a nombre de la entidad, de los contratos de prenda que se generen en virtud de la adquisición de bienes de los emprendedores beneficiados con recursos del Fondo Emprender» (énfasis del original).
Con sustento en lo anterior, estableció que la hermana del accionado ejerció autoridad administrativa dentro del periodo inhabilitante, la cual «[…] quedó demostrada del estudio del acto administrativo denominado Resolución 49 [sic] de 2023, en la cual se delegó a la señora Luz Dana Leal Ruiz todas las funciones de Director Ejecutivo del Fondo Emprender, dentro de las cuales se evidenció la suscripción de contratos por parte del SENA». 3.
Recursos de apelación11 3.1. Registraduría Nacional del Estado Civil Através de apoderado judicial, apeló la decisión referenciada, con el fin de que se revoque lo resuelto frente a la desvinculación de aquella en el presente trámite. En ese sentido, solicitó decretar la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que solo es la encargada de organizar las elecciones y, en materia de escrutinios, cumple 10 «Por la cual se efectúa una delegación de funciones en el (la) Director(a) de Empleo y de Trabajo SENA» y, en específico, se resolvió, entre otros, «[…] Delegar en la Dirección de Empleo y de Trabajo de la Dirección General del SENA, en cabeza de la Doctora LUZ DANA LEAL RUIZ, Identificada con cédula de ciudadanía No 63.326.897, o quien haga sus veces, todas las funciones de Director Ejecutivo del Fondo Emprender, conforme a lo señalado en el artículo 40 de la Ley 789 de 2002, el artículo 2 del Acuerdo 10 de 2019 y en el artículo 6 del Decreto 934 de 2003». 11 Concedidos por el tribunal, mediante auto del 30 de abril de 2025.
Demandantes: Mauricio Gómez Niño y otra Demandado: Giovanni Heraldo Leal Ruiz – diputado de Santander Radicado: 68001-23-33-000-2023-00827-02 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 funciones secretariales, por tanto, no tuvo injerencia en la expedición del acto demandado (E–26 ASA que declaró la elección de los diputados de Santander). 3.2.
Demandado Inconforme con la sentencia, por intermedio de apoderado, manifestó que el a quo basó su decisión de anulación a partir de la delegación de funciones que hizo el director general del SENA, a través de Resolución 2249 del 7 de noviembre de 2023; sin embargo, dicho acto administrativo es posterior a la celebración de los comicios y a la correspondiente elección del diputado.
Destacó que «[…] la sentencia parte de una premisa imposible al momento de estudiar si se configura la causal inhabilitante invocada en las demandas de nulidad electoral, consistente en fundamentar la inhabilidad a partir de eventos ocurridos con posterioridad a la elección, como si estos fueran retroactivos», toda vez que el periodo que genera inhabilidad transcurrió entre «[…] el 23 de octubre de 2022 y el 23 de octubre de 2023» (sic).
Explicó que el tribunal, en la providencia objeto de alzada, transcribió algunas consideraciones de la Resolución 2249 de 2023, relacionadas con «[…] la Resolución 564 del 8 de abril de 2012 [sic] por la cual el Director General del SENA realizó una delegación especial en cabeza de la señora Luz Dana Leal Ruíz […]». No obstante, el a quo no advirtió que este último acto administrativo se refiere de manera explícita a la delegación de firmas de contratos y no a la celebración de dichos negocios jurídicos, frente a los cuales existe una clara diferencia, según lo dispuesto en la Ley 489 de 1998.
Consideró que la mención que hace el a quo sobre la Resolución 564 de 2011, que se encontraba vigente para el periodo inhabilitante, conllevaba que se realizara un mínimo de análisis sobre su contenido integral, para concluir que se trata de «[…] una típica delegación de firma o de suscripción de contratos, que no de una delegación para la celebración de contratos, esa sí, con el traslado de la competencia para decidir sobre aspectos del mismo como su conveniencia, la fijación de sus condiciones, montos y en general su clausulado, cuestiones que son las que verdaderamente revisten de autoridad administrativa a quien las ejecuta tales acciones».
Resaltó que la delegación de las funciones no solo de contratación, sino de todo el manejo del Fondo Emprender se realizó a partir del 7 de noviembre de 2023, cuando el mismo director del SENA derogó de manera expresa la Resolución 564 de 2011 y la sustituyó con la Resolución 2249 de 2023. Por último, expresó su desacuerdo con el argumento según el cual las funciones desempeñadas por la hermana del accionado se extendían automáticamente a todos los departamentos del país, debido a su vinculación al SENA, entidad del orden nacional.
A su juicio, esta interpretación desconoce lo establecido en la Sentencia SU-207 de 2022, en la que se exige demostrar la probabilidad real del ejercicio de funciones en la circunscripción electoral del elegido. En ese sentido, señaló que resulta necesario analizar si la señora Luz Dana Leal Ruíz, en su calidad de directora de Empleo y Trabajo Demandantes: Mauricio Gómez Niño y otra Demandado: Giovanni Heraldo Leal Ruiz – diputado de Santander Radicado: 68001-23-33-000-2023-00827-02 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 del SENA, tuvo un impacto concreto en el departamento de Santander. 4.
Actuaciones en segunda instancia Por medio de providencia del 19 de mayo de 202512, el despacho del magistrado sustanciador admitió los recursos de apelación interpuestos por la RNEC y el demandado en contra de la sentencia de primera instancia y corrió traslado para alegaciones finales y concepto del Ministerio Público. 5. Alegatos de conclusión en segunda instancia 5.1.
Demandante13 Destacó que el cargo desempeñado por Luz Dana Leal Ruiz implicó, a partir de los criterios funcional y orgánico, el ejercicio de autoridad administrativa, dado que dentro de las funciones se destacan las siguientes: «[…] (i) brindar asesoría a las demás dependencias; la (ii) vinculación de empleadores; (iii) la dirección del servicio público de empleo […]».
Por su parte, de la estructura orgánica del SENA se advierte que aquel hace parte del nivel directivo, por ende, la pariente del accionado «[…] tiene a su cargo el manejo de personal y las facultades de mando y dirección». Asimismo, consideró que el ejercicio de la autoridad administrativa se derivó de la Resolución 564 de 2011 y no de una expedida por fuera del periodo inhabilitante (Resolución 2249 de 2023), como lo sostuvo el apelante.
Por otra parte, hizo énfasis en que los términos «suscribir» y «celebrar» se emplean indistintamente para significar el acto voluntario, libre y consciente de contratar o finiquitar una relación contractual, por tanto, el primero de los vocablos no se limita al mero acto de firmar y, el segundo, al hecho propiamente de pactar o consensuar un negocio jurídico.
Al margen del argumento expuesto, puso de presente que, en la práctica, se probó que la señora Leal Ruiz desplegó facultades que constituyen la celebración de contratos (estudios previos, parámetros para la ejecución contractual y planeación del contrato). Finalmente, afirmó que el contrato interadministrativo 2023-02-331093 celebrado entre el SENA (en cabeza de Luz Dana Leal Ruiz) y las Unidades Tecnológicas de Santander (UTS) tuvo impacto en el departamento por el cual resultó elegido el accionado. 5.2.
Demandado14 A través de su apoderado, reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 5.3. Coadyuvante15 El señor Ángel María Álvarez solicitó confirmar la sentencia de primera instancia en razón 12 Índice 5 del expediente visible en la sede electrónica para la gestión judicial, Samai. 13 Índice 10 del expediente visible en la sede electrónica para la gestión judicial, Samai. 14 Índices 11, 13 y 16 del expediente visible en la sede electrónica para la gestión judicial, Samai. 15 Índice 15 del expediente visible en la sede electrónica para la gestión judicial, Samai.
Demandantes: Mauricio Gómez Niño y otra Demandado: Giovanni Heraldo Leal Ruiz – diputado de Santander Radicado: 68001-23-33-000-2023-00827-02 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 a que la Resolución 564 de 2011 implicó el ejercicio de autoridad administrativa por parte de la señora Luz Dana Leal Ruiz, tan es así que, según su dicho, el contrato 2023-02- 331093 fue celebrado por aquella en su calidad de directora de Empleo y Trabajo del SENA.
Además, precisó que los verbos «suscribir» y «celebrar» resultan ambivalentes, indiferentes o entremezclados por la jurisprudencia de esta corporación, por ende, no se debe aplicar una interpretación restrictiva del uso práctico o común de tales términos. 6. Concepto del Ministerio Público16 La procuradora séptima delegada ante el Consejo de Estado solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, con base en los siguientes argumentos: Expresó que se debe declarar probada la excepción de falta de legitimación por pasiva de la RNEC, en tanto la causal objeto de estudio no tiene relación ni se enmarca en las funciones de aquella entidad electoral.
Por otra parte, precisó que la facultad de suscribir contratos o convenios que ostentó la señora Luz Dana Leal Ruiz, en virtud del cargo como directora de Empleo y Trabajo del Sena, no inició con la Resolución 2249 del 7 de noviembre de 2023, sino con la Resolución 564 del 8 de abril de 2011, la cual estuvo vigente en el periodo inhabilitante.
Estimó que las expresiones «celebrar» y «suscribir» son intercambiables, pero, más allá de eso, indicó que la delegación a la Dirección de Empleo y Trabajo del Sena efectuada en virtud de la Resolución 564 de 2011 fue de funciones, entre las cuales se destacan la de celebrar contratos. Por último, afirmó que la regla jurisprudencial prevista en la sentencia SU–207 de 2022 no es aplicable al presente caso, por cuanto, a su juicio, el accionado elegido no es del orden municipal y, además, el parentesco no es con un funcionario del orden departamental.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 150 inciso 117 y 15218 numeral 7 literal (a) del CPACA y el Acuerdo 080 de 201919, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Sección es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia del 14 de marzo de 2025, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Santander accedió a las pretensiones de la demanda. 16 Índice 17 del expediente visible en la sede electrónica para la gestión judicial, Samai. 17«ARTÍCULO 150.
Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 18 «Artículo 152. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia […] 7.
De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: a) De la nulidad del acto de elección o llamamiento a ocupar la curul, según el caso, de los diputados de las asambleas departamentales […]». 19 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. Demandantes: Mauricio Gómez Niño y otra Demandado: Giovanni Heraldo Leal Ruiz – diputado de Santander Radicado: 68001-23-33-000-2023-00827-02 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 2.2.
Cuestiones previas La RNEC solicitó revocar la sentencia apelada en relación con la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por aquella en el presente trámite. Al respecto, se tiene que dicha providencia no adoptó una decisión frente a lo recurrido por la autoridad electoral. Contrario a ello, se observa que el tribunal resolvió tal mecanismo exceptivo mediante auto del 31 de octubre de 2024 en el sentido de negarla.
Lo anterior, por cuanto, a juicio de la corporación judicial de primera instancia, la RNEC no fue vinculada en calidad de demandada, sino como autoridad que intervino en la expedición del acto acusado. Decisión contra la cual dicha entidad no interpuso recurso alguno. Así las cosas, se concluye que el reparo concreto formulado por la RNEC se resolvió en una providencia distinta de la que apeló, la cual, dicho sea de paso, cobró ejecutoria y se encuentra en firme.
Por consiguiente, no es el recurso de alzada contra la sentencia de primera instancia la oportunidad correspondiente para recurrir lo decidido por el Tribunal Administrativo de Santander a través del auto 31 de octubre de 2024. En ese sentido, al ser lo propuesto por la RNEC objeto de decisión en una providencia ejecutoriada que difiere de la sentencia apelada, no hay lugar a emitir pronunciamiento al respecto.
Por otra parte, se observa que el extremo activo de la litis, en su escrito de alegaciones, hizo referencia al contrato interadministrativo 2023-02-331093 celebrado entre el SENA (en cabeza de Luz Dana Leal Ruiz) y las Unidades Tecnológicas de Santander (UTS) y como este tuvo impacto en ese departamento. Al respecto, se resalta que la mencionada documental no fue aportada como prueba al expediente, dentro de las oportunidades legales, por lo cual, tampoco fue incorporada ni valorada por el a quo, además; tampoco fue solicitada como tal en segunda instancia. En consecuencia, esta sala no se referirá sobre dicho argumento. 2.3.
Problema jurídico De acuerdo con el fallo de primera instancia y los argumentos expuestos en el recurso de apelación del demandado, corresponde a esta Sección determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia recurrida. Sobre el punto, se tendrán en cuenta los límites de la competencia del juez ad quem, a partir de la fijación del litigio señalada por el tribunal, la providencia de primer grado y los reparos del recurrente.
Conforme a lo anterior, se deberá determinar si se configuran los elementos temporal, objetivo y territorial de la inhabilidad por parentesco con un funcionario que ejerció autoridad administrativa dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección del demandado como diputado de Santander. Con el fin de emitir un pronunciamiento, la Sala abordará la segunda instancia desde los siguientes ejes temáticos: (i) el marco jurídico y jurisprudencial de la inhabilidad por Demandantes: Mauricio Gómez Niño y otra Demandado: Giovanni Heraldo Leal Ruiz – diputado de Santander Radicado: 68001-23-33-000-2023-00827-02 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 parentesco con funcionario que ejerce autoridad, contenida en el numeral 6 del artículo 49 de la Ley 2200 de 202220 y, (ii) el caso concreto. 2.4.
La causal de inhabilidad por parentesco con funcionario que ejerce autoridad administrativa del numeral 6 del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022 Las inhabilidades están erigidas como especiales condiciones que pueden recaer sobre una persona y que tienen como único fin que quienes accedan o estén en la función pública, desempeñen su cargo bajo los criterios de igualdad, eficiencia, moralidad e imparcialidad, garantizando de esta forma la prevalencia de los intereses generales de la comunidad sobre los personales21.
En este sentido, las diferentes circunstancias que configuran una inhabilidad examinan la órbita personal del aspirante o servidor en ejercicio, de manera que «auscultan en los antecedentes personales, las relaciones familiares, el ejercicio profesional y las actividades lucrativas del interesado»22. Acorde con lo anterior, al constituir las inhabilidades una restricción al derecho de acceso a cargos públicos, la Constitución Política de 1991 dispuso que el desarrollo de su régimen jurídico tiene una cláusula de reserva legal, lo cual ha sido enfatizado por parte de esta Corporación, estableciéndose en diferentes oportunidades que el único facultado para estructurar las circunstancias especiales que limitan el referido derecho es el legislador23.
Tratándose de los diputados, el artículo 33 de la Ley 617 de 2000 enunció causales inhabilitantes de estos servidores públicos para inscribirse o ser elegidos como tales. En relación con el supuesto de hecho objeto de estudio, se tiene que el mismo fue dispuesto con el siguiente tenor literal:
ARTÍCULO 33. - De las inhabilidades de los diputados. No podrá ser inscrito como candidato ni elegido diputado: […] 5. Quien tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en segundo grado de consanguinidad <tercer grado de consanguinidad>, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo departamento; […] <El texto subrayado fue declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-325 de 2009, y sustituido por la expresión «tercer grado de consanguinidad»>. 20 El a quo estudió la inhabilidad con fundamento en esta norma y el recurrente no tuvo reparo alguno sobre este aspecto en la alzada. 21 Corte Constitucional.
Sentencia C-564 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell. Ver también sentencias C-558 de 1994 M.P. Carlos Gaviria Díaz, Sentencia C-483 de 1998 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 22 OSORIO CALDERÍN, Ana Carolina, Manual de Inhabilidades Electorales, 2ª Edición, Grupo Editorial Ibáñez, 2014, p. 24. 23 Sentencia Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Sentencia del 19 de septiembre de 2013. Expedientes 110010328000201200051-00, 110010328000201200052-00 110010328000201200057-00 (acumulado). CP. Alberto Yepes Barreiro. Demandantes: Mauricio Gómez Niño y otra Demandado: Giovanni Heraldo Leal Ruiz – diputado de Santander Radicado: 68001-23-33-000-2023-00827-02 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 La anterior disposición fue reproducida en el numeral 6° del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022, fundamento normativo de la pretensión de anulación de los demandantes, en los términos que se citan a continuación: 6.
Quien tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad o Único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo departamento; En lo que interesa a este caso, de la norma que se aduce desconocida, se pueden extraer los siguientes elementos estructuradores, a saber24: i) El relacionado con el parentesco – hasta el tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil – o el vínculo por unión permanente o matrimonio. ii) Un aspecto objetivo referido al ejercicio de autoridad civil, política, administrativa o militar, por parte del pariente, cónyuge o compañero permanente. iii) Un límite temporal, reflejado en que lo expuesto en el numeral anterior, debe presentarse dentro de los 12 meses anteriores a la elección. iv) Un elemento espacial, pues hace referencia a que el criterio objetivo se presente en el respectivo departamento.
Ahora bien25, en cuanto al ejercicio de autoridad administrativa, la Sala Plena del Consejo de Estado y esta Sección26 han acudido, «para efectos de precisar los elementos que caracterizan este poder […] no con carácter analógico sino a título de referente conceptual»27, a la definición plasmada en el artículo 190 de la Ley 136 de 1994, que dispone:
ARTÍCULO 190. DIRECCIÓN ADMINISTRATIVA. Esta facultad además del alcalde, la ejercen los secretarios de la alcaldía, los jefes de departamento administrativo y los gerentes o jefes de las entidades descentralizadas, y los jefes de las unidades administrativas especiales, como superiores de los correspondientes servicios municipales. También comprende a los empleados oficiales autorizados para celebrar contratos o convenios; ordenar gastos con cargo a fondos municipales; conferir comisiones, licencias no remuneradas, decretar vacaciones y suspenderlas, para trasladar horizontal o verticalmente los funcionarios subordinados reconocer horas extras, vincular personal supernumerario o fijarle nueva sede al personal de planta; a los funcionarios que hagan parte de las unidades de control interno y quienes legal o reglamentariamente tengan facultades para investigar las faltas disciplinarias.
Sobre el particular, la Sección Quinta del Consejo de Estado28 ha aceptado que a esta noción puede arribarse a través de un criterio funcional que, a partir del análisis casuístico de las competencias atribuidas a un cargo, permita obtener la certeza de que el titular de la función detenta la autonomía decisoria requerida; o mediante el uso de un criterio orgánico que se ocupa de desentrañar, con base en la ubicación jerárquica del 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Providencia del 22 de agosto de 2024. Expediente 50001-23-33-000-2024-00008-01. C.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Providencia del 7 de marzo de 2024. Expediente 23001233300020230019101. C.P. Luis Alberto Álvarez Parra (e). 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Sentencia del 20 de febrero de 2009. Expediente 2007-00800. C.P. Susana Buitrago Valencia y Sentencia del 19 de marzo de 2009. Expediente 2007-00704- 02. C.P. Susana Buitrago Valencia. 27 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 30 de noviembre de 2010. Expediente 23001-23-31-000-2008-00087-03(IJ). C.P. Susana Buitrago Valencia. 28 En reciente decisión, esta Sección ratificó el uso de los denominados criterios: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Auto del 1° de octubre de 2020. Expediente 50001-23-33-000-2020- 00012-01 acumulado. C.P. Rocío Araújo Oñate. Demandantes: Mauricio Gómez Niño y otra Demandado: Giovanni Heraldo Leal Ruiz – diputado de Santander Radicado: 68001-23-33-000-2023-00827-02 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 empleo, el ejercicio de la dirección administrativa que la caracteriza, cristalizada, se itera, en poderes de mando.
Lo anterior, en consonancia con la decisión de 9 de septiembre de 200529, mediante la cual esta Sala dispuso: Es claro, entonces, que para establecer si el ejercicio de determinado cargo público implica el ejercicio de autoridad administrativa, puede acudirse, o bien a un criterio orgánico, o bien a un criterio funcional. En virtud del primero, es posible entender que el ejercicio de determinado cargo conlleva el ejercicio de autoridad administrativa por tratarse de aquellos que, de conformidad con la ley, implican dirección administrativa, por ser ésta es [sic] una manifestación de dicha autoridad.
Y, acudiendo al segundo, será posible concluir que las funciones propias de un determinado cargo implican el ejercicio de dicha autoridad, en atención al análisis que de dichas atribuciones haga el juzgador en el caso concreto». (Negrilla fuera de texto) Así, desde el enfoque funcional, la jurisprudencia30 ha admitido que comportan autoridad administrativa, de conformidad con el artículo 190 ibidem: • La celebración de contratos o convenios. • La ordenación de gastos u horas extras. • La autorización de comisiones, licencias no remuneradas, el decreto de vacaciones y su suspensión. • El traslado horizontal o vertical de los funcionarios subordinados. • La vinculación de personal supernumerario o el establecimiento de una nueva sede al personal de planta. • Hacer parte de las unidades de control interno o investigar las faltas disciplinarias.
Lo anterior, sin que se trate de un listado taxativo, pues el catálogo de funciones que implican el ejercicio de este tipo de autoridad, puede verse ampliado, siempre y cuando, las competencias analizadas cumplan las condiciones hasta aquí referidas, esto es, que se constituyan en manifestaciones propias de la facultad decisoria atribuida al cargo, y cuyo propósito sea el cumplimiento de los fines esenciales del órgano administrativo al que se encuentra adscrito, ya que, como lo ha advertido la Sala Plena de esta Corporación, la autoridad administrativa es: […] aquella que ejercen quienes desempeñan cargos de la administración nacional, departamental y municipal o de los órganos electorales y de control que impliquen poderes decisorios de mando o imposición sobre los subordinados o la sociedad.
La autoridad administrativa, comprende, entonces, las funciones administrativas de una connotación como la descrita y excluye las demás que no alcanzan a tener esa importancia».31 (Se resalta) Con miras a analizar la configuración de la causal de inelegibilidad invocada, en todo caso se debe examinar que los elementos señalados en precedencia se presenten de manera concurrente y, en caso de que no sea así, se entenderá que no se materializó. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Expediente 41001-23-31-000-2003- 01299-02(3657). C.P. Filemón Jiménez Ochoa. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Auto del 15 de octubre de 2020. Expediente 70001-23-33-000-2020-00035-01. C.P. Rocío Araújo Oñate. 31 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 27 de agosto de 2002.
Expediente 11001-03-15-000-2001-0161-01(PI-025). C.P. Darío Quiñones Pinilla Demandantes: Mauricio Gómez Niño y otra Demandado: Giovanni Heraldo Leal Ruiz – diputado de Santander Radicado: 68001-23-33-000-2023-00827-02 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Teniendo claros los requisitos estructuradores de la inhabilidad endilgada al demandado, se entrará a revisar el caso particular32. 2.5.
Caso concreto Como viene de explicarse, la Sala deberá resolver si hay lugar a confirmar, modificar o revocar la decisión del Tribunal Administrativo Santander, que declaró la nulidad de la elección del demandado, al considerar que estaban probados cada uno de los elementos que configuran la inhabilidad invocada. En particular, el tribunal señaló que los registros civiles de nacimiento aportados evidencian el vínculo de parentesco en segundo grado de consanguinidad entre el demandado y la señora Luz Dana Leal Ruiz.
Asimismo, estableció que la hermana del demandado ocupó, desde el 7 de septiembre de 2022, el cargo de directora de área, grado 10, en la Dirección de Empleo y Trabajo del SENA, y que, conforme al criterio orgánico, dicho empleo implica el ejercicio de autoridad administrativa; sin embargo, las funciones atribuidas a este, en virtud del manual de funciones no, por lo cual era necesario acudir a una que le fue delegada por el director general del SENA.
Sobre ese aspecto, destacó que, según la Resolución 2249 de 2023 y su parte considerativa, en la que se refiere a la Resolución 564 de 2011, la función delegada por el director general del SENA para suscribir contratos con beneficiarios del Fondo Emprender, configura el elemento objetivo. Por su parte, el apelante sostiene que el tribunal consideró erróneamente acreditado el ejercicio de autoridad administrativa con base en la delegación efectuada mediante Resolución 2249 de 2023, expedida con posterioridad a su elección. Alega que el periodo inhabilitante transcurrió del «[…] el 23 de octubre de 2022 y el 23 de octubre de 2023» (sic), mientras que el mencionado acto administrativo fue emitido en noviembre de 2023, por lo que no se cumpliría el elemento temporal.
Adicionalmente, argumenta que los apartes citados por el a quo de la Resolución 564 de 2011 no evidencian una delegación para celebrar contratos, sino, únicamente, para firmarlos, lo cual no encuadra en la causal de inhabilidad invocada. Agrega que no se demostró que las funciones ejercidas por la señora Luz Dana Leal Ruíz, en el cargo de directora de Empleo y Trabajo del SENA tuviesen alcance en el departamento de Santander, por lo cual el argumento de que dicha entidad es del orden nacional y subsume todos los departamentos, no es suficiente, conforme a lo previsto por la Corte Constitucional en la sentencia SU-207 de 2022.
En este contexto, se recuerda que la competencia del juez de segunda instancia se encuentra limitada a los argumentos expuestos en el recurso de apelación, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 320 y 328 del CGP33, aplicables por 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Providencia del 7 de marzo de 2024.
Expediente 23001233300020230019101. C.P. Luis Alberto Álvarez Parra (e). 33 «ARTÍCULO 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión […]» [Se resalta].
Demandantes: Mauricio Gómez Niño y otra Demandado: Giovanni Heraldo Leal Ruiz – diputado de Santander Radicado: 68001-23-33-000-2023-00827-02 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 remisión de los artículos 296 y 306 del CPACA, por lo tanto, la sala se pronunciará exclusivamente en relación con los reparos concretos formulados por el recurrente.
Con fines metodológicos, se abordará en primer lugar la existencia del elemento objetivo de la inhabilidad, luego el temporal y, finalmente, el territorial, bajo los argumentos propuestos en el recurso. 2.5.1. Elemento objetivo A juicio del accionado, el tribunal de primera instancia consideró acreditado que su hermana ejercía autoridad administrativa, con base en la delegación conferida a la señora Luz Dana Leal Ruiz en su calidad de directora de Empleo y Trabajo del SENA, contenida en la Resolución 564 de 2011.
No obstante, sostiene que aquella se limitaba exclusivamente a la firma o suscripción de contratos, y no comprendía la facultad de celebrar esos negocios jurídicos. Al respecto, resulta pertinente recordar que el artículo 209 de la Constitución Política prevé que la función administrativa se desarrolla, entre otras, mediante la delegación de funciones, en virtud de la cual, en los términos del artículo 9 de la Ley 489 de 199834, las autoridades administrativas «[…] podrán mediante acto de delegación, transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias».
En el mismo sentido, el artículo 10 de la norma ibidem enuncia como requisitos de la delegación que el acto que transfiere las funciones siempre sea escrito, que se determine la autoridad delegataria «y las funciones o asuntos específicos cuya atención y decisión se transfieren». Por otra parte, se destaca que la Ley 489 de 1998 regula lo concerniente al acto de firma expresamente delegada, así:
ARTÍCULO 12. - Régimen de los actos del delegatario. Los actos expedidos por las autoridades delegatarias estarán sometidos a los mismos requisitos establecidos para su expedición por la autoridad o entidad delegante y serán susceptibles de los recursos procedentes contra los actos de ellas. La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, sin perjuicio de que en virtud de lo dispuesto en el «ARTÍCULO 328 COMPETENCIA DEL SUPERIOR.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 34 «Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».
Demandantes: Mauricio Gómez Niño y otra Demandado: Giovanni Heraldo Leal Ruiz – diputado de Santander Radicado: 68001-23-33-000-2023-00827-02 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 artículo 211 de la Constitución Política, la autoridad delegante pueda en cualquier tiempo reasumir la competencia y revisar los actos expedidos por el delegatario, con sujeción a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo.
PARÁGRAFO. - En todo caso relacionado con la contratación, el acto de la firma expresamente delegada, no exime de la responsabilidad legal civil y penal al agente principal. [Subrayado fuera del texto original]. El parágrafo del artículo 12 fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-797 de 200035, que dispuso: 16.
Respecto del artículo 12 de la Ley 489 de 1998, que, en los casos de contratación administrativa prescribe que la delegación del acto de la firma no exime de responsabilidad al delegante, la Corte encuentra que una lectura desprevenida podría hacer pensar que entre dicha disposición y el contenido del artículo 211 de la Constitución, existe una clara contradicción, toda vez que éste último señala que “(la) delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario ” No obstante lo anterior, es preciso hacer una lectura más detenida de la disposición reprochada, para verificar que ella no se refiere a la delegación administrativa en general, que tiene por objeto la transferencia de funciones administrativas, sino a una figura particular que es la llamada delegación de firma, en donde no opera propiamente ningún traslado de competencias entre el delegante y el delegado, pudiéndose afirmar que éste tan sólo firma, o suscribe un documento por aquél. Tarea material en que se suple al delegante, con finalidades de agilización de la función pública.
Vistas así las cosas, la responsabilidad civil y penal que se deriva del acto de suscribir el contrato, no tiene por qué trasladarse al signatario, quien no es propiamente el que contrata a nombre de la persona jurídica pública, sino tan sólo quien firma el documento. Suscribe por aquel que conserva la plenitud de la responsabilidad civil y penal por el acto.
Ello, sin perjuicio de la responsabilidad del delegatario, en la medida de sus atribuciones. Así, el supuesto normativo del artículo 211 superior, que es el del traslado efectivo de competencias, servicios o funciones, no se da en la llamada delegación de firmas, por lo cual la consecuencia subsiguiente del traslado de la responsabilidad no se predica tampoco en la referida figura.
Desde este punto de vista, el parágrafo acusado no vulnera la Constitución. Precisada la anterior diferencia, sea lo primero destacar que el apelante se limita a sostener que el director del SENA, mediante Resolución 564 de 2011, delegó en el cargo de director de Empleo y Trabajo de esa entidad el acto de firma de contratos con los beneficiarios del Fondo Emprender.
No obstante, tal aseveración carece de respaldo probatorio y argumentativo suficiente, y no logra desvirtuar, en forma idónea, la motivación que sustenta la providencia emitida por el tribunal de instancia. En efecto, se constata que el a quo tuvo en cuenta y valoró el contenido de la Resolución 2249 de 2023, allegado por el coadyuvante Ángel María Álvarez, mediante el memorial del 5 de noviembre de 2024, frente a lo cual no hubo reparo alguno de los sujetos procesales.
Aunado a ello, tal circunstancia tampoco fue objeto de apelación por parte del recurrente. De la parte considerativa de la aludida resolución se destacan los siguientes apartes: Que el artículo 2 del acuerdo 10 de 2019 SENA señalo [sic] las autoridades y competencias para el manejo y el funcionamiento del Fondo Emprender, Indicándose que “El Fondo 35 Corte Constitucional.
Sentencia del 21 de junio de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Demandantes: Mauricio Gómez Niño y otra Demandado: Giovanni Heraldo Leal Ruiz – diputado de Santander Radicado: 68001-23-33-000-2023-00827-02 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Emprender (FE) contará con una Dirección Ejecutiva a cargo del Director General del Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena), o su delegado quien velará por el adecuado cumplimiento y desarrollo de su objeto y tendrá a su cargo las tareas asignadas por la Ley 789 de 2002 y el Decreto 934 de 2003 y en ejercicio de estas facultades podrá celebrar o autorizar cualquier negocio jurídico necesario para el desarrollo del Fondo, en virtud de las disposiciones normativas establecidas en el derecho común o privado".
Así mismo el artículo 2 del acuerdo 10 de 2019 SENA indico [sic] que “el Director de Empleo y Trabajo SENA, o la dirección que tenga a cargo el programa de emprendimiento, estará facultada para realizar los estudios previos, análisis y documentos necesarios para la ejecución de los recursos. Estos procesos se realizarán bajo el acompañamiento y con visto bueno de la Dirección jurídica del SENA, en virtud de lo dispuesto en el numeral 9 del artículo 16 del Decreto 249 de 2004 en la gestión de los proyectos de actos administrativos necesarios para atender los recursos interpuestos ante el Consejo Directivo y/o Director Ejecutivo.
Igualmente, estará facultado para realizar todos los negocios, actos y acciones jurídicas que se realicen con los beneficiarios del Fondo Emprender, así como para responder directamente o indirectamente por medio de la Coordinación Nacional de Emprendimiento, las Acciones Constitucionales y Medios de Control, que no sean de competencia exclusiva del Consejo Directivo Nacional, también será competente de conocer aquellas solicitudes y peticiones trasladadas por la Secretaría de dicho órgano. Así mismo, tendrá a su cargo a través de la Coordinación Nacional de Emprendimiento la operación y cumplimiento de los cometidos fijados por las dos instancias anteriores, así como la articulación con los demás programas y dependencias necesarias para la ejecución de los recursos y metas”. […] Que mediante la Resolución 564 de 2011 SENA se realizó una delegación en el Director de Empleo y Trabajo del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, entre otros, la suscripción por parte del SENA, sin consideración a la cuantía, de los contratos que resulten de los procesos de la convocatoria respectiva, con los beneficiarios de proyectos financiados con cargo a los recursos del Fondo Emprender, al Igual que la suscripción, a nombre de la entidad, de los contratos de prenda que se generen en virtud de la adquisición de bienes de los emprendedores beneficiados con recursos del Fondo Emprender.
Que el Director General del SENA, en su calidad de Director Ejecutivo del Fondo Emprender FE, y en virtud de lo establecido en la Ley 489 de 1998 y en el Decreto 934 de 2003 en su artículo 4 está facultado para delegar dicha función en un empleado del nivel directivo o asesor de la misma entidad. Que en atención a que la Dirección de Empleo y Trabajo de la Dirección General del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA viene apoyando al Director General del SENA en el cumplimiento de sus funciones y objetivos misionales, y que la celebración de contratos o convenios para la administración del Fondo Emprender, se hace conveniente que el Director General del SENA en su calidad de Director Ejecutivo del Fondo Emprender, delegue las funciones señaladas en el artículo 6 del Decreto 934 de 2003 a la Dirección de Empleo y Trabajo del SENA, pues la misma, tiene a su cargo las gestiones relacionadas con el apoyo a las acciones que se requieran para la debida ejecución de los contratos de operación de los recursos del Fondo Emprender y otras funciones conexas.
Que mediante Resolución 1677 de 2022 se ordenó el nombramiento de la Dra. Luz Dana Leal Ruiz como Directora de Área Grado 10 de la Dirección de Empleo y de Trabajo de la Dirección General del SENA con acta de posesión No. 200 del 7 de septiembre de 2022. Nótese que, contrario a lo sostenido por la parte accionada, desde antes del año 2023, el cargo de director de Empleo y Trabajo del SENA tenía asignada la función de suscribir contratos en nombre de la entidad con los beneficiarios de proyectos financiados con recursos del Fondo Emprender.
Esta función no se limitaba únicamente a la firma de los negocios jurídicos, sino que comprendía su celebración. Demandantes: Mauricio Gómez Niño y otra Demandado: Giovanni Heraldo Leal Ruiz – diputado de Santander Radicado: 68001-23-33-000-2023-00827-02 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 En efecto, de una lectura integral de los considerandos de la transcrita resolución, se colige que el empleo estaba facultado para realizar todos los negocios, actos y actuaciones jurídicos en el marco de los proyectos que se desarrollaran con los beneficiarios de dicho fondo, por lo cual, no tiene fundamento alguno que la delegación estuviese limitada a la firma, como pretende hacerlo ver la parte demandada.
Sumado a ello, si bien con la Resolución 2249 de 2023 el director general del SENA delegó de manera expresa todas las funciones enunciadas en el artículo 6 del Decreto 934 de 2023 a la señora Luz Dana Leal Ruíz, hermana del accionado, ello no desvirtúa el hecho de que el cargo ya venía ejerciendo algunas de las funciones propias de ese funcionario, entre ellas la de suscribir o celebrar los contratos necesarios para la ejecución de los recursos del Fondo Emprender.
Asunto diferente es que, con el acto administrativo de 2023 se delegaron todas y cada una de las funciones previstas en el artículo 6 del Decreto 934 de 200336 a la Dirección de Empleo y Trabajo del SENA, más concretamente a la señora Luz Leal. Por ende, comoquiera que la señora Leal tenía delegada la función de celebrar contratos con los beneficiarios del Fondo Emprender desde 2011, por consiguiente, ejerció autoridad administrativa, en los términos del artículo 190 de la Ley 136 de 1994, citado en el marco jurídico de esta providencia. Por lo tanto, no es de recibo el cargo propuesto por el recurrente. 2.5.2.
Elemento temporal El apelante estimó que el tribunal encontró probado el ejercicio de autoridad administrativa por parte de su hermana, Luz Dana Leal Ruiz, a partir de la delegación efectuada a la funcionaria mediante Resolución 2249 de 2023. No obstante, a juicio del accionado, tal acto administrativo se profirió el 7 de noviembre de 2023, esto es, con posterioridad a los comicios y del periodo inhabilitante.
Como se explicó previamente, el tribunal citó apartes de la Resolución 2249 de 2023 para sustentar su argumento del ejercicio de autoridad administrativa por parte de la hermana del accionado. Sin embargo, allí mismo el a quo reconoce que esta delegación es posterior a la elección y, a continuación, hace referencia a la parte considerativa del acto 36 «ARTÍCULO 6o.
FUNCIONES DE LA DIRECCIÓN DEL FONDO EMPRENDER - FE. <Continúa vigente según lo dispuesto por el artículo 3.1.1 del mismo Decreto 1072 de 2015> La Dirección del Fondo Emprender - FE ejercerá las siguientes funciones: 1. Dirigir la ejecución de los recursos del Fondo de conformidad con lo dispuesto en la ley y en el presente decreto, cumplir y hacer cumplir los reglamentos y decisiones del Consejo de Administración del Fondo. 2.
Celebrar los convenios y contratos requeridos para que el Fondo Emprender - FE cumpla con su objeto. 3. Ejercer la coordinación interinstitucional que sea requerida para el eficaz y cabal cumplimiento del objeto del Fondo. 4. Garantizar el adecuado cumplimiento y desarrollo del objeto del Fondo, para lo cual podrá contratar una auditoría especializada en manejo financiero, de gestión y demás aspectos que considere necesarios. 5.
Celebrar los contratos necesarios para la ejecución de los proyectos empresariales, el manejo de los recursos del fondo y su funcionamiento, dentro de los límites y condiciones establecidos por el Consejo de Administración del Fondo. 6. Realizar el seguimiento del recaudo e inversión de los recursos del Fondo Emprender - FE. 7. Elaborar el anteproyecto de presupuesto y formular los indicadores de gestión. 8.
Rendir informes sobre las acciones y actividades del Fondo al Consejo de Administración del mismo. 9. Comprometer los recursos y ordenar el gasto. 10. Las demás que sean compatibles con la Dirección del Fondo y las que le asigne el Consejo de administración». Demandantes: Mauricio Gómez Niño y otra Demandado: Giovanni Heraldo Leal Ruiz – diputado de Santander Radicado: 68001-23-33-000-2023-00827-02 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 administrativo, dentro de la cual se menciona la Resolución 564 de 2011, lo cual fue resaltado en la providencia objeto de alzada.
Con fundamento en lo anterior, concluyó que la autoridad administrativa detentada por la hermana del diputado Giovanni Heraldo Leal Ruiz se derivó de la función contractual, la que «[…] quedó demostrada del estudio del acto administrativo denominado Resolución 49 de 2023 [sic], en la cual se delegó a la señora Luz Dana Leal Ruiz todas las funciones de Director Ejecutivo del Fondo Emprender, dentro de las cuales se evidenció la suscripción de contratos por parte del SENA».
De lo expuesto se desprende, a juicio de esta sala, que la resolución expedida por fuera del periodo inhabilitante fue invocada para ilustrar, con base en sus considerandos, concretamente lo atinente a la Resolución 564 de 2011, el ejercicio de autoridad administrativa a partir de la delegación de la función contractual al cargo de director de Empleo y Trabajo del SENA, desde el año 2011.
Así, se constata que la hermana del accionado ejerció dicho empleo desde el 7 de septiembre de 2022 y la delegación que sirve de sustento a la causal de inhabilidad — Resolución 564 de 2011— estuvo vigente desde el 8 de abril de 2011 hasta el 7 de noviembre de 2023. A su vez, el periodo inhabilitante, correspondiente a los doce (12) meses anteriores a la elección, comprendió desde el 29 de octubre de 2022 hasta el 29 de octubre de 2023.
Adicionalmente, debe señalarse que los actos administrativos mencionados gozan de presunción de legalidad y veracidad, toda vez que no obra en el expediente prueba alguna que la desvirtúe. En igual sentido, el apelante no formuló reparo respecto de su autenticidad. En virtud de lo anterior, este cargo tampoco está llamado a prosperar. 2.5.3.
Elemento territorial Para el recurrente, en el presente caso, no se demostró la probabilidad real del ejercicio de funciones en la circunscripción electoral del elegido, tal como lo prevé la sentencia SU–207 de 2022. Según su dicho, se debía analizar si las funciones propias del cargo y las delegadas a Luz Dana Leal Ruíz, como directora de Empleo y Trabajo del SENA, tuvieron alcance en el departamento de Santander.
En lo que tiene que ver con la aplicación de la regla contenida en la sentencia de la Corte Constitucional SU-207 de 2022, se tiene que el criterio fijado en dicho pronunciamiento fue el siguiente: Cuando deba determinarse la configuración de la inhabilidad de un funcionario municipal elegido por su parentesco con un funcionario departamental, la autoridad judicial debe realizar una valoración probatoria concreta y ajustada a los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
Ello impone un examen específico de la probabilidad real -más allá de potencial- de ejercer la autoridad administrativa en el nivel municipal y, de esta forma, incidir a los electores. No es posible la valoración genérica o abstracta fundada solo en consideraciones formales sobre la naturaleza de la entidad. [Se resalta]. Demandantes: Mauricio Gómez Niño y otra Demandado: Giovanni Heraldo Leal Ruiz – diputado de Santander Radicado: 68001-23-33-000-2023-00827-02 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Conforme a lo anterior, debe tenerse en cuenta que la sentencia de unificación de la Corte Constitucional aplica a los casos en que deba determinarse la configuración de la inhabilidad por ejercicio de autoridad, cuando el elegido es del nivel municipal y su pariente sea un funcionario del orden departamental.
En ese orden de ideas, la controversia aquí planteada no encuadra en la regla de unificación planteada por la dicha corporación, comoquiera que el elegido es un diputado y no un empleo del orden municipal (edil, concejal o alcalde), y su hermana es funcionaria del orden nacional y no departamental. Por otra parte, como se analizó previamente, no existe duda para esta sala de decisión sobre la función delegada a la señora Luz Leal, consistente en la celebración de los contratos con los beneficiarios de los recursos del Fondo Emprender, en nombre del SENA.
No obstante, se establecerá si esta podía ser desarrollada en el departamento de Santander. Al respecto, sea lo primero recordar que la Ley 119 de 199437 determinó que el SENA «[…] es un establecimiento público del orden nacional con personería jurídica, patrimonio propio e independiente, y autonomía administrativa, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social», que tiene la misión de «[…] cumplir la función que corresponde al Estado de invertir en el desarrollo social y técnico de los trabajadores colombianos; ofreciendo y ejecutando la formación profesional integral, para la incorporación y el desarrollo de las personas en actividades productivas que contribuyan al desarrollo social, económico y tecnológico del país».
Ahora bien, en lo que concierne al Fondo Emprender, se tiene que el artículo 40 de la Ley 789 de 202238 lo creó, así:
ARTÍCULO 40. Fondo Emprender. Crease el Fondo Emprender, FE, como una cuenta independiente y especial adscrita al Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, el cual será administrado por esta entidad y cuyo objeto exclusivo será financiar iniciativas empresariales que provengan y sean desarrolladas por aprendices o asociaciones entre aprendices, practicantes universitarios o profesionales que su formación se esté desarrollando o se haya desarrollado en instituciones que para los efectos legales, sean reconocidas por el Estado de conformidad con las Leyes 30 de 1992 y 115 de 1994 y demás que las complementen, modifiquen o adicionen.
En el caso de las asociaciones estas tendrán que estar compuestas mayoritariamente por aprendices. El Fondo Emprender se regirá por el Derecho privado, y su presupuesto estará conformado por el 80% de la monetización de la cuota de aprendizaje de que trata el artículo 34, así como por los aportes del presupuesto general de la nación, recursos financieros de organismos de cooperación nacional e internacional, recursos financieros de la banca multilateral, recursos financieros de organismos internacionales, recursos financieros de fondos de pensiones y cesantías y recursos de fondos de inversión públicos y privados. 37 «Por la cual se reestructura el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, se deroga el Decreto 2149 de 1992 y se dictan otras disposiciones». 38 «Por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo de Trabajo».
Demandantes: Mauricio Gómez Niño y otra Demandado: Giovanni Heraldo Leal Ruiz – diputado de Santander Radicado: 68001-23-33-000-2023-00827-02 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Por su parte, el Decreto 934 de 200339 reglamentó el funcionamiento del Fondo Emprender, reiterando en sus artículos 1.º y 2.º la naturaleza jurídica y el objeto de este, conforme a lo dispuesto en la Ley 789 de 2002.
Adicionalmente, en lo relativo a la definición del término «aprendices», empleado en dicha normativa como beneficiarios de los recursos del fondo, el decreto estableció lo siguiente: Artículo 3°. Definición de aprendices40. Compilado por el art. 2.2.6.4.1, Decreto Nacional 1072 de 2015. Para efectos del presente capítulo, entiéndase por aprendices, los alumnos de los programas de formación tituladas y los alumnos de los programas "Jóvenes Rurales" y "Jóvenes en Acción" cuya formación imparta directamente el Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena.
También se consideran aprendices los estudiantes universitarios que contemplen práctica empresarial en el desarrollo del pensum de su carrera profesional. En cuanto a los criterios para la financiación de proyectos e iniciativas empresariales, la norma ibidem establece unos parámetros de priorización, como sigue: Artículo 7°. Criterios para la financiación de proyectos o iniciativas empresariales.
Compilado por el art. 2.2.6.4.2, Decreto Nacional 1072 de 2015. En la definición de los criterios de priorización de los proyectos o iniciativas empresariales, el Consejo de Administración del Fondo deberá tener en cuenta como mínimo los siguientes criterios: 1. Número de empleos directos o indirectos generados con la iniciativa empresarial. 2.
Estudio de mercado. 3. Sostenibilidad del proyecto. 4. Iniciativas empresariales que generen desarrollo en los departamentos y regiones con menor grado de crecimiento empresarial e industrial. 5. Los demás criterios de elegibilidad determinados por el Consejo de Administración. De allí que, sea posible colegir que el Fondo Emprender, cuyo propósito consiste en apoyar iniciativas empresariales originadas por aprendices del SENA y en fomentar la generación de empleo, opera con alcance nacional, sin que en ninguna de sus normas prevea excepción alguna a un territorio en particular.
Por el contrario, fijó unos criterios que permiten realizar una selección más objetiva para quienes pretenden ser beneficiarios de ese programa, entre ellos, que las iniciativas se desarrollen en departamentos con menor grado de crecimiento empresarial e industrial. Conforme a lo expuesto, la sala considera imperioso concluir que la delegación conferida a la directora de Trabajo y Empleo del SENA, Luz Dana Leal Ruiz (hermana del demandado), implicó el ejercicio de autoridad administrativa que podía desarrollar en todo el país. Ello se fundamenta en que el Fondo Emprender constituye una cuenta independiente y especial adscrita a esa entidad y, además, los beneficiarios de aquel no están circunscritos a una población determinada, sino que, «[…] financia iniciativas empresariales que provengan y sean desarrolladas por aprendices o asociaciones entre aprendices, practicantes universitarios o profesionales que su formación se esté desarrollando o se haya desarrollado en instituciones que para los efectos legales, sean reconocidas por el Estado». 39 Compilado en el Decreto 1072 de 2015, «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo». 40 Modificado por el artículo 1.° del Decreto 3930 de 2006.
Demandantes: Mauricio Gómez Niño y otra Demandado: Giovanni Heraldo Leal Ruiz – diputado de Santander Radicado: 68001-23-33-000-2023-00827-02 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 En consecuencia, al habérsele delegado la función contractual mediante la Resolución 564 de 2011, y considerando el alcance nacional del Fondo Emprender —según lo previsto en la Ley 789 de 2002 y el Decreto 934 de 2003—, la hermana del accionado ostentaba facultades de autoridad administrativa en todo el territorio nacional.
Tal circunstancia incluye el departamento de Santander, en el cual fue elegido el diputado demandado, Giovanni Leal Ruiz. Por tanto, este cargo de apelación carece de vocación de prosperidad. Así las cosas, al no prosperar ninguno de los cargos planteados por el demandado, se impone confirmar la sentencia del 14 de marzo de 2025, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Santander declaró la nulidad del acto de elección de Giovanni Heraldo Leal Ruiz como diputado de ese departamento, periodo 2024-2027.
Con fundamento en lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 14 de marzo de 2025, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Santander declaró la nulidad del acto de elección de Giovanni Heraldo Leal Ruiz como diputado de Santander, periodo 2024-2027, conforme las consideraciones de la presente decisión.
SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al tribunal de origen para lo de su competencia.
TERCERO: ADVERTIR a los sujetos procesales que contra lo resuelto no procede ningún recurso. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente Salva voto LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado Salva voto PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Aclara voto Demandantes: Mauricio Gómez Niño y otra Demandado: Giovanni Heraldo Leal Ruiz – diputado de Santander Radicado: 68001-23-33-000-2023-00827-02 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 PEDRO LUIS BLANCO JIMÉNEZ Conjuez «Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx »