CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil veintiséis (2026) Medio de control: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 11001-03-28-000-2026-00384-00 Demandante: Movimiento Político Pacto Histórico Demandado: Abelardo Gabriel de la Espriella Otero como presidente y José Manuel Restrepo Abondano como vicepresidente de la República, para el periodo 2026-2030 Temas: Rechazo parcial de la demanda por falta de subsanación. Suplantación electoral – falta de individualización del cargo.

AUTO DE ÚNICA INSTANCIA De conformidad con lo dispuesto en los artículos 125.31 y 149.32 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y 13 del Acuerdo 80 de 2019, modificado por el 434 de 2024 de la Sala Plena de esta corporación3, el despacho procede a pronunciarse sobre la subsanación de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda y sus fundamentos de derecho 1. El 11 de agosto del 20264, el Movimiento Político Pacto Histórico, a través de sus representantes legales5, solicitó la nulidad de la Resolución E-3181 de 2026, mediante la cual el Consejo Nacional Electoral (CNE) declaró la elección de Abelardo Gabriel de la Espriella Otero como presidente y de José Manuel Restrepo Abondano como vicepresidente de la República, para el periodo 2026-2030.

Para el efecto, sostuvieron que el acto cuestionado habría estado afectado por la causal 1. «De la expedición de las providencias. La expedición de las providencias se sujetará a las siguientes reglas: […] 3. Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja». 2 «Competencia del Consejo de Estado en única instancia: […] 3.

De la nulidad del acto de elección o llamamiento a ocupar la curul según el caso […] de los representantes a la Cámara […]». 3 «Artículo

13. DISTRIBUCIÓN DE LOS NEGOCIOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: Sección Quinta: […] 3. Los procesos electorales relacionados con elecciones o nombramientos». 4 Índice 3 Samai. 5 Los representantes legales del Movimiento Político Pacto Histórico son Gabriel Becerra Yáñez, Carlos Alberto Benavides Mora, María José Pizarro Rodríguez y Jaime Caicedo Turriago.

Dicha calidad fue acreditada con la Resolución 46 del 7 de enero de 2026 y la certificación de vigencia del 2 de junio del año en curso, ambas, del CNE, allegadas con el escrito inicial. Demandante: Movimiento Político Pacto Histórico Demandados: Abelardo Gabriel de la Espriella Otero como presidente y José Manuel Restrepo Abondano como vicepresidente de la República, para el periodo 2026-2030 Radicado: 11001-03-28-000-2026-00384-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 prevista en el numeral 3.º del artículo 275 del CPACA, relacionada con la existencia de documentos electorales que contendrían datos contrarios a la verdad. 2.

En primer lugar, afirmaron que existieron dudas sobre la autenticidad de los registros de sufragantes contenidos en los formularios E-11 de 8.078 mesas de votación, que identificó con zona y puesto, por posible suplantación, al sostener que en aquellas coincidieron altos niveles de participación electoral y la presencia de cuatro o más jurados provenientes de una misma fuente de postulación, circunstancia que, a juicio de los actores, justifica una verificación técnica de firmas, huellas y registros de votantes. 3.

Además, alegaron que algunos formularios E-11 pudieron haber incorporado datos de ciudadanos que no comparecieron a votar, firmas o huellas atribuibles a personas distintas de los titulares de las cédulas, o registros elaborados para simular votantes inexistentes. Bajo esa hipótesis, los votos respaldados por tales soportes habrían sido contabilizados posteriormente en los E-14, E-24 y E-26, afectando la veracidad del resultado electoral. 4.

Por otra parte, en la demanda se cuestionó la coincidencia entre las tarjetas electorales (formularios E-14) y las mesas de votación a las que fueron asignadas, cargo que denominaron: «4. De la eventual falsedad de los documentos electorales por ruptura de la correspondencia entre las tarjetas electorales y las mesas de votación». 5.

Para sustentarlo, los actores indicaron que en 431 mesas se registraron patrones atípicos al comparar los votos de primera y segunda vuelta a favor del candidato Iván Cepeda Castro, que identificaron por zona y puesto. En su criterio, tal situación exige verificar si se utilizaron y contabilizaron tarjetas en mesas distintas a las autorizadas, lo que habría alterado los resultados reales en aquellas. 6.

Asimismo, argumentaron que esa eventual ruptura en la trazabilidad de las tarjetas electorales también desconoció el numeral 3.º del artículo 275 del CPACA. Según la demanda, si una tarjeta asignada a determinada mesa fue depositada y contabilizada en otra distinta, los documentos de escrutinio habrían registrado como propio un voto que no correspondía a la realidad electoral de la mesa receptora. 7.

Adicionalmente, los demandantes afirmaron que el CNE incorporó al resultado nacional la votación depositada en el exterior sin haber realizado previamente el procedimiento de escrutinio previsto para la segunda vuelta presidencial. A su juicio, se desconocieron el artículo 6.º de la Ley 163 de 1994; los artículos 1.º, 163 y 187 del Decreto Ley 2241 de 1986; los artículos 2.3.1.9.20 y 2.3.1.9.21 de los Decretos 1066 de 2015 y 1620 de 2017; y la Resolución 2544 de 2026 de dicha entidad. 8.

Fundamentaron su postura en que, para la segunda vuelta, se omitió la integración de las ocho (8) subcomisiones de escrutinio de los sufragios en el Demandante: Movimiento Político Pacto Histórico Demandados: Abelardo Gabriel de la Espriella Otero como presidente y José Manuel Restrepo Abondano como vicepresidente de la República, para el periodo 2026-2030 Radicado: 11001-03-28-000-2026-00384-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 exterior y en que las actas enviadas por embajadas y consulados no fueron examinadas mediante el procedimiento legal establecido para ello.

En consecuencia, consideraron que la votación internacional fue incorporada al resultado definitivo sin la verificación prevista en las normas aplicables, circunstancia que, según los actores, impidió comprobar la autenticidad, integridad y correspondencia de los datos utilizados para declarar la elección presidencial. 1.2. Auto inadmisorio de la demanda y del traslado para su subsanación 9.

El 18 de agosto de 20266, la demanda fue inadmitida para que el actor: i) precisara la parte demandada y ii) respecto al concepto de violación por la presunta suplantación, cumpliera de manera integral con los presupuestos jurisprudenciales exigidos para abordar este cargo. 10. La Secretaría de esta Sección corrió el traslado de tres (3) días a la parte actora para corregir la demanda, conforme al artículo 276 del CPACA.

Este término transcurrió entre el 20 y el 24 de agosto de 20267 y, según consta en el informe secretarial8, el demandante presentó el escrito de subsanación el último día del vencimiento9, es decir, dentro del plazo legal. II. CONSIDERACIONES 11. El despacho rechazará parcialmente la demanda interpuesta por el Movimiento Político Pacto Histórico contra el acto de elección de Abelardo Gabriel de la Espriella Otero como presidente y José Manuel Restrepo Abondano como vicepresidente de la República, para el periodo 2026-2030, por las razones que pasan a explicarse. 12.

El artículo 276 del CPACA regula la inadmisión de la demanda dentro del medio del control en estudio, en los siguientes términos: Recibida la demanda, deberá ser repartida a más tardar el día siguiente hábil y se decidirá sobre su admisión dentro de los tres (3) días siguientes. El auto admisorio de la demanda no es susceptible de recursos y quedará en firme al día siguiente al de la notificación por estado al demandante.

Si la demanda no reúne los requisitos formales mediante auto no susceptible de recurso se concederá al demandante tres (3) días para que los subsane. En caso de no hacerlo se rechazará. [Énfasis fuera de texto]. 13. En concordancia con lo anterior, el artículo 169 del referido estatuto procesal contempla que la demanda se rechazará y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: «2.

Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida»10. 6 Índice 5 Samai. 7 Índice 9 Samai. 8 Índice 9 Samai. 9 Índice 10 Samai. 10 Énfasis fuera de texto. Demandante: Movimiento Político Pacto Histórico Demandados: Abelardo Gabriel de la Espriella Otero como presidente y José Manuel Restrepo Abondano como vicepresidente de la República, para el periodo 2026-2030 Radicado: 11001-03-28-000-2026-00384-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 14.

De conformidad con las disposiciones citadas, resulta evidente que, en este momento procesal, la continuidad del proceso depende exclusivamente del demandante, al punto que, si este no subsana la demanda en los términos advertidos, la consecuencia inmediata es su rechazo11. En tal sentido, no es posible que la inactividad sea suplida por el juez, ni por otro sujeto en el trámite, pues ello equivaldría a sustituir dicha carga que corresponde a la parte actora. 15.

Pues bien, como se mencionó en los antecedentes de esta decisión, el despacho inadmitió la demanda, mediante auto del 18 de agosto de 2026, y se le dio al demandante el plazo que ordena el artículo 276 del CPACA para que corrigiera las falencias de aquella. 16. Respecto al primer aspecto objeto de subsanación, relacionado con la correcta delimitación de la parte demandada, en la corrección se explicó que serían únicamente Abelardo Gabriel de la Espriella Otero como presidente y José Manuel Restrepo Abondano como vicepresidente de la República, para el periodo 2026- 2030, aspecto que el despacho encuentra corregido. 17.

En cuanto al segundo motivo de inadmisión relativo a la causal de anulación por la supuesta suplantación de electores, el despacho constata que la falencia no fue subsanada, por las razones que pasan a explicarse. 18. Al respecto, en el auto que ordenó corregir la demanda se advirtió a la parte actora que la Sala Electoral12 exige tres (3) presupuestos esenciales para estudiar el cargo de suplantación de electores: i) la identificación de la zona, el puesto y la mesa (exigencia que sí fue atendida desde la demanda inicial); ii) la individualización de los ciudadanos suplantados (nombre y cédula), y iii) la determinación de quiénes habrían actuado como suplantadores.

Sobre el particular, en sentencia del 13 de julio de 2023, la Sección Quinta13 precisó: 58. Esta causal de anulación, según la jurisprudencia reiterada14 de esta Sala, se presenta cuando i) un ciudadano deposita su voto en nombre de otro, ii) los jurados 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto del 25 de mayo de 2026, expediente 11001-03-28-000-2026-00153-00, MP.

Pedro Pablo Vanegas Gil 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencias del 31 de julio de 2025, expediente 73001-23-33-000-2024-00008-01, MP. Pedro Pablo Vanegas Gil. Del 29 de abril de 2021, expediente 44001-23-40-000-2020-00004-01, MP. Rocío Araújo Oñate. Del 9 de febrero de 2017, expediente 11001-03-28-000-2014-00112-00, MP.

Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Del 29 de agosto de 2009, expediente 44001-23-31-000-2007-00246-01, MP. Susana Buitrago Valencia. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 13 de julio de 2023, expediente 11001-03-28-000-2022-00120-00, MP. Pedro Pablo Vanegas Gil. 14 «Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 29 de abril de 2021, expediente 44001-23-40-000-2020-00004-01, MP Rocío Araújo Oñate.

En la que se reiteró: «65. La Sala Electoral, desde el año 2009 [sentencia del 6 de julio de 2009, Radicado No. 11001-03-28-000-2006-00115-00], ha referido las diferentes modalidades de suplantación de electores, así: “(…) 1. Cuando una persona que no es titular del documento de identificación que aparece preimpreso en el formulario E-11 logra depositar el voto a nombre del verdadero titular. 2.

Puede acontecer que nadie haya concurrido a votar a nombre de otro, sino que los jurados de votación motu proprio llenaron las casillas correspondientes con nombres ficticios. 3. Cuando frente al número de la cédula preimpresa se encuentran anotaciones o trazos ilegibles, signos, número de cédula o cualquier otra anotación similar que no permite identificar al titular del documento de identificación. 4.

Cuando el titular de la cédula ejerce el derecho al voto doble vez, frente al número de cédula del cual es titular Demandante: Movimiento Político Pacto Histórico Demandados: Abelardo Gabriel de la Espriella Otero como presidente y José Manuel Restrepo Abondano como vicepresidente de la República, para el periodo 2026-2030 Radicado: 11001-03-28-000-2026-00384-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 de votación diligencian los espacios del E-11 fingiendo que son la persona registrada para votar y iii) cuando en el mencionado documento electoral se registra como votante a una persona fallecida. 59.

A su vez, según la jurisprudencia de esta Sala15, la causal de anulación por la suplantación de electores debe cumplir con ciertas condiciones objetivas, relativas a la ubicación y subjetivas, en relación con los extremos personales del cargo16, con el fin de que el juez electoral pueda pronunciarse de fondo sobre las pretensiones, a saber: i) identificación de la zona, el puesto y la mesa donde la irregularidad tuvo ocurrencia ii) individualización de los presuntos suplantados, identificándolos con su cédula de ciudadanía y iii) determinación de quienes figuran como suplantadores mediante la indicación de sus nombres y apellidos. 60.

Lo anterior evidencia que el cargo por la suplantación de electores debe estar determinado por el accionante, solo así procedería su estudio de fondo, pues el carácter rogado de la jurisdicción de lo contencioso impediría al juez electoral subsanar las omisiones probatorias de quien pretende la nulidad de la elección. 61. Si se demuestran las circunstancias anteriores, los documentos electorales serían falsos y tendrían un impacto en los resultados de la elección. Esto se debe a que existe la posibilidad de que se alteren el acta de escrutinio de los jurados de votación (E-14), los resultados de la comisión escrutadora (E-24) y el escrutinio parcial o final (E-26), este último es el documento que contiene la declaración oficial de los resultados de la elección. 19.

Ahora bien, revisado el escrito de subsanación17, el despacho observa que la parte demandante no cumplió los requisitos para abordar el estudio de la suplantación. Por el contrario, el Movimiento Político Pacto Histórico sostuvo que el cargo se fundamentó en una «falsedad objetiva» del formulario E-11 por diligenciamiento irregular o no auténtico.

Precisó que su análisis se restringió a 8.078 mesas identificadas mediante indicadores que, aunque no demostraron la falsedad por sí mismos, justificaban cotejar las firmas y huellas de los votantes. 20. Asimismo, manifestó que le resultó materialmente imposible identificar de manera anticipada a los ciudadanos suplantados o suplantadores, debido a que los formularios E-11 no estuvieron disponibles para un examen técnico previo y la verificación grafológica o dactiloscópica depende de documentos originales y bases biométricas en poder exclusivo de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

Por y a su vez frente a otro número de cédula que no le corresponde. (…)” Y afirmó: “Los anteriores casos conducen a que se esté en presencia de un registro falso o apócrifo, en la medida en que se carece de explicación válida respecto a que la inconsistencia se deba a un mero error, pues resulta evidente que la pretensión fue la de introducir votos por ciudadanos no aptos para votar, con el fin de alterar el resultado de los escrutinios”».

(cursiva del original)». 15 «Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 29 de abril de 2021. Radicación: 44001-23-40-000-2020-00004-01. MP Rocío Araújo Oñate. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 29 de agosto de 2009, radicado No. 44001-23-31-000-2007-00246-01. MP Susana Buitrago Valencia». 16 «Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.

Sentencia del 9 de febrero de 2017. Radicación: 11001-03-28-000-2014-00112-00. MP Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez». 17 Además, en el propio escrito de subsanación la parte actora manifestó: «Frente el cargo de suplantación, de no encontrase subsanado ni acoger la solicitud subsidiaria de admisión y ante la imposibilidad material de aportar dentro del término concedido la individualización subjetiva exigida por el auto para la modalidad específica de suplantación de electores, la parte actora precisa que no insiste en dicha censura ni en las solicitudes probatorias dirigidas a este.

Se mantienen incólumes las demás pretensiones y cargos formulados oportunamente, respecto de los cuales la providencia no identificó defecto de admisión. En consecuencia, se solicita admitir la demanda en relación con esos cargos». Demandante: Movimiento Político Pacto Histórico Demandados: Abelardo Gabriel de la Espriella Otero como presidente y José Manuel Restrepo Abondano como vicepresidente de la República, para el periodo 2026-2030 Radicado: 11001-03-28-000-2026-00384-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 ello, alegó que la individualización definitiva solo surgiría de la prueba pericial solicitada en el proceso. 21.

Como se explicó en el auto inadmisorio, el artículo 139 del CPACA impone a la parte actora una carga de concreción al exigir que «[e]l demandante deberá precisar en qué etapas o registros electorales se presentan las irregularidades o vicios que inciden en el acto de elección», lo que en el presente caso, respecto del cargo bajo estudio, no se cumplió. 22.

En el orden de ideas, conviene anotar que la exigencia incumplida no constituye un formalismo vacío sino una carga mínima para la adecuada estructuración del cargo. En efecto, una cosa es no contar todavía con todos los medios necesarios para probar una irregularidad debidamente individualizada y otra distinta pretender que sea la actividad probatoria la que determine por primera vez cuáles fueron los hechos concretos constitutivos de la suplantación. Por tanto, la prueba está llamada a acreditar los hechos oportunamente alegados y no a suplir su falta de formulación. 23.

Bajo ese entendido, la identificación de 8.078 mesas a partir de indicadores que según reconoce la propia parte actora no demuestran por sí mismos la falsedad, apenas delimita un universo susceptible de verificación y no concreta la irregularidad exigida por el artículo 139 del CPACA. Así las cosas, admitir el cargo en esas condiciones convertiría el proceso en una indagación orientada a establecer si existe la censura cuya formulación correspondía al demandante desde la presentación de la demanda o a más tardar dentro de la oportunidad concedida para subsanarla. 24.

A su vez, esta carga cumple una finalidad constitucional en cuanto garantiza el derecho de defensa, la contradicción, la igualdad procesal y la imparcialidad judicial al permitir que las partes conozcan los hechos que deben controvertir y que el juez determine con precisión el objeto de su decisión. De este modo, la prevalencia del derecho sustancial no autoriza a desconocer las formas procesales cuando estas constituyen precisamente una garantía para la realización del debido proceso. 25.

Asimismo, tampoco se acreditó una imposibilidad material que permitiera flexibilizar dicha exigencia. En particular, aunque la parte actora afirmó que no tuvo acceso a los formularios E-11 y a la información biométrica, no aportó siquiera prueba sumaria de solicitudes, gestiones o negativas de la RNEC que demostraran que desplegó diligentemente las actuaciones necesarias para obtener esa información. 26.

En consecuencia, no corresponde al despacho suplir la falta de concreción del cargo ni permitir que esta se satisfaga durante la etapa probatoria. Por el contrario, proceder de esa manera supondría sustituir a la parte demandante en la Demandante: Movimiento Político Pacto Histórico Demandados: Abelardo Gabriel de la Espriella Otero como presidente y José Manuel Restrepo Abondano como vicepresidente de la República, para el periodo 2026-2030 Radicado: 11001-03-28-000-2026-00384-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 construcción de la censura, afectaría la igualdad y el derecho de contradicción y desconocería la consecuencia procesal prevista para la falta de subsanación. 27.

Aunado a ello, la propia parte actora manifestó expresamente que de no considerarse subsanado el defecto no insistía en el cargo de suplantación. De ahí que mantenerlo oficiosamente supondría no solo suplir la insuficiencia advertida sino también conservar una censura respecto de la cual el mismo demandante decidió no persistir. 28.

En suma, el rechazo no supone privilegiar la forma sobre el derecho sustancial. Antes bien, preserva las condiciones mínimas que hacen posible un proceso constitucionalmente válido y respetuoso de las garantías de todos los sujetos procesales. Por consiguiente, como la oportunidad legal de subsanación fue concedida y el defecto persistió, procede rechazar la demanda respecto del cargo de suplantación de electores.

Por lo expuesto, el despacho, III.

RESUELVE

PRIMERO: Rechazar el cargo por suplantación de la demanda formulada por el Movimiento Político Pacto Histórico contra el acto de elección de Abelardo Gabriel de la Espriella Otero como presidente y José Manuel Restrepo Abondano como vicepresidente de la República, para el periodo 2026-2030, de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, se ordena a la Secretaría ingresar el expediente al despacho con el fin de continuar con el trámite del proceso frente a los demás cargos.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx