Demandante: Blanca Isabel Muñoz López Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-06014-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., quince (15) de diciembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-06014-00 Demandante: BLANCA ISABEL MUÑOZ LÓPEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Temas: Tutela contra providencia judicial – improcedencia por no superar la inmediatez y la relevancia constitucional SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Blanca Isabel Muñoz López, por conducto de apoderada judicial, contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. La parte accionante interpuso el mecanismo constitucional contra la autoridad referenciada en procura de la salvaguarda de su derecho fundamental al debido proceso1. 2. Para la demandante, la transgresión de dicha garantía se materializó con ocasión al fallo del 14 de julio de 2017 proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que revocó la sentencia de primera instancia del 27 de agosto de 2014 dictada por el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Cali, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por el Municipio de Palmira2. 1 Mediante escrito radicado el 11 de noviembre de 2022. 2 Identificado con el número radicado 76001-33-31-004-2011-00407-01.
Demandante: Blanca Isabel Muñoz López Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-06014-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2 Pretensiones 1.1. Se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, dentro del expediente 76001-33-31-004-2011-00407-01 en el que actúa como demandante el Municipio de Palmira y como demandada la señora Blanca Isabel Muñoz López. 1.2.
Como consecuencia de Io anterior, se deje sin valor y efecto la sentencia número 169 de fecha 14 de julio de 2017 proferida en el proceso 76001-33-31- 004- 2011-00407-01 en el que actúa como demandante el Municipio de Palmira y como demandada la señora Blanca Isabel Muñoz López y se ordene por consiguiente a la Sala Mixta del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca proferir un nuevo fallo en (sic) que se denieguen las pretensiones de la demanda, 1.3.
En el evento de no considerarse la petición anterior, se ordene a la Sala Mixta del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, confirmar el fallo proferido por el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Cali, mediante sentencia número 160 de fecha 27 de agosto de 2014. 1.3. Hechos A continuación, se relacionan los supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la presente sentencia: 3.
El Municipio de Palmira, mediante la Resolución Nº. 013 del 12 de enero de 2001, le reconoció la pensión de jubilación extralegal a la señora Blanca Isabel Muñoz López con fundamento en una convención colectiva vigente para esa época, según la cual el ente territorial jubilaba a sus trabajadores con 20 años de servicios y 50 años de edad.
Como ingreso base de liquidación se tuvo en cuenta el 100% del salario devengado en el último año de servicio. 4. Luego, a través de Resolución 1100-002-003-15220 del 6 de agosto de 2009, el referido ente territorial ordenó la compartibilidad de la pensión de jubilación otorgada mediante la Resolución Nº. 013 del 12 de enero de 2001 respecto de la pensión de vejez reconocida por el Instituto de Seguros Sociales –ISS-. 5.
Posteriormente, el Municipio de Palmira ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el propósito de que se anularan sus propios actos administrativos contenidos en las mencionadas resoluciones por medio de las cuales se le reconoció, liquidó y ordenó el pago a la señora Muñoz López de una pensión vitalicia de jubilación extralegal. 6.
En específico, solicitó que, en su lugar, se le reconociera la pensión conforme a la Ley 33 de 1985, en cuantía del 75 % de los valores recibidos durante el último año de servicios; asimismo, que se concediera, en favor del ente territorial, la compartibilidad entre la pensión extralegal y la que le venía pagando el ISS. Demandante: Blanca Isabel Muñoz López Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-06014-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.
El Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Cali, mediante sentencia del 27 de agosto de 2014, declaró la nulidad parcial de la Resolución Nº. 013 del 12 de enero de 2001, expedida por el Municipio de Palmira, y a título de restablecimiento del derecho, ordenó la compartibilidad entre la pensión legal reconocida y la pensión de vejez que le venía pagando el ISS, por lo que la entidad territorial quedó obligada a pagar el mayor valor resultante. 8.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al resolver la apelación mediante sentencia del 14 de julio de 2017, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, declaró la nulidad de todos los actos administrativos enjuiciados, sin que hubiese lugar a la devolución de dineros recibidos de buena fe por parte de la demandada. 9.
En síntesis, el tribunal arribó a la conclusión de que la señora Blanca Isabel Muñoz López no era beneficiaria del régimen de transición y convalidación que prescriben los artículos 36 y 146 de la Ley 100 de 1993, ya que para el 30 de junio de 1997 no tenía la edad ni el tiempo de servicio para reconocerle la pensión de jubilación extralegal.
En consecuencia, declaró la nulidad total de las Resoluciones Nº. 013 de 12 de enero de 20013 y 1100-002-003-15220 del 6 de agosto de 20094 10. Asimismo, el ad quem indicó que el debate se circunscribía en determinar la legalidad del acto que reconoció la pensión extralegal a la señora Blanca Isabel Muñoz López, mas no a constatar su derecho pensional de vejez.
En tal orientación, advirtió que devenía incoherente una orden en el sentido de reliquidar o adecuar la pensión extralegal de conformidad con lo establecido en la Ley 33 de 1985. 11. Inconforme con la sentencia de segunda instancia, la actora promovió recurso extraordinario de unificación de la jurisprudencia. Esto por considerar que el tribunal desconoció, entre otras, la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 29 de septiembre de 2011, al interior del expediente 08001- 23-31-000-2005-02866-03 (2434-2010).
Igualmente, esgrimió que se desatendió la sentencia SU-555 de 2014. 12. Concretamente, la actora argumentó que la pensión convencional reconocida en su favor debió mantenerse incólume, porque cumplía con los requisitos para ser beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en el Acto Legislativo 01 de 2005. 13.
Lo anterior, comoquiera que nació el 26 de diciembre de 1950, lo cual implicaba que para el 30 de junio de 1997 tenía 46 años, 6 meses, 4 días, por lo que sin duda se encontraba en la etapa de transición, toda vez que el parágrafo 3 Por medio de la cual se autorizó el pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación a la accionante. 4 Mediante la cual se ordenó la compartibilidad entre la pensión de jubilación reconocida por el ente territorial y la de vejez reconocida por el extinto ISS.
Demandante: Blanca Isabel Muñoz López Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-06014-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co transitorio cuarto del Acto Legislativo 01 de 2005 prorrogó hasta el 31 de julio de 2010 el régimen de transición y convalidación. 14.
Mediante auto del 10 de noviembre de 2020, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, inadmitió, con efectos de rechazo, el recurso extraordinario adelantado por la accionante. Ello, con fundamento en que i) no existía unidad de materia entre la providencia del tribunal impugnada y el criterio de unificación invocado como desconocido; ii) no era posible extender la tesis de unificación invocada a aspectos como la aplicación del régimen del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para acceder al reconocimiento de pensiones conforme a normas municipales, distritales y convencionales.
Finalmente, porque no resultaba procedente adelantar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia esgrimiendo el desconocimiento de sentencias proferidas por la Corte Constitucional. 15. La actora promovió recurso de súplica contra la anterior providencia en el que insistió en la aplicación del criterio de unificación de la jurisprudencia enunciada por considerar que acreditaba los requisitos para ser beneficiaria del régimen de transición. 16.
Con proveído del 21 de abril de 2022, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado confirmó el auto suplicado poniendo de presente que, tal y como se concluyó, los argumentos en los cuales se sustentó el recurso extraordinario adelantado no se acompasaban ni presentaban identidad con la tesis unificada en la sentencia que se invocó como desatendida. 1.4.
Fundamentos de la vulneración 17. La parte actora dirigió sus reproches contra Ia sentencia del 14 de julio de 2017 proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. En su concepto, a través de dicha providencia se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, al desconocer el precedente jurisprudencial y violar el principio de la non reformatio in pejus. 18.
Para la accionante, la decisión del tribunal de revocar lo resuelto en primera instancia representó una transgresión al debido proceso, porque empeoró su situación en su condición de apelante único, desconociendo así el citado principio. 19. Para el efecto, indicó que se desconoció la sentencia T-393 de 2017 de la Corte Constitucional, oportunidad en la cual dicha Corporación se refirió a la prohibición que recae sobre el juez que resuelve la apelación de agravar la pena ya impuesta por el operador de primera instancia, cuando se trate de un apelante único.
Demandante: Blanca Isabel Muñoz López Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-06014-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20. Refirió, además, que la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha dado aplicación al referido precedente jurisprudencial mediante sentencia del 1° de marzo de 20185. 21.
De otra parte, la tutelante esgrimió que con lo resuelto por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca se contrarió de manera manifiesta lo dispuesto por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la providencia de unificación del 29 de septiembre de 20116 y por la Corte Constitucional en la sentencia SU-555 de 2014. 22. En específico, indicó que, de conformidad con tales pronunciamientos, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca debió reconocer que la accionante se encontraba en el régimen de transición contenido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que lo desarrollaron.
Igualmente, que se desconocieron los requisitos y beneficios pensionales para las personas cobijadas con este régimen que se extendió hasta el 31 de julio de 2010 de conformidad con el parágrafo transitorio cuarto del Acto Legislativo 01 de 2005. 1.5. Actuaciones relevantes 1.5.1. Admisión de la acción de tutela 23. Mediante auto del 16 de noviembre de 2022, el magistrado ponente de esta providencia admitió la tutela de la referencia y ordenó notificar a la parte accionante, así como al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, como autoridad accionada. 24.
A su vez, se ordenó la vinculación como terceros con interés del i) Municipio de Palmira7; ii) Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Cali8 y iii) la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado9. 1.5.2. Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas, se presentó el siguiente informe: 1.5.2.1. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 25.
Luego de hacer un recuento con las actuaciones procesales más relevantes al interior del proceso ordinario, señaló que la presente acción de tutela resultaba improcedente por cuanto la sentencia censurada fue proferida hace 5 años, con lo cual no se acreditaba el requisito de la inmediatez. 5 En la acción de tutela identificada con el número de radicado 11001031500020170342600. 6 Al interior del expediente 08001-23-31-000-2005-02866-03 (2434-2010). 7 Entidad demandante dentro del medio de control cuya sentencia de segunda instancia se cuestiona por esta vía. 8 Autoridad judicial que conoció en primera instancia el proceso de nulidad y restablecimiento de derecho. 9 Conforme lo dispuesto en el artículo 610 del Código General del Proceso.
Demandante: Blanca Isabel Muñoz López Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-06014-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5.2.2. Los demás sujetos vinculados, pese a ser notificados del presente trámite, no intervinieron.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 26. Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por la señora Blanca Isabel Muñoz López, por conducto de apoderada judicial, contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Lo anterior de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Legitimación en la causa 27. La Sala advierte que la parte accionante está legitimada en la causa por activa, a la luz de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y los artículos 1°, 10, 46 y 49 del Decreto Ley 2591 de 1991. Lo anterior, por cuanto fungió como parte demandada al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por el Municipio de Palmira, en el que fue proferida la sentencia de segunda instancia por parte del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 14 de julio de 2017. 28.
Por otro lado, esta Sala de Decisión observa que la autoridad judicial accionada está legitimada en la causa por pasiva por ser la que profirió la decisión que se reprocha mediante esta vía de protección constitucional y respecto de la cual la parte actora atribuye la afectación de sus garantías fundamentales. 2.3. Problemas jurídicos 29.
Con fundamento en el examen de la situación fáctica expuesta, los problemas jurídicos que subyacen al caso concreto son los siguientes: • ¿Se superan en el caso concreto los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial? 30. De ser positiva la respuesta a la pregunta anterior, se resolverá: • ¿El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca vulneró los derechos fundamentales de la parte actora al proferir la sentencia del 14 de julio de 2017 mediante la cual revocó la decisión dictada en primera instancia por el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Cali, para en su lugar, Demandante: Blanca Isabel Muñoz López Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-06014-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co declarar la nulidad de los actos administrativos enjuiciados respecto a la pensión extralegal reconocida por el Municipio de Palmira a la tutelante? 31.
Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) requisitos generales de procedibilidad, y de superarse; y (iii) el caso concreto. 2.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 32.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 201210. Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema11. En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales12. 33.
A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 201413. En esta sentencia se establecieron seis requisitos generales de procedencia14 y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial15. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 11 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 12 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia”. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 14 Los seis criterios adjetivos establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv);
Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 15 Los ocho defectos materiales son los siguientes: i) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió́ la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; ii) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó́ completamente al margen del procedimiento establecido; iii) Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; iv) Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; v) Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos Demandante: Blanca Isabel Muñoz López Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-06014-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34.
Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configuran los defectos especiales, la Sala determinará si se superan los siguientes requisitos generales de procedencia: i) que la tutela no se dirija contra un fallo de tutela, ii) inmediatez, iii) subsidiariedad, iv) relevancia constitucional, v) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho vi) cuando proceda, efecto decisivo de la irregularidad procesal 35.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos materiales o especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
En este mismo sentido, la sala ha establecido que, para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 36. Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5. Análisis sobre los requisitos generales de procedibilidad 2.5.1. Tutela contra tutela 37. En el caso objeto de estudio no existe reparo alguno frente al presente requisito de procedibilidad, toda vez que no se trata de una tutela contra decisión de la misma naturaleza.
En efecto, la providencia que se censura fue proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho reseñado en líneas precedentes. 2.5.2. Inmediatez fundamentales; vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; vii).
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerad y viii) Violación directa de la Constitución. Demandante: Blanca Isabel Muñoz López Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-06014-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38.
Frente a este requisito se ha insistido en que la acción de tutela debe ejercerse en un plazo razonable16, el cual debe ser ponderado por el juez en cada caso, pues de lo contrario se burlaría el alcance jurídico establecido por el constituyente y se desvirtuaría su finalidad de ser un medio de protección actual, inmediato y efectivo17. 39.
De acuerdo con lo anterior, esta Sección ha considerado como plazo prudencial el de seis (6) meses desde la ocurrencia del hecho generador –el cual es la ejecutoria de la providencia judicial cuestionada- que da lugar a la solicitud de protección y la presentación de esta, y cuando este es excesivo se declara su improcedencia18. 40.
No obstante, se analiza en cada caso concreto si median razones suficientes que justifiquen el retardo, como para omitir su consideración y entrar al fondo del debate jurídico planteado. 41. En relación con aquellas circunstancias que justifican el retardo para promover la acción de tutela en un término razonable, la Corte Constitucional en sentencia T- 256 de 201519, cuya tesis es acogida por esta Sala como criterio auxiliar, indicó que la acción de tutela será procedente cuando fuere promovida en un extenso espacio entre el hecho que generó la vulneración, siempre que: i) exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes, por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros; ii) la inactividad injustificada vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; iii) exista un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados; o iv) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual20. 16 Dicho criterio fue expuesto por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 05.08.14, Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01, Acción de tutela-Importancia jurídica.
Actor: Alpina Productos Alimenticios, M.P. Jorge Octavio Ramírez. Así mismo, reiterado entre otras en: Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia 26.02.15, Rad. 11001-03-15-000-2015-00045-00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia 15.10.15, Rad. 11001-03-15- 000- 2015-01605-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro. 17 Corte Constitucional, Sala Séptima de Revisión, Sentencia T-290 de 2011. 18 Ver, entre otras, Sentencia 18.04.13, Rad. 11001-03-15-000-2012-01172-01, M.P. Susana Buitrago Valencia;
Sentencia 03.07.13, Rad. 11001-03-15-000-2012-01891-01, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Sentencia 03.07.13, Rad. 11001-03-15-000-2013-00142-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro; Sentencia 21.09.16, Rad. 11001-03-15-000-2016-01549-01, M.P. Rocío Araújo Oñate. 19 Corte Constitucional, Sentencia T-256 de 2015. 20 Ver sentencias T-1229 de 2000, T-684 de 2003, T-016 de 2006 y T-1044 de 2007, T- 1110 de 2005, T-158 de 2006, T-166 de 2010, T-502 de 2010, T-574 de 2010, T-576 de 2010.
Demandante: Blanca Isabel Muñoz López Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-06014-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 42. Ahora bien, en el caso concreto, se tiene que la parte actora cuestiona la decisión proferida el 14 de julio de 2017 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se revocó el fallo de primer grado y en su lugar, se declaró la nulidad total de los actos administrativos enjuiciados. 43.
Sin embargo, la radicación de la tutela que convoca la atención de la Sala ocurrió el 11 de noviembre de 2022, es decir, luego de transcurridos 5 años de proferida la decisión censurada, con lo cual ha superado el plazo que la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha considerado como prudencial. 44. Ahora bien, debe ponerse de presente que la parte accionante interpuso el recurso extraordinario de unificación jurisprudencial contra la sentencia del 14 de julio de 2017 proferida por la autoridad judicial accionada, el cual fue inadmitido, con efectos de rechazo, mediante auto del 10 noviembre de 2020 y confirmado en sede de súplica el 21 de abril de 2022 por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado con fundamento en que: i) No existía unidad de materia entre la providencia del tribunal impugnada y el criterio invocado como desatendido puesto que la sentencia presuntamente desconocida del 29 de septiembre de 2011, “solo unificó su criterio para considerar que las convenciones colectivas sí forman parte de los supuestos del artículo 146 de la Ley 100 de 1993, por cuanto las mismas sí encuadran dentro de lo que la ley pretende aplicar como una disposición”. ii) No era posible extender la tesis de unificación invocada a aspectos como la aplicación del régimen del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para acceder al reconocimiento de pensiones conforme a normas municipales, distritales y convencionales. iii) No resultaba procedente adelantar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia esgrimiendo el desconocimiento de sentencias proferidas por la Corte Constitucional. 45.
Arribados a este punto resulta imprescindible recordar que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia adelantado por la parte accionante contra la decisión del 14 de julio de 2017 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca se edificó en los dos siguientes supuestos: i) desconocimiento del fallo de unificación proferido por la Sección Segunda de esta Corporación del 29 de septiembre de 201121 y ii) de la sentencia SU-555 de 2014 de la Corte Constitucional. 21 Al interior del expediente 08001-23-31-000-2005-02866-03 (2434-2010).
Demandante: Blanca Isabel Muñoz López Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-06014-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 46. Por su parte, la presente acción de tutela reitera dichos argumentos, y además, refiere un reproche en torno a que la autoridad judicial accionada desconoció el principio de la non reformatio in pejus contenido en la jurisprudencia constitucional que refirió para el efecto. 47.
Con tales precisiones, es importante mencionar que este último argumento relacionado con el desconocimiento del principio no fue puesto de presente ante el juez natural del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, con lo cual respecto del mismo la Sala considera que no se cumple el requisito de inmediatez, pues se trata de un reproche que se le atribuye a la autoridad judicial accionada luego de transcurridos 5 años de proferida la decisión censurada, y respecto del cual no se emitió pronunciamiento alguno en sede del recurso aludido. 48.
En esta orientación, para la Sala solo se acredita el requisito materia de análisis respecto de los reproches en los cuales se fundamentó el recurso extraordinario promovido y cuya decisión ocurrió hasta la providencia del 21 de abril de 2022, notificada el día 9 de mayo siguiente, adquiriendo ejecutoria el 16 del mismo año, mientras que la tutela se presentó el 11 de noviembre de 2022. 49.
Así las cosas, es pertinente aclarar que, en el caso concreto, el término para interponer la tutela, respecto de los argumentos en que se sustentó el recurso extraordinario, puede computarse a partir del momento en que la Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación se pronunció respecto de los mismos. Caso contrario ocurre, como se comentó, respecto de la transgresión del principio de non reformatio in pejus que se trae hasta esta sede constitucional, pues al no ser este sobre el cual se edificó el mecanismo extraordinario, la parte actora pudo promover el análisis en torno a su configuración en el término prudencial previsto jurisprudencialmente para controvertir la decisión de la autoridad accionada. 50.
De conformidad con lo anterior, la Sala declarará la improcedencia del amparo constitucional incoado en contra de la sentencia del 14 de julio de 2017 respecto del desconocimiento del precedente en materia del principio de non reformatio in pejus. 2.5.3. Subsidiariedad 51. De la redacción del artículo 86 de la Constitución Política y de las normas que lo desarrollan consagradas en el Decreto Ley 2591 de 1991, se desprende el carácter subsidiario de la acción de tutela, en cuanto procede únicamente cuando el afectado no haya dispuesto o disponga de otros medios de defensa judicial, en ese segundo evento, esto es, que aún cuente con ellos, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 52.
El carácter residual o supletorio obedece a la necesidad de preservar las competencias atribuidas a las diferentes autoridades judiciales en desarrollo de la independencia y autonomía de la actividad judicial, en los que igualmente se deben Demandante: Blanca Isabel Muñoz López Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-06014-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co salvaguardar derechos de rango convencional y constitucional, sin que esta acción pueda convertirse en un mecanismo alternativo, paralelo o complementario de los procedimientos judiciales “diluyéndose esta exigencia únicamente cuando el juez constitucional encuentre que se configura un perjuicio irremediable que exige para el restablecimiento de los derechos involucrados la adopción de medidas inmediatas, imponiéndose en este evento la tutela como mecanismo transitorio mientras la autoridad judicial competente decide de fondo la acción correspondiente22”. 53.
Con las anteriores precisiones, en consideración al requisito de subsidiariedad, por tratarse de una sentencia de segunda instancia que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra el fallo dictado por el juez ordinario de primera instancia, es evidente el agotamiento de los recursos ordinarios. 54. De otra parte, y en atención a los argumentos expuestos en el líbelo se itera que respecto de los mismos la parte accionante ya adelantó el recurso extraordinario procedente, esto es, el de unificación de jurisprudencia contenido en el artículo 256 de la Ley 1437 de 2011. 2.5.4.
Relevancia constitucional 55. En primer lugar, se advierte que el Alto Tribunal Constitucional adoptó el término “relevancia constitucional” en la sentencia C-590 de 200523. En esta providencia se señaló que la acción de tutela contra providencia judicial sólo es procedente cuando se cumplan ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad, dentro de los que se encuentra la relevancia constitucional.
Sobre esta exigencia, en aquella oportunidad se advirtió: Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes24. (Subrayado fuera de texto). 56. Con fundamento en lo anterior, la Corte Constitucional ha logrado significativos avances en torno a los criterios que llevan a determinar cuándo se 22 Cfr. Sentencias de la Corte Constitucional T-336 de 2009, T-130 de 2010 y T-318 de 2017. 23 Durante el periodo comprendido entre 1992 y 2005 hasta aquí, es claro que el Alto Tribunal Constitucional si bien aún no contemplaba como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela, la relevancia constitucional, lo cierto es que de manera indirecta sí hacía alusión a ella, al señalar que: a) la solicitud de amparo no se constituye como una tercera instancia; b) que no se instituyó para controvertir la interpretación hecha por los jueces ordinarios en una decisión judicial; c) que no es procedente para estudiar asuntos netamente económicos.
Esto, bajo el entendido que las discusiones de orden legal escapan del radio de acción de garantías superiores. 24 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005. Demandante: Blanca Isabel Muñoz López Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-06014-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumple con esta exigencia. Así, en la sentencia SU-215 de 202225, el Alto Tribunal unificó los criterios que se deben analizar a la hora de determinar si un asunto reviste o no de relevancia constitucional.
La Sala los expondrá estos parámetros en el siguiente gráfico para mayor entendimiento: Finalidad de la relevancia constitucional Parámetros que se deben tener en cuenta para verificar si se cumple con los cometidos de la relevancia constitucional Respeto por las competencias de las jurisdicciones. El caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico, es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional.
La protección de la autonomía e independencia de los jueces. La controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica: La tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.” En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”. la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales.
Carga argumentativa mínima: La acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental. la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal El examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales.
Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal. Relevancia constitucional - sentencia Corte Constitucional 2022 57. A su vez, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 5 de agosto del 201426, adoptó de manera expresa la posición de la Corte Constitucional establecida en la sentencia C-590 de 2005 sobre los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela. 58.
En concreto sobre la relevancia constitucional, en aquella oportunidad señaló que este requisito tiene dos cometidos fundamentales: i) proteger el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces; y ii) evitar que la acción de tutela se torne en un instrumento para involucrarse en asuntos que corresponde a otras jurisdicciones. 25 A través de esta decisión judicial, la Corte Constitucional revisó las sentencias proferidas en primera y segunda instancia por las Secciones Quinta y Primera del Consejo de Estado, dentro de una acción de tutela formulada por Producciones RTI S.A.S. contra la Sección Cuarta de este mismo órgano de cierre.
Tras abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte Constitucional esbozó que el mecanismo de tutela formulado por RTI S.A.S. no cumplía con este postulado. Lo anterior, porque (i) no tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) involucraba un debate eminentemente legal; (iii) planteaba una discusión preponderantemente económica; y, (iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. 26 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. Demandante: Blanca Isabel Muñoz López Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-06014-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 59. Finalmente, esta Sección en sentencia del 29 de septiembre de 202227 modificó la postura que venía manejando sobre el estudio del requisito de relevancia constitucional, en especial, en aquellos casos en los cuales se hace evidente que los temas se limitan a aspectos de índole legal o económico, sin que se pueda advertir la necesidad de desarrollar un estudio de fondo sobre una posible vulneración de una garantía constitucional. 60.
De esta manera, esta Sala de Decisión, planteó que el estudio de la relevancia constitucional debía estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional y acogidos por esta Corporación, que en concreto se refieren a: i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo solo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal; y iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia. 2.6.
Análisis de la relevancia constitucional en el caso concreto 61. Como se puso de presente con antelación, la parte accionante atribuye la vulneración de su derecho fundamental al debido proceso al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca con ocasión a la sentencia que profirió en segunda instancia en 14 de julio de 2017, mediante la cual revocó la decisión de primer grado del Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Cali, para en su lugar, declarar la nulidad de los actos administrativos expedidos en relación con el reconocimiento de su pensión de vejez de naturaleza extralegal. 62.
En concreto, la parte actora reprocha que lo resuelto por el tribunal accionado desconoció pronunciamientos de unificación tanto de la Sección Segunda del Consejo de Estado, como de la Corte Constitucional. 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 29 de septiembre de 2022. Rad. 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil.
Demandante: Blanca Isabel Muñoz López Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-06014-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 63. Con tales precisiones, para esta Sala de Decisión el asunto de conocimiento no supera el requisito de relevancia constitucional por las razones que se exponen a continuación: 64.
En primer lugar, se advierte que la tutelante no ataca uno solo de los argumentos por los que el juez especializado, en este caso, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado inadmitió con efectos de rechazo el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia promovido, al no existir unidad materia o temática entre la decisión censurada y los fallos presuntamente desconocidos. 65.
Por el contrario, del análisis del escrito de tutela se evidencia que se trata in extenso y de manera literal y exacta de los argumentos en que se fundamentó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia que culminó con la decisión negativa por parte del juez natural de la causa, el cual, en sede de súplica, confirmó que no se cumplían los requisitos para que se revocara la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca conforme solicitó la accionante. 66.
Así las cosas, de la simple transcripción en el escrito de tutela de los fundamentos que ya fueron propuestos en sede del mecanismo extraordinario, sin ofrecer un desarrollo en torno a promover un debate desde el punto de vista constitucional respecto a lo decidido por ese juez, más allá de invocar la vulneración de un derecho fundamental, apareja que en el caso concreto no se cumple la carga argumentativa que le asiste a quien reprocha una providencia judicial. 67.
Por el contrario, la Sala considera que el hecho de que la parte actora se haya limitado a transcribir el recurso extraordinario de unificación jurisprudencial que promovió contra la decisión del 14 de julio de 2017 por parte del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca con fundamento en el presunto desconocimiento de sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, no representa algo distinto a que, mediante esta vía, se instituya una tercera instancia en torno a un debate que ya zanjó el juez natural de la causa, máxima autoridad jurisdiccional en la materia que se discute y respecto del cual no se propuso un solo argumento de oposición. 68.
Para este juez constitucional la reiteración de argumentos sin proponer, desde la órbita constitucional, un reproche en torno a la decisión del juez especializado quien, en estricto sentido, ya se refirió a los reproches de la parte actora, representa un déficit argumentativo que no debe convalidarse en esta sede, y por tanto, no hay lugar a realizar un pronunciamiento de fondo. 69.
Para esta Sala aun cuando formalmente se cuestiona lo resuelto por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la insistencia en los argumentos en torno a los cuales la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado se pronunció en sentido desfavorable al resolver la unificación jurisprudencial, implican un desacuerdo con lo decidido al interior del mecanismo extraordinario.
Demandante: Blanca Isabel Muñoz López Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-06014-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 70. Al respecto, debe ponerse de presente que el examen de las acciones de tutela que se dirigen a controvertir lo resuelto por las Altas Cortes resulta más estricto y que ello implica, entre otras, que no bastaba en el caso concreto que la parte actora se hubiese limitado a repetir el presunto desconocimiento de decisiones de unificación, sino además, debía plantear de manera rigurosa y estricta razones de oposición al pronunciamiento emitido por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado. 71.
Así, la argumentación deficiente presente en el escrito de tutela impide a este juez constitucional abordar el fondo del asunto decidido por parte del juez natural de la causa. 72. En este punto, debe reiterarse el carácter excepcional y restringido del mecanismo de amparo cuando se dirige contra providencias judiciales que implica, conforme se puso de presente en líneas anteriores, un esfuerzo argumentativo considerable por parte de quien considere que con lo resuelto se incurrió en una vía de hecho. 73.
En el caso concreto, la Sala no advierte ninguna situación que permita flexibilizar la rigurosidad respecto al análisis de la suficiencia argumentativa por parte de la parte tutelante para poder determinar la relevancia constitucional del asunto. En efecto, se tiene que la parte actora acudió al presente trámite mediante representación judicial.
En este sentido, se infiere que el profesional del derecho cuenta con toda la capacidad para formular una acción de tutela con la suficiencia requerida que habilite el respectivo análisis de fondo. 74. En el caso objeto de análisis, la simple transcripción del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia se distancia de una argumentación sólida como consecuencia de un desarrollo de cargos específicos en clave constitucional y en desarrollo de los derroteros jurisprudenciales en torno a la configuración de los distintos defectos especiales en los que puede incurrir un juez al resolver un caso puesto en su consideración. 75.
En ese orden de ideas, al no presentarse lo anterior en el caso concreto, esto es, un desarrollo mínimo del que pueda concluirse que este asunto está revestido de una trascendencia en el plano constitucional, la Sala advierte que no se cumple con el requisito general bajo estudio y que lo pretendido por la parte actora es un escenario proscrito para las tutelas contra providencia judicial.
En específico, que se instituya una tercera instancia en un proceso debatido y resuelto por el juez especializado. En ese orden, también se declarará la improcedencia de esta tutela respecto de estos reproches en específico. Demandante: Blanca Isabel Muñoz López Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-06014-00 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la señora Blanca Isabel Muñoz López contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca por no acreditarse el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de inmediatez y relevancia constitucional.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: En el evento de no ser impugnada esta decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo establecido en el artículo 31 del Decreto Ley 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Aclara voto ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.