Demandante: Diana Patricia Hernández Castaño Demandados: Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Quinta Dual y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-00159-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., trece (13) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación N.º: 11001-03-15-000-2023-00159-01 Demandante: DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO – SALA QUINTA DUAL Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial – relevancia constitucional SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 2 de marzo de 2023, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A mediante la cual se negó el amparo solicitado.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1. Con escrito enviado por correo electrónico el 16 de enero de 2023, al buzón web de la Secretaría General de esta Corporación, la señora Diana Patricia Hernández Castaño, por conducto de apoderado judicial, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Quinta Dual y el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Armenia con el fin de que sean amparados sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y a la igualdad. 2.
La parte actora consideró vulneradas dichas garantías constitucionales con ocasión de la providencia del 14 de julio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Quinta Dual que confirmó el auto del 17 de noviembre de 2021, a través del cual el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Armenia declaró la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que adelantó la accionante contra la Procuraduría General de la Nación y que se identificó con el radicado 63001-33-33- 005-2019- 00397-00/01. 1.2.
Pretensiones 3. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió: Demandante: Diana Patricia Hernández Castaño Demandados: Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Quinta Dual y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-00159-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (…)
SEGUNDO: DECLARAR, que tanto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO, como EL JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE ARMENIA, desconocieron su ámbito funcional, así como el principio de congruencia y, con sus decisiones, vulneraron los artículos 29 y 229 de la Constitución Política de Colombia.
TERCERO: DEJAR SIN EFECTOS JURÍDICOS las decisiones dictadas a partir del 03 de julio de 2020, al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho No. 63001333300520190039700, por medio de la cual el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Armenia decidió inadmitir la demanda y, en su lugar, se ordene efectuar el estudio de la misma conforme inicialmente se presentó dentro de un término no mayor a cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación del fallo respectivo1. 1.3.
Hechos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4. El 4 de febrero de 2019 la señora Diana Patricia Hernández Castaño quien se desempeñaba como procuradora judicial I, presentó petición ante la Procuraduría General de la Nación, solicitando: (i) el reconocimiento de la inexistencia de solución de continuidad en la transición del cargo que ejercía en la Rama Judicial y el que pasó a ejercer en la entidad demandada;
(ii) el pago de las doceavas respectivas de las primas de navidad y vacaciones, cesantías y aportes al sistema integral de seguridad social en pensiones; (iii) la nivelación salarial y el pago de las diferencias entre lo devengado por un Juez de Circuito y el cargo por ella desempeñado; y (iv) la inferencia de estas en el campo prestacional; petición que fue negada mediante el oficio S-2019-008506 del 27 de mayo de 2019. 5.
Con escrito del 21 de octubre de 2019, la tutelante insistió ante la entidad en la concesión de los anteriores emolumentos. La Procuraduría General de la Nación por medio de oficio S2019-025519 del 14 de noviembre de 2019, respondió su solicitud indicándole que las reclamaciones anotadas ya habían sido resueltas con el oficio S-2019-008506 del 27 de mayo del mismo año. 6.
Inconforme, el 25 de noviembre de 2019, la señora Hernández Castaño inició demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objetivo de obtener la nulidad de los anteriores actos administrativos. El proceso le correspondió por reparto al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Armenia quien, con auto del 3 de julio de 2020, inadmitió la demanda con el fin de: (i) aclarar las pretensiones de la demanda, acusando el acto por el cual se liquidaron de manera definitiva los salarios y prestaciones de la actora;
(ii) en el evento de que esa liquidación sea inexistente por haber pasado la actora a laborar 1 Transcripción literal que puede contener errores. Demandante: Diana Patricia Hernández Castaño Demandados: Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Quinta Dual y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-00159-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a otra entidad del orden nacional, aclarar las pretensiones de la demanda, acusando el Oficio S-2019- 008506 del 27 de mayo de 2019, (iii) allegar nuevo poder conferido para tales efectos;
(iv) arrimar copia de esa decisión con las constancias de notificación, publicación, comunicación o ejecución del acto y; (v) aportar copias para el traslado y el archivo de la demanda. 7. La parte actora presentó recurso de reposición con el fin de que fuera admitida su demanda, el cual fue resuelto el 10 de agosto del 2021 por el juzgado en comento, en el sentido de mantener incólume la decisión. En cumplimiento del auto del 3 de julio el apoderado de la demandante allegó la subsanación en escrito similar al presentado inicialmente. 8.
Con auto del 17 de noviembre de 2021, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Armenia profirió providencia en la que rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad. Para llegar a esa decisión determinó que: - Las reclamaciones de la accionante quedaron resueltas en el oficio S-2019- 008506 del 27 de mayo de 2019, de manera que a partir de su notificación del 12 de junio debió contarse el término de los 4 meses para iniciar el medio de control. - El asunto que se discute no involucra prestaciones periódicas debido a que para el momento de las reclamaciones, la vinculación de la actora con la Procuraduría General de la Nación ya había terminado, de manera que aplicando la jurisprudencia del Consejo de Estado, la oportunidad para ejercitar el medio de control es en cualquier tiempo, siempre y cuando él o la actora se encuentren aún vinculados laboralmente con la entidad pública accionada, pues en caso contrario, la demanda deberá incoarse dentro de los cuatro meses siguientes a la fecha de notificación, comunicación, publicación o ejecución del acto que liquida definitivamente las prestaciones sociales. 9.
Contra el auto previo, la accionante interpuso recurso de apelación, que fue decidido por el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Quinta Dual el 14 de julio de 2022, confirmando el rechazo por caducidad, en el sentido de advertir que: (…) si bien la parte demandante en una primera oportunidad reclamó ante su empleador o entidad nominadora – Procuraduría General de la Nación – el reconocimiento de los derechos a los que considera tiene lugar, interrumpiendo la prescripción; no ocurrió lo mismo frente al derecho de acción, pues para haber obtenido la declaratoria de existencia del derecho, por vía judicial, debió haber acudido ante el Juez de lo Contencioso Administrativo dentro del término establecido por el Legislador que, para este caso, era de cuatro (4) meses contados a partir de la notificación del acto administrativo que negó el derecho, se recalca, contenido en el Oficio S-2019-008506 del 27 de mayo de 2019. 10.
Dicha providencia fue notificada por mensaje de datos el 15 de julio de 2022. Demandante: Diana Patricia Hernández Castaño Demandados: Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Quinta Dual y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-00159-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4.
Fundamentos de la vulneración 11. El apoderado judicial de la parte actora adujo que en el auto del 3 de julio de 2020, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Armenia le ordenó a la señora Hernández Castaño adecuar la demanda, en su criterio, induciendo en error y afectando gravemente los derechos de esta, pues dicha autoridad conocía el perjuicio que sobrevendría ante la configuración de la caducidad del medio de control frente a los actos administrativos que la misma administración de justicia le hizo proponer como demandados; configurándose así un defecto procedimental, arrogándose una facultad propia de la parte actora. 12.
Por otro lado, explicó que las autoridades demandadas incurrieron en un defecto fáctico «(…) porque no valoró adecuadamente la situación de hecho puesta a su consideración, pues los derechos de mi defendida surgen como consecuencia de una reclamación subjetiva y concreta, y nada tiene que ver con los montos arrojados en la liquidación definitiva de prestaciones». 13.
Adicionalmente, argumentó que las autoridades judiciales accionadas olvidaron que «(…) mientras el derecho no haya prescrito, el extrabajador puede volver a reclamar a la administración el reconocimiento de los derechos, ya que la caducidad en materia laboral, tiene un efecto diferente al de la prescripción; la caducidad en materia laboral no es una extinción definitiva al derecho de acción, ya que el derecho de acción recae única y exclusivamente en el acto administrativo, y por ello, fue que el suscrito apoderado elevó nueva reclamación, para generar una nueva decisión administrativa, y poderla demandar dentro de los cuatro meses siguientes», incurriendo así en un defecto sustantivo. 14.
Puso de presente que el extremo demandado no tuvo en cuenta que la caducidad no podía dictarse de manera general, «(…) ya que conforme al precedente pacifico, uniforme y unificado de las cortes, los aportes a pensión son imprescriptibles, y por consecuencia, tampoco se pueden afectar con el fenómeno jurídico de la caducidad». 15. Así, señaló que se materializó el yerro por desconocimiento del precedente «(…) debido que a) desconoció pronunciamientos del Consejo de Estado que permiten reclamar varias veces a la administración el reconocimiento de un derecho laboral no prescrito, y b) olvidó el precedente unificado frente a la imprescriptibilidad de los aportes a pensión, cuestión extendida por sentencia de unificación a la inoperancia de la caducidad». 1.5.
Trámite de la acción de tutela 16. El magistrado ponente de la decisión de primera instancia, mediante auto del 23 de enero del 2023 inadmitió el mecanismo constitucional, al encontrar que el poder aportado por la accionante no contaba con el lleno de requisitos legales. Por lo cual dispuso: Requerir a la parte accionante o en su defecto al abogado, señor Didier Alexander Cadena Ortega, para que dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la presente providencia alleguen poder con el lleno de los requisitos legales, Demandante: Diana Patricia Hernández Castaño Demandados: Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Quinta Dual y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-00159-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constituido, bien sea: a) mediante presentación personal o, en su lugar, b) acogiéndose a la Ley 2213 de 2022, aportando la prueba de otorgamiento a través de mensaje de datos (a modo de ejemplo, con la captura de pantalla del envío del poder desde el correo electrónico del accionante, etc.).
Además, contendrá el correo electrónico del apoderado, el cual coincidirá con el consignado en el Registro Nacional de Abogados. 17. Ante la subsanación presentada, se (i) admitió la demanda; ii) ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Quinta Dual y al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Armenia y; iii) vinculó, en calidad de tercero con interés, a la Procuraduría General de la Nación. 18.
Adicionalmente, reconoció personería jurídica al abogado Didier Alexander Cadena Ortega como apoderado de la accionante. 1.6. Intervenciones 1.6.1. Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Quinta Dual 19. Por medio de escrito enviado el 13 de febrero de 2023, el magistrado ponente de la decisión de segunda instancia recurrida manifestó que, no se vulneraron los derechos fundamentales de la actora, pues sencillamente, en la providencia del 14 de julio de 2022 se determinó que la acción había caducado. 20.
De manera específica, indicó que «[E]l criterio subjetivo que expone la tutelante en el escrito de tutela es respetable, pero se yergue como una posición particular e interesada – por supuesto – de su propia concepción acerca de lo acontecido, pero sin fuerza suficiente para enervar lo decidido por el Tribunal». 21. Por lo tanto, solicitó que se rechace el amparo. 1.6.2.
Procuraduría General de la Nación 22. Mediante memorial allegado el 14 de febrero de 2023, la apoderada judicial de la entidad puso de presente que el hecho de que la providencia acusada hubiera determinado la existencia del fenómeno de caducidad no constituye en sí mismo una indebida aplicación del acceso a la administración de justicia. 1.6.3.
Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Armenia 23. A través de documento remitido el 15 de febrero del año en curso, el juez solicitó que se nieguen las pretensiones «(…) como quiera que los defectos material y fáctico reclamados no se configuran (…)». 1.7. Fallo impugnado 24. Por medio de fallo proferido el 2 de marzo de 2023, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado negó las pretensiones de la demanda al no encontrar configurados los defectos formulados por la parte actora.
Demandante: Diana Patricia Hernández Castaño Demandados: Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Quinta Dual y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-00159-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25. Si bien, el a quo encontró superados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, advirtió que el tribunal no incurrió en un defecto fáctico por valoración inadecuada de pruebas.
Recordó todos los elementos probatorios que el Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Quinta Dual utilizó para sustentar que el oficio S-2019-008506 del 27 de mayo de 2019 fue el acto administrativo que creó, modificó, extinguió o definió la situación jurídica particular y concreta de la demandante. 26. Con base en ello, advirtió que el término de caducidad para controvertirlo en sede judicial transcurrió entre el 29 de mayo y el 29 de septiembre de 2019, teniendo en cuenta que la segunda solicitud de parte actora ante la Procuraduría General de la Nación reiteraba los argumentos resueltos mediante dicho oficio y, en ese sentido evidenció que lo pretendido era revivir términos caducados. 27.
Así las cosas, indicó que el reproche de la tutelante radicaba en la valoración efectuada por el juez de instancia, la lógica y el rechazo del medio de control luego de analizar la caducidad. Por ello, no resultaba de recibo para la Sala el estudio propuesto por la accionante que estaba destinado a afectar el juicio interpretativo del juez natural, el cual no se evidenciaba irracional o desproporcionado ni alejado de las reglas de la sana crítica. 28.
Consideró que tampoco se configuró el defecto sustantivo, pues señaló que no era dable invadir la órbita de competencia del citado órgano judicial para determinar si se había configurado o no la caducidad del medio de control y la indebida individualización del acto acusado, comoquiera que la interpretación jurídica que realizó no resulta arbitraria, desproporcionada, irrazonable o caprichosa. 29.
Insistió en que lo pretendido por la parte actora era convertir el instrumento tutelar en una tercera instancia para debatir los argumentos que ya habían sido estudiados, analizados y decididos por el juez natural, lo cual desnaturaliza la esencia de la acción de amparo. 30. En lo referente al desconocimiento del precedente2 sostuvo que frente a la primera providencia relacionada la accionante no aportó los datos de referencia que permitieran individualizarla para consultarla.
Respecto de la segunda, manifestó que «(…) si bien uno de los problemas jurídicos analizados fue si se encontraba probada la caducidad de la acción, el asunto no guarda similitud fáctica y jurídica con el analizado en la providencia aquí cuestionada, pues allí se concluyó que no había operado dicho fenómeno en atención al término de suspensión por el trámite conciliatorio prejudicial». 2 «(…) sentencias a) del 25 de febrero de 2016, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; b) del 1 de febrero de 2018, expedida por la mencionada corporación, a través de la Sección Segunda, Subsección A, en el expediente 250002325000201201393 01 (2370-2015); y c) del 17 de agosto de 2022, proferida por el Juzgado Administrativo del Circuito de Manizales».
Demandante: Diana Patricia Hernández Castaño Demandados: Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Quinta Dual y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-00159-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31. Por último, sobre la tercera sentencia explicó que no constituía precedente en la medida que no cumple con los parámetros establecidos por el CPACA, para ser tenido como tal. 1.8.
Impugnación 32. Mediante memorial remitido el 23 de marzo de 20233, la parte actora impugnó el fallo de primera instancia y solicitó que se accediera a las pretensiones de la demanda. Insistió en que el problema principal radicaba en que el juez administrativo le ordenó a la señora Hernández Castaño adecuar la demanda pese a que con esa directriz era evidente el resultado adverso que tendría la demanda. 33.
Asimismo, reiteró que la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando se trata de derechos de rango laboral, la prescripción es de 3 años, por ello «(…) la CADUCIDAD DE LA ACCIÓN NO PUEDE TENERSE COMO UN MECANISMO DE PRESCRIPCIÓN DEL DERECHO4». Además, recalcó que «(…) mientras el derecho laboral no haya prescrito, puede reclamar varias veces, lo que no puede hacer, es demandar una decisión administrativa caducada, que fue a lo que nos obligó el juez en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que nos ocupa». 34.
En lo referente al desconocimiento del precedente adujo no estar de acuerdo con lo expuesto por el a quo, únicamente respecto de la sentencia del Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Manizales, identificada con el radicado 17001-33-39-008-2018-00544-00, pues a su juicio, no podía dejarse de lado que al interior de dicha providencia existía un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil que le era favorable a sus pretensiones. 35.
Explicó que los jueces de la Rama Judicial y los procuradores judiciales I, comparten régimen salarial y prestacional, pese que su única diferencia es la que su reglamentación se emite por decretos diferentes, pero el origen de los factores salariales y prestaciones sociales tienen una fuente común. 36. Finalmente, argumentó que de acuerdo con la sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda del 2 de octubre de 20085, «(…) los actos que niegan tales prestaciones deberá entenderse que no caduca la acción, porque involucra un derecho prestacional irrenunciable e imprescriptible.
En atención a lo previsto por el artículo 164, numeral 1o literal c) de la Ley 1437 de 2011, la demanda que se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas se puede presentar en cualquier tiempo y, por tanto, no opera el fenómeno de la caducidad del medio de control». 3 El fallo de primera instancia fue notificado el 17 de marzo de 2023 a las 19:52. 4 Transcripción literal que puede contener errores. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, M.P. Gustavo Gómez Aranguren, Sentencia 02.10.08, Rad. 2002-06050-01.
Demandante: Diana Patricia Hernández Castaño Demandados: Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Quinta Dual y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-00159-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 37. Esta Sala es competente para resolver la impugnación interpuesta por la parte accionada contra la sentencia del 2 de marzo de 2023, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Problema jurídico 38. Corresponde a la Sala determinar si revoca, modifica o confirma la decisión de primera instancia proferida el 2 de marzo de 2023, por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, a través de la cual se negó el amparo solicitado, para lo cual se deberán resolver los siguientes interrogantes: • ¿Se superan en este asunto los requisitos de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial? 39.
De ser positiva la respuesta a la anterior pregunta, se resolverá el siguiente problema: • ¿Vulneró el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Quinta Dual los derechos fundamentales invocados por presuntamente incurrir en los defectos procedimental, fáctico, sustantivo y por desconocimiento del precedente formulados en el escrito de tutela y reiterados en la impugnación, al proferir el auto del 14 de julio de 20226? 40.
Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizará: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y iii) caso en concreto. 2.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 41.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20127 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la 6 Si bien el accionante discute tanto la providencia de primera como de segunda instancia, se precisa que el estudio solo se hará frente a la decisión de segundo grado, por ser esta la que puso fin al proceso ordinario. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01.
Demandante: Diana Patricia Hernández Castaño Demandados: Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Quinta Dual y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-00159-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema8 y declaró su procedencia.9 42.
Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 43. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 44.
Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1.
Relevancia constitucional 45. Para el caso en concreto, la Sala anticipa que revocará la negativa y, en su lugar, declarará improcedente la acción constitucional, dado que carece de relevancia constitucional puesto que no cumple con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-215 de 202210. 2.4.1.1 Sentencia SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional – unificación de criterios en materia de relevancia constitucional 46.
La Corte Constitucional, al momento de estudiar los citados requisitos en sede de revisión, encontró que la acción de tutela formulada carecía de relevancia constitucional. 8 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 9 Se dijo en la mencionada sentencia «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia». 10 Corte Constitucional, Sala Plena.
Sentencia SU-215 del 16.06.22. M.P. Natalia Ángel Cabo. Demandante: Diana Patricia Hernández Castaño Demandados: Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Quinta Dual y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-00159-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 47. En este fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial: el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad. 48.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para: lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución. 49. Refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal11 (Énfasis de la Sala). 50.
De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico12; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional.”13 (…) En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica. 11 Sentencia SU-573 de 2019. 12 Sentencia SU-103 de 2022. 13 Sentencia SU-103 de 2022.
Demandante: Diana Patricia Hernández Castaño Demandados: Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Quinta Dual y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-00159-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (…) Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.”14 En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”15 En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental.
(…) Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto16, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales. Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal17.
(Resaltado de la Sala) 51. Tras abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte Constitucional esbozó que el mecanismo de tutela formulado por RTI S.A.S. no cumplía con este postulado. Lo anterior, porque (i) no tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) involucraba un debate eminentemente legal; (iii) planteaba una discusión preponderantemente económica; y, (iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. 2.4.1.2 Caso concreto 52. La parte actora consideró que el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Quinta Dual incurrió en los defectos procedimental, fáctico, sustantivo y por desconocimiento del precedente al interior de la providencia del 14 de julio de 2022. 53.
En síntesis, la accionante mencionó que el juez de primera instancia la indujo a error al obligarla a adecuar la demanda presentada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que debía solicitar el estudio de la legalidad del oficio S-2019-008506 del 27 de mayo de 2019 y no del oficio S2019-025519 del 14 de noviembre del mismo año, pues era el primero el que había 14 Sentencia SU-103 de 2022. 15 Sentencia SU-128 de 2021. 16 Sentencia SU-573 de 2019. 17 Ibid.
Demandante: Diana Patricia Hernández Castaño Demandados: Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Quinta Dual y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-00159-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co creado la situación jurídica que sería discutida y, el segundo, solamente se estuvo a lo resuelto anteriormente. 54.
Aunado a ello, manifestó que por tratarse de un derecho que no había prescrito, la señora Hernández Castaño podía volver a reclamar a la administración el reconocimiento de los derechos. Por otra parte, trajo a colación tres sentencias que en su concepto, constituían un precedente desconocido. 55. No obstante, en primera instancia, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, negó la solicitud de amparo al no encontrar configurados los yerros advertidos. 56.
Como parte de su impugnación, reiteró su inconformidad con la orden del juez de subsanar la demanda, en atención al evidente resultado adverso que tendría. Recalcó sus argumentos acerca de la prescripción y caducidad del medio de control y, adujo no estar de acuerdo con la postura del a quo en lo relativo a que la sentencia del Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Manizales no constituía precedente. 57.
Adicionalmente, puso de presente una sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado18, la cual no será estudiada dado que no fue expuesta en el libelo introductorio, es decir que no le permitió a la parte accionada ejercer su derecho de contradicción y defensa frente a tal argumento. 58. Por las razones que a continuación se exponen, para esta Sala de Decisión, la parte actora, presentó argumentos tendientes a buscar una instancia adicional del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con lo que se pretende reabrir las etapas procesales y la controversia normativa ya zanjada por el juez natural de la causa. 59.
Como primer punto, es importante advertir que el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Quinta Dual, de forma previa a referirse al caso concreto, expuso un acápite sobre la caducidad en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En este señaló lo dispuesto en el artículo 164 del CPACA, como lo es el término de cuatro meses contados a partir del día siguiente de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo según el caso, para interponer la demanda, so pena de que opere la caducidad. 60.
Además, explicó en qué consistía dicho fenómeno jurídico y recordó que «(…) está edificado sobre la conveniencia de señalar un plazo objetivo, sin consideración a situaciones personales, invariable, para que quien se pretenda titular de un derecho opte por accionar o no». 61. Así las cosas, después de aclarar el tema, revisó todas las pruebas allegadas en el expediente para concluir que la petición formulada ante la Procuraduría 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, M.P. Gustavo Gómez Aranguren, Sentencia 02.10.08, Rad. 2002-06050-01.
Demandante: Diana Patricia Hernández Castaño Demandados: Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Quinta Dual y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-00159-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co General de la Nación en una primera oportunidad, contrastadas con la solicitud realizada unos meses después, eran idénticas, motivo por el cual era procedente la aplicación por parte de la entidad del artículo 19 del CPACA, que le permite estarse a lo resuelto en el acto administrativo precedente en el cual el tema ya había sido objeto de estudio de fondo. 62.
Por ello, según su criterio, era admisible que el juez Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Armenia determinara que el acto administrativo que creó modificó, extinguió o simplemente definió la situación jurídica particular y concreta de la accionante, fue el Oficio S-2019-008506 del 27 de mayo de 2019, a través de la cual se resolvió la reclamación administrativa de carácter salarial. 63.
Por otro lado, frente al acto administrativo determinó que fue notificado el 28 de mayo de 2019, por lo cual, el término de caducidad para controvertirlo en sede judicial transcurrió entre el 29 de mayo y el 29 de septiembre de 2019, sin embargo, advirtió que la señora Hernández Castaño presentó nuevamente petición ante la Procuraduría General de la Nación el 21 de octubre de 2019 con las mismas pretensiones ya resueltas, una vez ya había fenecido el término legal para interponer la demanda, en un intento de revivir términos caducados. 64.
Con base en los fundamentos precedentes, el tribunal manifestó que el acto administrativo que resolvió en forma definitiva la situación particular y concreta de la demandante, estaba contenido en el Oficio S-2019-008506 del 27 de mayo de 2019, el cual no fue demandado en tiempo y respecto del cual, operó el fenómeno jurídico de la caducidad y, por ello, la respuesta al derecho de petición que dio origen al Oficio S-2019-025519 del 14 de noviembre de 2019, no tenía la capacidad de revivir el término ya vencido. 65.
Es por lo anterior que esta Sala de Decisión evidencia que lejos de constituir una decisión arbitraria o una inducción al error, el tribunal explicó de manera clara, bajo los parámetros de la sana crítica y con sustento en el material probatorio cuál era el acto administrativo originario de la situación jurídica y por qué frente a este surgía el fenómeno de la caducidad.
Por ello, no existe relevancia constitucional ni motivos que permitan realizar un análisis de fondo frente a los defectos procedimental ni fáctico. 66. En consecuencia, la autoridad judicial accionada manifestó que «[P]ermitir que con nuevas peticiones ya resueltas se procure revivir términos fenecidos, implicaría desconocer la perentoriedad y obligatoriedad de los plazos previstos por el legislador en las normas de orden procesal para avalar el no ejercicio oportuno de los medios de acción». 67.
Asimismo, el tribunal le advirtió a la tutelante que «[E]n cuanto al argumento según el cual “Si bien el 4 de febrero de 2019 se presentó una reclamación administrativa y cuya respuesta no fue demandada dentro de los cuatro meses siguientes a su notificación, dicha situación no limita para reclamar nuevamente sus derechos”, esta Corporación Judicial no comulga con el mismo, pues la caducidad es regulada a través de normas de orden público, las cuales, como se sabe, no pueden ser renunciadas ni modificadas por las partes.
De igual forma, no pasa por la Sala que existen casos que el mismo ordenamiento Demandante: Diana Patricia Hernández Castaño Demandados: Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Quinta Dual y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-00159-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurídico permite sean demandados en cualquier tiempo, pero en situaciones muy puntuales, como por ejemplo, el caso de las prestaciones periódicas». 68.
De igual forma, la autoridad judicial le explicó a la parte actora que la periodicidad de los salarios y prestaciones que esta reclamaba había desaparecido en el momento en que dejó de prestar sus servicios para la Procuraduría General de la Nación, por lo que quedaba sometida a la regla procesal de la caducidad de las acciones de nulidad y restablecimiento para cuestionar el acto que debió ser objeto de demanda. 69.
En lo referente a la aplicación de las figuras de prescripción y caducidad en el caso concreto de la actora, el tribunal le indicó que se trata de dos fenómenos jurídicos diferentes. Por lo tanto, sostuvo que: (…) si bien la parte demandante en una primera oportunidad reclamó ante su empleador o entidad nominadora – Procuraduría General de la Nación – el reconocimiento de los derechos a los que considera tiene lugar, interrumpiendo la prescripción; no ocurrió lo mismo frente al derecho de acción, pues para haber obtenido la declaratoria de existencia del derecho, por vía judicial, debió haber acudido ante el Juez de lo Contencioso Administrativo dentro del término establecido por el Legislador que, para este caso, era de cuatro (4) meses contados a partir de la notificación del acto administrativo que negó el derecho, se recalca, contenido en el Oficio S-2019-008506 del 27 de mayo de 2019. 70.
En consideración de lo anterior, es posible evidenciar que tampoco existe relevancia constitucional frente al defecto sustantivo, pues más allá de alegar la vulneración de sus derechos fundamentales, la demandante formuló su discrepancia con respecto a la valoración que llevó a cabo la autoridad judicial. Además, frente a prescripción, caducidad y la periodicidad de los salarios y prestaciones reclamadas, son temas sobre los cuales el juez natural de la causa ya se pronunció debidamente, en uso de su autonomía valorativa e interpretativa tanto de las pruebas como de las normas que regularon el caso en concreto. 71.
La ausencia de relevancia constitucional de la controversia propuesta se observa también en el yerro por desconocimiento del precedente, pues teniendo en cuenta que la parte actora únicamente reiteró su inconformidad frente a la falta de aplicación de las disposiciones mencionadas al interior de la sentencia del Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Armenia, es de advertir que esta no puede ser objeto de estudio, en atención a que proviene de un juez de inferior jerarquía que no tiene la facultad de crear interpretaciones vinculantes, no solo porque su competencia está circunscrita estrictamente al territorio en donde tienen jurisdicción, sino porque la función de unificación solo compete al órgano de cierre. 72.
Cabe recordar que el precedente es obligatorio porque proviene de los altos tribunales u órganos de cierre, y lo es para los jueces de inferior jerarquía, quienes conociendo el precedente vertical están llamados a aplicarlo. Por ende, es el precedente vertical el que tiene la capacidad de vincular las decisiones judiciales futuras sobre casos análogos.
Demandante: Diana Patricia Hernández Castaño Demandados: Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Quinta Dual y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-00159-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 73. Por último, se advierte que formular un simple desacuerdo con una decisión judicial y, sumado a ello, alegar la vulneración de unas garantías fundamentales, no conlleva a que el asunto puesto en conocimiento del juez de tutela revista necesariamente relevancia constitucional.
Para ello se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio hermenéutico y argumentativo que permita entrever que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental. Esto, pues la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter legal o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. 2.5.
Conclusión 74. Con fundamento en lo expuesto en los párrafos precedentes, se revocará la sentencia del 2 de marzo de 2023 dictada por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado que negó el amparo de los derechos invocados, para en su lugar, declarar la improcedencia de la tutela promovida por la parte actora, al no cumplirse con el requisito de relevancia constitucional.
III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la providencia del 2 de marzo de 2023 dictada por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado que NEGÓ EL AMPARO de los derechos fundamentales invocados.
En su lugar, DECLARAR LA IMPROCEDENCIA del mecanismo de amparo conforme a la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros vinculados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente Demandante: Diana Patricia Hernández Castaño Demandados: Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Quinta Dual y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-00159-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.