Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., tres (3) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-33-000-2015-00366-02 (3237-2021) Demandante: Allison Saavedra Pavajeau Demandado: Procuraduría General de la Nación Temas: Prima especial de servicios artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia proferida el 31 de julio de 2020 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Conjueces, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Alisson Saavedra Pavajeau presentó demanda1 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo2, en orden a que se declarara la nulidad del Oficio SG 3510 del 30 de julio de 2014, proferido por la Procuraduría General de la Nación en el que negó el reconocimiento del 30% del salario básico pagado a título de la prima especial de servicios de que trata el 1 Folio 39.
La demanda fue presentada el 10 de abril de 2015. 2 En adelante CPACA. 2 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00366-02 (3237-2021) Demandante: Allison Saavedra Pavajeau artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y la reliquidación de todas las prestaciones sociales a las que tiene derecho por haberse desempeñado como procuradora judicial II. 2.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó: i) el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios en cuantía del 30% de la asignación básica mensual durante todo el tiempo en el que se desempeñó como procuradora judicial II y en adelante hasta que ejerza el cargo; ii) la reliquidación de todas las prestaciones sociales; iii) la indexación del valor de la condena; iv) el cumplimiento de la sentencia de acuerdo con lo previsto en el CPACA; y v) la condena en costas a la parte demandada. 1.1.2.
Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes3: 3.1. Allison Saavedra Pavajeau se vinculó como procuradora judicial II penal de Tuluá (Valle del Cauca) desde el 13 de enero de 2004 hasta, por lo menos, la fecha de radicación de la demanda4. 3.2. El 9 de julio de 2014 solicitó ante la Procuraduría General de la Nación el pago del 30% del salario que le ha sido pagado a título de prima especial de servicios y la reliquidación de las cesantías, las vacaciones, las primas de servicios, de navidad, de vacaciones, la bonificación por servicios prestados y demás prestaciones de acuerdo con el 100% de su salario básico. 3.3.
La Procuraduría General de la Nación profirió el Oficio SG 351 del 30 de julio de 2014 en el que negó la anterior solicitud. Contra esa decisión solo se dispuso la procedencia del recurso de reposición. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 4, 23, 53, 122, 123 y 150, ordinal 19, literal e), de la Constitución Política; 5, ordinal 2, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 1, 4, 9, 10, 13, 14, 16, 18, 19, 21, 127, 128 y 132 del Código Sustantivo del Trabajo; 2 y 14 de la Ley 4ª de 1992; 12 del Decreto 717 de 1978; la Ley 938 de 2004; y los decretos 3135 de 1968; 230 de 1975; 174 de 1975; 1042 de 1978; y 1045 de 1978. 5.
En cuanto al concepto de la violación, expuso lo siguiente: 3 Folios 30 al 34. 4 10 de abril de 2015. 3 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00366-02 (3237-2021) Demandante: Allison Saavedra Pavajeau 5.1. La Procuraduría General de la Nación le ha liquidado todas sus prestaciones sociales a partir del 70% de la asignación básica, pues la prima especial de servicio prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 no fue reconocida como un emolumento adicional, sino que fue deducida de su salario en atención a una interpretación errónea que realizó el gobierno nacional sobre la citada norma. 5.2.
La anterior interpretación resultó desfavorable a los derechos de los servidores públicos, pues le restó el carácter salarial al 30% del salario básico, lo cual disminuyó de manera automática el valor de las prestaciones sociales que se calculan a partir de la base salarial. 1.2. Contestación de la demanda 6. La Procuraduría General de la Nación guardó silencio5. 1.3.
La sentencia apelada 7. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Conjueces, en sentencia proferida el 31 de julio de 20206, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. En tal sentido, ordenó lo siguiente: «PRIMERO: DECLARAR en forma oficiosa la PRESCRIPCIÓN trienal de los derechos laborales, anteriores al 9 de julio de 2011, de conformidad con lo dispuesto en la sentencia de UNIFICACIÓN, No. SUJ-016-CE-S2-2019 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala Plena de Conjueces, Conjuez Ponente: Dra. Carmen Anaya de Castellanos, según las razones expuestas en la parte considerativa.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio No. SG-003510 de julio 30 de 2014, proferido por la Secretaría General de la Procuraduría General de la Nación, según los motivos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.
TERCERO: ORDÉNESE a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, reconocer a la doctora ALLISON SAAVEDRA PAVAJEAU, identificada con cédula de ciudadanía No. 41.910.495, que la PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS, prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 es constitutiva de factor salarial para reliquidar todas las prestaciones sociales devengadas, desde el 9 de julio de 2011 y hasta el 5 de septiembre de 2016, conforme a la parte motiva de la presente providencia.
CUARTO: A título de restablecimiento del derecho se ORDENA a favor de la Dra. ALLISON SAAVEDRA PAVAJEAU y en contra DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, a reliquidar los salarios y pago de la prima especial de 5 Constancia secretarial en folio 166. 6 Folios 233 al 240 reverso. 4 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00366-02 (3237-2021) Demandante: Allison Saavedra Pavajeau servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como adición a la remuneración mensual, en el equivalente al 30%, conforme lo establece la sentencia del Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Sala de Conjueces del 29 de abril de 2014, por lo que deberá reliquidarse: los salarios; prima de servicios; cesantías; vacaciones; prima de vacaciones; prima de navidad; bonificación por su actividad judicial y demás emolumentos cancelados de forma incompleta incluyendo en la misma a Remuneración Mensual, pero adicionando el 30% que corresponde a la Prima Especial de Servicios para efectos del IBL, durante el periodo comprendido entre el 9 de julio de 2011, a septiembre 5 de 2016, fecha de su retiro, el valor resultante será ajustado de acuerdo con la fórmula explicada en la parte motiva.
QUINTO: DENEGAR las demás pretensiones de la demanda.
SEXTO: Sin condena en costas» [sic]. 8. Para tal efecto se pronunció en los siguientes términos: 8.1. La prima especial de servicios creada por medio del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 fue reglamentada anualmente por el gobierno nacional que reputó dicha prestación al 30% del salario básico es decir que no se reconoció como un emolumento adicional, sino como parte integrante de la asignación mensual. 8.2.
Al calcular el monto de los emolumentos prestacionales se excluyó de la base de liquidación el 30% del salario que fue pagado a título de prima especial de servicio y se desconoció que dicho emolumento tiene carácter salarial. 8.3. Se configuró la prescripción trienal de los emolumentos causados antes del 9 de julio de 2011, en atención a la fecha de radicación de la reclamación administrativa que tuvo lugar el 9 de julio de 2014.
Del mismo modo, la reliquidación ordenada solo tendrá efectos hasta el 5 de septiembre de 2016, momento hasta el que la demandante se desempeñó como procuradora judicial II. No hay lugar a emitir condena en costas en atención a que el asunto discutido es «de estricto derecho». 1.4. El recurso de apelación 9. La Procuraduría General de la Nación solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se negaran las pretensiones de la demanda.
Lo anterior, con base en los siguientes argumentos7: 9.1. El cumplimiento de la orden impartida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca implicaría superar el tope fijado en el Decreto 610 de 1998 que indica que los magistrados de tribunal tienen de derecho a que sus ingresos sean iguales al 7 Documento 6 en el índice 2 de Samai. 5 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00366-02 (3237-2021) Demandante: Allison Saavedra Pavajeau 80% de lo que por todo concepto devengan los magistrados de alta corte. 9.2.
Para el caso de los procuradores judiciales delegados ante tribunal es «irrelevante» si la prima especial de servicio del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 debe pagarse de manera adicional al salario o si debe reliquidarse, pues en todo caso la remuneración mensual debe ajustarse al citado tope legal. 1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia 10.
Las partes demandante y demandada alegaron de conclusión de acuerdo con los memoriales visibles en los índices 37 y 39, respectivamente, del portal Samai en los que reiteraron los argumentos de defensa propuestos en sede de primera instancia. 1.6. El Ministerio Público 11. El Ministerio Público no emitió concepto en esta instancia8. 2.
Consideraciones 2.1. Problema jurídico 12. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, lo que delimita la competencia del juez en segunda instancia9, se circunscriben a 8 Constancia en el índice 57. 9 Pues así lo dispone el artículo 328 del CGP, que señala: «Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 6 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00366-02 (3237-2021) Demandante: Allison Saavedra Pavajeau establecer ¿si el pago de la prima especial prevista en al artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 implica superar el tope salarial dispuesto en el Decreto 610 de 1998? 2.2.
Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. La prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 13. El literal e) numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política le asignó al Congreso de la República la función de expedir las leyes y, por medio de ellas, señalar los objetivos y criterios a los que debe sujetarse el gobierno al fijar, entre otros, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del congreso nacional y de la fuerza pública. 14.
En ejercicio de la señalada atribución constitucional, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, mediante la cual, en su artículo 14, indicó lo siguiente: «El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial10 para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad». [Se resalta]. 15. Por su parte, mediante el Decreto 57 de 1993 el gobierno nacional fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar vinculados a partir de su vigencia y previó que las personas vinculadas antes del 28 de febrero de 1993 podrían optar por una sola vez por el régimen salarial y prestacional establecido en ese decreto (artículo 2). 10 Aparte subrayado declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-279- 96 de 24 de junio de 1996, magistrado ponente Hugo Palacios Mejía. «El legislador conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen, o no salario; así como la de definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución. El considerar que los pagos por primas técnicas y especiales no sean factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo, ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido ante la comunidad internacional». 7 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00366-02 (3237-2021) Demandante: Allison Saavedra Pavajeau 16.
Igualmente, en su artículo 6 señaló que «[ se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar». 17.
Con posterioridad, el Congreso de la República expidió la Ley 332 de 1996, mediante la cual señaló que la prima especial prevista para los funcionarios mencionados en la norma [artículo 14 de la Ley 4ª de 1992] y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí establecida [la relativa a la opción de acogerse a la escala salarial de esta entidad], haría parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. Igualmente, indicó que también se aplicaría a «los Magistrados Auxiliares y abogados asistentes de las Altas Cortes, Magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, Magistrados del Tribunal Nacional, y Magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los Procuradores delegados de la Procuraduría General de la Nación». 18.
Posteriormente, el gobierno nacional dictó los decretos salariales anuales 106 de 1994, 43 de 1995, 36 de 1996, 47 de 1997, 64 de 1998, 43 de 1999, 2739 de 2000, 1474 de 2001, 673 de 2002, 3568 de 2003, 4171 de 2004, 935 de 2005, 389 de 2006, 618 de 200711, 658 de 2008, 723 de 2009, 1388 del 2010, 1039 del 2011, 874 del 2012, 1024 del 2013 y 194 del 2014, 997 del 2019, 301 del 2020, 981 del 2021, 470 del 2022, 902 del 2023, 284 del 2024 y 594 del 2025 mediante los cuales ratificó que la prima especial del 30% no constituye factor salarial, al respecto señaló: «[e]n cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar12». 19.
Adicionalmente previó que para los servidores públicos del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado [secretario general; magistrado auxiliar; jefe de control interno; directores administrativo, de planeación, de Registro Nacional de Abogados, de unidad; secretario de Sala o Sección y relator]; de la Dirección Nacional de Administración Judicial [directores nacional, administrativo y seccional] y de los 11 Los apartes de los decretos, entre otros, expedidos desde 1993 hasta el 2007 que contenía la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 sin carácter salarial fueron anulados por la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la sentencia del 29 de abril del 2014 de radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07).
M.P. María Carolina Rodríguez Ruiz. 12 Excepto en los decretos 1105 del 2005, 234 del 2016, 1003 del 2017 y 338 del 2018 en los cuales no se hizo referencia a dicha prima en los términos señalados. 8 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00366-02 (3237-2021) Demandante: Allison Saavedra Pavajeau Tribunales Judiciales [abogado asesor], el 30% de la remuneración mensual se consideraba prima especial sin carácter salarial. 20.
A partir de lo cual, surgieron 2 interpretaciones: la primera, según la cual la prima creada por el Congreso de la República con la Ley 4ª de 1992, correspondía al 30% del valor de la asignación básica, y que este era adicional al 100% de esa asignación, lo que resultaba en un 130% [esto, sumada la prima con el salario básico]; la segunda, consideraba que correspondía tomar el 70% como asignación mensual básica y el 30% restante era el que correspondía a la prima especial de servicios recientemente creada, lo que sumado daría el 100% de los ingresos laborales de los servidores; es decir, descontaba del 100% el 30% denominado como prima. 21.
Para solucionar la controversia, la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la sentencia del 2 de septiembre de 201913, fijó, entre otras, las siguientes pautas: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.
La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de [1968] y 1848 de 1969. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18) MP.
Carmen Anaya De Castellanos (Conjuez) 9 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00366-02 (3237-2021) Demandante: Allison Saavedra Pavajeau 6. La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías.
Este 80% es un piso y un techo. 22. Es decir que el concepto de prima ha sido reconocido con anterioridad por esta corporación como un valor adicional al ingreso de los servidores, ya sea de naturaleza prestacional o salarial, por lo que representa un incremento en los ingresos derivados de la relación laboral y nunca un factor de descuento en detrimento de los trabajadores.
Esta tesis fue reiterada por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de la sentencia del 2 de septiembre de 201914. 23. Asimismo, el Consejo de Estado, a través de la sentencia del 29 de abril de 201415 declaró la nulidad de algunas normas que reglamentaban la prima especial, pues consideró que «[d]e acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno Nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2° de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad». [Se resalta]. 24. A tales conclusiones llegó la Sala de Conjueces luego de considerar que16 «la 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, 41001-23-33-000- 2016-00041-02(2204-2018). 15 Radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07).
M.P. María Carolina Rodríguez Ruiz. Declaró la nulidad de los siguientes artículos: los siguientes Artículos: 9º del Decreto 51 de 1993; 9º y 10º del Decreto 54 de 1993; 6º del Decreto 57 de 1993; 9º del Decreto 104 de 1994; 6º del Decreto 106 de 1994; 9º y 10º del Decreto 107 de 1994; 10º y 11º del Decreto 26 de 1995; 7º del Decreto 43 de 1995; 9º del Decreto 47 de 1995; 9º del Decreto 34 de 1996; 10º, 12º y 14º del Decreto 35 de 1996; 6º del Decreto 36 de 1996; 9º del Decreto 47 de 1997; 9º, 11º y 13º del Decreto 56 de 1997; 6º del Decreto 76 de 1997; 6º del Decreto 64 de 1998; 9º del Decreto 65 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 67 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 37 de 1999; 9º del Decreto 43 de 1999; 6º del Decreto 44 de 1999; 9º, 11º y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9º del Decreto 2739 de 2000; 7º del Decreto 2740 de 2000; 9º del Decreto 1474 de 2001; 7º del Decreto 1475 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 1482 de 2001; 7º del Decreto 2720 de 2001; 9º del Decreto 2724 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 2730 de 2001; 6º del Decreto 673 de 2002; 9º del Decreto 682 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 683 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 3548 de 2003; 9º del Decreto 3568 de 2003; 6º del Decreto 3569 de 2003; 8º, 10º y 12º del Decreto 4169 de 2004; 9º del Decreto 4171 de 2004; 6º del Decreto 4172 de 2004; 8º, 10º y 12º del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6º del Decreto 936 de 2005; 9º del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8º, 10º y 12º del Decreto 392 de 2006; 9º del Decreto 617 de 2007; 6º del Decreto 618 de 2007; 8º, 10º y 12º del Decreto 621 de 2007; y los Arts. 8º, 9º, y 11 del Decreto 3048 de 2007. 16 Tal como lo había considerado el Consejo de Estado en la Sentencia del 31 de octubre de 2012, Expediente 2001-0642, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz. 10 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00366-02 (3237-2021) Demandante: Allison Saavedra Pavajeau interpretación correcta que se debe hacer del Art. 14 de la Ley 4ª de 1992 y de los Decretos 43 de 1995, 36 de 1996 y 76 de 1997 es la que sea acorde con los principios constitucionales, en especial, los de progresividad y favorabilidad.
En esas condiciones, esta Sala entiende que la prima especial a que se refieren dichas normas debe ser un incremento y no una disminución de la remuneración básica de los servidores señalados en las mismas, entre ellos, los Magistrados de Tribunal de Distrito Judicial». De acuerdo con lo anterior, la prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 corresponde a un valor adicional al salario básico. 2.2.2.
La imprescriptibilidad de los aportes a seguridad social en pensión 25. Los aportes pensionales constituyen un deber de tracto sucesivo del empleador que se relaciona de manera directa tanto con el derecho fundamental a la seguridad social previsto en el artículo 48 superior17 como con los principios laborales de irrenunciabilidad, in dubio pro operario, igualdad, progresividad y no regresividad y con la sostenibilidad fiscal del sistema de seguridad social en pensiones. 26.
En tal sentido, esta corporación ha considerado inadmisible que el paso del tiempo o la superación del plazo establecido para que opere la prescripción convalide el incumplimiento del deber de efectuar los aportes parafiscales de la seguridad social, pues ello podría generar inseguridad sobre la cobertura del riesgo de vejez del trabajador. 27.
Así, en palabras de esta Sección en sentencia CE-SUJ2-0518 «no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales». Lo anterior obedece a que los aportes pensionales se relacionan en mayor media con el deber del empleador de cumplir con sus obligaciones frente al sistema parafiscal. 28.
Ahora bien, vale la pena precisar que a la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 solo le fue otorgado carácter salarial para efectos pensionales por medio del artículo 1 de la Ley 332 de 1996, en el que se indicó lo siguiente: «la prima especial prevista en el primer inciso del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 […] harán parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecida por la Ley». 29.
El hecho de que la prima especial de servicios fuera factor salarial solo para 17 ARTICULO 48. La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. 18 Sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015) 11 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00366-02 (3237-2021) Demandante: Allison Saavedra Pavajeau efectos pensionales a partir de la vigencia de la Ley 332 de 1996 y no desde su creación fue objeto de estudio por parte de la Corte Constitucional a través de la sentencia C-444 de 1997, en la que se explicó lo siguiente en torno al derecho a la igualdad: «Es cierto que la ley 332, al otorgar carácter salarial a la prima especial de que trata el artículo 14 de la ley 4a. de 1992, otorgó un beneficio para los futuros pensionados, beneficio que se traduce en un mayor valor de la asignación pensional, en relación con la que reciben quienes se pensionaron con anterioridad a su vigencia. Este hecho, sin embargo, no les desconoce derecho alguno, pues éstos consolidaron su derecho pensional bajo la vigencia de un régimen diverso, en el cual la prima especial no podía ser tenida en cuenta para efectos de la liquidación de la pensión, y por ello recibieron su asignación en el monto señalado en la ley.
Por otra parte, y tal como se indicó, el legislador, si así lo hubiera querido, podría haber ordenado la reliquidación de las pensiones a quienes la obtuvieron bajo la vigencia del artículo 14 de la ley 4ª de 1992. Pero el que no lo hubiese hecho, no desmejora ni desconoce sus derechos» [sic]. 30. De acuerdo con lo anterior, a pesar de que los aportes al sistema pensional son imprescriptibles, la prima especial de servicios no tenía carácter salarial ni siquiera en materia pensional hasta la vigencia de la Ley 332 de 1996, pues la Ley 4ª de 1992 no lo previó de ese modo.
En consecuencia, no hay lugar a conceder aportes por la citada prima antes del 28 de diciembre de 1996, fecha de vigor de la Ley 332 de ese año. 2.3. Caso concreto 2.3.1. Hechos probados 31. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 31.1. Allison Saavedra Pavajeau ostentó el cargo de procuradora judicial II desde el 13 de enero de 2004 hasta el 5 de septiembre de 201619. 31.2.
El 9 de julio 201420, solicitó a la Procuraduría General de la Nación i) el pago 30% del salario básico dejado de pagar o pagado como si se tratara de la prima especial de servicio desde el 13 de enero de 2004 sin aplicación de la prescripción trienal; y ii) la reliquidación de todas las prestaciones sociales percibidas en ese periodo de acuerdo con el 100% de su asignación básica salarial. 19 Certificado del 15 de noviembre de 2018 en el folio 201. 20 Según se extrae del Oficio SG-3510 del 30 de julio de 2014. 12 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00366-02 (3237-2021) Demandante: Allison Saavedra Pavajeau 31.3.
La Procuraduría General de la Nación emitió el Oficio SG 3510 del 30 de julio de 201421, mediante el cual negó lo pretendido por la demandante con fundamento en que: la prima especial de servicios en realidad no corresponde al 30% de la asignación básica, sino al «54.86%» tal como se dispuso, por ejemplo, en el Decreto 186 de 2014; los empleados de esa entidad no están sujetos al régimen de la Rama Judicial; no es posible inaplicar los decretos salariales vigentes por vía administrativa; habría lugar a aplicar la compensación de que trata el artículo 1714 del Código Civil; se desmejoraría la situación salarial de la peticionaria; y operó la prescripción de los dineros reclamados. 31.4.
En los decretos salariales anuales 4169 de 2004, 933 de 2005, 392 de 2006, 621 de 2007, 661 de 2008, 729 de 2009, 1391 de 2010, 1043 de 2011, 841 de 2012, 1016 de 2013 y 186 de 2014 se dispuso que el 30% de la asignación básica mensual de los procuradores judiciales II correspondería a la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. 2.4.
Análisis sustancial 50. A efectos de abordar el problema jurídico planteado, se advierte que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Conjueces, declaró la nulidad del Oficio SG 3510 del 30 de julio de 2014 y a título de restablecimiento del derecho condenó a la Procuraduría General de la Nación a: i) el reconocimiento, entre el 9 de julio de 2011 y el 5 de septiembre de 2016, del 30% del salario que pagó a título de prima especial de servicios; ii) la reliquidación de todas las prestaciones sociales con inclusión de la prima especial de servicios; y iii) la actualización del valor de la condena de acuerdo con lo señalado en los artículos 187, 189 y 192 del CPACA. 51.
La Procuraduría General de la Nación presentó recurso de apelación y cuestionó únicamente lo relacionado con el tope establecido en el Decreto 610 de 1998, pues consideró que el pago la prima especial de servicios en la forma ordenada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca desconocería lo previsto en el citado decreto. En tal sentido, al fungir como apelante único no hay lugar a emitir estudio o pronunciamiento sobre ningún otro asunto que no haya sido propuesto en la alzada. 52.
La anterior limitación obedece a lo dispuesto en el artículo 328 del CGP, según el cual la competencia del juez de segunda instancia está condicionada al objeto de la apelación. Por lo anterior, no se abordará lo relacionado con el carácter salarial de la prima especial de servicios discutida en tanto no se propuso disentimiento alguno en relación con tal asunto.
No obstante, en atención a la especial 21 Folios 31 al 34. 13 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00366-02 (3237-2021) Demandante: Allison Saavedra Pavajeau consideración sobre los aportes a seguridad social en pensiones, la Sala sí encuentra necesario efectuar, de oficio, una serie de precisiones sobre este particular. 53.
Pues bien, en relación con la aplicación de topes en relación con el pago de la prima especial de servicios, debe decirse que el Decreto 610 de 1998 que creó la bonificación por compensación para algunos servidores de la rama judicial señaló que esta bonificación, sumada a la prima especial y otros ingresos, debía ser igual al 80% [para el año 2001] de lo que devengaban los magistrados de las altas cortes. 54.
Vale la pena recordar la sentencia del 2 de septiembre de 201922 que fue ampliamente abordada en el acápite del marco normativo y que en relación con el pago de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y el tope del Decreto 610 de 1998, estableció lo siguiente: «[…] 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. […]» (sic). [Se resalta]. 55.
En tal sentido, la Sala precisa que el reconocimiento de la prima especial de servicio como un emolumento adicional al salario básico mensual debe tener en cuenta que «el 80% de la bonificación por compensación para los magistrados y cargos homólogos es un límite que no puede ser superado con el reconocimiento de la prima especial de servicios y de ningún otro beneficio económico laboral». 56.
De acuerdo con lo anterior, la prima especial de servicio sí es una prestación que debe ser pagada de manera adicional al salario básico mensual fijado anualmente por el gobierno nacional. Sin embargo, el total de sus ingresos durante el periodo en que tuvo derecho a percibir la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 no debe superar el tope establecido frente a lo percibido por los magistrados de las altas cortes. 57.
Ahora, la Sala advierte que en la sentencia de primera instancia no se emitió pronunciamiento alguno sobre los aportes a seguridad social en pensión, los cuales 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado: 41001-23-33-000-2016-00041-02(2204-18) CE- SUJ-016-S2-19 14 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00366-02 (3237-2021) Demandante: Allison Saavedra Pavajeau gozan de un tratamiento especial por relacionarse con el derecho irrenunciable a la seguridad social y los principios de progresividad y no regresividad, pues sobre ellos no puede predicarse la configuración de la prescripción. 58.
Así, en palabras de esta Sección en sentencia CE-SUJ2-0523 «no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales». Lo anterior obedece a que los aportes pensionales se relacionan en mayor media con el deber del empleador de cumplir con sus obligaciones frente al sistema pensional. 59.
Por las anteriores razones, hay lugar a adicionar la sentencia de primera instancia en el sentido de aclarar que el cumplimiento de la orden no puede desconocer el tope establecido en el Decreto 610 de 1998 y de ordenar a la parte demandada que reliquide los aportes al sistema pensional de Allison Saavedra Pavajeau de acuerdo con el 100% del salario básico decretado para cada año más el 30% de la prima especial de servicios que solo es factor de salario para efectos pensionales desde la ley 332 de 1996, durante todo el periodo en el que la demandante tuvo derecho a percibir la aludida prestación. 2.5.
Costas 64. El artículo 188 del CPACA prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo y dispone lo siguiente: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 65. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 66.
Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la 23 Sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015) 15 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00366-02 (3237-2021) Demandante: Allison Saavedra Pavajeau medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.24 67.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 68. En el caso concreto, no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, razón por la que la Sala se abstendrá de imponerlas. 3.
Conclusión 65. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que es necesario adicionar la sentencia apelada en el sentido de puntualizar que el pago de la prima especial de servicio como un monto adicional al salario básico mensual no debe superar el tope legal establecido en el Decreto 610 de 1998 y de ordenar a la demandada efectuar los aportes a seguridad social en pensiones los cuales son imprescriptibles y deben tener en cuenta el 100% de la asignación básica mensual más la prima especial de servicios que es factor de salario para calcular los citados aportes desde la entrada en vigencia de la ley 332 de 1996.
En lo demás se confirmará el fallo recurrido. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Adicionar el ordinal 4° de la sentencia apelada que quedará del siguiente modo:
CUARTO: A título de restablecimiento del derecho se ORDENA a favor de la Dra. ALLISON SAAVEDRA PAVAJEAU y en contra DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, a reliquidar los salarios y pago de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como adición a la remuneración mensual, en el equivalente al 30%, conforme lo establece la sentencia del Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Sala de Conjueces del 29 de abril de 2014, por lo que deberá reliquidarse: los salarios; prima de servicios; cesantías; vacaciones; prima de vacaciones; prima de navidad; bonificación por su actividad judicial y demás emolumentos cancelados de forma 24 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 16 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00366-02 (3237-2021) Demandante: Allison Saavedra Pavajeau incompleta incluyendo en la misma a Remuneración Mensual, pero adicionando el 30% que corresponde a la Prima Especial de Servicios para efectos del IBL, durante el periodo comprendido entre el 9 de julio de 2011, a septiembre 5 de 2016, fecha de su retiro, el valor resultante será ajustado de acuerdo con la fórmula explicada en la parte motiva.
El pago de la prima especial de servicio como un monto adicional a la asignación básica salarial debe ajustarse al tope establecido en el Decreto 610 de 1998. La demandada también deberá reliquidar los aportes al sistema de seguridad social en pensiones a favor de Allison Saavedra Pavajeau, los cuales son imprescriptibles y deben calcularse de acuerdo con el 100% del salario básico decretado para cada año más el 30% de la prima especial de servicios que es factor de salario solo para efectos pensionales desde la entrada en vigencia de la ley 332 de 1996, durante todo el periodo en el que la demandante tenga derecho a percibir la citada prima.
Segundo. Confirmar en lo demás la sentencia apelada del 31 de julio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Conjueces, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión. Tercero. Sin condena en costas en esta instancia. Cuarto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado.
Quinto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Con aclaración de voto A.V. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. MLBC