CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D. C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) La Sala decide la acción especial de revisión interpuesta por la UGPP contra la sentencia de 6 de noviembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual revocó el fallo de 29 de marzo de 2012 dictado por el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Tunja y, en su lugar, accedió a las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la señora Luz Enna Ruiz de Neira.

ANTECEDENTES 1.1 La demanda de acción especial de revisión La UGPP formuló la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con la que pretende se infirme la sentencia proferida el 6 de noviembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Boyacá dentro del expediente con radicado 15001-33-31-706-2010-00118-01, toda vez que ordenó el reajuste de la pensión de la señora Luz Enna Ruiz de Neira «teniendo en cuenta lo devengado entre el 30 de noviembre de 2004 y 30 de noviembre de 2005, imponiendo así la obligación de reliquidar la pensión de vejez con un día adicional».

Igualmente, solicitó se declare que «existió falta de legitimación en causa en la [a]cción de [n]ulidad y [r]establecimiento del [d]erecho instaura[da], […] pues CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN no era la entidad llamada a satisfacer las pretensiones de la demanda». Como sustento fáctico de sus pretensiones, refiere que la señora Luz Enna Ruiz de Neira nació el 5 de abril de 1954; y prestó sus servicios al municipio de Santana (Boyacá) entre el 2 de octubre de 1973 y el 15 de febrero de 1975 y entre el 1° de junio de 1982 y el 30 de diciembre de 1985, y a la Rama Judicial entre el 3 de abril de 1987 y el 30 de noviembre de 2005.

Respecto de esta última relación laboral, indica que desempeñó el cargo de secretaria del Juzgado Promiscuo Municipal de Chiralaque desde el 1° de noviembre de 2004 hasta el 1° de diciembre de 2004 y el de escribiente grado 6 del Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Santana del 2 de diciembre de 2004 al 30 de noviembre de 2005. Expresa que, a través de Resolución 36833 de 4 de noviembre de 2005, la entonces Caja Nacional de Previsión Social Cajanal, reconoció una pensión de jubilación con el 75% del promedio de lo devengado en los 10 últimos años de servicio y los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994.

Señala que la señora Ruiz de Neira promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho a la que le correspondió el radicado 15001-33-31-706-2010-00118-00, para que se ordenara a la entonces Cajanal reajustar la prestación en cuantía igual al 75% de la asignación mensual más elevada recibida durante el año anterior a la adquisición del estatus jurídico de pensionada, con inclusión de todos los factores de salario devengados en ese lapso, de acuerdo con el Decreto 546 de 1971.

Dice que, con fallo de 29 de marzo de 2012, el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Tunja declaró probada la excepción de «INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA ante la ausencia de proposición jurídica necesaria» y se inhibió para proferir decisión de fondo, decisión revocada por el Tribunal Administrativo de Boyacá a través de la sentencia cuya revisión ahora depreca. 1.2 Sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia de 6 de noviembre de 2014, revocó la sentencia emitida por el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Tunja y, en su lugar, declaró la nulidad parcial de la Resolución 36833 de 4 de noviembre de 2005 y dispuso reliquidar la pensión de la señora Ruiz de Neira «en Cuantía del 75% de la asignación mensual más alta en el último año de servicios, esto es, entre el 30 de noviembre de 2004 y el 30 de noviembre de 2005, incluyendo los factores salariales que haya acreditado la accionante en el correspondiente expediente administrativo».

Como sustento de la decisión, el aludido tribunal sostuvo que «un régimen de transición implica la aplicación en su totalidad de la norma anterior», que para el caso concreto es el Decreto 546 de 1971. 1.3 Causales de revisión invocadas La UGPP invocó las causales de revisión establecidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según las cuales, procede la revisión de pensiones «[c]uando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso» y «[c]uando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

Por un lado, aduce que «existió falta de legitimación en causa en la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho instaurada por la señora LUZ ENNA RUIZ DE NEIRA, pues CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN no era la entidad llamada a satisfacer las pretensiones de la demanda, habida cuenta de no ser la destinataria ni depositaria de los fondos o recursos que se recaudan para la Seguridad Social en Salud».

Asimismo, expresa que la sentencia objeto de la presente acción «ordenó a la Entidad liquidar la pensión de vejez teniendo en cuenta lo devengado entre el 30 de noviembre de 2004 y 30 de noviembre de 2005, imponiendo así la obligación de reliquidar la pensión de vejez con un día adicional, situación que conlleva la inclusión de factores de salario que la señora RUIZ DE NEIRA devengó ejerciendo el cargo de Secretaria del Juzgado Promiscuo Municipal de Chitaraque y en ese orden la cuantía de la prestación aumentaría de manera injustificada». 1.4 Contestación de la demanda de revisión El auto admisorio de la acción fue notificado personalmente a la señora Luz Enna Ruiz de Neira el 21 de febrero de 2024, sin embargo, guardó silencio durante el término de traslado. 1.5 Concepto del Ministerio Público El agente del Ministerio Público no emitió concepto.

CONSIDERACIONES 2.1 Competencia La Subsección es competente para conocer y decidir la presente acción, según lo previsto en los artículos 249 del CPACA y 20 de la Ley 797 de 2003, en concordancia con lo previsto en el artículo 13 del reglamento de esta Corporación contenido en el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019. 2.2 Oportunidad La acción de revisión del epígrafe resulta oportuna, toda vez que la sentencia revisada fue notificada el 26 de enero de 2015, cobró ejecutoria el 29 de esos mismos mes y año y la demanda fue presentada el 16 de junio de 2017, razón por la cual no fue superado el término de 5 años establecido en el artículo 251 del CPACA. 2.3 Problema Jurídico Corresponde a la Sala de Subsección establecer si la sentencia de 6 de noviembre de 2014, emitida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, está incursa en la causal de revisión consagrada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en cuanto «existió falta de legitimación en causa en la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho instaurada por la señora LUZ ENNA RUIZ DE NEIRA, pues CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN no era la entidad llamada a satisfacer las pretensiones de la demanda».

Asimismo, resulta necesario determinar si en dicha providencia se configura la causal de revisión consagrada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, si la cuantía de la pensión reconocida a la accionada excedió lo preceptuado por la ley, toda vez que «ordenó a la Entidad liquidar la pensión de vejez teniendo en cuenta lo devengado entre el 30 de noviembre de 2004 y 30 de noviembre de 2005», cuando lo apropiado era del 1° de diciembre de 2004 al 30 de noviembre de 2005. 2.4 Marco normativo y jurisprudencial 2.4.1 Acción especial de revisión de la Ley 797 de 2003 – Objeto y alcance El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 instituyó una acción especial de revisión de providencias judiciales, de la siguiente manera: «Artículo 20.

Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además:     a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y     b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» Dicha acción, entonces, está orientada a restablecer la justicia material y comporta una herramienta excepcional que se opone a los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, razón por la cual, esta Corporación ha sostenido que «solo debe admitirse frente a un fin legítimo, que en estos asuntos es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley».

Por tanto, las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.

Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios.

Finalmente, resulta necesario aclarar que la adopción del trámite propio del recurso extraordinario de revisión establecido en el CPACA, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25 de esta Colegiatura en sentencia del 4 de junio de 2019, «que la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite […] pues esta acción especial “tiene un carácter sui generis, dado que, más allá de que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada –al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia», tal como el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción especial. 2.4.2 Debido proceso – Reconocimiento pensional obtenido con violación del debido proceso La entidad accionante advierte que la sentencia proferida el 6 de noviembre de 2014 dentro del proceso 15001-33-31-706-2010-00118-01, ordenó un reconocimiento pensional con violación del debido proceso, toda vez que la entonces Cajanal no guardaba legitimación en la causa por pasiva para asistir como entidad demandada en ese trámite, «habida cuenta de no ser la destinataria ni depositaria de los fondos o recursos que se recaudan para la Seguridad Social en Salud».

Con el fin de resolver ese tema de impugnación, resulta oportuno precisar que, en lo concerniente al instituto de legitimación en la causa por pasiva, esta Corporación ha discurrido así: «Al respecto, la legitimación en la causa por el lado pasivo es la identidad del demandado con quien tiene el deber correlativo de satisfacer el derecho.

La legitimación es, por lo tanto, un presupuesto material de la sentencia de mérito favorable al demandante o al demandado. Esta Corporación en reiterada jurisprudencia ha sostenido que esta figura procesal puede ser analizada tanto desde una perspectiva formal como material o sustancial. La primera arista «es entendida como la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal, es decir, es una relación jurídica nacida de la atribución de una conducta en la demanda y de la notificación de esta al demandado».

Por su parte, la legitimación material en la causa alude a la participación real de las personas en el hecho origen de la formulación de la demanda, independientemente de que dichas personas hayan demandado o que hayan sido demandadas.» Descendiendo al sub lite, se tiene que con Resolución 36833 de 4 de noviembre de 2005, Cajanal reconoció una pensión de jubilación a la señora Ruiz de Neira con el 75% del promedio de lo devengado en los 10 últimos años de servicio y los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994.

Inconforme con el cómputo de la prestación, la señora Ruiz de Neira promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho a la que le correspondió el radicado 15001-33-31-706-2010-00118-00, para que se ordenara a Cajanal reajustar la prestación con inclusión de todos los factores de salario devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus jurídico de pensionada, de acuerdo con el Decreto 546 de 1971.

Por tanto, es evidente que en dicho proceso Cajanal guardaba legitimación en la causa por pasiva pues, desde el punto de vista formal, las pretensiones de la demandante en dicho trámite fueron formuladas en su contra; y, desde el punto de vista material, era la entidad competente para administrar la pensión de jubilación de la señora Ruiz de Neira y expidió el acto administrativo acusado.

En consecuencia, no resulta cierto que Cajanal no tuviera legitimación en la causa por pasiva dentro del expediente 15001-33-31-706-2010-00118-00, comoquiera que es claro que, al emitir el acto administrativo acusado y fungir como administradora de la pensión de la señora Ruiz de Neira, estaba llamada a resistir las pretensiones formuladas en esa ocasión, sin que sea óbice para ello que no fuera «destinataria ni depositaria de los fondos o recursos que se recaudan para la Seguridad Social en Salud», asunto que, además, no hizo parte de la proposición jurídica contenida en la demanda ni del texto de la sentencia. Como resultado de lo anterior, la Sala concluye que el cargo de revisión formulado por la UGPP, relativo a la violación al debido proceso y la legitimación en causa de Cajanal en el proceso 15001-33-31-706-2010-00118-00, no cuenta con vocación de prosperidad. 2.4.3 Sobre el cargo endilgado respecto de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 – último año de servicio señalado en la sentencia revisada La causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 dispone que «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable.

En el caso de autos, la UGPP acusa la configuración de dicha causal porque la sentencia revisada «ordenó a la Entidad liquidar la pensión de vejez teniendo en cuenta lo devengado entre el 30 de noviembre de 2004 y 30 de noviembre de 2005», cuando lo apropiado era del 1° de diciembre de 2004 al 30 de noviembre de 2005. Sobre el particular, debe decirse que el Tribunal Administrativo de Boyacá ordenó la reliquidación de la pensión de la señora Ruiz de Neira de acuerdo con el Decreto 546 de 1971, «en cuantía del 75% de la asignación mensual más alta en el último año de servicios, esto es, entre el 30 de noviembre de 2004 y el 30 de noviembre de 2005, incluyendo los factores salariales que haya acreditado la accionante en el correspondiente expediente administrativo», prestación reconocida bajo la égida del régimen de transición de la Ley 100 de 1993.

La inconformidad de la UGPP, en este caso, no comporta inconsistencias de tipo interpretativo sobre las normas que rigen la pensión de la accionada, sino que refiere a una cuestión de tipo práctico, concernido a la fecha exacta en que debe entenderse que empezó el último año de servicio de la señora Ruiz de Neira. Para la Sala, dicha dificultad no comporta un asunto que pueda configurar la causal establecida por el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, máxime si la norma aplicada, esto es, el Decreto 546 de 1971, establecía una «pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio», terminología que, precisamente, fue la utilizada en la sentencia materia de análisis y que, no pierde efecto ni vocación de aplicación por el hecho de haber enunciado la calenda de dicha anualidad.

Por consiguiente, la Sala concluye que la inconsistencia en la calenda descrita en la parte resolutiva de la sentencia bajo revisión no se opone a la decisión que con ella se quiso adoptar, razón por la cual, si es claro que la orden consistía en que pensión de la señora Ruiz de Neira se reliquidara con el 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio, conforme al artículo 1° del Decreto 546 de 1971, dicha orden debe ser cumplida de acuerdo con las normas que establecen el cómputo de días, meses y años en nuestra legislación. En tal virtud, la sentencia proferida el 6 de noviembre de 2014 no ordenó el reajuste de la pensión en una cuantía que excediere lo debido de acuerdo con la ley, pues halla su pilar fundamental en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 546 de 1971, y en la jurisprudencia de unificación que en materia de aplicación del régimen de transición se encontraba en vigor al momento en el que fue dictada.

En consecuencia, comoquiera que en el sub examine no se encuentra que el incremento que se presentó en la mesada pensional reconocida a la señora Ruiz de Neira fuera con abuso del derecho, se declarará infundado el presente recurso. 2.5 Condena en costas Sobre la condena en costas, es importante destacar que, si bien el inciso final del artículo 255 del CPACA dispone que «[s]i se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurre», también lo es que la condena no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8° del artículo 365 del Código General del Proceso, «[…] solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]».

Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte recurrente. III. DECISION En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR INFUNDADA la acción especial de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia de 6 de noviembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 11, dentro del expediente 15001-33-31-706-2010-00118-01, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente con radicado 15001-33-31-706-2010-00118-00 al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Tunja y, a continuación, ARCHIVAR el expediente, previas las constancias del caso. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.