CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2025-04714-00 Demandante LIBIA MARGARITA MONTOYA ZAPATA Demandada CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B Temas Acción de tutela contra providencia judicial.
Defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial. Medio de control de reparación directa. Condena en costas en sentencia de segunda instancia. Víctimas de graves violaciones a derechos humanos. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por la señora Libia Margarita Montoya Zapata, de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 29 de julio de 2025, la señora Libia Margarita Montoya Zapata instauró acción de tutela, mediante apoderado judicial, contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, con ocasión de la sentencia de 7 de febrero de 2025, proferida en la segunda instancia del medio de control de reparación directa 05001-23-33-000-2018-00148-01, específicamente lo relacionado con el numeral segundo de dicha providencia referente a la condena en costas.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «1. Solicito se tutelen los Derechos Fundamentales al debido proceso y acceso a la justicia de los demandantes, en consecuencia, se revoque la sentencia del Consejo de Estado, proferida el 7 de febrero de 2025 notificada en la misma fecha, en lo que se ordenó a la parte demandantes (sic) asumir la condena en costas a la parte demandante. 2.
Como consecuencia de lo anterior ruego que ordene dejar sin efectos la decisión de segunda instancia proferida por Consejo de Estado dentro del proceso radicado número 05001-23-31-000-2018-00148-01 (71.697) en su numeral segundo del fallo, en relación con la condena en costas». 2. Hechos Del expediente, los hechos relevantes son los siguientes: 2.1.
Los señores Libia Margarita Montoya Zapata y otros interpusieron medio de control de reparación directa contra la Nación, Presidencia de la República, Ministerio del Interior, Ministerio de Defensa, Ejército Nacional y la Policía Nacional. Solicitaron que se declarara la responsabilidad administrativa de las demandadas por los perjuicios materiales y morales causados a los demandantes con el secuestro, tortura física y psicológica, tratos crueles y degradantes y la muerte de Jorge Luis Betancur Buitrago y Carlos Mario Radicado: 11001-03-15-000-2025-04714-00 Demandante: Libia Margarita Montoya Zapata 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Gómez Atehortúa, así como el subsiguiente desplazamiento forzado de sus familiares de la vereda Berracal del municipio de Guarne (Antioquia), por las ACCU-AUC-Bloque Metro. 2.2.
Del asunto conoció en primera instancia el Tribunal Administrativo de Antioquia (Expediente 05001-23-33-000-2018-00148-00). El 17 de abril de 2024, la Sala Sexta de Decisión del referido Tribunal profirió sentencia de primera instancia. En esta se declaró probada la excepción de caducidad y se desestimaron las pretensiones de la demanda porque se probó que la muerte de Jorge Luis Betancur Buitrago y Carlos Mario Gómez Atehortúa ocurrió el 5 de septiembre de 2002 y los habitantes conocían y eran conscientes de las omisiones de la Fuerza Pública en el momento de los hechos.
El tribunal consideró que el término de caducidad de dos (2) años empezó a correr desde el día siguiente a la muerte de las víctimas y, como la demanda fue presentada el 5 de diciembre de 2017, resultaba inoportuna pues ya se había configurado el fenómeno de la caducidad. Respecto de la situación de desplazamiento forzado que sufrieron los accionantes, consideró probado que desde el año 2006 lograron una relativa estabilidad porque los paramilitares llegaron a acuerdos de paz con el Gobierno Nacional, razón por la cual a partir de ese momento los demandantes tuvieron la posibilidad de acudir a la administración de justicia. Sin embargo, presentaron la demanda en el año 2017.
Finalmente, indicó que la parte actora no acreditó la existencia de alguna circunstancia excepcional para aplicar un término de caducidad distinto al legalmente establecido. 2.3. Los demandantes interpusieron recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. 2.4. El 7 de febrero de 2025, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B profirió sentencia de segunda instancia en la que confirmó la decisión apelada por razones semejantes a las expuestas en primera instancia. Adicionalmente, condenó en costas de la segunda instancia a la parte actora en favor de las entidades demandadas.
Al respecto, indicó lo siguiente: «En los términos de los artículos 188 del CPACA y 365 (numeral 3) del CGP, como se desestimó el recurso de apelación de la parte demandante, esta asumirá las costas procesales de la segunda instancia, las cuales deberán ser liquidadas en forma concentrada por el tribunal de primera instancia de conformidad con lo dispuesto en los artículos 365 y 366 del CGP». 3.
Fundamentos de la acción La parte actora argumentó que se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. Específicamente sobre la relevancia constitucional, manifestó que se vulneraron los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y al debido proceso dada la aplicación restrictiva del artículo 188 del CPACA frente a la condena en costas.
Más aún cuando los demandantes, a quienes se les impuso dicha condena, son víctimas de graves violaciones a los derechos humanos. Sostuvo que en los eventos en que se ventile un interés público no habrá lugar a la imposición de costas. Esto sucede en el caso, pues acorde con el Acto Legislativo 01 de 2017 es de interés público el resarcimiento a las víctimas del conflicto armado.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04714-00 Demandante: Libia Margarita Montoya Zapata 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La parte actora también argumentó que la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente judicial, por las razones que a continuación se expondrán. 3.1.
Defecto sustantivo: la parte actora consideró que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B aplicó incorrectamente las normas relativas a la condena en costas. Reprochó que el único sustento para su interposición fue la desestimación del recurso de apelación sin consideración de lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso (en adelante CGP).
También indicó que la autoridad judicial no tuvo en cuenta que el grupo familiar demandante es víctima de graves violaciones de derechos humanos y, por lo tanto, debía aplicar la excepción consagrada en el artículo 188 del CPACA. Manifestó que en el expediente se aportaron diversas pruebas que demostraban que el municipio de Guarne era controlado por el grupo al margen de la ley victimario de los demandantes, en el marco del conflicto armado interno, para el momento en el que tuvo lugar la masacre.
Sostuvo que se acreditó que el grupo paramilitar tenía el control en el municipio, por lo que los demandantes debieron enfrentarse al desplazamiento forzado. Aseguró que, aunque en este caso la decisión no fue de fondo porque operó la caducidad del medio de control, no se desestimó la causa, no se estableció que no había fundamento para demandar ni que la demanda fuese temeraria.
Afirmó que el juez de segunda instancia no indicó cuáles elementos de prueba acreditaban la causación de las costas en segunda instancia y por qué, en criterio de la autoridad judicial, en el caso no es aplicable la excepción del artículo 188 del CPACA ni el precedente de la Corte Constitucional en la sentencia SU-241 de 2024. 3.2. Desconocimiento del precedente judicial: la accionante consideró que en el fallo de segunda instancia se desentendió lo determinado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-241 de 2024.
Allí se explicó que el artículo 188 del CPACA contiene una excepción a la regla general en materia de condena en costas, la cual aplica en casos donde se ventile un interés público, como lo son aquellos relacionados con el resarcimiento a las víctimas del conflicto armado. También enfatizó en el carácter vinculante de la jurisprudencia constitucional y la prevalencia del precedente constitucional citando la sentencia T-292 de 2006, según la cual la ratio decidendi de las sentencias de la Corte Constitucional tienen fuerza y valor de precedente para todos los jueces en sus decisiones. 4.
Trámite e intervenciones 4.1. Mediante auto del 4 de agosto de 2025, se requirió a la parte accionante para que aclarara quiénes actuaban como accionantes en la acción de tutela y allegara los respectivos poderes especiales, en consideración a que en el escrito de tutela se mencionó que esta era presentada por la señora Libia Margarita Montoya Zapata y otros. 4.2.
La parte actora allegó memorial en el que aclaró que la única accionante era la señora Libia Margarita Montoya Zapata y se allegó el poder especial conferido. 4.3. Mediante auto del 20 de agosto de 2025, se admitió la acción de tutela interpuesta por la señora Libia Margarita Montoya Zapata contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04714-00 Demandante: Libia Margarita Montoya Zapata 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A su vez, se ordenó notificar a los demandantes del medio de control de reparación directa, al Ministerio de Defensa, Ejército Nacional y Policía Nacional, al Ministerio del Interior y a la Presidencia de la República (autoridades que actuaron en calidad de demandadas dentro del proceso de reparación directa), al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Decisión Oral y a los demás demandantes, demandados y terceros con interés que actuaron dentro del medio de control 05001-23-33-000-2018-00148-00/01; se reconoció al abogado de la parte actora como su apoderado judicial; y se dispuso efectuar las notificaciones correspondientes. 4.4.
La Policía Nacional manifestó que la pretensión de la tutelante no se origina en una acción u omisión que le sea atribuible. Por el contrario, la accionante solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia presuntamente vulnerados por parte del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, toda vez que tal autoridad (i) confirmó la declaratoria del fenómeno jurídico de caducidad dispuesto por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Decisión en sentencia de primera instancia del 17 de abril de 2024 y (ii) condenó en costas, dentro del medio de control de reparación directa.
Sostuvo que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B no es una entidad vinculada ni dependiente de la Policía Nacional y que tiene su propia regulación. Por consiguiente, consideró que no es posible jurídicamente subrogar la esfera de competencias de otros organismos y funcionarios del Estado a la Policía Nacional. Finalmente, solicitó su desvinculación de la presente acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva. 4.5.
El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B manifestó que en la forma y términos en los que se formuló la petición de amparo esta es manifiestamente improcedente e infundada. Indicó que no se cumple con la exigencia jurisprudencial de relevancia constitucional, puesto que uno de sus elementos es que la acción de tutela verse sobre un asunto constitucional, pero no meramente económico o legal y no se use para discutir la simple inconformidad o discrepancia que el actor tenga frente a una determinada decisión judicial.
Afirmó que la controversia propuesta por la actora gira en torno a la forma en que se debía interpretar y aplicar los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP por considerar que no había lugar a la imposición de condena en costas. Sostuvo que la discusión propuesta se circunscribe a aspectos de mera legalidad sobre las normas que rigen la condena en costas y atañe a repercusiones de contenido meramente económico, puesto que lo pretendido por la actora es ser exonerada de la obligación de pagar los gastos y expensas en los que incurrieron las entidades demandadas en el proceso ordinario.
Tal discusión no trasciende al plano constitucional ni se relaciona con una afectación directa de derechos fundamentales. Hizo alusión a las sentencias SU-573 de 2019 y SU- 215 de 2022 para señalar que el asunto carece de trascendencia constitucional por tener un carácter eminentemente patrimonial y económico que ya fue tratado por el juez natural de la causa.
Por lo que no se vulneraron los derechos fundamentales de la actora y debe declararse la improcedencia de la acción ejercida. 4.6. El Ministerio de Defensa sostuvo que en la providencia atacada no se configura ninguno de los vicios o defectos de procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. Afirmó que se trata de una Radicado: 11001-03-15-000-2025-04714-00 Demandante: Libia Margarita Montoya Zapata 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decisión judicial ajustada a postulados legales y que por modo alguno puede asemejarse a un error o desconocimiento jurídico.
Aseguró que no es posible interpretar el artículo 188 del CPACA en la forma en que la actora lo pretende, pues este dispone efectivamente una excepción y es cuando se ventile un interés público, lo cual se traduce en asuntos como acciones populares o procesos de nulidades simples, donde no se persigue un interés particular. Indicó que los procesos de reparación directa no buscan la satisfacción de un interés público, sino la reparación de perjuicios particulares, personales y directos causados por una acción, omisión o extralimitación de un agente del Estado.
Señaló que la parte accionante equivocadamente entiende que la excepción reseñada le resulta aplicable. Aquella busca que se revoque vía tutela la condena en costas en su contra, aduciendo una inexistente vulneración de sus derechos fundamentales, pues ni el tenor literal ni la interpretación jurisprudencial eximen de su imposición por condiciones particulares de tipo económico.
Describió brevemente la no configuración de los defectos pues el funcionario sí era competente para emitir la decisión, se actuó conforme las etapas previstas en la Ley 1437 de 2011, hubo un total apoyo y valoración del material probatorio allegado al expediente, no se presentó error inducido por ninguna de las partes, la decisión está suficientemente motivada y se emplearon las normas del CPACA y CGP en relación con la imposición de condena en costas.
Añadió que la accionante busca reabrir debates culminados que estuvieron enmarcados en el respeto y observancia del debido proceso, a fin de lograr una tercera instancia, lo cual se encuentra proscrito por la misma Corte Constitucional en cada uno de sus pronunciamientos. Finalmente, solicitó no revocar la decisión de segunda instancia y que se declare la improcedencia de la acción de tutela. 4.7.
El Tribunal Administrativo de Antioquia manifestó que se abstiene de efectuar pronunciamiento respecto de la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la justicia de los demandantes, por la condena en costas en la sentencia de segunda instancia. Señaló que solo le corresponde revisar y eventualmente aprobar la liquidación de costas que realice la Secretaría del Tribunal.
Adicionalmente, allegó el enlace del expediente ordinario. 4.8. El Ministerio del Interior sostuvo que no es la entidad pública que presuntamente vulneró los derechos fundamentales que alegan los accionantes. Indicó que se configura su falta de legitimación en la causa por pasiva, pues no existe nexo causal entre la presunta vulneración y alguna acción u omisión de su parte.
Asimismo, manifestó que las decisiones judiciales son competencia exclusiva de la Rama Judicial, conforme al principio de separación de poderes consagrado constitucionalmente. Por lo que no tiene competencia para revisar, revocar o intervenir en determinaciones judiciales, que desborden sus competencias. Por lo expuesto, solicitó que se le desvinculara de este trámite ante su ausencia de responsabilidad. 4.9.
La Presidencia de la República solicitó (i) que se desvincule del proceso por falta de legitimación en la causa por pasiva; (ii) que se declare improcedente la acción por inexistencia de vulneración a los derechos fundamentales invocados por la accionante; y (iii) que se nieguen las pretensiones respecto Radicado: 11001-03-15-000-2025-04714-00 Demandante: Libia Margarita Montoya Zapata 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co suyo, en razón a que no puede interferir en las decisiones tomadas por el despacho judicial accionado ni realizar ninguna gestión en cuanto a las sentencias que narra la accionante.
A su vez, afirmó que no hace parte, ni ha realizado actuaciones en el medio de control que suscitó la tutela. Señaló que los poderes del Estado están separados y equilibrados para evitar la concentración de poder en una sola persona o institución. La Rama Judicial es independiente y tiene la autoridad para interpretar y aplicar las leyes; sus decisiones son vinculantes y deben ser respetadas por todos los ciudadanos, incluida la Presidencia. Aseguró que la independencia judicial es fundamental para garantizar el Estado de Derecho y la protección de los derechos y libertades de los ciudadanos. Indicó que no tiene ninguna función en el asunto, razón por lo cual existe una falta de legitimación por pasiva.
Finalmente, sostuvo que no se observa alguna acción u omisión que vulnere derechos fundamentales en el presente caso. 5. Del sorteo de conjuez Por auto del 10 de octubre de 2025 el despacho ponente ordenó el sorteo de un conjuez para integrar el cuórum decisorio, considerando que proyecto de sentencia no alcanzó la mayoría requerida para su aprobación1.
Para tal fin, en diligencia del 14 de octubre de 20252 fue designada como conjuez la Dra. Adriana María Guillén Arango. No obstante lo anterior, en nueva discusión de la Sala se dispuso desplazar a la mencionada conjuez por lograr acuerdo mayoritario sobre la decisión a adoptar. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19913, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales de altas cortes La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales y especiales que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de 1 Samai, índice 31. 2 Samai, índice 35. 3 Decreto 2591 de 1991.
Artículo 1: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04714-00 Demandante: Libia Margarita Montoya Zapata 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso. Por tanto, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes.
Cuando por vía de tutela se cuestiona una providencia judicial proferida por la Corte Suprema de Justicia o por el Consejo de Estado, la procedencia de la acción de amparo es más restrictiva debido a que estas corporaciones son las encargadas de unificar la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones, por lo que los principios de autonomía e independencia judicial adquieren mayor relevancia. Es así como, la Corte Constitucional ha indicado que, como presupuesto adicional para admitir la procedencia de la acción de tutela, la providencia judicial atacada debe contener un error ostensible, manifiesto y flagrante que riña de manera directa con la Constitución Política y que justifique la intervención del juez constitucional.
Según lo anterior, en los eventos en que por vía de tutela se cuestione una providencia proferida por una alta corporación, corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento de: (i) los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) la existencia de una o varias causales especiales de procedibilidad; y (iii) la configuración de un defecto en la providencia judicial acusada que haga que esta riña de manera abierta con la Constitución Política y sea incompatible con la jurisprudencia constitucional. 3.
Planteamiento del problema jurídico Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, y por tratarse de una acción de tutela contra providencia judicial, corresponde a la Sala establecer si se cumple a cabalidad con los requisitos generales de procedibilidad. En caso de superar dicho análisis, se determinará si el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B incurrió en los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente judicial al proferir la sentencia del 7 de febrero de 2025 en el medio de control de reparación directa 05001-23-33-000-2018-00148-01. 4.
Sobre la acreditación de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Se estima pertinente indicar que el caso bajo estudio reviste relevancia constitucional, en la medida en que se invoca la protección de los derechos fundamentales de los accionantes, quienes afirmaron ser víctimas de graves violaciones de derechos humanos. Lo anterior se fundamenta en el presunto desconocimiento de normas y del precedente jurisprudencial en cuanto a la condena en costas aplicable a estos casos.
Situación que incide de manera directa en la garantía de acceso a la administración de justicia y el derecho al debido proceso. Adicionalmente, no podría entenderse que la tutela se está empleando como una instancia adicional pues, si bien fue la tutelante quien ejerció el recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, en lo referente a las costas no hubo reproche alguno en tal recurso, ya que en tal providencia no se condenó en costas.
De manera que los presuntos errores de la sentencia de segunda instancia sobre la imposición de costas no pudieron ser alegados en el curso del medio de control, pues solo hasta que se profirió esa decisión estos fueron advertidos. Por otra parte, la acción de tutela también satisface los demás presupuestos generales de procedibilidad en tanto que: (i) fue interpuesta dentro de un plazo razonable, considerando que a efectos de notificar la providencia acusada se remitió Radicado: 11001-03-15-000-2025-04714-00 Demandante: Libia Margarita Montoya Zapata 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a las partes correo electrónico el 26 de febrero de 2025 y la acción se radicó el 29 de julio de 2025;
(ii) la parte actora no cuenta con otro mecanismo judicial ordinario o extraordinario idóneo para la protección efectiva de sus derechos; (iii) en el escrito de tutela se describen de manera clara y suficiente los hechos, las pretensiones y los argumentos que la respaldan; y (iv) no se trata de una acción de tutela contra sentencia de tutela. 5.
Alcance del defecto sustantivo y del desconocimiento del precedente judicial 5.1. Los cargos por defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial serán estudiados de manera conjunta, porque refieren a la aplicación e interpretación de los artículos que regulan la condena en costas para la pretensión de reparación directa y a la jurisprudencia que le ha dado alcance. 5.2.
El defecto sustantivo es un vicio relacionado con la interpretación y aplicación de las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico para decidir un caso concreto, que debe analizarse por el juez de tutela si tiene una incidencia directa en la decisión y lesiona derechos fundamentales. La jurisprudencia constitucional ha considerado que este defecto se produce cuando: (i) la providencia carece por completo de fundamento jurídico, por ejemplo, si toma una decisión con base en normas inexistentes o inconstitucionales4;
(ii) la norma aplicada requería una interpretación sistemática con otras normas, pero el juez soslayó su estudio5; (iii) la norma que se empleó es constitucional, pero inaplicable al caso concreto6; (iv) la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión7; (v) la interpretación de la norma aplicada, desconoce sentencias con efectos erga omnes8;
(vi) la normas no son interpretadas con enfoque constitucional9; (vii) el precedente judicial fue desconocido sin ofrecer explicación razonable10; y (viii) el juez de la causa se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una norma que desconoce de manera flagrante y evidente la Constitución Política, siempre que se solicite la aplicación de esta figura por algunas de las partes11.
A su vez, el precedente judicial alude a que un caso similar ya ha sido resuelto en el pasado y sirve como referente para que se decidan otros conflictos semejantes. Ese precedente, por su pertinencia, debe ser considerado por el juez al momento de decidir el nuevo caso. Para la Sala es posible plantear la transgresión del precedente si se demuestra: (i) la existencia de una o varias decisiones judiciales que guardan identidad fáctica y jurídica con el caso en que se solicita su aplicación (existencia del precedente);
(ii) que tales decisiones (precedentes) sean vinculantes para la autoridad judicial demandada, tanto por ser el precedente vigente, como por tener la fuerza vinculante suficiente (vinculatoriedad); (iii) que la decisión judicial que se cuestiona en sede de tutela sea contraria al precedente vinculante (contradicción con el precedente vinculante);
(iv) que el juez de instancia no presente una justificación razonable para apartarse del precedente vinculante. 4 Corte Constitucional. Sentencia SU 159 de 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 5 Corte Constitucional. Sentencia T-510 de 2011. M.P. Jorge Iván Palacio. 6 Corte Constitucional. Sentencia T-510 de 2011. M.P. Jorge Iván Palacio. 7 Corte Constitucional.
Sentencia T-100 de 1998. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 8 Corte Constitucional. Sentencia T- 790 de 2010. M.P. Jorge Ignacio Pretelt. 9 Corte Constitucional. Sentencia SU- 632 de 2017. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 10 Corte Constitucional. Sentencias T-292 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda), SU-640 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y T-462 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre) 11 Corte Constitucional.
Sentencia T-047 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04714-00 Demandante: Libia Margarita Montoya Zapata 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A partir de lo anterior, debe considerarse que, por regla general, los jueces de lo contencioso administrativo deben guiarse en la solución de sus asuntos, por la jurisprudencia vinculante.
Este concepto cobija tanto el precedente vertical, que proviene de la autoridad encargada de unificar jurisprudencia en cada jurisdicción, como el precedente horizontal que es el emitido por el mismo funcionario o autoridades del mismo nivel jerárquico y que está cimentado en los principios de igualdad y seguridad jurídica. 6. Análisis del caso concreto 6.1.
Como punto de partida, la Sala encuentra que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B en la sentencia del 7 de febrero de 2025 únicamente incluyó las siguientes consideraciones respecto de la condena en costas: «4. Condena en costas En los términos de los artículos 188 del CPACA y 365 (numeral 3) del CGP, como se desestimó el recurso de apelación de la parte demandante, esta asumirá las costas procesales de la segunda instancia, las cuales deberán ser liquidadas en forma concentrada por el tribunal de primera instancia de conformidad con lo dispuesto en los artículos 365 y 366 del CGP».
Con ocasión de tal decisión, la parte actora consideró vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia por indebida aplicación de las normas y reglas jurisprudenciales en cuanto a la condena en costas para los casos de crímenes de lesa humanidad y graves violaciones a derechos humanos. Evidenció que, al imponerse condena en costas a la parte actora en segunda instancia, el único sustento de esta condena fue la desestimación del recurso de apelación. La parte actora enfatizó que no se tuvo en cuenta que el grupo familiar demandante es víctima de graves violaciones de derechos humanos originadas en los homicidios relatados y en el subsiguiente desplazamiento forzado del círculo familiar, las cuales fueron perpetradas por uno de los actores del conflicto armado colombiano: las Autodefensas Bloque Metro.
Por lo tanto, concluyó que para la condena en costas la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado debió verificar aspectos como la calidad de las partes y la naturaleza del litigio, además de la real causación y comprobación de las costas en el expediente. 6.2. Frente a tales reproches, en primer lugar, debe decirse que las costas procesales corresponden a las erogaciones económicas que debe efectuar la parte que resulte vencida en un proceso judicial y que se corresponden con las expensas asumidas por la contraparte (pagos por honorarios de peritos, traslado de testigos, publicaciones, emplazamientos, etcétera) y las agencias en derecho (honorarios de abogados).
La condena en costas busca, entre otras, «evitar el crecimiento desmesurado de la litigiosidad, impedir que los ciudadanos arrojen sobre audiencias y juzgados una masa de pleitos insostenibles que harían insostenible la misma administración de justicia; por esta razón las legislaciones mantienen la onerosidad de los procesos, pero dentro de este sistema hay que buscar una fórmula que haga posible el acceso a la justicia de quienes no pueden pagar las costas»12.
El artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, relativo a la condena en costas, dispone: «Artículo 188. – Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. 12 De Casso Alberto, Las Litis Expensas, Ed. Nauta, Barcelona, 1964, páginas 16 y 17.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04714-00 Demandante: Libia Margarita Montoya Zapata 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».
Esta norma establece, entonces, que la condena en costas debe ser un asunto sobre el cual el juez disponga en la sentencia, de acuerdo con las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso. Por su parte, el artículo 365 del CGP fija las reglas a las que se sujetará la condena en costas, en los siguientes términos: «Artículo 365.
Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3.
En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6.
Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7. Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8.
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción.» Es del caso resaltar que en la Corporación actualmente no existe un criterio unificado ni una línea decisoria pacífica en cuanto a la imposición de costas en el proceso contencioso administrativo, a partir de la interpretación del artículo 188 del CPACA.
Por el contrario, existen varias interpretaciones actuales y divergentes, respecto del contenido de ese artículo que regula la condena en costas en el proceso contencioso administrativo, de las cuales se destacan dos: (i) la que defiende la tesis según la cual, la imposición de costas en los procesos contencioso administrativo se rige por el criterio objetivo, esto es, que al juez le corresponde imponer las costas a la parte vencida; y (ii) la interpretación que defiende el criterio objetivo valorativo, según el cual, corresponde al juez disponer de la condena en costas, esto es, si las impone o no en el respectivo proceso, y además lo habilita para analizar aspectos como la conducta y calidad de las partes en el proceso y la real causación y acreditación de las costas en el expediente. 6.3.
Con base en lo expuesto, la Sala mayoritaria ha considerado que las controversias por vía de tutela sobre costas no trascienden al plano constitucional, pues se circunscriben a discusiones de naturaleza legal y económica, con excepción de ciertos casos puntuales. Específicamente tratándose de asuntos que persiguen el resarcimiento a las víctimas del conflicto armado colombiano, en la sentencia SU-241 de 2024 la Corte Constitucional fijó una regla puntual para la condena en costas en esos asuntos.
En esa sentencia los accionantes, quienes fueron víctimas de Radicado: 11001-03-15-000-2025-04714-00 Demandante: Libia Margarita Montoya Zapata 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desplazamiento forzado, alegaron la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso efectivo a la administración de justicia y a la reparación integral.
Controvirtieron la decisión de segunda instancia que revocó el fallo en el que se había accedió parcialmente a las pretensiones formuladas. Y respecto de la condena en costas, los accionantes de dicha tutela consideraron que su imposición en segunda instancia estructuraba un defecto sustantivo, porque la autoridad judicial no hizo ningún análisis material de su procedencia en el asunto.
En la referida sentencia SU-241 de 2024, la Corte Constitucional consideró que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo al condenar a la parte actora al pago de las costas procesales, puesto que pasó por alto la excepción contenida en el artículo 188 del CPACA, según la cual no habrá lugar a disponer sobre costas en asuntos que ventilen un interés público.
Con base en esa premisa, la Corte reprochó la condena en costas en los asuntos que versan sobre el resarcimiento a las víctimas del conflicto armado, pues según el Acto Legislativo 01 de 2017 estos constituyen casos de interés público y, por ende, estarían exceptuados de condena en costas. En consecuencia, se concluyó que el análisis normativo efectuado por la autoridad judicial accionada debió tener en consideración la calidad de las partes.
Veamos lo expuesto por la Corte: «5.13.2. En la acción de tutela los actores alegaron que la condena en costas no procede de manera automática, sino que debe analizarse el actuar de la parte vencida en el proceso con el fin de determinar si existió mala fe o temeridad por no existir un fundamento legal para ejercer el medio de control.
En esa medida, la parte accionante le estarían solicitando a la Corte valorar la procedencia de la condena en costas con fundamento en un criterio subjetivo que, tal como quedó expuesto en la parte motiva, era el que se aplicaba antes de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011. Por lo tanto, no es posible aplicar el criterio subjetivo que regía bajo la aplicación del Código Contencioso Administrativo. 5.13.3.
No obstante, observa la Sala plena que, aunque la autoridad judicial aplicó un criterio objetivo- valorativo para la imposición de la condena en costas ya que dispuso sobre las costas procesales y explicó por qué fueron causadas y efectivamente probadas, a juicio de esta Corporación dadas las particularidades del caso bajo estudio dicha condena resulta irrazonable y desproporcionada.
Lo anterior, porque el ordenamiento jurídico consagra excepciones para la aplicación de dicha figura procesal a las que hubiese podido acudir la autoridad judicial, en aras de asegurar el respeto y la realización de los principios, derechos y deberes constitucionales a favor de las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos, como es el caso de los demandantes, quienes tienen la calidad de apelantes únicos en segunda instancia. 5.13.4.
Cabe enfatizar que el artículo 188 del CPACA, contiene una excepción a la regla general de disponer sobre la condena en costas, en aquellos casos donde “se ventile un interés público”. Y, también señala que, en todo caso, se decidirá sobre su imposición cuando la demanda se presentó con manifiesta carencia de fundamento legal» 5.13.5.
Específicamente, en el caso objeto de análisis el defecto sustantivo se configuró porque el Juzgado 4º al realizar el proceso interpretativo de las normas aplicables para imponer la condena en costas no tomó en consideración la calidad de sujetos de protección constitucional reforzada de la actora y de su familia. Circunstancia que daba lugar a aplicar la excepción contemplada en el artículo 188 del CPACA.
Esto porque en este caso se ventila una cuestión de interés público en la medida en que, en virtud de lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2017, es de interés público el resarcimiento a las víctimas del conflicto armado y porque, de las pruebas obrantes en el plenario, se observa que la demanda no se presentó con manifiesta carencia de fundamento legal. 5.13.6.
Así las cosas, la Corte coincide con el argumento expuesto por los demandantes y las demás integrantes de la Sala que salvaron su voto en segunda instancia como jueces de tutela, en el sentido de que la fijación en costas debe guardar un criterio de razonabilidad y proporcionalidad sobre todo atendiendo la calidad de víctimas de graves violaciones a los derechos humanos que ostentan los accionantes, pues puede desincentivar el ejercicio de la acción de reparación directa de otras víctimas ante el temor de ser condenados en costas por los jueces administrativos» (énfasis propio).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04714-00 Demandante: Libia Margarita Montoya Zapata 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se considera, entonces, que la sentencia SU-241 de 2024 es un precedente judicial vinculante para la interpretación de las normas sobre costas en el medio de control de reparación directa instaurado por víctimas de graves violaciones a derechos humanos. De tal providencia se desprende que tratándose de víctimas de crímenes de lesa humanidad, crímenes de guerra o graves violaciones de derechos humanos, para la condena en costas no basta la simple constatación de quién resultó vencido en el juicio.
Por el contrario, es necesario analizar si el caso supone una cuestión de interés público, como sucede en los asuntos relacionados con el resarcimiento de víctimas de graves violaciones a los derechos humanos. Imponer una condena en costas a una víctima de esta clase de delitos, dadas las circunstancias que rodean los hechos por los cuales pretenden ser indemnizados, y ante las dificultades probatorias que enfrentan quienes pretenden endilgar responsabilidad al Estado por su acción u omisión producto de la confrontación interna, puede significar un sacrificio grave de los derechos al acceso a la administración de justicia, a la justicia misma y a la reparación integral.
Una interpretación restrictiva en ese tipo de asuntos puede hacer nugatorio su derecho a reclamar la reparación de perjuicios, ante el temor a ser condenados al pago de costas por una eventual sentencia denegatoria de sus pretensiones, sin ningún análisis distinto del éxito o fracaso de las pretensiones o apelación. Así las cosas, es imprescindible enfatizar que la tesis mayoritaria de esta Sala consiste en que, por regla general, la discusión sobre costas es un asunto de naturaleza legal y económico, salvo contadas excepciones.
Entre estas se encuentra el precepto establecido por la Corte Constitucional en la sentencia SU-241 de 2024, referente a casos de reparación de víctimas, como justamente sucede en el presente asunto. 6.4. Así las cosas, si bien se reconoce la pluralidad de interpretaciones existentes en materia de costas, se encuentra que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B pasó por alto la regla jurisprudencial de la Corte Constitucional aplicable en asuntos que versen sobre el resarcimiento de víctimas del conflicto armado.
Según esta última, cuando se alega la existencia de hechos que pueden ser calificados como crímenes de lesa humanidad, crímenes de guerra o graves violaciones de derechos humanos, la imposición de costas debe tener en consideración un tratamiento diferenciado, a fin de brindar las mayores garantías posibles de acceso a la administración de justicia y de protección a las víctimas.
Justamente, en la providencia cuestionada de la Sección Tercera se indicó que el caso involucra un delito de lesa humanidad. Veamos: «las pruebas obrantes en el expediente dan cuenta que sus fallecimientos ocurrieron como consecuencia de una masacre perpetrada en la vereda Berracal del municipio de Guarne (Antioquia), tales como la certificación suscrita por el Personero Municipal de Guarne (Antioquia) (fl. 137 ibidem), el certificado suscrito por el secretario de la Unidad Seccional de Fiscalías de Guarne (fl. 138 ibidem), el oficio suscrito por la oficina asesora jurídica de la Unidad para la Atención de Víctimas (fls 1145 a 1154 expediente digital 3 – archivo “001ContestacionDeLaDemanda” índice 2 SAMAI) y el registro de hechos atribuibles al grupos organizados al margen de la ley del proceso de justicia transicional de la Fiscalía General de la Nación (fls. 1177 a 1184 ibidem), lo cual acredita que se trató de un daño causado por delito de lesa humanidad».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04714-00 Demandante: Libia Margarita Montoya Zapata 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De ahí que el caso bajo estudio constituye una de las excepciones a las que se hizo alusión previamente. Por ende, al margen de las distintas posturas existentes respecto de la condena en contas, en el caso de la accionante se deben considerar las circunstancias específicas del asunto y la regla fijada en la sentencia SU-241 de 2024.
El desconocimiento del precedente constitucional es una causal autónoma y específica de procedibilidad, que se configura, entre otros motivos: (i) cuando se contraría la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad y/o (ii) cuando se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado a través de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela, mucho más cuando se trata de sentencias de unificación. Entonces, por regla general, corresponde a las autoridades judiciales, en garantía del derecho a la igualdad, seguir el principio o reglas de decisión establecidas previamente en casos similares; no obstante, es posible que los jueces se aparten del precedente vigente siempre que cumplan con las cargas de transparencia y suficiencia para tal fin.
La carga de transparencia exige exponer de manera clara, precisa y detallada cual es y en qué consiste el precedente del que se aparta. De otra parte, la carga de suficiencia argumentativa supone que el operador judicial presente razones «especialmente poderosas», que no simples desacuerdos que justifiquen el apartamiento y la afectación de los principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe y coherencia. Asimismo, la jurisprudencia constitucional exige que el juez justifique por qué la tesis disidente desarrolla de mejor manera el contenido de los derechos fundamentales en litigio.
Lo cual no aconteció en el caso sub examine. 6.5. Por lo expuesto, se considera que el Consejo de Estado Sección Tercera, Subsección B incurrió en defecto sustantivo y por desconocimiento del precedente judicial al (i) apartarse del precedente contenido en la sentencia SU-241 de 2024 sin justificación alguna, según el cual para la imposición de costas debe tenerse en cuenta que el resarcimiento a las víctimas del conflicto armado es un asunto de interés público, (ii) pasar por alto la excepción contenida en el artículo 188 del CPACA referente a la condena en costas en asuntos de interés público, y (iii) no tomar en consideración la calidad de víctimas de graves violaciones de derechos humanos alegada por los demandantes, quienes gozan de especial protección constitucional.
En suma, la interpretación adoptada por la autoridad judicial accionada significa un sacrificio grave del derecho al acceso a la administración de justicia de la tutelante. 7. Conclusión Por las razones expuestas, la Sala concluye que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B incurrió en defecto sustantivo y por desconocimiento del precedente judicial en lo relacionado con la condena en costas.
En consecuencia, la Sala amparará el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia. Por lo anterior, se dejará sin efectos el numeral segundo de la sentencia de del 7 de febrero de 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, relativo a la condena en costas, de acuerdo con las consideraciones expuestas.
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Radicado: 11001-03-15-000-2025-04714-00 Demandante: Libia Margarita Montoya Zapata 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA 1.
Amparar el derecho al acceso a la administración de justicia de la señora Libia Margarita Montoya Zapata. 2. En consecuencia, dejar sin efectos el numeral segundo de la sentencia de segunda instancia de 7 de febrero de 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B en el medio de control de reparación directa 05001-23-33-000-2018-00148-00/01, relativo a la condena en costas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 3.
Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 4. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 5. De no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador