CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., trece (13) de julio de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 23001-23-33-000-2017-00254-01 Nº interno: 3353-2022 Demandante: Ligia Rosa Gómez Sánchez Demandado: Departamento de Córdoba Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho–Ley 1437 de 2011 Tema: Pago de cesantías y sanción moratoria La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia dictada el 3 de junio de 2021 por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que declaró probada de oficio la excepción de prescripción y negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda[1] La señora Ligia Rosa Gómez Sánchez solicitó que se declare la nulidad del acto ficto producto del silencio administrativo negativo frente a la petición presentada el 2 de septiembre de 2016 ante el departamento de Córdoba. Como restablecimiento del derecho, pidió que se ordene a quien corresponda iniciar el pago de las cesantías definitivas e intereses, reconocidas en la Resolución 003379 de 25 de noviembre de 2015, suscrita por el Secretario de Educación Departamental, notificada personalmente el 25 de enero de 2016, por valor de $13.772.380.
Igualmente, solicitó que se reconozca y cancele el valor de los intereses de las cesantías desde el 25 de noviembre de 2015, hasta la fecha de su pago efectivo, de acuerdo con los intereses corrientes legales, establecidos hasta el 25 de mayo de 2017. Pidió que se reconozca y pague la sanción moratoria desde la petición presentada el 5 de junio de 2012, o en su defecto desde el 10 de octubre de 2013, hasta la fecha en que se haga efectivo el pago de las cesantías definitivas, según lo establece la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006.
Finalmente, solicitó la indexación de las sumas reconocidas, que se condene en costas y en agencias en derecho a la demandada. Como hechos de la demanda relató: i) Que la señora Ligia Rosa Gómez Sánchez laboró al servicio del departamento de Córdoba, como Secretaria en el Colegio Departamental de Bachillerato Institución Educativa José Antonio Galán del municipio de San Pelayo, posesionada en el cargo desde el 16 de junio de 2013. ii) Que mediante Decreto 00113 de 10 de mayo de 2012 fue retirada del servicio por haber cumplido la edad de retiro forzoso. iii) Que el 5 de junio de 2012 la señora Ligia Rosa Gómez solicitó el reconocimiento de las cesantías e intereses sobre las cesantías. iv) Que el 10 de octubre de 2013 presentó petición ante la entidad, solicitando el reconocimiento, liquidación y pago de las cesantías definitivas y la respectiva sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006. v) Que el 20 de noviembre de 2013 la señora Ligia Gómez instauró acción de tutela con el fin de obtener el amparo del derecho de petición, ante el silencio de la entidad. vi) Que el 28 de noviembre de 2013 el departamento de Córdoba respondió la petición, indicando que se adeudan las cesantías reclamadas por el periodo comprendido entre el 16 de junio de 1997 y el 31 de diciembre de 2003. vii) Que el 28 de agosto de 2015 la señora Ligia Rosa Gómez presentó una petición ante la administración con el fin de obtener el reconocimiento y liquidación de las cesantías definitivas, intereses de las cesantías y sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías. viii) Que el departamento de Córdoba expidió la Resolución 003379 de 25 de noviembre de 2015, por medio de la cual reconoció las cesantías definitivas e intereses de las mismas, por el periodo comprendido entre el 16 de junio de 1997 y el 31 de diciembre de 2003, por el valor de $13.772.380. ix) Que el 2 de septiembre de 2016 solicitó a través de derecho de petición el pago de las cesantías definitivas reconocidas y liquidadas en la Resolución 003379 de 25 de noviembre de 2015 y la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías. x) Que el 2 de diciembre de 2016, después de 3 meses de no obtener respuesta a la anterior petición, presentó recurso de reposición y de apelación contra el acto ficto presunto que negó el pago de las cesantías definitivas, intereses sobre las cesantías y sanción moratoria.
Como normas violadas invoca: los artículos 2, 6, 25, 29, 53 y 125 de la Constitución Política; 13 de la Ley 394 de 1996, 99 de la Ley 50 de 1990, 3 del Decreto 1919 de 2002, 2 del Decreto 1282, 1 al 3 de la Ley 244 de 1995, 4 al 6 de la Ley 1071 de 2006, 33 y 34 de la Ley 550 de 1999, así como las Leyes 432 de 1998, 50 de 1990 y el Decreto 1582 de 1998. 2.
La contestación de la demanda[2] El departamento de Córdoba se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso la excepción de prescripción, teniendo en cuenta que, si bien el Consejo de Estado ha establecido que las prestaciones sociales son derechos en materia laboral que se consideran mínimos e irrenunciables, no ocurre lo mismo con la sanción moratoria que, aunque está relacionada con la consignación de las cesantías, es una sanción independiente que puede ser reclamada de manera directa.
Afirmó que las cesantías se deben pagar el 14 de febrero de cada año, a partir del día siguiente se empieza a causar la sanción moratoria y el trabajador debe solicitar el pago a la administración de manera oportuna, so pena que se genere la prescripción trienal de las sumas que no reclamó en el momento preciso. 3. La sentencia de primera instancia[3] El Tribunal Administrativo de Córdoba dictó sentencia el 3 de junio de 2021, en la cual se decidió: “PRIMERO. DECLARAR probada de oficio la excepción de “prescripción”- conforme lo expuesto en la parte motiva de este fallo.
SEGUNDO. En consecuencia, deniéguense las pretensiones de la demanda, por lo ya expuesto.
TERCERO. Absténgase de imponer costas en esta instancia por lo expresado en la parte considerativa de este proveído.
CUARTO. EJECUTORIADO este proveído ARCHÍVESE el expediente previas las anotaciones a las que hubiere lugar”. Indicó que, la señora Ligia Gómez Sánchez laboró al servicio del departamento de Córdoba por el periodo comprendido entre el 16 de junio de 1997 y el 10 de mayo de 2012, fecha última en la que fue retirada del servicio por cumplir la edad de retiro forzoso.
Afirmó que, según lo probado en el proceso, mediante petición del 5 de junio de 2012 solicitó el reconocimiento de las cesantías definitivas. A través de escritos del 10 de octubre de 2013, 28 de agosto de 2015 y 2 de septiembre de 2016 reiteró la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías definitivas y además pidió el reconocimiento de la sanción moratoria de la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006.
Indicó que, ante el silencio de la administración, presentó recurso de reposición y de apelación el 2 de diciembre de 2016, sin obtener respuesta. Que mediante la Resolución 3379 de 2015, el departamento de Córdoba ordenó el pago por concepto de cesantías a la actora, por el periodo comprendido entre el 16 de junio de 1997 y el 31 de diciembre de 2003.
Advirtió que, según lo indicado en algunos documentos al proceso, el dinero reconocido en dicho acto administrativo no fue pagado a la interesada, por cuanto “de acuerdo con el informe del funcionario Jano Martínez Polo, el apoderado de la señora Ligia Rosa Gómez…rehusó notificarse…porque pedía que se le pagara indexación y sanción moratoria en el mismo acto administrativo…”.
Agregó que el objeto de la litis se circunscribe al reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1994, modificada por la Ley 1071 de 2006, que fue solicitada desde el 5 de junio de 2012, o, en su defecto, desde el 10 de octubre de 2013 (pretensión tercera de la demanda). Lo anterior, por cuanto en la audiencia inicial se declaró la excepción de inepta demanda parcial por indebida escogencia del medio de control, frente a las pretensiones de pago de los dineros reconocidos en la Resolución 3379 de 2015 (cesantías e intereses sobre las cesantías).
El Tribunal advirtió que, como la petición de reconocimiento de las cesantías se presentó el 5 de junio de 2012, es decir, en vigencia del Código Contencioso Administrativo, la mora en el pago de dicho concepto empieza a contabilizarse después del 13 de septiembre del mismo año (15 días hábiles para responder la petición – 5 días de notificación del acto – 45 días para el pago), por lo que tenía hasta el 13 de septiembre de 2015 para demandar el pago de la sanción moratoria.
Sin embargo, el 10 de octubre de 2013 interrumpió por una vez el término de prescripción, al solicitar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, por lo que la interesada podía demandar por el pago de este concepto hasta el 11 de octubre de 2016, pero sólo lo hizo hasta el 31 de mayo de 2017, razón por la cual operó el fenómeno jurídico de la prescripción. 4.
Recurso de apelación[4] La parte demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, bajo el argumento que, el Tribunal Administrativo de Córdoba se equivocó al declarar la prescripción y negar las pretensiones, por cuanto tuvo en cuenta únicamente la parte objetiva de la prescripción, como fue el transcurso del pasar del tiempo y no la parte subjetiva, es decir, todas las situaciones de hecho demostradas y probadas durante el trámite administrativo y judicial, como son, las reclamaciones de las cesantías definitivas y la sanción moratoria por el no pago de las mismas.
Indicó que, en virtud de la respuesta dada por el departamento de Córdoba dentro de una acción de tutela instaurada por la señora Ligia Gómez buscando el amparo del derecho de petición, en respuesta a la solicitud de 10 de octubre de 2013, en la cual indicó que la acreencia de las cesantías de la interesada fue incluida en la segunda modificación del acuerdo de restructuración de pasivos de la Ley 550 de 1999 al que se encuentra sometido el departamento de Córdoba, es decir, que la prescripción estaba suspendida según lo dispuesto en el artículo 13 de dicha norma, por lo que el tribunal debió considerar la “suspensión de los términos de prescripción y no decretarlos en forma continua como lo hizo, y no solamente estos si no que debió reanudar la mora al momento de comprobarse en el proceso judicial que hubo un engaño por parte del departamento de Córdoba”.
Asimismo, señaló que: “Se equivocó el tribunal administrativo de Córdoba que en el momento de excluir en el proceso judicial en la etapa probatoria, la acreencia del reconocimiento de las cesantías retroactivas, que el departamento de Córdoba realizó a través de la resolución 379 de 2015, que comprende el periodo 16 de junio de 1997 al 31 de diciembre de 2003, por ser un documento que presta mérito ejecutivo y que corresponde solamente a 6 años 6 meses – 15 días de labor que corresponden a $13.772.380 de cesantías que no fueron consignados por parte del departamento de Córdoba a un fondo de cesantías y que no es el total de los años laborados por la señora LIGIA ROSA GÓMEZ SÁNCHEZ al Departamento de Córdoba, como fueron los 14 años 11 meses de actividad laboral.
Y que hasta la fecha no ha reconocido, liquidado ni pago en forma correcta como lo estipula la ley 65 de 1946, que se liquidara las cesantías retroactivas a razón de un mes de sueldo por cada año de servicios continuos y según la jurisprudencia del [C]onsejo de [E]stado las cesantías son un derecho prescriptible que debe ser reclamado oportunamente; además, para efectos de contar el término de 3 años, la jurisprudencia indica que debe contar a partir del momento en que se notifica el acto administrativo de liquidación o, en caso de una indebida notificación, a partir de que el interesado tenga conocimiento del valor de las cesantías con ocasión al retiro del servicio”. 5.
Trámite en segunda instancia Mediante auto del 15 de septiembre de 2022 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 3 de junio de 2021 por el Tribunal Administrativo de Córdoba. Igualmente, se dispuso que, al no existir pruebas que decretar en segunda instancia, se prescindía del periodo para correr traslado a las partes[5].
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. 2. Problema Jurídico La Sala debe decidir si, en los términos del recurso de apelación, se debe revocar la sentencia de primera instancia, con el fin de establecer (i) si operó la prescripción de los derechos reclamados en la demanda y (ii) si hay lugar a pronunciarse sobre el derecho al pago de cesantías retroactivas. 3.
Cesantías para los empleados públicos del nivel territorial Acorde con la sentencia del 12 de octubre de 2016 de la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado “ El auxilio de cesantía es una prestación social de creación legal que debe pagar el empleador al trabajador por los servicios prestados en el evento en que llegare a quedar cesante, con la finalidad de que atienda sus necesidades básicas (cesantías definitivas); o durante la vigencia del vínculo laboral (cesantías parciales), siempre que se cumplan determinados requisitos para su reconocimiento relacionados con educación, mejoramiento o compra de vivienda” [6].
En cuanto al régimen de cesantías aplicable a los empleados públicos territoriales, en providencia del 17 de noviembre de 2016 la Subsección A de la Sección Segunda, de esta Corporación consideró: “La Ley 6ª de 1945, en el artículo 17, dispuso que los empleados y obreros nacionales de carácter permanente, gozarían, entre otras prestaciones, de un auxilio de cesantías, a razón de un mes de sueldo o jornal por cada año de servicio, para lo cual solamente se tendría en cuenta el tiempo de servicio prestado con posterioridad al 1º de enero de 1942[7].
Mediante Decreto 2767 de 1945 se determinaron las prestaciones sociales de los empleados departamentales y municipales, y el artículo 1° les hizo extensivas las prestaciones consagradas por el artículo 17 de la Ley 6ª de 1945, lo cual incluyó el auxilio de cesantías[8]. Y en el artículo 6° se señalaron las situaciones que se tendrían como despido para efectos de la liquidación del auxilio.
Por su parte, la Ley 65 de 20 de diciembre de 1946 modificó las disposiciones sobre cesantías y en el artículo 1° extendió dicho beneficio a los trabajadores de los departamentos, intendencias, comisarías y municipios, y el Decreto 2567 de 31 de agosto de 1946 dictó normas sobre prestaciones a favor de los empleados oficiales, y definió los parámetros para la liquidación de las cesantías[9].
Posteriormente, el Decreto 1160 de 28 de marzo de 1947 estableció el mismo derecho para los empleados al servicio de la Nación de cualquiera de las ramas del poder público, sin importar si se encontraban inscritos en carrera administrativa o no, y sea cual fuere la causa de su retiro. A su vez, la Ley 344 de 27 de diciembre de 1996, en el artículo 13 dispuso que a partir de su publicación, las personas que se vinculen a las Entidades del Estado, tendrían un régimen anualizado de cesantías, en virtud del cual, la liquidación definitiva de las mismas debe realizarse el 31 de diciembre de cada año. Subsiguientemente, se expidió el Decreto 1582 de 5 de agosto de 1998, reglamentario de la anterior, que hizo extensivo el régimen anualizado de cesantías para los empleados públicos de nivel territorial, y dispuso que el régimen de los vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 que se hubieren afiliado a un fondo de cesantías, sería el establecido en los artículos 99, 102 y 104 de la Ley 50 de 1990. […] Por su parte, el Decreto 1252 de 30 de junio de 2000, en el artículo 2.º, conservó el régimen de cesantías retroactivas para los servidores públicos que a 25 de mayo de 2000 lo venían disfrutando, hasta la terminación de la vinculación laboral con la entidad en la que se aplica dicha modalidad prestacional.
En el mismo sentido, el Decreto 1919 de 27 de agosto de 2002, que extendió el régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del orden nacional a los servidores del orden territorial, en el artículo 3º previó: «Los empleados públicos a quienes se les esté aplicando el régimen de retroactividad de cesantías continuarán disfrutando del mismo, en los términos previstos en la Ley 344 de 1996 y el Decreto 1252 de 2000” [10].
Igualmente, esta Corporación ha precisado que existen tres sistemas diferentes de cesantías para los servidores públicos del nivel territorial, así: “[ ] Sistema retroactivo, donde las cesantías se liquidan con base en el último sueldo devengado, sin lugar a intereses. Se rige por la ley 6ª de 1945 y demás disposiciones que la modifican y reglamentan y es aplicable a los servidores públicos vinculados antes del 30 de diciembre de 1996;
De liquidación definitiva anual y manejo e inversión a través de los llamados fondos de cesantías creados por la ley 50 de 1990, el cual incluye el pago de intereses al trabajador por parte del empleador y cobija a las personas vinculadas a estos a partir del 31 de diciembre de 1996, en los términos del decreto 1582 de 1998; y por último el Sistema del Fondo Nacional de Ahorro el cual rige para los servidores que a él se afilien y contempla la liquidación anual de cesantías, pago de intereses por parte del Fondo, protección contra la pérdida del valor adquisitivo de la moneda y, además, contribuye a la solución del problema de vivienda y educación”[11]. 4.
La sanción moratoria causada por el retardo en el pago de las cesantías definitivas y parciales La Ley 244 del 29 de diciembre de 1995 “por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones” señala el procedimiento para la liquidación y pago de las cesantías definitivas de todos los servidores públicos, y en el parágrafo del artículo 2 regula la sanción moratoria causada por el incumplimiento de la entidad pública empleadora consistente en un día de salario por cada día de retardo hasta el pago efectivo de las mismas[12].
Esta ley fue adicionada y modificada por la Ley 1071 del 31 de julio de 2006, con el objeto de “reglamentar el reconocimiento de cesantías definitivas o parciales a los trabajadores y servidores del Estado, así como su oportuna cancelación” (art. 1). Igualmente, estipuló el término para la expedición de la resolución que reconoce las cesantías y la procedencia de la sanción moratoria, en los artículos 4 y 5 así: “Artículo 4°.
Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
Artículo 5°. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este”. Ahora bien, con el fin de establecer el momento a partir del cual se hace exigible la sanción por mora, la mencionada Sentencia de Unificación del 18 de julio de 2018 estudió las distintas hipótesis que pueden presentarse en cuanto a la forma y oportunidad del acto de reconocimiento de la prestación (acto ficto o expreso oportuno o extemporáneo), la notificación, interposición de recursos y términos de ejecutoria de dicha actuación, y determinó las siguientes reglas jurisprudenciales[13]: “SEGUNDO: SENTAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado para señalar en cuanto a la exigibilidad de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, las siguientes reglas: i) En el evento en que el acto que reconoce las cesantías definitivas y parciales se expida por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. ii) Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria.
Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuando corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley[14] para que la entidad intentará notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
Por su parte, cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. iii) Cuando se interpone recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto”. Por último, la citada Sentencia de Unificación también sentó jurisprudencia en cuanto al salario de liquidación de la sanción moratoria y la imposibilidad de indexar esa base (sin perjuicio de la actualización de la respectiva condena): “TERCERO: SENTAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado para señalar que, en tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora sin que varíe por la prolongación en el tiempo.
CUARTO: SENTAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado para señalar que es improcedente la indexación de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías. Lo anterior, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA”. 5. Sobre el procedimiento de reestructuración de pasivos La Ley 550 de 1999 estableció un régimen para promover y facilitar la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales, con el fin de asegurar la función social de las empresas y obtener el desarrollo armónico de las regiones.
En el artículo 5 de esta norma, se estableció que los acuerdos de reestructuración son convenciones que se celebran “[…] a favor de una o varias empresas con el objeto de corregir deficiencias que presenten en su capacidad de operación y para atender obligaciones pecuniarias, de manera que tales empresas puedan recuperarse dentro del plazo y en las condiciones que se hayan previsto en el mismo”.
Ahora bien, el artículo 58 de dicha ley, establece: “ARTICULO
58. ACUERDOS DE REESTRUCTURACION APLICABLES A LAS ENTIDADES TERRITORIALES. Las disposiciones sobre acuerdos de reestructuración e instrumentos de intervención a que hace referencia esta ley serán igualmente aplicables a las entidades territoriales, tanto en su sector central como descentralizado, con el fin de asegurar la prestación de los servicios a cargo de las mismas y el desarrollo de las regiones, teniendo en cuenta la naturaleza y las características de tales entidades, de conformidad con las siguientes reglas especiales: 1.
En el caso del sector central de las entidades territoriales actuará como promotor el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sin que sea necesario que se constituyan las garantías establecidas en el artículo 10 por parte de las dependencias o funcionarios del Ministerio. En todo caso las actuaciones del Ministerio se harán por conducto de personas naturales. […] 2.
Para efectos de la celebración del acuerdo, el Gobernador o Alcalde deberá estar debidamente facultado por la Asamblea o Concejo, autorización que comprenderá las operaciones presupuestales necesarias para dar cumplimiento al acuerdo. 3. En el acuerdo de reestructuración se establecerán las reglas que debe aplicar la entidad territorial para su manejo financiero o para la realización de las demás actividades administrativas que tengan implicaciones financieras. 4.
Serán ineficaces los actos o contratos que constituyan incumplimiento de las reglas previstas en el acuerdo de reestructuración y por ello no generarán obligación alguna a cargo de la entidad. […] 6. Con posterioridad a la celebración del acuerdo no podrán celebrarse nuevas operaciones de Crédito Público sin la previa autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, conforme con lo señalado por la Ley 358 de 1997. 7.
Con sujeción estricta a la disponibilidad de recursos de la entidad territorial y con el fin de disponer reglas que aseguren la financiación de su funcionamiento, en el acuerdo de reestructuración y en el convenio de desempeño que suscriba la entidad territorial, se establecerá el siguiente orden de prioridad para los gastos corrientes de la entidad territorial, conforme con los montos que para el efecto se prevean en el mismo acuerdo: a) Mesadas pensiónales; b) Servicios personales; c) Transferencias de nómina; d) Gastos generales; e) Otras transferencias; f) Intereses de deuda; g) Amortizaciones de deuda; h) Financiación del déficit de vigencias anteriores; i) Inversión. Para garantizar la prioridad y pago de estos gastos, el acuerdo puede prever que la entidad territorial constituya para el efecto una fiducia de recaudo, administración, pagos y garantía con los recursos que perciba.
La determinación de los montos de gasto para cumplir con la prelación de pagos establecida, puede ser determinada para períodos anuales o semestrales en el acuerdo de reestructuración a fin de que pueda ser revisada en dichos períodos con el objeto de evaluar el grado de cumplimiento del acuerdo. 8. La celebración y ejecución de un acuerdo de reestructuración constituye un proyecto regional de inversión prioritario. […] 11.
El acuerdo de reestructuración será celebrado entre la entidad territorial y los acreedores externos; y requerirá el voto favorable de la entidad territorial, que será emitido por el Gobernador o Alcalde según el caso, previas las facultades a que se refiere el numeral 2o. del presente artículo. 12. El inventario de la entidad territorial se elaborará en los términos que señale el Gobierno Nacional teniendo en cuenta los bienes comercializables. 13.
Durante la negociación y ejecución del acuerdo de reestructuración, se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos a cargo de la entidad territorial, y no habrá lugar a la iniciación de procesos de ejecución ni embargos de los activos y recursos de la entidad. De hallarse en curso tales procesos o embargos, se suspenderán de pleno derecho. 14.
El contenido mínimo del acuerdo se determinará teniendo en cuenta la naturaleza de la entidad territorial. 15. Una vez se suscriba el acuerdo de reestructuración y durante la vigencia del mismo, la entidad territorial no podrá incurrir en gasto corriente distinto del autorizado estrictamente el acuerdo para su funcionamiento y el ordenado por disposiciones constitucionales. 16.
Las inscripciones previstas por esta ley en el registro mercantil se efectuarán en el registro que llevará el Ministerio de Hacienda y Crédito Público”. Sobre este tema, se evidencia que la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, estableció lo siguiente[15]: “[…] Con base en las anteriores consideraciones y en la jurisprudencia trascrita se puede decir que si bien en el proceso de restructuración se deben supeditar derechos individuales del acreedor, al colectivo de satisfacer todos los créditos en igualdad de condiciones, también lo es que dicho sacrificio no puede ser de tal magnitud que conlleve el desconocimiento de derechos fundamentales que puedan ser trasgredidos por un Acuerdo que cercene créditos laborales legalmente adquiridos.
En otras palabras, no puede el deudor aprovecharse de su insolvencia y someter al acreedor a que opte sí o sí por la renuncia de unos derechos que causó. Es cierto que los acuerdos de reestructuración celebrados en los términos previstos en la Ley 550 son de obligatorio cumplimiento para el empresario y para todos los acreedores, incluyendo a quienes no hayan participado en la negociación o que, habiéndolo hecho, no hayan consentido en ella (Artículo 34 Ley 550 de 1999). […] Así pues, las obligaciones preexistentes a la celebración del acuerdo no se desconocen, sino que se ATIENDEN y se sujetan a rebajas, a disminución de intereses, a plazos o a prórrogas, pero en ningún momento se permite que el deudor insolvente las desatienda, las desconozca o peor aún, se auto absuelva de ellas. […] Así pues, la intención del Legislador siempre ha sido la de proteger las obligaciones adquiridas con justo título antes de llevar a cabo el respectivo Acuerdo, llegando inclusive hasta permitir la celebración de Acuerdos que tengan como objeto suspender, que no desconocer, ciertas prerrogativas laborales que tuviera el trabajador.
Cuánto menos no sería su intención de salvaguardar aquellas obligaciones que adquirió el deudor, no como consecuencia de una prerrogativa adquirida por el empleado, sino de una gracia que la ley le dio al cesante por el incumplimiento de su ex empleador en el pago de una prestación que por ley tiene derecho. […]”. Pues bien, de acuerdo con lo establecido, se puede concluir que los entes territoriales pueden ser intervenidos económicamente por el Estado, a través de un proceso de reestructuración, el cual se debe agotar de acuerdo con las pautas establecidas legalmente para ello, sin embargo, se resalta que las entidades no pueden escudarse en esta figura bajo la supuesta prevalencia del intereses general, para desconocer derechos laborales, sino que, se debe propender por garantizar la equidad del acuerdo y evitar el abuso del deudor en menoscabo de los acreedores. 6.
Reglas Jurisprudenciales sobre prescripción sentadas en la Sentencia de Unificación CE-SUJ-SII-022-2020 proferida por la Sección Segunda de la Corporación el 6 de agosto de 2020 La Sección Segunda de la Corporación, mediante providencia del 6 de agosto de 2020, dictó la siguiente Sentencia de Unificación con las reglas de jurisprudencia relacionadas con la prescripción de la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990, por la no consignación de cesantías anualizadas: “PRIMERO: UNIFICAR JURISPRUDENCIA en la Sección Segunda del Consejo de Estado, para señalar en cuanto a la prescripción de la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990, las siguientes reglas jurisprudenciales: i) El momento a partir del cual se contabiliza el término de la prescripción de la sanción moratoria de las cesantías anualizadas prevista en la Ley 50 de 1990, es desde su causación y exigibilidad, es decir, el 15 de febrero de la anualidad siguiente, por ende, la reclamación administrativa deberá presentarse dentro de los tres años siguientes, so pena de configurarse la prescripción extintiva. ii) En el evento en que se acumulen anualidades sucesivas de mora en la consignación de cesantías anualizadas, el término prescriptivo de la sanción prevista en la Ley 50 de 1990 deberá contabilizarse de manera independiente por cada año, de tal modo que el empleado dispone de 3 años contados a partir del 15 de febrero del año siguiente a su causación para reclamar la sanción moratoria por la anualidad correspondiente, so pena de su extinción”.
La anterior decisión tuvo como fundamento el hecho que la Sección Segunda, mediante Sentencia de Unificación CE-SUJ004 de 25 agosto de 2016[16], fijó la regla jurisprudencial según la cual la sanción moratoria está sujeta al término prescriptivo señalado en el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[17], esto es que la reclamación del empleado sobre un derecho o prestación debida, tendrá que efectuarse dentro de los 3 años, so pena de la prescripción, término que es susceptible de interrupción a través del simple reclamo escrito del trabajador, pero solo por un lapso igual, es decir, un trienio.
Sin embargo, la forma como debe computarse la prescripción de la sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías anualizadas no ha sido pacífica entre las Subsecciones A y B de la Sección Segunda y, por lo tanto, debía aclararse[18]. Que el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 es claro en señalar la sanción moratoria como una de las características del nuevo régimen de cesantías, así: “[…] 3ª.
El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que él mismo elija. El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada día de retardo”. Que el término prescriptivo se cuenta desde que la obligación se haya hecho exigible, el cual, de manera concreta, en las obligaciones sometidas a plazo, surge a partir del vencimiento de éste[19][4].
En consecuencia, la causación de la sanción por mora por falta de consignación de las cesantías anualizadas ocurre al día siguiente al del vencimiento de la oportunidad que tiene la Administración para proceder en tal sentido, esto es, 15 de febrero siguiente a la anualidad que causó la cesantía (plazo fijado por el ordenamiento). Aclaró que este momento es el parámetro cierto y determinado que permite el nacimiento de la penalidad que, sin ser un derecho, beneficia al empleado.
Precisó que la causación de la sanción por mora es totalmente independiente a la prestación social. El nacimiento de la sanción por mora no está condicionado al reconocimiento de la cesantía, ocurriendo de pleno derecho por el incumplimiento del pago por parte del empleador dentro de los términos de ley. Sin embargo, ello no se confunde con la extensión de la penalidad en el tiempo, que sí está directamente asociada a que se efectúe la cancelación de la prestación social.
El pago de las cesantías, ante la causación eventual de la moratoria, ocasiona que ésta cese, no que se extinga, como sí ocurre con la prescripción una vez transcurridos los 3 años establecidos en el artículo 151 del CPTSS. A hora bien, a juicio de la Subsección, si bien estas reglas de unificación se establecieron respecto de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías anualizadas reguladas por la Ley 50 de 1990, son igualmente aplicables frente a la sanción relativa al reconocimiento y pago extemporáneo de cesantías definitivas o parciales, regidas por las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, pues lo que varía en estos casos es el momento en que se hace exigible la sanción moratoria y no el criterio cómo debe contarse la prescripción a partir de su exigibilidad. 7.
Caso concreto En el plenario se encuentran probados los siguientes hechos: - No se discute que la señora Ligia Rosa Gómez Sánchez laboró al servicio del departamento de Córdoba entre el 16 de junio de 1997 y el 16 de mayo de 2012[20]. - Mediante Resolución 00246 de 16 de febrero de 2006 la Secretaría de Gestión Administrativa del departamento de Córdoba reconoció y ordenó el depósito de algunos empleados de la planta de personal de dicha entidad, por concepto de cesantías e intereses sobre las cesantías al Fondo de Pensiones y Cesantías Horizonte, correspondientes al año 2005, dentro del listado se encuentra la hoy demandante[21]. - Posteriormente a través de la Resolución 0109 de 29 de diciembre de 2006 la Secretaría de Hacienda Departamental de Córdoba reconoció y ordenó el pago de una diferencia de cesantía parcial, correspondiente al periodo 2005, en dicha lista también se encuentra la señora Ligia Gómez Sánchez[22]. - Por Decreto 001058 de 23 de mayo de 2008 el departamento de Córdoba realizó una homologación de cargos, dentro de los cuales se encuentra el ocupado por la demandante[23]. - La interesada presentó petición el 10 de octubre de 2013 ante el departamento de Córdoba, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, intereses sobre las cesantías desde el 20 de octubre de 1997 hasta el 10 de mayo de 2012; así como el pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006[24]. - A través de Oficio 1324 de 6 de diciembre de 2013, expedido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Cereté, dirigido al departamento de Córdoba, se notifica la parte resolutiva de una sentencia de tutela, en la que se amparó el derecho de petición de la señora Ligia Rosa Gómez y se ordena a la entidad territorial dar respuesta satisfactoria a la petición de 10 de octubre de 2013[25]. - Mediante petición del 19 de diciembre de 2013 interpuesta ante el departamento de Córdoba, se solicitó certificación de la deuda a su favor “en la ley 550 de 1989 (sic) segunda modificación del acuerdo de reestructuración de pasivos en relación al pago de cesantías definitivas, e intereses a las cesantías y demás correspondientes a mi poderdante desde el 16 de junio de 1997 fecha en que ingresó a prestar sus servicios como Secretaria en la Institución Educativa José Antonio Galán del Municipio de San Pelayo hasta el 31 de diciembre de 2003 (sic), indicando el valor de lo adeudado y el grupo en que se encuentra tal acreencia”[26]. -Por petición del 28 de agosto de 2015, dirigida al departamento de Córdoba, solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, intereses sobre las cesantías, la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías, sumas que deben ser debidamente indexadas desde el día siguiente del retiro hasta el 24 de agosto de 2015[27]. - Mediante Resolución 003379 del 25 de noviembre de 2015 el Secretario de Educación Departamental de Córdoba ordenó el pago de $13.772.380 por concepto de cesantías a favor de la señora Ligia Rosa Gómez Sánchez, por concepto de cesantías causadas desde el 16 de junio de 1997 al 31 de diciembre de 2003, teniendo en cuenta que a partir de dicha fecha fue afiliada a un fondo privado[28]. - Por petición del 2 de septiembre de 2016, la interesada solicitó al departamento de Córdoba iniciar el pago de las cesantías definitivas reconocidas en Oficio 4433 de 17 de octubre de 2013, actualizada con la Resolución 003379 de 2015, así como el pago de los intereses sobre las cesantías, la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006[29]. - El 2 de diciembre de 2016 la interesada presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación contra el acto ficto o presunto que negó el pago de las cesantías, intereses sobre las cesantías y la sanción moratoria, en relación con la petición del 2 de septiembre de 2016[30].
Estudio del caso Se observa que en el expediente no se encuentra prueba sobre el proceso de reestructuración, inicio o finalización del mismo, sin embargo, aunque fue algo señalado en los hechos de la demanda, el departamento de Córdoba no controvirtió dichas afirmaciones. Asimismo, se advierte que en la demanda se solicita la nulidad del acto ficto o presunto producto del silencio de la administración frente a la petición del 2 de septiembre de 2016; así como que se ordene el pago de las cesantías reconocidas mediante la Resolución 03379 de 25 de noviembre de 2015, de los intereses sobre las cesantías, de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías y la indexación de las sumas que se reconozcan.
El Tribunal Administrativo de Córdoba, en audiencia inicial celebrada el 27 de junio de 2018[31], declaró probada la excepción denominada “inepta demanda parcial por indebida escogencia del medio de control”, frente al pago de la suma reconocida en la Resolución 3379 de 25 de noviembre de 2015, toda vez que no se controvirtió en la demanda la legalidad de dicho acto administrativo, por lo que, al ser un acto que contiene una obligación expresa, clara y exigible a cargo de la autoridad administrativa, cumple los presupuestos de un título que presta mérito ejecutivo, siendo así que el medio procedente para obtener el pago del mismo es el proceso ejecutivo.
La anterior decisión fue notificada en estrados, sin que se evidencie que contra la misma se hubiera presentado algún recurso por las partes, razón por la cual quedó ejecutoriada y el Tribunal fijó el problema jurídico del asunto, en determinar “si es nulo o no, el acto administrativo ficto o presunto producto de la reclamación realizada por la demandante, al departamento de Córdoba, de fecha 10 de octubre de 2013, reiterada el 2 de septiembre de 2016, referente al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas, conforme lo dispuesto en la Ley 244 de 1995, modificada por la ley 1071 de 2006”.
Pues bien, uno de los puntos planteados en el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, discute que la obligación plasmada en la Resolución 003379 de 2015, mediante la cual se reconoce un valor por concepto de cesantías, no contiene todo el tiempo laborado en la entidad (14 años y 11 meses), sino que liquida esta prestación solamente por 6 años, 6 meses y 15 días de labor, es decir, que se encuentra incompleta, en especial porque lo peticionado por ella era el reconocimiento y liquidación de las cesantías retroactivas definitivas.
Al respecto, la Sala advierte que no es posible resolver este argumento planteado en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, por dos razones: (i) en la demanda no se controvirtió la legalidad de la Resolución 003379 de 2015, sino que se buscó obtener el pago de los valores allí reconocidos, por lo que cualquier argumento que busque controvertir la legalidad de dicho acto es nuevo en el proceso, lo que impide que sea objeto de estudio; y (ii) la excepción de inepta demanda parcial por indebida escogencia de la acción frente a este punto, sin que la parte demandante, que era la interesada, presentara algún recurso contra dicha decisión, la cual quedó en firme, es decir, que feneció la oportunidad procesal para estudiar este aspecto, sin que pueda con posterioridad, plantear nuevos argumentos para su análisis.
A juicio de la Sala, el estudio de lo planteado conllevaría a la afectación de derechos fundamentales, como son el debido proceso, derecho de defensa y contradicción, pues la parte demandante tuvo la oportunidad para hacer uso de los medios de defensa previstos por el legislador para controvertir las decisiones judiciales que pudieran resultarle contraria a sus intereses, pero guardó silencio al respecto, por lo que el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia por este punto, deberá negarse.
Ahora bien, en cuanto a la argumentación presentada por el apoderado de la parte demandante, respecto a la prescripción de las sumas correspondientes por sanción moratoria, único punto en discusión en el presente asunto, se advierte que la parte actora considera que, según las normas vigentes y la jurisprudencia del Consejo de Estado, la prescripción se “debe contar a partir del momento en que se notifica el acto administrativo de liquidación o, en caso de una indebida notificación, a partir de que el interesado tenga conocimiento del valor de la cesantías con ocasión al retiro del servicio”.
Lo anterior, por cuanto presentó sendas peticiones ante la administración, sin obtener una respuesta de fondo sobre lo solicitado, por lo que, a su juicio, no era posible contabilizar la prescripción como lo hizo el Tribunal, pues con ello se desconoce la parte “subjetiva” de la prescripción. Al respecto, se advierte que los artículos 83 y 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señalan lo siguiente: “ARTÍCULO 83.
SILENCIO NEGATIVO. Transcurridos tres (3) meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que esta es negativa. En los casos en que la ley señale un plazo superior a los tres (3) meses para resolver la petición sin que esta se hubiere decidido, el silencio administrativo se producirá al cabo de un (1) mes contado a partir de la fecha en que debió adoptarse la decisión. La ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades.
Tampoco las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos contra el acto presunto, o que habiendo acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se haya notificado auto admisorio de la demanda.
ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: a) Se pretenda la nulidad en los términos del artículo 137 de este Código; b) El objeto del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables; c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas.
Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; d) Se dirija contra actos producto del silencio administrativo; e) Se solicite el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo, siempre que este último no haya perdido fuerza ejecutoria; f) En los demás casos expresamente establecidos en la ley. […]” (Negrilla y subrayado fuera de texto).
Ahora bien, se advierte que la caducidad es un fenómeno jurídico que se debe declarar cuando el interesado no cumple con el término perentorio establecido por el legislador para el ejercicio de los medios de control con lo que se busca controvertir los actos, hechos, omisiones u operaciones de la administración; mientras que la prescripción hace referencia al fenómeno jurídico a través de cual se adquiere o se extingue el ejercicio de un derecho por el simple transcurso del tiempo, en virtud de las disposiciones fijadas legalmente.
A juicio de la Sala, en efecto, el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que una demanda se puede presentar en cualquier tiempo, cuando la misma se dirige contra un acto ficto producto del silencio administrativo, como en el caso bajo estudio. Lo anterior implica que, en principio no se aplica un término de caducidad para la presentación del medio de control instaurado por la señora Ligia Gómez, pues la administración no dio respuesta oportuna a las peticiones por ella presentadas, por lo que la actora podía instaurar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en cualquier tiempo, como lo establece la norma, pues no se configura este fenómeno jurídico.
No ocurre lo mismo en relación con la prescripción del ejercicio de los derechos reclamados, pues a diferencia de la caducidad, el legislador estableció un término de 3 años para reclamar el ejercicio de los derechos, contados desde su exigibilidad[32]. Teniendo en cuenta lo expuesto, no son de recibo los argumentos expuestos por la parte demandante, pues dicho término no se encuentra sujeto a la obtención de una respuesta puntual por parte de la administración, sino que el término empieza a correr desde su exigibilidad y puede ser interrumpido hasta por una vez por un periodo igual, cuando se presenta una solicitud de reconocimiento del derecho.
Aclarado lo anterior, la Sala revisará si operó el fenómeno jurídico de la prescripción de las pretensiones reclamadas por la actora. Ahora bien, con el fin de tener claridad de los hechos objeto de estudio se realiza el siguiente cuadro: |Actuación |Fecha | |Retiro del servicio de la actora |16 de mayo de 2012 | |Solicitó el reconocimiento de las|5 de junio de 2012[33] | |cesantías y de los intereses | | |sobre las cesantías | | |Solicitó el reconocimiento de las|10 de octubre de 2013 | |cesantías, intereses sobre las | | |cesantías y sanción moratoria | | |Sentencia de tutela ampara |Notificada el 6 de diciembre de | |derecho de petición frente a la |2013 | |solicitud del 10 de octubre de | | |2013 | | |Respuesta del departamento de |28 de noviembre de 2013[34] | |Córdoba en la que indica que se | | |adeudan cesantías del 16 de junio| | |de 1997 al 31 de diciembre de | | |2003 | | |Solicitó certificado de la deuda |19 de diciembre de 2013 | |a su favor a la administración | | |Solicitó el reconocimiento de las|28 de agosto de 2015 | |cesantías, intereses sobre las | | |cesantías y sanción moratoria | | |Resolución 003379 de 25 de |25 de noviembre de 2015 | |noviembre de 2015, el | | |departamento de Córdoba ordena el| | |pago por cesantías a la | | |demandante por valor de | | |$13.772.380, por el periodo | | |causado entre el 16 de junio de | | |1997 y el 31 de diciembre de 2003| | |Solicitó el pago de las cesantías|2 de septiembre de 2016 | |que le fueron reconocidas, el | | |pago de intereses sobre las | | |cesantías y de la sanción | | |moratoria | | |Recurso de reposición y en |2 de diciembre de 2016 | |subsidio de apelación contra el | | |acto ficto que negó la petición | | |de pago de las cesantías, de los | | |intereses sobre las cesantías y | | |de la sanción moratoria | | Pues bien, en el proceso no existe prueba sobre el proceso de reestructuración adelantado en el departamento de Córdoba y la parte demandante, aunque menciona el mismo, lo hace de forma superficial y solo hasta el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, plantea que el término de prescripción se encontraba suspendido en virtud del mismo, sin especificar las fechas en que se adelantó el mismo, con el fin de verificar dicha información. Asimismo, se evidencia que, desde el 12 de junio de 2012 se solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas y, aunque la entidad no respondió dentro del término legal dicha petición, ello no constituye una limitación para iniciar a contabilizar el término a partir de cuándo se hacía exigible el pago de las cesantías reclamadas y la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías.
En el caso bajo estudio, la Sala considera que la misma en el sub lite empezó a correr desde 13 de septiembre de 2012, como se muestra en el siguiente cuadro: | | | |Solicitud de reconocimiento |5 de junio de | | |2012 | |Fecha límite para responder solicitud (15 días|28 de junio de | |hábiles) |2012 | |Ejecutoria (5 días art. 51 CCA) |6 de julio de | | |2012 | |Vencimiento del término para el pago - 45 días|12 de septiembre | |(Art. 5 Ley 1071 de 2006) |de 2012 | Así las cosas, la exigibilidad de la sanción moratoria se dio el 13 de septiembre de 2012 (día siguiente al vencimiento del término para pagar las cesantías definitivas), por lo tanto, la actora tenía plazo para reclamar judicialmente el reconocimiento y pago de dicha sanción hasta el día 11 de octubre de 2016, teniendo en cuenta la siguiente información: | | | |Exigibilidad de la sanción moratoria desde |13 de septiembre | | |de 2012 | |Petición de reconocimiento de la sanción |10 de octubre de | |moratoria |2013 | |Plazo para reclamar el reconocimiento y pago |11 de octubre de | |de la sanción después de la interrupción de la|2016 | |prescripción (3 años) | | |Presentación de la solicitud de conciliación |10 de febrero de | |prejudicial |2017 | En el caso bajo estudio la demandante presentó la solicitud de conciliación extrajudicial el 10 de febrero de 2017[35] y la demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el 31 de mayo de 2017[36], es decir, cuando ya había operado la prescripción de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas, pues transcurrieron más de 3 años desde la interrupción de la prescripción con la petición inicial.
Ahora bien, aunque se evidencia que la parte actora presentó posteriormente dos solicitudes más de reconocimiento y pago de la sanción moratoria, los días 28 de agosto de 2015 y 2 de septiembre de 2016, dichas solicitudes no pueden extender los términos de prescripción que fueron interrumpidos con la primera petición que se interpuso por la demandante con la misma pretensión, motivo por el cual se debe declarar la prescripción de la sanción moratoria por las razones expuestas en esta providencia y conforme con el criterio establecido en la Sentencia de Unificación del 6 de agosto de 2020.
II. DECISIÓN En virtud de lo anterior, la Sala confirmará la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Córdoba, por las razones expuestas en esta providencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 3 de junio de 2021, por el Tribunal Administrativo de Córdoba, por las razones expuestas en la presente providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia. En firme esta providencia DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La presente providencia fue discutida y aprobada en la Sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Folios 1-6. [2] Folios 60-65. [3] Folios 301-307 reverso. [4] Folios 311-316 reverso. [5] Folio 330. [6] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, proceso con radicado 08001-23-31-000-2011-00874-01 y número interno 1325-16. [7]
ARTICULO 17. Los empleados y obreros nacionales de carácter permanente gozarán de las siguientes prestaciones: a) Auxilio de cesantía a razón de un mes de sueldo o jornal por cada año de servicio. Para la liquidación de este auxilio solamente se tendrá en cuenta el tiempo de servicios prestados con posterioridad al 1o. de enero de 1942. […] [8] «Artículo 1°.
Con las solas excepciones previstas en el presente decreto, los empleados y obreros al servicio de un Departamento, Intendencia, Comisaría o Municipio tiene derecho a la totalidad de las prestaciones señaladas en el artículo 17 de la Ley 6ª de 1945, y el artículo 11 del Decreto 1600 del mismo año para los empleados y obreros de la Nación. A la entidad que alegue estar comprendida en uno de los casos de excepción, de corresponderá probarlo.» [9] El auxilio de cesantía a que tengan derecho los empleados y obreros al servicio de la Nación, los Departamentos y los Municipios, se liquidará de conformidad con el último sueldo o jornal devengado, a menos que el sueldo o jornal haya tenido modificaciones en los tres últimos meses, en cuyo caso la liquidación se hará por el promedio de lo devengado en los últimos doce meses, o en todo el tiempo de servicio, si éste fuero menor de doce meses. [10] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. William Hernández Gómez, proceso con radicado 08001-23-31-000-2012-00244-01 y número interno 1381-15 [11] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. Jaime Moreno García, sentencia del 19 de julio de 2007, proceso con radicado 15001-23-31- 000-2000-02033-01 y número interno 9228-05 [12] “Parágrafo.- En caso de mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a éste”. [13] La Sección Segunda consideró que “en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social –cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución”. [14] Artículo 69 CPACA. [15] Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de Unificación de 25 de agosto de 2016, expediente: 08001-23-31-000-2011-0062-01, C. P. Luis Rafael Vergara Quintero. [16] C.P. Luis Rafael Vergara Quintero. [17] Artículo 151. -Prescripción. Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el patrono, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción, pero sólo por un lapso igual. [18] Tesis 1: Ratio decidendi de la Sentencia de Unificación CE-SUJ004 de 25 agosto de 2016, considera que la prescripción trienal de la sanción moratoria deberá reclamarse dentro de los 3 años siguientes a su exigibilidad, esto es, al día siguiente del vencimiento de la oportunidad legal consagrada en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990.
Tesis 2: Resolución del caso concreto de la Sentencia de Unificación CE-SUJ004 de 25 agosto de 2016, sostiene que la prescripción trienal de la sanción moratoria solo afecta aquellas porciones causadas con anterioridad a los tres años previos a la presentación de la solicitud ante la administración. [19] Sobre la obligación a plazo, la sentencia consideró: “[ ] el legislador consagró una obligación a cargo del empleador y la sometió al cumplimiento de un plazo que, de incumplirse, le genera una sanción pecuniaria a favor del empleado o trabajador.
Conforme lo anterior, no se está ante una obligación pura y simple, sino que la propia ley ha querido que esté sometida a un plazo para su pago, en la medida que fijó en cada año una fecha determinada para efectuar la consignación, por lo cual, válidamente puede afirmarse que la obligación es sustancialmente una obligación de plazo [ ]”. [20] Folio 52. [21] Folios 128-129. [22] Folios 130-132. [23] Folios 134-136. [24] Folios 8-9. [25] Folio 14. [26] Folios 10-11. [27] Folios 15-18. [28] Folios 19-20. [29] Folios 25-29. [30] Folios 31-37. [31] Folios 151-158.
Acta de audiencia y CD. [32]
ARTÍCULO 41. Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual.
ARTÍCULO 102. - Prescripción de acciones. 1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual. [33] No se encuentra en el proceso copia de esta petición, pero en otros documentos se hace referencia a la misma. [34] No se encuentra copia de este acto en el proceso, la parte demandante lo anuncia en la demanda y no fue controvertido. [35] Folios 38-43. [36] Folio 6.