www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2026-04024-00 Accionante: Lewis de Carmen Caraballo Torres Accionados: Tribunal Administrativo de Bolívar Tema: Tutela contra providencia judicial proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho Decisión: Negar el amparo porque no se demostraron los defectos endilgados SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA I. ASUNTO 1.
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la acción de tutela1 presentada por el señor Lewis de Carmen Caraballo Torres, quien actúa en nombre propio contra el Tribunal Administrativo de Bolívar, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, defensa, contradicción y presunción de inocencia, ocurrida con la expedición de la sentencia del 31 de mayo 2025, proferida al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 13001-33-33-009-2019-00196-00 [01].
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos 2. En diciembre de 2011, el señor Lewis de Carmen Caraballo Torres junto con otros funcionarios de la Oficina de Registro de Cartagena fueron capturados por la Fiscalía General de la Nación por la presunta comisión de los delitos de concusión y tráfico de influencias. 3. Con ocasión de lo anterior, la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia de Notariado y Registro mediante auto del 23 de diciembre de 2011, inició la investigación preliminar. 4.
Así las cosas, a través de la Resolución 3884 del 10 de abril de 2015, sancionó con destitución e inhabilidad general por el término de 10 años al señor Caraballo Torres, quien se desempeñaba como profesional universitario código 2044 grado 02, de la planta de personal de la Superintendencia de Notariado y Registro - Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cartagena, Bolívar. 1 Acción de tutela presentada el 26 de mayo de 2026.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-04024-00 Accionante: Lewis de Carmen Caraballo Torres www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 5. Decisión que fue confirmada por la Superintendencia de Notariado y Registro por medio de la Resolución 6054 del 2 de junio de 2015. 6.
Por lo anterior, el señor Lewis de Carmen Caraballo Torres en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió una demanda contra la Superintendencia de Notariado y Registro con el propósito de que se declarara la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales fue destituido e inhabilitado. 7.
El proceso correspondió al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Cartagena que, mediante sentencia del 27 de junio de 2023 negó las pretensiones de la demanda, al considerar que no vislumbró ningún tipo de irregularidad en la expedición de los actos administrativos demandados, puesto que la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia de Notariado y Registro, efectuó no solo una correcta valoración probatoria para sancionar disciplinariamente al accionante, sino que fue diligente al trasladar las pruebas recabadas por la Fiscalía General de la Nación, en el proceso penal.
En sede de apelación, el Tribunal Administrativo de Bolívar a través de sentencia del 31 de mayo de 2025 confirmó la anterior decisión. 2.2. Fundamento jurídico 8. La parte accionante señaló que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración del material probatorio, particularmente hizo referencia al «expediente disciplinario», lo que, a su juicio, vulneró el debido proceso. 9.
Sobre el particular, indicó que el Tribunal «reconoció expresamente no haber contado siquiera con el expediente disciplinario integral para efectuar el control judicial correspondiente, limitándose a revisar las resoluciones sancionatorias y amparándose finalmente en la presunción de legalidad del acto administrativo». 10. Asimismo, alegó que se incurrió en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, toda vez que «fundamentó su decisión en que la parte demandante no solicitó adecuadamente el expediente disciplinario y que guardó silencio en audiencia probatoria». 2.3.
Pretensiones 11. Con fundamento en lo anterior, solicitó: «(…) PRIMERA. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, defensa, contradicción, presunción de inocencia, prevalencia del derecho sustancial y los que los honorables magistrados consideren me han sido vulnerados. SEGUNDA.
Dejar sin efectos la sentencia proferida el 31 de mayo de 2024 por el Tribunal Administrativo de Bolívar dentro del radicado 13001- 33-33-009-2019-00196-01. Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-04024-00 Accionante: Lewis de Carmen Caraballo Torres www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 TERCERA.
Ordenar al Tribunal Administrativo de Bolívar proferir una nueva decisión garantizando el análisis integral del expediente disciplinario, el control material de la prueba y el examen completo de los cargos de nulidad relacionados con la suficiencia probatoria y motivación de la sanción disciplinaria.» (Sic) 2.4. Trámite procesal 12.
La acción de tutela de la referencia fue admitida mediante auto del 1.° de junio de 2026 ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Bolívar como accionado y al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Cartagena y a la Superintendencia de Notariado y Registro como terceros interesados en el resultado del proceso. 13. El Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Cartagena después de hacer un recuento de las actuaciones surtidas al interior del proceso ordinario, manifestó que no ha vulnerado los derechos fundamentales del accionante, razón por la que solicitó que se niegue el amparo. 14.
La Superintendencia de Notariado y Registro indicó que en el presente asunto no se cumplen los presupuestos procesales para que prospere el amparo, al no cumplirse los presupuestos fácticos ni jurídicos para acudir a este mecanismo de protección constitucional de manera excepcional. 15. La Rama Judicial - Dirección Seccional de Administración Judicial luego de realizar un recuento del trámite surtido en el proceso ordinario solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela por ausencia de vulneración de los derechos fundamentales invocados en protección. 16.
No se rindieron más informes. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 17. La Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991, el Acuerdo 080 de 20192 y demás normas concordantes. 3.3. Problema jurídico 18.
De conformidad con lo expuesto, el problema jurídico se circunscribe a determinar si el Tribunal Administrativo de Bolívar, al proferir la sentencia del 31 de mayo de 2025, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, defensa, contradicción y presunción de inocencia, al incurrir en los defectos fáctico y procedimental por exceso ritual manifiesto. 3.3.
Procedencia de la acción de tutela 2 Reglamento interno del Consejo de Estado. Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-04024-00 Accionante: Lewis de Carmen Caraballo Torres www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 19. La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y desarrollada por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015.
Fue creada para proteger los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos sean vulnerados o amenazados por parte de las autoridades o por particulares en los casos expresamente señalados en el primer decreto anotado, siempre y cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial para hacer valer tales derechos; por ello se puede afirmar que aquella tiene el carácter de residual o subsidiaria, es decir, entra a operar cuando no exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 20.
De igual forma, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales. Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la carta le impone. 21.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales. 22.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: (i) que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional; (ii) que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable;
(iii) que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) que se identifique la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos; y (vi) que no se trate sentencias de tutela. 3.3.1. En el presente asunto, la Sala advierte que la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-04024-00 Accionante: Lewis de Carmen Caraballo Torres www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 3.3.1.1.
En efecto, esta Sala considera que los hechos que generaron la vulneración de sus derechos fundamentales se encuentran plenamente individualizados. 3.3.1.2. Así mismo se advierte que la providencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional. 3.3.1.3. Se observa igualmente que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso «razonable y proporcionado», pues no han transcurrido más de 6 meses desde la ejecutoria de la providencia objeto de cuestionamiento, esto es, el 18 de diciembre de 2025 y la interposición de la acción de tutela, es decir, el 26 de mayo de 2026. 3.3.1.4.
El asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida que se centra en establecer una posible vulneración iusfundamental del vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, defensa, contradicción y presunción de inocencia, al incurrir en los defectos fáctico y procedimental por exceso ritual manifiesto. 23.
Visto lo anterior, la Sala procede a resolver el fondo de la controversia. 3.4. El defecto fáctico como causal de procedibilidad de tutela contra providencia judicial 24. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico se configura cuando el juez carece de apoyo probatorio que le permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Sobre el particular la Corte Constitucional3 ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse: a. Una dimensión negativa4, que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.
Esta dimensión, comprende la indebida valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez. b. Una dimensión positiva5, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar. 25.
Ahora bien, en virtud del principio de autonomía judicial, la intervención del juez de tutela en relación con el manejo dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido, toda vez que: «[…] las diferencias de valoración en la apreciación de las pruebas no 3 Véase: Corte Constitucional, sentencias SU-632 de 2017, SU-195 de 2012, T-143 de 2011, T-456 de 2010, T-567 de 1998, T-456 de 2010, T-311 de 2009, entre otras. 4 Corte Constitucional, sentencia T-576 de 1993, magistrado ponente: Jorge Arango Mejía. 5 Corte Constitucional, sentencia T-538 de 1994, magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-04024-00 Accionante: Lewis de Carmen Caraballo Torres www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 constituyen defecto fáctico pues, si ante un evento determinado se presentan al juez dos interpretaciones de los hechos, diversas pero razonables, le corresponde determinar al funcionario, en el ámbito su especialidad, cuál resulta más convincente después de un análisis individual y conjunto de los elementos probatorios»6. 26.
En ese sentido, no es procedente la acción constitucional cuando se encamina a obtener una nueva valoración de la actividad evaluativa realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto. 3.5. El defecto procedimental por exceso ritual manifiesto como causal de procedibilidad de tutela contra providencia judicial En cuanto al defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, se advierte que este se presenta cuando la autoridad judicial utiliza o concibe los procedimientos como obstáculo para la eficiencia del derecho sustancial, de tal manera que sus actuaciones generan una denegación de la justicia7.
Este defecto procedimental puede llegar afectar la prevalencia del derecho sustancial y el derecho a acceder a la administración de justicia cuando: i) se aplican normas procesales que se oponen a la vigencia de derechos constitucionales en cada caso concreto, ii) se exige cumplir requisitos formales de manera irracional, a pesar de que pueda tratarse de cargas imposibles de cumplir, siempre y cuando dicha circunstancia sea comprobada, iii) se incurre en un exceso de severidad procedimental en la apreciación de las pruebas, iv) o se omite el decreto oficioso de pruebas cuando a ello hay lugar8.
Según la jurisprudencia constitucional, la configuración tanto del defecto procedimental absoluto como del defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, en todos sus supuestos fácticos, también requiere: i) que se trate de un error procedimental grave y trascendente que influya de manera cierta y directa con el fondo de la decisión; ii) que dicha deficiencia no pueda imputarse directa ni indirectamente a la persona que alega la vulneración al debido proceso; iii) que no se pueda corregir la irregularidad por ninguna otra vía; iv) que se haya alegado la irregularidad dentro del proceso, a no ser que ello hubiere sido imposible por la situación fáctica del caso; y v) que a consecuencia de todo lo anterior se vulneren derechos fundamentales9. 3.6.
Análisis de los presuntos defectos fáctico y procedimental por exceso ritual manifiesto 27. La parte accionante señala que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración del material probatorio, particularmente hizo referencia al «expediente disciplinario», lo que, a su juicio, vulneró el debido proceso. 28.
Asimismo, alega que se incurrió en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, toda vez que «fundamentó su decisión en que la parte demandante no 6 Corte Constitucional, sentencia SU-222 de 2016, magistrada ponente: María Victoria Calle Correa. 7 Corte Constitucional, Sentencia T-053 de 2012., 8 Corte Constitucional, Sentencias, T-1306 de 2001, T-1323 de 2002, T-950 de 2003, T-973 de 2004, T-289 de 2005 y T-053 de 2012. 9 Corte Constitucional, sentencias C-590 de 2005, T-214 y T-053 de 2012, T-160 de 2013 y SU-770 de 2014.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-04024-00 Accionante: Lewis de Carmen Caraballo Torres www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 solicitó adecuadamente el expediente disciplinario y que guardó silencio en audiencia probatoria». 29. Sobre el particular, se tiene que el Tribunal Administrativo de Bolívar en la providencia cuestionada consideró: «Ahora bien, atendiendo la presunción de legalidad de que esta investida la decisión acusada, inexorablemente debe concluirse que el actor no logra desvirtuarla puesto que, sin el expediente disciplinario, no es posible confirmar la supuesta carencia de pruebas que se le enrostra y menos aún que se haya basado solo en el escrito de acusación y en las denuncias efectuadas por los usuarios del servicio público registral y por la registradora de turno. No esta demás advertir que, el fallo de primera instancia demandado evidencia que el soporte probatorio se conformó no solo con el escrito de acusación allegado por la Fiscalía Seccional 16 de Cartagena, sino además por otras probanzas documentales, testimoniales y de inspección que deben conservar su valor pues, no se confrontan de ninguna manera en esta causa a partir de elementos de convicción. También es claro que, el expediente administrativo No. 2341 - 2011 que contiene todas las actuaciones y decisiones adelantadas en la investigación disciplinaria que motivó la destitución e inhabilidad general de Lewis Caraballo Torres no fue prueba solicitada por su abogado.
En el acápite correspondiente a pruebas en la demanda, lisa y llanamente se menciona que el expediente se encuentra en poder de la demandada, pero no se observa pedimento claro en ese sentido. Aunado a lo anterior, en la audiencia inicial, el Magistrado de turno, en fase del estudio de las iniciativas probatorias y el correspondiente decreto de pruebas, resolvió no decretar prueba alguna, por el silencio de las partes sobre el particular, lo cual fue respaldado y asentido por el demandante y su apoderado judicial, según como se confirma del contenido del acta de audiencia inicial.
De manera que, en firme esa decisión de carácter probatorio, el extremo activo debe soportar los efectos que ella conlleva de cara a la resolución del problema jurídico.» 30. De las transcripciones relacionadas se desprende que la autoridad judicial accionada realizó un análisis probatorio integral en consonancia con las reglas de la sana critica, lo que le permitió concluir que en el presente asunto se debía confirmar la decisión de negar las pretensiones de la demanda, toda vez que no se logró desvirtuar la presunción de legalidad de los administrativos demandados mediante los cuales fue destituido e inhabilitado. 31.
Al respecto, el Tribunal explicó que la ausencia del expediente disciplinario le impedía verificar los supuestos fácticos en que se sustentaban los cargos de nulidad formulados contra los actos sancionatorios, puesto que dicho medio probatorio no fue solicitado con la demanda ni se requirió su decreto dentro de la oportunidad procesal correspondiente. 32.
Por lo tanto, no se advierte una actuación arbitraria por parte del Tribunal en la valoración del material probatorio ni una negativa injustificada en la apreciación de los elementos de convicción relevantes, pues, se itera que el expediente disciplinario que la parte demandante echa de menos no fue aportado o requerido dentro de las oportunidades procesales que dispone el ordenamiento jurídico para tal fin. 33.
En ese orden de ideas, para la Sala no se incurre en un defecto fáctico porque Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-04024-00 Accionante: Lewis de Carmen Caraballo Torres www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 la autoridad judicial accionada no ignoró el material probatorio relevante ni efectuó una valoración arbitraria del mismo, pues, por el contrario, se observa que valoró íntegramente los medios probatorios que reposaban en el proceso. 34.
En ese sentido, para la Sala la decisión cuestionada no se basó en la omisión o exclusión injustificada de medios de prueba, sino en una ponderación suficientemente razonada de los elementos obrantes en el expediente, incluidos aquellos señalados por la parte actora como indebidamente valorados. 35. Ahora bien, lo mismo ocurre respecto del defecto procedimental por exceso ritual manifiesto puesto que la autoridad judicial accionada se limitó a constatar que la parte demandante no promovió oportunamente la incorporación del expediente disciplinario al proceso y que, durante la audiencia inicial, guardó silencio frente a la decisión de no decretar pruebas, circunstancia que permitió que dicha determinación adquiriera firmeza. 36.
De modo que, la insuficiencia probatoria advertida por el juez natural constituye el resultado del ejercicio de las cargas procesales propias de las partes y no de una actuación judicial que hubiera privilegiado las formas sobre el derecho sustancial como lo alega la parte actora en la demanda de tutela. 37. Por tal razón, no es posible considerar que la decisión adolece de algún defecto, sino que la parte accionante se encuentra inconforme con la interpretación efectuada por la autoridad judicial accionada, situación que, dada la finalidad prevista para la tutela, sale de la órbita de competencia del juez constitucional. 38.
Es necesario recordar que el análisis que le corresponde realizar al juez constitucional al estudiar la procedencia de tutela contra providencia judicial no es de corrección sino de validez10, motivo por el cual solo habrá lugar a amparar los derechos fundamentales en los eventos en los que se advierta que el razonamiento es arbitrario o caprichoso. 39.
En suma, lo que se observa es un simple desacuerdo de la parte accionante con la conclusión a la que llegó la autoridad judicial accionada, que no conlleva la transgresión de derechos fundamentales, razón por la que la Sala procederá a negar el amparo deprecado, por las consideraciones expuestas en la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 10 Corte Constitucional, sentencia SU 128 de 6 de mayo de 2021, magistrado ponente: Cristina Pardo Schlesinger.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-04024-00 Accionante: Lewis de Carmen Caraballo Torres www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 Primero: Negar la acción de tutela interpuesta por el señor Lewis de Carmen Caraballo Torres en contra del Tribunal Administrativo de Bolívar, conforme a las consideraciones plasmadas en esta providencia. Segundo: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero: De no ser impugnada remitir el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.