__________________________________________________ 1 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA Magistrado ponente: DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Bogotá D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-05510-00 Referencia: Asunto administrativo – recusación Recusante: Gregory Enrique de Antonio Rojas Recusados: Magistrados de la Sección Quinta del Consejo de Estado.
Tema: Procedimiento administrativo — recusación ASUNTO ADMINISTRATIVO – RECUSACIÓN SÍNTESIS Un servidor judicial recusa a los Consejeros de Estado de la Sección Quinta, con base en que están impedidos para conocer del procedimiento de declaratoria de abandono de su cargo. La razón de la recusación se hace consistir en que tales Consejeros presentaron, con anterioridad, información para el inicio de un procedimiento disciplinario en contra del referido servidor judicial.
El proyecto niega la recusación. I.
ANTECEDENTES A. Solicitud de recusación El señor Gregory Enrique de Antonio Rojas ostenta el cargo de oficial mayor en la Secretaría de la Sección Quinta de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado. En abril de 2025 la Presidente de la Sección Quinta presentó una “queja disciplinaria” en su contra ante la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá “por la presunta e injustificada inasistencia a laborar”1.
El 22 de julio de 2025, la Presidente, como vocera de la Sección, inició un trámite administrativo para declarar su abandono del cargo2. En el marco del procedimiento administrativo que la Sección Quinta lleva a cabo para declarar el abandono del cargo, el 2 de septiembre de 2025, el señor Gregory Enrique de Antonio Rojas recusó a los doctores Luis Alberto Álvarez Parra, Omar Joaquín Barreto Suárez, Gloria María Gómez Montoya y Pedro Pablo Vanegas Gil, magistrados de dicha Sección. Alegó que se configuraron los siguientes motivos de 1 Índice 2 de Samai.
Sostiene que actualmente la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá tramita el proceso disciplinario identificado con el radicado 11001-2502-000-2025-01608-00 ante. 2 “ARTÍCULO 149. RETIRO DEL SERVICIO. La cesación definitiva de las funciones se produce en los siguientes casos: (…) 7. Abandono del cargo”. __________________________________________________ 2 recusación, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 11 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, el “CPACA”): En primer lugar, existe un conflicto de interés3 porque la Presidente de la Sección inició el trámite administrativo de abandono del cargo y presentó la “queja disciplinaria”, “ambas actuaciones basadas en premisas falsas tales como la presunta e injustificada inasistencia a laborar del suscrito”.
En segundo lugar, se configura la causal de impedimento prevista en el numeral 14. En el caso concreto existe un interés particular y directo de los Consejeros, ya que se pretende “constituir una actuación y prueba documental” que se haga valer en el trámite del procedimiento disciplinario. En tercer lugar, los Consejeros están incursos en la causal de impedimento del numeral 55.
Lo anterior, en la medida en que la Presidente y los demás integrantes de la Sección Quinta son quejosos en el proceso disciplinario y, por ende, partes en ese litigio. En cuarto lugar, se presenta la causal de impedimento del numeral 86. La enemistad se observa por la presentación de la información ante la autoridad disciplinaria y el posterior trámite administrativo para declarar el abandono del cargo, los cuales constituyen “discriminatorias, indignantes y desconsideradas actuaciones administrativo-laborales”.
En quinto y último lugar, en este caso se puede observar la causal de impedimento del numeral 117. En el caso concreto, existe un concepto previo del abandono del cargo en la información presentada en contra del solicitante por los mismos hechos ante la autoridad disciplinaria. B. Pronunciamiento de los recusados El 11 de septiembre de 20258, los Consejeros de Estado que conforman la Sección Quinta señalaron que no se configura ninguna de las causales de recusación alegadas, por los siguientes motivos: 3 “ARTÍCULO
11. CONFLICTOS DE INTERÉS Y CAUSALES DE IMPEDIMENTO Y RECUSACIÓN. Cuando el interés general propio de la función pública entre en conflicto con el interés particular y directo del servidor público, este deberá declararse impedido (…)” 4 “ARTÍCULO
11. CONFLICTOS DE INTERÉS Y CAUSALES DE IMPEDIMENTO Y RECUSACIÓN. (…). Todo servidor público que deba adelantar o sustanciar actuaciones administrativas, realizar investigaciones, practicar pruebas o pronunciar decisiones definitivas podrá ser recusado si no manifiesta su impedimento por: 1. Tener interés particular y directo en la regulación, gestión, control o decisión del asunto, o tenerlo su cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, o su socio o socios de hecho o de derecho”. 5 “5.
Existir litigio o controversia ante autoridades administrativas o jurisdiccionales entre el servidor, su cónyuge, compañero permanente, o alguno de sus parientes indicados en el numeral 1, y cualquiera de los interesados en la actuación, su representante o apoderado”. 6 “8. Existir enemistad grave por hechos ajenos a la actuación administrativa, o amistad entrañable entre el servidor y alguna de las personas interesadas en la actuación administrativa, su representante o apoderado”. 7 “11.
Haber dado el servidor consejo o concepto por fuera de la actuación administrativa sobre las cuestiones materia de la misma, o haber intervenido en esta como apoderado, Agente del Ministerio Público, perito o testigo. Sin embargo, no tendrán el carácter de concepto las referencias o explicaciones que el servidor público haga sobre el contenido de una decisión tomada por la administración.”. 8 Índice 4 Samai. __________________________________________________ 3 En relación con la causal del numeral 1 del artículo 11 del CPACA, no existe interés directo, pues los quejosos no son sujetos procesales del proceso disciplinario según los artículos 109 y 110 del Código General Disciplinario.
Además, la responsabilidad disciplinaria es un asunto diferente de la medida administrativa del abandono del cargo, por lo que esta decisión no tiene injerencia en el procedimiento disciplinario. No se configura la causal 5, pues no existe un litigio entre el solicitante y los magistrados de la Sección Quinta. Como se señaló previamente, el quejoso no es parte del proceso disciplinario.
Tampoco se configura la causal 8 porque no existe animadversión de los Consejeros con el solicitante. Como servidores públicos, se limitaron a cumplir el deber de denunciar las faltas disciplinarias de las que tienen conocimiento, tal como lo ordena el numeral 25 del artículo 38 del Código General Disciplinario. Además, no existe ningún elemento probatorio que acredite la enemistad.
Acerca de la causal del numeral 11 afirman que no se configura, pues no es cierto que se haya conceptuado previamente sobre los hechos del trámite administrativo. La queja no es un concepto o consejo; es una simple exposición objetiva de hechos que pueden tener relevancia disciplinaria. En todo caso, se reitera que el juicio disciplinario es independiente de la decisión administrativa de declarar el abandono del cargo.
II. CONSIDERACIONES C. Competencia y oportunidad El señor Gregory Enrique de Antonio Rojas señala que el Procurador General de la Nación es quien debe absolver la recusación. La Sala no comparte esa apreciación, pues es competente para resolver la presente petición en los términos del artículo 12 del CPACA9. Tal como se ha indicado en ocasiones anteriores, la “Sala entiende que (…) es ella la competente para resolver las recusaciones elevadas en contra de la totalidad de los magistrados de la Sección Quinta del Consejo de Estado”.
Esto, porque es la “nominadora de los magistrados que integran la Sección Quinta”10. La petición se resuelve dentro del término previsto en el inciso segundo del artículo 12 del CPACA11, teniendo en cuenta que esta solicitud subió al despacho 9 “ARTÍCULO
12. TRÁMITE DE LOS IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES En caso de impedimento el servidor enviará dentro de los tres (3) días siguientes a su conocimiento la actuación con escrito motivado al superior, o si no lo tuviere, a la cabeza del respectivo sector administrativo. A falta de todos los anteriores, al Procurador General de la Nación cuando se trate de autoridades nacionales o del Alcalde Mayor del Distrito Capital, o al procurador regional en el caso de las autoridades territoriales”. 10 Consejo de Estado, Sala Plena, pronunciamiento de 5 de julio de 2023, radicación: 11001-03-15-000-2023- 03110-00, C.P. Alberto Montaña Plata.
En el mismo sentido, Consejo de Estado, Sala Plena, pronunciamiento de 17 de septiembre de 2024, radicación: 11001-03-15-000-2024-04149-00, C.P. Hernando Sánchez Sánchez. Sobre la competencia de elegir a los consejeros se funda en el artículo 35 de la Ley 270 de 1996, el artículo 109 del CPACA y el artículo 2º del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019. 11 “La autoridad competente decidirá de plano sobre el impedimento dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de su recibo.
Si acepta el impedimento, determinará a quién corresponde el conocimiento del asunto, pudiendo, si es preciso, designar un funcionario ad hoc. En el mismo acto ordenará la entrega del expediente”. __________________________________________________ 4 sustanciador el 15 de septiembre de 202512, después de que se pronunciaran los recusados.
D. Análisis de la solicitud de recusación La Sala niega la recusación presentada por el señor Gregory de Antonio Rojas en contra de los magistrados de la Sección Quinta del Consejo de Estado13, porque no se configura el conflicto de interés ni causal alguna de impedimento. En primer lugar, según el peticionario, se configura conflicto de interés porque el trámite administrativo de abandono del cargo y la información presentada ante la autoridad disciplinaria se basan “en premisas falsas tales como la presunta e injustificada inasistencia a laborar del suscrito”.
En los términos del artículo 11 del CPACA, la institución del conflicto de interés se presenta cuando el “interés general propio de la función pública entre en conflicto con el interés particular y directo del servidor público”. Así, la norma exige (i) identificar un interés particular y directo del servidor público en el asunto administrativo a su cargo y (ii) que ese interés sea contrario al interés general que se debe perseguir con el ejercicio de la función administrativa14.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala considera que no se configura el conflicto de interés. En efecto, las actuaciones de los Consejeros de la Sección Quinta se enmarcan dentro de sus funciones como servidores públicos, lo que descarta de plano que exista un conflicto de interés: no hay interés particular que entre en conflicto con el interés general.
Es más, el solicitante no precisó en qué radicaría el interés particular y directo de los servidores recusados. Además, a la autoridad administrativa que resuelve una recusación no le corresponde analizar el fundamento fáctico de las actuaciones que lleven a cabo los recusados. Ello, justamente, será evaluado por la Sección Quinta al momento de decidir el trámite administrativo de abandono del cargo y por la autoridad disciplinaria luego de que se adelante el respectivo procedimiento.
En otras palabras, el trámite de la recusación “no tiene como propósito el análisis del fondo de las peticiones efectuadas”15. En segundo lugar, tampoco se configura ninguna de las causales de recusación del artículo 11 del CPACA que fueron alegadas: No se presentan las causales de los numerales 1 y 11, referentes a que los servidores tengan un interés directo y haber conceptuado previamente sobre el asunto.
Como lo ha señalado la Sección Segunda del Consejo de Estado, la 12 Índice 6 de Samai. 13 La Sala se pronuncia únicamente frente a la recusación. Así, no le corresponde absolver la solicitud de copias elevada por señor de Antonio a la Presidente de la Sección Quinta. 14 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 14 de abril de 2020, expediente 2447, C.P. Óscar Darío Amaya Navas. 15 Consejo de Estado, Sala Plena, pronunciamiento de 5 de julio de 2023, radicación: 11001-03-15-000-2023- 03110-00, C.P. Alberto Montaña Plata. __________________________________________________ 5 decisión administrativa de retirar a una persona por abandono del cargo es autónoma respecto del juicio de responsabilidad disciplinaria16.
Así, el procedimiento laboral administrativo de abandono del cargo no conduce a constituir una prueba para el procedimiento disciplinario. Asimismo, la presentación de la información por parte de un servidor público tampoco implica un prejuzgamiento, por el contrario, es el cumplimiento del deber previsto en el numeral 25 del artículo 38 del Código General Disciplinario17.
La causal 5 del artículo 11 del CPACA, relativa a existir litigio o controversia entre el servidor y alguno de los interesados en la actuación, no se configura por dos motivos: por una parte, los Consejeros de la Sección Quinta tienen solo la condición de informantes en el procedimiento disciplinario18, de suerte que su naturaleza no es la de sujeto procesal ni de quejoso.
Los quejosos no son sujetos procesales dentro del procedimiento disciplinario, tal como lo establecen los artículos 10919 y 11020 del Código General Disciplinario. Por la otra, al presentar la información para el inicio del procedimiento disciplinario, la Presidente de la Sección Quinta no obró en su condición personal, sino en ejercicio de su cargo, por lo que no existiría la controversia con tal servidora ni con la Sección que representa.
Finalmente, los Consejeros recusados no están incursos en la causal 8, referente a existir enemistad grave. Como se señaló previamente, no se aportaron pruebas sobre los hechos que fundamentan la solicitud de recusación21. Además, el solo hecho de que los Consejeros recusados lleven a cabo un trámite para declarar si hubo o no abandono del cargo y presenten información a la autoridad disciplinaria no constituye, por sí mismo, una práctica “discriminatoria, indignante y desconsiderada”, como alega el recurrente sin ningún respaldo probatorio22. 16 El “retiro del servicio por abandono del empleo como causal autónoma, no exceptúa ni hace inviable el proceso disciplinario, la autoridad competente debe iniciarlo a fin de que se establezca la responsabilidad disciplinaria del servidor” (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 13 de febrero de 2014, expediente:1929-11, C.P. Alfonso Vargas Rincón). 17 “ARTÍCULO 38.
Deberes. Son deberes de todo servidor público: (…) 25. Denunciar los delitos, contravenciones y faltas disciplinarias de los cuales tuviere conocimiento, salvo las excepciones de ley”. 18 Al respecto, el artículo 86 de la Ley 1952 de 2019 señala “Oficiosidad y preferencia. La acción disciplinaria se iniciara y adelantara de oficio, o por información proveniente de servidor público o de otro medio que amerite credibilidad, o por queja formulada por cualquier persona, y no procederá por anónimos, salvo en los eventos en que cumpla con los requisitos mínimos consagrados en los artículos 38 de la Ley 190 de 1995 y 27 de la Ley 24 de 1992”.
En el mismo sentido, entre otras, Comisión Nacional De Disciplina Judicial, decisión del 10 de julio de 2024, radicación: 68001250200020220056901, MP Carlos Arturo Ramírez Vásquez: “Estos preceptos jurídicos no facultan al servidor público informante para impugnar decisiones que se adopten dentro de la actuación procesal -pese a que el informe es una de las formas de iniciación-, toda vez que es en cumplimiento de los deberes funcionales que se pone en conocimiento del órgano de control jurisdiccional disciplinario los tópicos constitutivos de presuntas faltas, y no porque le asista un interés personal”. 19 “ARTÍCULO 109.
SUJETOS PROCESALES EN LA ACTUACIÓN DISCIPLINARIA. <Aparte tachado eliminado por el artículo 72 de la Ley 2094 de 2021> Podrán intervenir en la actuación disciplinaria, como sujetos procesales, el investigado y su defensor, el Ministerio Público, cuando la actuación se adelante en la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial o en el Congreso de la República contra los funcionarios a que se refiere el artículo 174 de la Constitución Política.
Esta misma condición la ostentarán las víctimas de conductas violatorias de derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario, así como de acoso laboral”. 20 “ARTÍCULO 110. FACULTADES DE LOS SUJETOS PROCESALES. Los sujetos procesales podrán(…)
PARÁGRAFO 1 o. La intervención del quejoso, que no es sujeto procesal, a excepción de lo establecido en el artículo anterior, se limita únicamente a presentar y ampliar la queja bajo la gravedad del juramento, a aportar las pruebas que tenga en su poder y a recurrir la decisión de archivo y el fallo absolutorio. Para estos precisos efectos podrá conocer el expediente en la Secretaría del Despacho que profirió la decisión”. 21 Consejo de Estado, Sala Plena, pronunciamiento de 17 de septiembre de 2024, radicación: 11001-03-15-000- 2024-04149-00, C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 22 En la petición el solicitante anuncia unas pruebas que no son aportadas. __________________________________________________ 6 III.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena del Consejo de Estado:
RESUELVE
PRIMERO. NEGAR la recusación presentada por el señor Gregory de Antonio Rojas en contra de los magistrados de la Sección Quinta del Consejo de Estado, que fundó en la existencia de un conflicto de interés y de las causales previstas en los numerales 1, 5, 8 y 11 del artículo 11 del CPACA.
SEGUNDO. Contra la presente decisión no procede ningún recurso administrativo, según lo previsto en el artículo 12 del CPACA.
TERCERO. COMUNICAR por Secretaría la decisión a los interesados.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA Vicepresidente MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Consejera de Estado WILLIAM BARRERA MUÑOZ Consejero de Estado ELIZABETH BECERRA CORNEJO Consejera de Estado JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Consejero de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Consejero de Estado MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Consejera de Estado FREDY IBARRA MARTÍNEZ Consejero de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ÁLVAREZ Consejero de Estado MARÍA ADRIANA MARÍN Consejera de Estado __________________________________________________ 7 LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado ADRIANA POLIDURA CASTILLO Consejera de Estado JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Consejero de Estado WILSON RAMOS GIRÓN Consejero de Estado LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Consejero de Estado CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Consejera de Estado JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Consejero de Estado NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sala Plena del Consejo de Estado en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.