www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., dos (2) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001-23-33-000-2021-00086-02 (4767 – 2022) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Demandado: Azucena Quiroga de Perdomo Tema: Lesividad.

Reliquidación de la pensión gracia. Término para ejercer acciones administrativas y judiciales. Artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. Ley 1437 de 2011. Decisión: Declarar caducidad del medio de control SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 23 de junio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Risaralda – Sala Tercera de Decisión, que negó las súplicas de la demanda.

I. ANTECEDENTES1 1.1. Pretensiones de la demanda La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por intermedio de apoderada judicial, acudiendo a la acción de lesividad, solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones 08544 del 07 de octubre de 1988 y 019373 del 18 de mayo de 2016 por medio de las cuales se reconoció una pensión gracia al señor Norberto Perdomo Chavarro (q.e.p.d); y que sustituyó la misma a favor de la señora Azucena Quiroga de Perdomo, ante el fallecimiento del causante, respectivamente.

Como restablecimiento del derecho, solicitó la devolución de los dineros percibidos por concepto de pensión gracia. 1 Cuaderno principal 9_001DEMANDA.PDF Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 66001-23-33-000-2021-00086-02 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 1.2.

Hechos que fundamentan la demanda La apoderada de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP relató que el señor Norberto Perdomo Chavarro nació el 20 de mayo de 1937, y estuvo vinculado como docente en el departamento del Huila desde el 01 de enero de 1958 hasta el 15 de febrero de 1961; luego desde el 01 de enero de 1963 hasta el 20 de enero de 1969; posteriormente en la Escuela Normal Nacional de Armenia entre el 20 de agosto de 1973 y el 30 de noviembre de 1978; y por último en el departamento de Risaralda a partir del 07 de noviembre de 1978 hasta el 30 de diciembre de 2001.

Indicó que a través de la Resolución 08544 de 7 de octubre de 1988, la extinta Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E., le reconoció una pensión gracia, la cual fue reliquidada con la Resolución 09934 del 30 de marzo de 2007 luego que mediante acción de tutela radicada bajo número 2004-00397 se ordenara la reliquidación de la pensión conforme al artículo 36 de la Ley 100 de 1993, incluyendo todos los factores salariales sin prescripción, junto con la respectiva indexación y el pago del retroactivo.

Prestación que luego se sustituyó a la señora Azucena Quiroga de Perdomo, por la muerte del señor Perdomo Chavarro, el 16 de agosto de 2015. 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración Sostiene la entidad demandante que, Cajanal en su momento expidió los actos administrativos que concedieron la pensión gracia y su reliquidación de manera errónea, en cumplimiento a una orden judicial, estimando entonces que dicho acto se encuentra viciado por no ajustarse a derecho.

Arguye que se desconocen los artículos 1, 2, 4, 6, 48, 121, 123, 124 y 128 de la Carta, así como las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, los Decretos 81 de 1969, 1045 de 1978, así como las Leyes 4 de 1966, 91 de 1988, 33 de 1985 y 62 de 1985, ya que no es procedente conceder una pensión gracia cuando no se cumplió con los requisitos exigidos por la ley, en este caso, el causante no demostró 20 años al servicio de la educación municipal, distrital o departamental. 1.4.

Contestación de la demanda La señora Azucena Quiroga de Perdomo, a través de apoderado judicial, presentó escrito de contestación de la demanda visible en el documento 09 del expediente digital, oponiéndose a las pretensiones argumentando que su cónyuge cumplió a cabalidad los requisitos exigidos para la pensión gracia, pues alcanzó los 20 años de servicios en 1988, cuando aún no había sido sancionada la Ley 91 de 1989.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 66001-23-33-000-2021-00086-02 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 Propuso como excepciones i) imposibilidad jurídica de cambios sorpresivos e intempestivos de la administración derivada de la negligencia e incuria de la misma – principio de la confianza legítima; ii) imposibilidad legal de devolución de dinero por aplicación del principio de la buena fe e inexistencia de enriquecimiento sin causa; iii) de la legalidad de los actos acusados; iv) negligencia o desidia de la demanda – prescripción. 1.5.

Sentencia de primera instancia2 Con decisión de 23 de junio de 2022, el Tribunal Administrativo del Risaralda negó las pretensiones de la demanda, levantó medida cautelar decretada mediante auto del 28 de julio de 2021 y se abstuvo de condenar en costas. Como sustento de la decisión, señaló que la resolución por medio de la cual se reconoce la pensión gracia debe mantenerse incólume garantizándose el principio de seguridad jurídica, por ende, a juicio del tribunal, no es procedente aplicar una nueva visión jurídica de forma retroactiva para modificar la situación jurídica del pensionado, dado que el acto enjuiciado se expidió con base en fundamentos legales, otorgando la pensión gracia a quien cumplía con los requisitos de ley. 1.6.

Recurso de apelación3 El apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, presentó recurso de apelación a fin de que se revoque la sentencia de primera instancia; sobre el particular considera que la resolución que accedió a la pensión gracia es contraria a la ley y a los diferentes pronunciamientos del Consejo de Estado que sobre el asunto se han proferido, pues, se afirma que la demandante acreditó tiempos de servicio de carácter nacional, pagados con recursos del situado fiscal, de manera que no pueden ser tenidos en cuenta para el cómputo de la pensión gracia. 1.7.

Trámite correspondiente a la segunda instancia La UGPP y la señora Azucena Quiroga de Perdomo –demandada-, guardaron silencio en esta etapa procesal. El Ministerio Publico allegó memorial por medio del cual emitió concepto No. 087- 2023 considerando que se debe confirmar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, toda vez que el reconocimiento de la pensión gracia al señor Norberto Perdomo se realizó conforme a la normatividad vigente al momento de alcanzar su estatus pensional, con el cumplimiento de todos los requisitos 2 Cuaderno principal 53_025SENTENCIAANTICIPADA.pdf 3Cuaderno principal 56_028APELACIONDEMANDANTE.pdf.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 66001-23-33-000-2021-00086-02 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 legales. Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II.

CONSIDERACIONES 2.1 Competencia De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo4, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso5, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente una de las partes presentó recurso de alzada, el análisis se encuentra limitado a lo allí plasmado. 2.2 Problema jurídico Corresponde establecer si le asiste razón a la UGPP, en cuanto a que el acto de reconocimiento de la pensión gracia emitido a favor del finado Norberto Perdomo Chavarro, se encuentra viciado de nulidad, por cuanto aquél no cumplió con los requisitos de ley para obtener dicha prestación6, y en consecuencia si hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia. Sin embargo, previo a ello, y teniendo en cuenta que al tenor del artículo 187 del CPACA, en la sentencia se decidirán sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada, sin que el silencio del inferior impida que el superior estudie y decidas todas las excepciones de fondo propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus; estima la Sala necesario analizar la aplicabilidad de la Ley 2381 de 2024, “por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones”, y en consecuencia determinar si en el prese caso operó la excepción de caducidad; de ser negativa la respuesta, se resolverá de fondo la apelación. 4 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 5 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» 6 En especial lo relativo a la vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 66001-23-33-000-2021-00086-02 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 2.3 Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1 Del fenómeno de la caducidad en asuntos pensionales, y las modificaciones introducidas con la Ley 2381 de 16 de julio de 2024 Esta Corporación ha señalado que la caducidad, es el fenómeno jurídico que extingue la oportunidad de quien pretende controvertir la existencia de un derecho en sede judicial, cuando ha transcurrido el tiempo para interponer un medio de control u otro mecanismo previsto en la ley.

De ahí que, el término constituya un presupuesto procesal a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados para la reclamación judicial de los mismos, en desarrollo el principio de seguridad jurídica bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal. Así, la obligación de presentar la demanda dentro del término previsto por el legislador constituye un presupuesto procesal que habilita al juez para pronunciarse sobre el fondo de las pretensiones de la demanda.

De conformidad con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículo 164 numeral 1 literal c), la demanda contra actos administrativos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas podrán presentarse en cualquier tiempo; empero, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.

Ahora, la Ley 2381 de 16 de julio de 2024, por la cual se establece el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones, en el artículo 86 dispone el término con el que se cuenta para interponer las acciones administrativas y contencioso administrativas en lo que respecta a las pensiones que han sido reconocidas; se destaca: «Artículo 86.

Término para Ejercer Acciones Administrativas y Contencioso Administrativas Respecto de las Pensiones Reconocidas. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.

A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas y respecto a las cuales ya se haya Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 66001-23-33-000-2021-00086-02 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.» A partir de lo anterior se puede concluir entonces que: a- Las acciones administrativas y contencioso administrativas, se deberán ejercer dentro del término de 5 años contados a partir del reconocimiento de la pensión. b- La única excepción a la anterior regla, es frente a las pensiones reconocidas con fraude o con ocurrencia de algún delito. c- En los casos de reconocimiento pensional respecto a los que se hayan iniciado acciones administrativas o contencioso administrativas, cuando hubiere expirado el término de 5 años, y que se encuentren en curso, se les aplicará el fenómeno de la caducidad a partir de la vigencia de la referida ley. d- Finalmente, en relación con los casos en los que ya se hayan decidido las acciones administrativas y/o contencioso administrativas presentadas respecto a un reconocimiento pensional, se dispone que podrá interponerse el Recurso Extraordinario de Revisión, dentro del término de 5 años contados a partir también de la vigencia de dicha ley.

Se ha verificado que, el legislador dentro de los considerandos del proyecto de ley7, optó por acoger un término similar al que es aplicado para las causales de revisión de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, sustentando esta decisión en la sentencia C-835 de 2003 por medio de la cual la Corte Constitucional analizó las consecuencias de establecer un límite temporal para que la administración solicite la revisión de decisiones que otorgaron derechos pensionales, recordando que reiteradamente la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha determinado que establecer un límite al tiempo en el que se puede acudir ante la jurisdicción no vulnera el acceso a la administración de justicia, pues se debe entender que la caducidad «es una especie de sanción para quien teniendo la posibilidad de acudir a la justicia fue negligente y no lo hizo» y que con ella se busca hacer realidad los principio de seguridad y certeza jurídica.8 Revisada la exposición de motivos, se advierte también que la finalidad de la norma es evitar que las pensiones reconocidas queden expuestas de manera perpetua y 7 Visibles en las Gacetas del Congreso de la República Nos. 603 de 17 de mayo de 2024 y 700 de 29 de mayo de 2024. 8 Corte Constitucional.

Sentencia C – 418 de 1994. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 66001-23-33-000-2021-00086-02 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 sin límite, a una solicitud de revisión, lo que podría vulnerar el derecho al debido proceso y la seguridad jurídica de los pensionados.

De otro lado, en torno a la vigencia del artículo 86 en estudio, se tiene que en la Ley 2381 de 2024, se dispuso lo siguiente: “Artículo 94. Vigencia. El Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, previsto en la presente ley, entrará en vigor el 1° de julio de 2025. Artículo 95. Derogatorias.

La presente ley rige a partir de su sanción y deroga las disposiciones que le sean contrarias. Sin perjuicio de lo anterior, las normas continuarán vigentes para atender el Régimen de Transición y el régimen de aquellos ya pensionados al momento de expedirse esta ley.” Al tenor de las anteriores disposiciones, estima la Sala que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se encuentra vigente desde el momento en que se sancionó dicha ley, esto es 16 de julio de 2024, fecha de publicación en el Diario Oficial 52.8199, pues, el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, únicamente señaló difirió la entrada en vigencia de las disposiciones atinentes al Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, a partir del 01 de julio de 2025.10 2.4 Caso concreto Pues bien, dado que conforme se analizó por la Sala en acápite anterior, el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, que dispone un término de caducidad de 5 años para presentar acciones administrativas y contencioso administrativas frente a las pensiones reconocidas, se encuentra vigente, y resulta aplicable incluso, a los procesos que se encuentran en curso, resulta necesario verificar la oportunidad de la demanda de la referencia, en cumplimiento a dicha normatividad.

Se observa entonces que la UGPP pretende la nulidad de las Resoluciones 08544 del 07 de octubre de 1988 y 019373 del 18 de mayo de 2016 por medio de las 9 http://svrpubindc.imprenta.gov.co/diario/index.xhtml;jsessionid=55e8e6ab1125b768d5f05f27de9e 10 La Corte Constitucional en sentencia C-957 de 1997, se refirió a la vigencia de la ley, en el siguiente sentido: “En lo relativo a su vigencia, como regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diversa a aquella, facultad igualmente predicable del legislador extraordinario.

Los efectos jurídicos de los actos legislativos y de las leyes que se producen a partir de la promulgación en el Diario Oficial, dan lugar a su oponibilidad y obligatoriedad sin que por ello se afecte la validez ni la existencia de los mismos.” Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 66001-23-33-000-2021-00086-02 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 cuales se reconoció una pensión gracia al finado Norberto Perdomo Chavarro; y luego se sustituyó la prestación a favor de la señora Azucena Quiroga de Perdomo, respectivamente.

Además, se corrobora con el acta de reparto que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se radicó el 4 de mayo de 2021, esto es, aproximadamente 33 años después de reconocida la pensión gracia, lo cual se itera ocurrió el 7 de octubre de 1988. Teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se puede establecer fehacientemente, que en el presente asunto ha operado el fenómeno de la caducidad, pues, la demanda se presentó por fuera del término de 5 años establecido en dicha normativa y contabilizados a partir del reconocimiento de la prestación periódica.

Lo anterior impone a la Sala revocar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones, para en su lugar declarar probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control. 2.5 Condena en costas En anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, no obstante, actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica.

En ese orden, comoquiera que en este caso se revocará la sentencia de primera instancia, debe darse aplicación al numeral 4.° del artículo 365 del CPG4, por tanto, no hay lugar a condena en costas de ambas instancias, toda vez que se sustentaron las razones esgrimidas por la entidad en defensa jurídica de sus intereses, máxime cuando lo aquí resuelto tiene sustento en la reciente Ley 2381 de 2024, que implementó un término para el ejercicio de las acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia de 23 de junio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Risaralda, que negó las súplicas de la demanda, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 66001-23-33-000-2021-00086-02 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 SEGUNDO. En su lugar declarar probada de oficio la excepción caducidad, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, "por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones".

Lo anterior conforme lo ya expuesto.

TERCERO. Sin condena en costas en ambas instancias, de acuerdo con lo expuesto en esta providencia.

CUARTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado AUSENTE EN COMISIÓN JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado La presente actuación se encuentra firmada en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado – SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/